LA DEMOCRACIA
Saúl Mandujano Rubio
Prólogo de Juan Luis González Alcántara Carrancá
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2024
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Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de Castilla-La Mancha, España
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Índice Prólogo 11 Introducción .................................................................................................. 17 Capítulo I DEMOCRACIA Y SU PERTENENCIA AL DERECHO INTERNACIONAL 1. Democracia y derecho internacional, la primacía de lo global sobre lo particular 29 2. Centralidad de la democracia y el principio de solidaridad en el derecho internacional ............................................................................................ 33 3. El carácter universal del principio democrático como norma imperativa del corpus iuris internacional ................................................................... 37 4. Universalizar la democracia y breve descripción del marco normativo internacional vigente ............................................................................... 42 Capítulo II LOS MECANISMOS INTERNACIONALES DE PROTECCIÓN A LA DEMOCRACIA 1. Sobre los Mecanismos de Protección a la Democracia (MPD) y su percepción asimétrica.............................................................................. 49 2. Cómo juega el concepto de crisis democrática en el diseño y operación de los MPD ............................................................................................... 54 3. Activación, autocomplacencia, soberanía y legitimación limitada de los MPD .................................................................................................... 58 4. Procedimiento, imposición de penas y el test democrático dentro de la instrumentación de los MPD ............................................................... 63 5. Reacomodo del principio de no intervención en la constitución y ejecución de los MPD 68 Capítulo III PROTECCIÓN A LA DEMOCRACIA EN LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS 1. Deterioro democrático, autoritarismo y polarización tóxica en América Latina ........................................................................................................ 73
Capítulo
8 Índice 2. Democracia representativa como germen y razón de la Organización de Estados Americanos (OEA) ............................................................... 77 3. Carta Democrática Interamericana (CDI), entre el lenguaje diplomático y el rigor conceptual del derecho ........................................................... 83 4. Acciones colectivas en favor de la democracia y su instrumentación en el contexto de la CDI ............................................................................... 88 5. Abrir la legitimación y revisar las causas, un área de oportunidad para las acciones colectivas prodemocráticas ................................................. 94 6. Recuperar la normalidad democrática en la revisión perspectiva de la CDI y su operación 99
IV PROTECCIÓN A LA DEMOCRACIA EN CENTRO Y SUDAMÉRICA 1. América Central, sus enredos democráticos y el complicado horizonte venidero .................................................................................................... 105 2. Crisis democrática en Centroamérica y la ambigüedad en sus mecanismos de protección a la democracia ................................................................ 111 3. Sudamérica frente a la fragmentación política y los desafíos para la democracia 118
Del MERCOSUR a UNASUR y los mecanismos de protección a la democracia que no terminan de imponerse .......................................... 126
V PROTECCIÓN A LA DEMOCRACIA EN LA UNIÓN EUROPEA 1. El compromiso democrático como requisito para integrar y beneficiarse del proyecto europeo .............................................................................. 137 2. Crisis políticas y democráticas en Europa, nuevos modelos y viejas ideologías 144 3. Mecanismo de protección al Estado de derecho y la democracia en la Unión Europea ........................................................................................ 150 4. Sobre la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia) 158 Capítulo VI DEMOCRACIA Y SU ÁMBITO DE PROTECCIÓN EN EL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS 1. Entre un estándar y un concepto global; la democracia dentro del sistema de las Naciones Unidas 167
4.
Capítulo
9 Índice 2. Legitimidad democrática como fundamento del cambio en las reglas de la cooperación internacional ............................................................. 172 3. La democracia en los documentos fundacionales y las resoluciones de Naciones Unidas; exposición y análisis................................................... 175 4. Ruptura del orden democrático y la respuesta en el sistema de las Naciones Unidas; entre la zanahoria y el garrote .................................. 182 5. Aspectos generales de la asistencia electoral en el modelo de las Naciones Unidas ....................................................................................................... 188 6. Coherencia y homogeneidad de la asistencia electoral en el esquema de las Naciones Unidas 193 7. Procesos electorales incluyentes en el nuevo modelo de la asistencia electoral .................................................................................................... 200 Capítulo VII IDEA INTERNACIONAL Y LA DEMOCRACIA EN EL MUNDO 1. IDEA Internacional, origen, misión y el mandato general de favorecer y mejorar la democracia sustentable ...................................................... 207 2. IDEA Internacional, el apoyo cotidiano a la democracia y su ubicación en el centro de la agenda 211 3. Auditar la democracia y los aportes de IDEA Internacional sobre la evaluación de la calidad democrática en América Latina ..................... 216 4. IDEA internacional y la necesidad de concebir nuevos contratos sociales en tiempos de descontento 223 5. IDEA internacional y su compromiso en la construcción de sociedades más democráticas ..................................................................................... 231 Bibliografía .................................................................................................... 241
Prólogo
La democracia es una figura de cuño antiguo —de hecho, es una concepción clásica en el sentido de la ascendencia griega, específicamente ateniense— que ha ido evolucionando hasta la actualidad. Y en ese proceso de mejora y adecuación a los tiempos modernos, se puede observar una línea de comprensión común: como forma de gobierno, la democracia es abordada desde el punto de vista interno. Esto es, desde la perspectiva endogámica del Estado, incluso hasta en un sentido insular o de mónada en términos de Leibniz.
Las ramificaciones teóricas —como la idea de democracia directa o representativa, en Rousseau— o pragmáticas —como el catálogo aristotélico de constituciones de las polis griegas o las visiones particulares de las democracias racionalistas o libertarias de Estados concretos como Inglaterra, Estados Unidos o Francia en Hobbes, Locke y De Tocqueville— sobre la democracia, están enfocadas exclusivamente al fenómeno político del Estado como entidad soberana. Y dichas aristas no atienden a la relación de los Estados entre sí, ni a la comunidad que entre todos ellos conforman.
Desde mi punto de vista, el parteaguas —por muchos conceptos— en el que el interés especulativo sobre la democracia se dirige al ámbito de lo internacional, es el fin de la Segunda Guerra Mundial. A partir de 1945, con la polarización política producida por la Guerra Fría, se entroniza la idea de democracia como el factor diferenciador en la comunidad internacional.
Por supuesto, con antelación ya hay aportaciones teóricas sobre el valor de la democracia en la esfera internacional, basta con mencionar el trabajo de Hans Kelsen con Vom Wiesen und Wert der Demokratie, de 1920, o el de Herman Heller, Die Souveränitat, de 1927. Sin embargo, a pesar de tales esfuerzos, el reacomodo internacional del mundo —desde fronteras territoriales, reubicación de población, esferas de influencia, dogmas políticos y económicos, justicia internacional y un largo etcétera— que se produjo tras el fin del conflicto, propició un nuevo enfoque de estudio sobre la democracia.
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Este nuevo filtro de análisis de la figura democrática se basa en las incidencias que tiene en lo internacional, en la comunidad de Estados y el Derecho que surge de aquélla (el Volkërrechts).
La democracia se volvió una insignia de los valores de los aliados triunfantes tras la guerra, en forma particular, de los Estados Unidos, y en franca oposición a la ideología soviética. A pesar de encontrarse los bloques en las antípodas, ambos ondeaban la bandera de la democracia o de lo que concebían que era para distinguirse los unos de los otros.
En tal virtud, la democracia se adjetivó por razones de ideología política y esquema económico. Por ejemplo, en muy buena medida, muchos países de influencia soviética —que en la mayoría ya no existen— contemplaban en la nomenclatura oficial de república el adjetivo de “democrática”, como la Alemania del Este, el Congo, Vietnam del Norte o la aún vigente Corea del Norte. Y para enfatizar el carácter democrático de tales naciones tautológicamente se agregaba la frase lapidaria de “popular”, la China actual incluida.
En el otro extremo de lo irreconciliable, tal vez no había necesidad de adjetivos enfáticos, pero se destacaba el carácter republicano y/o presidencial de las naciones alineadas a los Estados Unidos, quien desde entonces asumió el carácter supraordenado de cuna de la democracia y vigilante internacional de ésta.
Así, la vertiente internacional de la democracia dejó de ser un asunto exclusivamente interno y se expandió a la comunidad de Estados. Y en esa tesitura, en nombre de la democracia, se forzaron bajo todos los medios, a países soberanos a reestructurarse al esquema según la superpotencia de que se trataba.
Por ejemplo, gobiernos electos democráticamente de tendencias político-económicas de corte social —sin caer en el comunismo— como la Guatemala de Jacobo Árbenz en 1954 o la presidencia de Salvador Allende en Chile en 1973, motivaron la intervención injustificada de los Estados Unidos. En el caso de las invasiones de la URSS a otros países, se pueden citar los casos de Angola en 1975 o Afganistán en 1979.
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No es casualidad que, en nombre de supuestas causas justas, en este caso el de la democracia, los supuestos abanderados cometieran atrocidades en la comunidad internacional.
Hasta aquí, el tema de la democracia en el Derecho Internacional se enquista en las relaciones exclusivamente dadas entre los Estados. Sin embargo, también 1945 permite el germen por el cual se reconocerá a los individuos considerados per se como sujetos de Derecho Internacional.
Lo que permite una renovación de los derechos humanos extramuros estatales. Las tropelías acontecidas en Europa y Asia durante el conflicto armado, replantearon la noción de dignidad humana y el juzgamiento de conductas de lesa humanidad, así como el establecimiento novedoso de tribunales de justicia internacional destinados a perseguir y condenar tales actos.
Por supuesto, este nuevo paradigma de los derechos humanos y del tratamiento de los individuos como sujetos del Derecho Internacional tienen antecedentes, muchos de los cuales derivaron de conflagraciones —como la guerra de Crimea o la Gran Guerra, que produjeron la simiente del Derecho Internacional Humanitario o la Sociedad de Naciones con su Tribunal Permanente de Justicia Internacional—. Sin embargo, tales esfuerzos precursores resultaron, en las más de las veces, como ineficaces.
No obstante, el progreso evolutivo de la dogmática de los derechos humanos y una nueva reconfiguración mundial mediante órdenes jurídicos supranacionales, han dotado a la democracia en lo internacional con una nueva arista. Me refiero a la de la democracia como derecho humano.
Es en este punto en el que converjo con Saúl Mandujano Rubio, autor de este trabajo dedicado a los mecanismos internacionales de protección a la democracia. Esto es, el tema ya no está reservado a cuestiones políticas de los Estados, tanto en lo interno como a lo internacional. Sino que se ha expandido y redirigido hacia los individuos como detentadores y titulares de derechos, entre los que se encuentra la fórmula democrática.
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Por lo que, como derecho humano, a la democracia se le ha dotado de las fuerzas y ventajas que suponen el Derecho y, a efecto de darle un cierto punto de coerción —uno de los rasgos eminentes de lo jurídico, aunque harto difícil de alcanzar en lo internacional ante lo que se opone siempre el concepto de soberanía— se crearon tanto organismos como mecanismos de defensa, protección y restablecimiento de la democracia en los Estados.
Lo anteriormente dicho cambia radicalmente —aunque no sin cierta dosis de candidez— la idea de que los cambios hacia gobiernos en general y democráticos en particular, se desahogan por la vía de los hechos —esencialmente revolucionarios— que, de triunfar, se institucionalizarán y tratarán de mantener la vena democrática (aunque no siempre eso suceda).
Asimismo, en adición a procesos jurídicos institucionales de transiciones democráticas y electorales que preservan la figura democrática de los gobiernos, la línea de los mecanismos internacionales de protección de aquélla se suma. Y es ésta la que ocupa la reflexión experta de Mandujano en su texto.
El autor reconoce, en la democracia, a una forma de gobierno —sin adjetivos— que, como obra humana, imperfecta, tiene la virtud de corregirse a sí misma. Como diría Max Weber, la democracia es una democracia posible y un tipo ideal de dominación; aunque imperfecta, es la mejor forma de gobierno conocida hasta nuestros días.
Esta idea de autocorrección de la democracia, sintetiza la suma de los valores del liberalismo de los actuales Estados contemporáneos: Constitución, libertades políticas y económicas, derechos fundamentales, renovación del poder público y división del ejercicio de éste, garantías jurisdiccionales, entre otras.
Bajo tales parámetros, nos explica Mandujano Rubio, los mecanismos protectores de Derecho Internacional pugnan para que los Estados miembros de organizaciones internacionales transiten al modelo democrático, mantengan tal forma de gobierno o la restauren en aquellos casos en los que se hayan apartado del guion democrático.
Parece ser que, en los últimos años, tras los éxitos y a veces sobredimensionamientos de la democracia en los procesos transicionales
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—por ejemplo, en América Latina ha sido un hecho común— acontecidos en la década de 1990, el éxtasis ha menguado y se dirige hacia una especie de desencanto por la democracia y la valoración de otros modelos políticos —como el caudillismo, el populismo y hasta las dictaduras, de izquierda o de derecha si es que cuentan con ideología y no son, en realidad, más que formas carismáticas de liderazgos—.
Mucho de este desencanto se atribuye falazmente a factores como microeconomías no redundantes en el bolsillo de la población, ineficacia política, corrupción o procesos institucionales burocráticos y obstructores. Como si tales fenómenos fueran privativos de la democracia.
Cuando acontecen este tipo de situaciones que provocan desviaciones antidemocráticas, los sistemas universales o regionales de la comunidad internacional contemplan mecanismos para volver al carril de la democracia. El maestro Saúl Mandujano, nos aporta los principales mecanismos y plantea casos concretos. Por ejemplo, aborda necesariamente el sistema de Naciones Unidas o bien, enfatiza los caminos ásperos de la democracia en Centro y Sudamérica, a través del MERCOSUR.
Cabe destacar, a mi parecer, como lo hace Mandujano Rubio, la Carta Democrática de la Organización de Estados Americanos. La cual ha sido utilizada en estos últimos años en casos como Nicaragua y Venezuela, quienes han obviado olímpicamente las medidas y “sanciones” de la organización, al grado de confrontar con la Secretaría General y amenazado con salirse del sistema.
Europa no queda atrás, a pesar de la tradición democrática — esencialmente parlamentaria— en la que, a pesar de ser bastante funcional, siempre se encuentran atisbos de rebeldía secesionista de gobiernos autoritarios, como recientemente ha sucedido con Hungría.
En todos los casos paradigmáticos que el autor al que prologamos explica, hay una preocupación compartida: la eficacia de los medios de protección a la democracia. Y es que, como acontece en el Derecho Internacional, bajo argumentos basados principalmente en la soberanía y la autodeterminación de los Estados, el cumplimiento
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voluntario o la ejecución forzosa de medidas sancionatorias padece de ineficacia parcial o total.
Como dice el maestro Saúl Mandujano, en más de las veces, el lenguaje de la diplomacia resulta solamente retórico. Eso sin considerar lo de por sí complejo de los casos concretos de irrupción antidemocrática. Pero no todo es pesimismo, si la diplomacia resulta infructuosa, se acude a la coerción entendida como la fuerza legítima de los Estados organizados para reconducir hacia el redil democrático. Y entre la política de “la zanahoria y el garrote” —como bien la describe Mandujano— se propone el remedio: la asistencia técnica —la que, por cierto, ha resultado eficaz la del sistema interamericano, por citar un caso de éxito—.
Los pendientes son muchos y dependen de elementos exógenos y subjetivos: la desconfianza históricamente justificada proveniente de traumas intervencionistas, la “delgada línea” —como la llama Mandujano— entre el activismo prodemocrático y el injerencismo, la insuficiencia de las condenas internacionales a los autoritarismos.
Dejo como tarea pendiente al autor, reconsiderar los temas de sanciones económicas como rasgos coactivos ante crisis democráticas, a pesar de lo sensible que el tema resulta sobre todo en América Latina. No cabe duda, como señalaba el doctor Pablo Casanova, el tema de las sanciones económicas refleja una hipocresía epistemológica hacia nuestros pueblos latinoamericanos.
En fin, bien vale la pena continuar en el arduo camino del perfeccionamiento de la democracia y, en este caso, por la vía de los mecanismos internacionales de perfección como nos los señala Saúl Mandujano. Y como dice el profesor Stephen Holmes, racionalmente la democracia despeja los obstáculos hacia un mejor futuro, aunque para los desencantados crean que lo obstruye.
Juan Luis González Alcántara Carrancá Ministro Suprema Corte de Justicia de la Nación Ciudad de México, agosto de 2023.
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Introducción
Cuidar la narrativa cuando se habla de crisis democrática, es importante. Equilibrar el discurso entre juicio y análisis no resulta sencillo. Predomina, a veces, el encono frente al retroceso de la democracia y se extravía el entusiasmo ante la incapacidad de incluir mecanismos institucionales propios, que las protejan de ser alteradas por gobiernos debidamente elegidos. Las democracias no se defienden solas y no existen salidas fáciles ni atajos apresurados a la ruptura democrática. La mayor fortaleza de la democracia debe ser la aptitud de corregirse a sí misma.
¿Puede morir una democracia? Sucedió en la antigua Atenas y tardó años en renacer. En el caso de la democracia actual, abundan situaciones de riesgo que hacen tambalear la continuidad institucional. Desde la plenitud del poder, no son extraños los atentados contra el orden democrático. Es cierto que esta clase de régimen puede resolver demasiados problemas, pero no la calidad de las élites y su estirpe política. Si las democracias retroceden, no hay un límite claro para cruzar.
Cada vez es menor la proporción de democracias de alta calidad y muchas de ellas se enfrentan a líderes populistas, que combinan demandas excluyentes con la inobservancia de los principios democráticos. Si bien la idea de la democracia sigue movilizando a las personas de todo el planeta, las prácticas actuales defraudan y decepcionan a una enorme cifra de ciudadanos. En las elecciones generales de Guatemala, junio de 2023, el voto nulo estuvo por encima de las veintidós fórmulas de candidaturas a la presidencia de la República.
Conforme gana terreno el autoritarismo, la oposición se va volviendo incapaz de vencer en las elecciones, las instituciones establecidas pierden capacidad de controlar al Ejecutivo, colapsa la independencia de los órganos autónomos y la separación constitucional de poderes es vulnerable ante los intereses partidarios. Tan claro como terrible, se incrementan las formas de perder a un país. Llevar la democracia a una dictadura, es menos aislado de lo que parece, pues
entre un mártir de la democracia y un despiadado líder, el tramo es corto.
Parte de la degradación democrática, es el atropellamiento cotidiano de la ley. Se utiliza a las instituciones para obtener aprobación social y a menudo se confunde legitimación con popularidad. Los tonos del discurso público importan demasiado y se lucha por personas, no por causas. Aumenta el afán de manipular las reglas y el deseo de competir con una legislación a modo. La crisis de la democracia gana sitio en el sentido común de nuestra época.
Delante del quebranto democrático, en ocasiones la respuesta tendrá que buscarse en espacios internacionales. Durante la primera década del siglo XXI, comenzó el diseño y uso intensivo de los mecanismos transnacionales para la protección de la democracia. Varias organizaciones multilaterales han adoptado instrumentos, declaraciones y cláusulas que les consienten intervenir en Estados miembros, cuyas prácticas se alejan de las normas, principios y parámetros de un régimen democrático.
Se ha trasladado al ámbito global la preocupación por la legitimidad y el talante democrático de los gobiernos, la exigencia por el ejercicio efectivo de la democracia aparece en un conjunto de disposiciones contenidas en tratados, resoluciones y costumbres que especifican los estándares generales de un orden democrático. En ese nuevo entorno, la guía democrática determina un punto de partida para el cuerpo normativo del derecho internacional.
Insinuar la existencia de un derecho internacional de la democracia, supone referirse a la manera en que los principios y reglas sobre el orden democrático son incorporados en disposiciones convencionales, generando obligaciones jurídicas interpartes. Comprender la incursión de la normativa internacional en aspectos prodemocráticos, antes solo dentro del ámbito interno de los Estados, conlleva a reconocer la relación entre responsabilidad internacional y orden democrático. Se trata de una obligación de resultado en la medida que los Estados deben establecer un régimen efectivamente democrático, de acuerdo con los indicadores previstos internacionalmente.
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Dedicado a los mecanismos internacionales de protección a la democracia, el texto intenta un ajuste equitativo entre lo crítico y lo descriptivo, prevalece a ratos el pesimismo dado los sobrados casos de afrenta a la democracia. Inicia aludiendo a una tendencia evidente en la práctica jurídica y política del moderno derecho internacional, dedicada a propiciar sistemas democráticos. Ahora el paradigma democrático y sus valores intrínsecos tienen un fuerte arraigo en el ámbito multilateral. Así, la preocupación por el carácter democrático de los gobiernos y su legitimidad está más allá de las constituciones nacionales.
Durante décadas predominó la idea de que el tipo de gobierno adoptado por un Estado era un asunto de exclusiva competencia interna y se rechazaba toda posibilidad de una intervención colectiva para defender la democracia. Esta vez ya no, en el marco de un régimen democrático internacional, no pueden alegarse razones válidas para justificar la construcción de una organización política, que niegue o desconozca los valores y principios donde se sustenta un orden constitucional democrático y un ejercicio legítimo del poder.
A partir de la primacía de lo global sobre lo particular, el primer capítulo destaca la pertenencia de la democracia al derecho internacional. Siendo parte del orden público transnacional, la democracia es un bien jurídicamente protegido. Su incumplimiento constituye un hecho ilícito susceptible de acciones colectivas y sanciones, incluida la obligación de restablecer su funcionamiento. Una vez que la solidaridad democrática adquirió carácter convencional, toda interrupción ilegal de los procesos democráticos, plantea un claro desafío y la comunidad internacional no debe permanecer indiferente.
Emprender el estudio de los mecanismos de protección a la democracia (MPD), es el propósito del segundo capítulo. Explicativo y juicioso, se afirma en el texto que los MPD nacen de percepciones asimétricas. Su ingeniería los exhibe más como mecanismos de protección gubernamental, que como auténticos dispositivos de abrigo democrático. En la gran mayoría de los MPD se excluye, totalmente, a las organizaciones de la sociedad civil. Tanto del proyecto, como de la activación de los procedimientos.
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Describir la operación de los MPD no es suficiente para comprenderlos. Acudir a la apreciación crítica descubre sus limitaciones y las áreas de oportunidad. Funcionales para los gobiernos, acaso los MPD están más enfocados en disminuir la incertidumbre política y avivar las probabilidades de subsistencia del propio régimen. Tiene cierta lógica la premisa, solo en la medida de persuadir los cambios inconstitucionales o violentos del poder, pero atienden de mala manera las situaciones de inestabilidad y perplejidad política causadas, precisamente, por los propios gobiernos.
Todo MPD está cimentando en la condicionalidad democrática de acceso y permanencia. Sin embargo, aunque parezcan obedecer a un diseño regulatorio y procedimental con rasgos similares, tienen pautas diferenciadas hacia la intervención en caso de crisis democráticas. Cierto que algunos MPD son más eficaces y por tanto el tipo de injerencia es distinto. Unos más que otros, cuentan con mejores hojas de ruta al momento de afrontar un supuesto de ruptura democrática.
Quizás pueda cuestionarse la eficacia de los modelos explorados en los MPD, pero no su validez a partir de la no intervención. Defender la democracia amerita mecanismos de protección difusos, por esa razón, extender la legitimación activa no tantea multiplicar el número de actores, solo por engrosar una cifra. Para ser más garantistas, los MPD deben reconocer el interés legítimo donde se ubica. El peligro para la democracia también se genera por los gobiernos que abusan del poder. Persistir en concentrar la activación de los MPD en los ejecutivos, es solapar la contrariedad de la institucionalidad constitucional.
Un conjunto de situaciones desafía la calidad y sostenibilidad de la democracia en América Latina. Región desigual y violenta, un tercio de las democracias en la zona experimentan significativa regresión. Los crecientes amagos al orden democrático incluyen la polarización tóxica, la intimidación a la prensa, los progresivos ataques a los tribunales y los órganos de gestión electoral. Asediada la democracia, una vez en el poder, los líderes autoritarios no postulan contratos sociales inclusivos, promueven lo contrario y debilitan los derechos y a las instituciones democráticas claves. Dirigido a la protección de la democracia a través de la Organización de Estados Americanos
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