LA PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES EN LA PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES
LUIS MIGUEL CAMPS RUIZ Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
tirant lo b anch Valencia, 2010
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A Ignacio Albiol Montesinos
ÍNDICE Principales abreviaturas.........................................................................
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CAPÍTULO I LOS DERECHOS DE INFORMACIÓN, CONSULTA Y PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 1.
2. 3. 4.
5.
6.
La protección eficaz de los trabajadores en materia de seguridad y salud y los derechos de información, consulta y participación .................................................... El Convenio número 155 de la OIT ................................ La Directiva 89/391/CEE .................................................. La información, la consulta y la participación de los trabajadores en la LPRL; ámbitos empresarial e institucional ................................................................................... La protección administrativa y penal de los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores ................................................................................... Plan de exposición.............................................................
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CAPÍTULO II LOS DERECHOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN 7. 8. 9.
Participación y consulta en la Directiva 89/391/CEE: un modelo abierto .................................................................. Participación y consulta en la LPRL: la representación especializada en materia de prevención ......................... Dualidad de representaciones en materia de prevención ......................................................................................
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SECCIÓN 1ª: LOS DELEGADOS DE PREVENCIÓN 10. Definición legal y naturaleza ............................................ A) DESIGNACIÓN .............................................................. 11. Sistemas de designación de los delegados de prevención ...................................................................................... a) Sistema ordinario de designación ............................ 12. La escala del artículo 35.2 de la LPRL ............................ 13. Identificación de los electores .........................................
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14. Cómputo de los trabajadores y determinación del número de representantes a elegir ..................................... 15. No aplicación de reglas de proporcionalidad en la designación de los delegados de prevención ..................... 16. Designación de los delegados de prevención en situaciones especiales ............................................................... 16.1. Carencia estructural de representación unitaria 16.2. Sociedades cooperativas ........................................ 17. La acumulación de funciones representativas, consecuencia del sistema ordinario de designación ............... b) Designación por convenio colectivo ......................... 18. Sistemas alternativos de designación conforme a lo establecido en convenio colectivo .................................. c) Trámites posteriores a la designación ..................... 19. Comunicación al empresario de la designación y de otras vicisitudes ................................................................. B) COMPETENCIAS DE LOS DELEGADOS DE PREVENCIÓN .............................................................................. 20. Competencias generales ................................................... 21. Materias sometidas a consulta y procedimiento para realizarla ............................................................................. 21.1. Consecuencias para la seguridad y salud de los trabajadores de la planificación y organización del trabajo y de la introducción de nuevas tecnologías ............................................................................. 21.2. Organización y desarrollo de las actividades de protección de la salud y prevención de riesgos profesionales en la empresa ................................... 21.3. Designación de los trabajadores encargados de las medidas de emergencia .................................... 21.4. Procedimientos de información y documentación............................................................................ 21.5. La formación en materia preventiva ..................... 21.6. Otras materias sujetas a obligación de consulta C) FACULTADES DE LOS DELEGADOS DE PREVENCIÓN .............................................................................. 22. Análisis de las facultades de los delegados de prevención ...................................................................................... 22.1. Acompañamiento a técnicos e Inspectores de Trabajo ...................................................................... 22.2. Acceso a informaciones y documentación .......... 22.2.1. Contenido de dichas informaciones ........ 22.2.2. Forma y alcance de dichas informaciones 22.3. Acceso al lugar donde se hubieran producido daños en la salud de los trabajadores ..................
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22.4. Acceso a los lugares de trabajo en el ejercicio de sus labores de vigilancia y control de las condiciones de trabajo ..................................................... 22.5. Formulación de propuestas al empresario y al Comité de Seguridad y Salud ................................. 22.6. Propuesta o decisión de paralización de actividades por razones de seguridad ............................... 22.7. Ausencia de legitimación procesal ........................ 23. Facultades de los delegados de prevención y facultades de los representantes «generalistas» .............................. 23.1. Facultades concurrentes con las propias de los representantes unitarios ........................................ 23.2. Facultades concurrentes con las propias de los representantes sindicales ....................................... EL MANDATO DE LOS DELEGADOS DE PREVENCIÓN .............................................................................. 24. Duración ............................................................................. 25. Extinción ............................................................................. GARANTÍAS DE LOS DELEGADOS DE PREVENCIÓN .............................................................................. 26. Remisión a las garantías de los representantes unitarios ...................................................................................... 27. Delegados de prevención que a la vez sean representantes generalistas de los trabajadores .......................... 27.1. Sobre el crédito de horas retribuidas .................. 27.2. Garantías adicionales .............................................. 28. Delegados de prevención que no sean a la vez representantes generalistas de los trabajadores; ¿aplicación de garantías adicionales? ................................................... 28.1. Acerca de la opción entre readmisión o extinción indemnizada en caso de despido improcedente . 28.2. Garantías en caso de traslado ............................... 28.3. El crédito de horas retribuidas ............................. FACILIDADES DE LOS DELEGADOS DE PREVENCIÓN .............................................................................. 29. Instrumentos para la actuación de los delegados de prevención .......................................................................... 29.1. Medios de acción ..................................................... 29.2. Facilidades en materia de formación .................... 29.3. Colaboración con la Inspección de Trabajo ......... SIGILO PROFESIONAL DE LOS DELEGADOS DE PREVENCIÓN ................................................................ 30. La obligación de sigilo profesional de los delegados de personal ..............................................................................
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SECCIÓN 2ª: ÓRGANOS DE REPRESENTACIÓN ALTERNATIVOS A LOS DELEGADOS DE PREVENCIÓN 31. 32. 33. 34.
Concepto y fuentes reguladoras ..................................... Ámbito y composición ...................................................... Características y competencias ....................................... Derecho transitorio ..........................................................
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SECCIÓN 3ª: EL COMITÉ DE SEGURIDAD Y SALUD 35. 36. 37. 38. 39. 40.
Concepto y características .............................................. Ámbito y composición ...................................................... Reglas de funcionamiento ................................................. Competencias .................................................................... Comité intercentros de seguridad y salud ..................... Reuniones conjuntas de los comités de seguridad y salud ....................................................................................
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CAPÍTULO III EL DERECHO DE INFORMACIÓN Y LA REPRESENTACIÓN DE LOS TRABAJADORES 41. El derecho de información a los trabajadores en materia de prevención de riesgos y los delegados de prevención ...................................................................................... 42. Materias sobre las que debe versar la información de alcance general ................................................................... 42.1. Información relativa a los riesgos ......................... 42.2. Información relativa a medidas y actividades de protección y prevención......................................... 42.3. Información sobre las medidas adoptadas en cumplimiento del artículo 20 de la LPRL ............. 42.4. Infracciones administrativas relacionadas ............ 43. Especialidades del derecho de información en el marco de la coordinación de actividades empresariales .......... 43.1. Desarrollo de actividades en un mismo centro de trabajo ....................................................................... 43.2. Contratas o subcontratas correspondientes a la propia actividad del empresario principal en cuyo centro de trabajo se desarrolla la actividad ........ 44. Especialidades del derecho de información en relación a los trabajadores temporales .........................................
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PRINCIPALES ABREVIATURAS EBEP:
Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril (BOE del 13). ET: Ley del Estatuto de los Trabajadores. Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo. LISOS: Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social. Texto Refundido probado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. LOLS: Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto (BOE del 8), de Libertad Sindical. LORAP: Ley 9/1987, de 12 de junio (BOE del 17 y 18), de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas. LPRL: Ley 31/1995, de 8 de noviembre (BOE del 10), de Prevención de Riesgos Laborales; Modificada por la Ley 54/2003, de 12 de diciembre (BOE del 13), de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales. Rec: Recurso. STS: Sentencia del Tribunal Supremo STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia TS: Tribunal Supremo TSJ: Tribunal Superior de Justicia
CAPÍTULO I
LOS DERECHOS DE INFORMACIÓN, CONSULTA Y PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES EN MATERIA DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES 1.- La protección eficaz de los trabajadores en materia de seguridad y salud y los derechos de información, consulta y participación. El artículo 14.1 de la LPRL establece un derecho genérico de los trabajadores a la «protección eficaz en materia de seguridad y salud». Derecho que conecta con el artículo 40.2 de la CE —según el cual los poderes públicos han de velar por la seguridad e higiene en el trabajo— y con el artículo 4.2.d) del ET —que reconoce a los trabajadores «en la relación de trabajo» el derecho básico a «su integridad física y a una adecuada política de seguridad e higiene»—; lo que implica, según advierte el mismo artículo 14 de la LPRL, un «correlativo deber del empresario, incluidas «las Administraciones Públicas respecto del personal a su servicio», de protección de los trabajadores frente a los riesgos laborales». Dentro de ese derecho genérico, y formando parte del mismo, el artículo 14.1,3º de la LPRL incluye, entre otros, «los derechos de información, consulta y participación… en los términos previstos en la presente Ley…»; derechos que, sin duda, pueden considerarse una concreción de los previstos en el artículo 4.1,g) del ET, en orden a la «información, consulta y participación en la empresa». La información es sin duda inherente a la protección en materia de seguridad y salud de los trabajadores; de poco serviría implantar los más avanzados sistemas de protección si no se facilitara al propio tiempo la información necesaria para utilizarlos. Por el contrario, la consulta y participación podrían considerarse como elementos adicionales de aquella protección, con un carácter instrumental, aunque en modo alguno accesorio, y en todo caso obligado teniendo en cuenta que nuestro sistema de relaciones laborales, también en materia de prevención de riesgos, responde —o debe responder— al modelo democrático que establece la CE de 1978.
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2.- El Convenio número 155 de la OIT. Es cierto que el artículo 129.2 CE habla en términos muy genéricos de la obligación de los poderes públicos de promover «eficazmente las diversas formas de participación en la empresa». Ello no obstante, ya el Convenio de la OIT número 155, de 1981, sobre seguridad y salud de los trabajadores1, ratificado por España en 19852, obligó a los Estados miembros a formular, poner en práctica y reexaminar periódicamente una política nacional coherente en materia de seguridad y salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo, «en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores interesadas y habida cuenta de las condiciones y práctica nacionales» (art. 4.1). Dicha política deberá tener en cuenta, entre otros extremos, la «comunicación y cooperación a niveles de grupo de trabajo y de empresa y a todos los niveles apropiados hasta el nivel nacional inclusive» (art. 5, d), e incluir, entre las disposiciones adoptadas a nivel de empresa —un «elemento esencial» de las cuales deberá ser «la cooperación entre los empleadores y los trabajadores o sus representantes en la empresa» (art. 20)— aquéllas que permitan: – que los representantes de los trabajadores en la empresa reciban información adecuada acerca de las medidas tomadas por el empleador para garantizar la seguridad y la salud y puedan consultar a sus organizaciones representativas acerca de esta información, a condición de no divulgar secretos comerciales (art. 19, c). – que los trabajadores y sus representantes en la empresa reciban una formación apropiada en el ámbito de la seguridad e higiene del trabajo (art. 19, d). – que los trabajadores o sus representantes y, llegado el caso, sus organizaciones representativas en la empresa estén habilitados, de conformidad con la legislación y la práctica nacionales, para examinar todos los aspectos de la seguridad y la salud relacionados con su trabajo, y sean consultados a este respecto por el empleador, para lo cual y de común acuerdo,
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Completado por la Recomendación número 164, de 1981, sobre seguridad y salud de los trabajadores. Instrumento de 26 de julio de 1985, BOE de 11 de noviembre.
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podrá recurrirse a consejeros técnicos ajenos a la empresa (art. 19.e). 3.- La Directiva 89/391/CEE. Por su parte, la Directiva 1989/391/CEE, de 12 de junio de 19893, ya en su artículo 1.2, adelanta que la misma «incluye principios generales relativos a… la información, la consulta, [y] la participación equilibrada de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, …así como las líneas generales para la aplicación de dichos principios». Y, consecuentemente, su artículo 6, al establecer lo que califica como «obligaciones generales de los empresarios», alude, en su apartado 1, a la responsabilidad del empresario en orden la adopción de las medidas necesarias para la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, «incluidas las actividades de… información»; en su apartado 3,c), a la obligación del propio empresario de «procurar que la planificación y la introducción de nuevas tecnologías sean objeto de consultas con los trabajadores y/o sus representantes, por lo que se refiere a las consecuencias para la seguridad y la salud de los trabajadores, relacionadas con la elección de los equipos, el acondicionamiento de las condiciones de trabajo y el impacto de los factores ambientales en el trabajo»; y, en fin, en su apartado 4, recoge la obligación de cooperación entre empresarios que estén presentes en un mismo lugar de trabajo, con vistas a «informarse mutuamente de dichos riesgos, e informar a sus trabajadores respectivos y/o a sus representantes»4. 4.- La información, la consulta y la participación de los trabajadores en la LPRL; ámbitos empresarial e institucional. La transposición al derecho interno de la Directiva 1989/391/ CEE se llevó a cabo por la LPRL, si bien su E. de M. daba cuenta de que dicha ley incorporaba además, disposiciones de otras Directivas
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Relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (DOL 29 de junio de 198, núm. 183). Como se verá más adelante (núms. 7 y 21.6 —en nota—), la Directiva regula específicamente concretas obligaciones del empresario en materia de información a los trabajadores (art. 10) y de consulta y participación de los mismos (art. 11).
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cuya materia exige o aconseja su transposición en una norma de rango legal5. Fiel a la Directiva, el artículo 2 de la LPRL indica que esta ley «establece los principios generales relativos a… la información, la consulta [y] la participación equilibrada… de los trabajadores en materia preventiva, en los términos señalados en la presente disposición»; principios generales que, como todas «las disposiciones de carácter laboral contenidas en esta Ley y en sus normas reglamentarias tendrán en todo caso el carácter de Derecho necesario mínimo indisponible», por lo que sus previsiones pueden «ser mejoradas y desarrolladas en los convenios colectivos»6. La LPRL dedica a la regulación de los derechos de información, consulta y participación, básicamente, sus artículos 18 y 33 a 40. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que además de la participación a nivel de empresa o centro de trabajo, la LPRL considera que es principio básico de la política de prevención de riesgos laborales, a desarrollar por las Administraciones Públicas competentes en los distintos niveles territoriales, la participación institucional de empresarios y trabajadores, a través de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, en la planificación, programación, organización y control de la gestión relacionada con la mejora de
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Como la 1991/283/CEE, de 25 de junio (DOCE L 206, de 29 de julio de 1991), por la que se completan las medidas tendentes a promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de los trabajadores con una relación de duración determinada o de empresas de trabajo temporal; la 1992/85/ CE, de 19 de octubre (DOCE L 384, de 28 de noviembre de 1992), relativa a la aplicación de las medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada; o la 1994/33/CE, de 22 de junio (DOCE L 216, de 20 de agosto de 1994), relativa a la protección de los trabajadores jóvenes. Carácter imperativo mínimo que se proclamó no sólo frente a futuros convenios, sino frente a los convenios ya existentes en el momento de entrada en vigor de la LPRL, cuya disposición transitoria primera ordenó que «lo dispuesto en los artículos 36 y 37 de esta Ley en materia de competencias, facultades y garantías de los Delegados de Prevención se entenderá sin perjuicio del respeto a las disposiciones más favorables para el ejercicio de los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores en la prevención de riesgos laborales previstas en los convenios colectivos vigentes en la fecha de su entrada en vigor».
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las condiciones de trabajo y protección de la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo (art. 12)7. 5.- La protección administrativa y penal de los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores. A su vez, el artículo 12.11 de la LISOS (antes, artículo 47.11 LPRL) tipifica como infracción grave «el incumplimiento de los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores reconocidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales». A lo largo de su articulado, como habrá oportunidad de exponer en los lugares correspondientes, la LISOS tipifica singularizadamente determinados incumplimientos a dicha normativa. Por su parte, el artículo 316 del CP no sanciona específicamente los incumplimientos de los referidos derechos de los trabajadores, sino que castiga con penas de prisión de seis meses a tres años y multa de seis a doce meses, genéricamente, a «los que con infracción de las normas de prevención de riesgos laborales y estando legalmente obligados, no faciliten los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene adecuadas, de forma que pongan así en peligro grave su vida, salud o integridad física». 6.- Plan de exposición. El artículo 14 de la LPRL, como se ha visto, engloba, dentro del genérico derecho de los trabajadores a una protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo, los derechos de información, de consulta y de participación. También el artículo 18 de la LPRL —«información, consulta y participación de los trabajadores»— se refiere a ellos como derechos diferenciados. En las páginas que siguen serán objeto de atención, fundamentalmente, los derechos de consulta y participación en el ámbito de
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El artículo 13 de la LPRL crea la Comisión Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, cuya composición regula el RD 1879/1996, de 2 de agosto (BOE del 9), modificado por los RR.DD. 309/2001, de 23 de marzo; 1595/2004, de 2 de julio; 1470/2008, de 5 de septiembre; y 1429/2009, de 11 de septiembre.
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la empresa, analizando el régimen jurídico general8 de los delegados de prevención, abordando su designación, competencias y facultades, estatuto —mandato, garantías y facilidades, obligaciones—; así como de los órganos alternativos a los mismos y del comité de seguridad y salud. También se dedicará atención al derecho de información, sobre todo desde la perspectiva de la intervención en su puesta en práctica de los representantes de los trabajadores especializados en materia de prevención.
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Sólo excepcionalmente se hará alguna alusión a la aplicación de la LPRL en el ámbito de las administraciones públicas. Tampoco se entra en la problemática específica de determinados sectores de actividad.
CAPÍTULO II
LOS DERECHOS DE CONSULTA Y PARTICIPACIÓN 7.- Participación y consulta en la Directiva 89/391/CEE: un modelo abierto. La Directiva 19383/391/CEE dispone que «los empresarios consultarán a los trabajadores y/o a sus representantes y permitirán su participación en el marco de todas las cuestiones que afectan a la seguridad y a la salud en el trabajo…», incluyendo la formulación de propuestas por los trabajadores y/o sus representantes (art. 11.1); y que los trabajadores o sus representantes con funciones específicas en materia de protección de la seguridad y la salud, participarán de forma equilibrada, de conformidad con las legislaciones y/o los usos nacionales, o serán consultados previamente y a su debido tiempo por el empresario sobre determinados temas (art. 11.2). Esto supone que la Directiva permite diversas alternativas en lo que se refiere tanto al alcance del derecho —participación o consulta previa—, como a sus destinatarios o titulares —los trabajadores o sus representantes con funciones específicas en materia de protección de la seguridad y la salud—. 8.- Participación y consulta en la LPRL: la representación especializada en materia de prevención. La LPRL se hizo eco, desde luego, de esta flexibilidad. Su artículo 18.2 establece, por una parte, que «el empresario deberá consultar a los trabajadores y permitir su participación en el marco de todas las cuestiones que afecten a la seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con lo dispuesto en el Capitulo V de la presente Ley»; y, por otra, que «los trabajadores tendrán derecho a efectuar propuestas al empresario, así como a los órganos de participación y representación previstos en el Capítulo V de esta Ley, dirigidas a la mejora de los niveles de protección de la seguridad y la salud en la empresa»9. 9
El mencionado Capítulo V de la LPRL —artículos 33 a 40— regula efectivamente, y bajo ese mismo título, la «consulta y participación de los trabajadores».