GEOPOLÍTICA Y GOBIERNO DEL TERRITORIO EN ESPAÑA
JOAN ROMERO GONZÁLEZ
Valencia, 2009
Copyright ® 2009 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito del autor y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).
© JOAN ROMERO GONZÁLEZ
© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: V I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 478 - 9 IMPRIME Y MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/politicas.htm nuestro Procedimiento de quejas.
A mi madre, MarĂa, una mujer extraordinaria. A mi esposa Lola y a mi hija MarĂa, por hacer que el viaje hacia Ă?taca sea feliz, seguro y rico en experiencias y en conocimientos
Índice PREFACIO .............................................................................................................
11
1. LAS GRANDES TENDENCIAS DE FONDO • Tiempos de cambio. Cuando lo viejo no acaba de morir y lo nuevo no acaba de nacer ............................................................................................................. • Rehabilitación y reestructuración del Estado. Nuevos actores políticos en la escala regional y local....................................................................................... • Democracia, buen gobierno y desarrollo territorial sostenible........................ • Rural, plural: nuevas funciones para los territorios rurales .......................... • Territorio y paisaje: una nueva cultura ........................................................... • ¿España es diferente? .......................................................................................
19 32 36 53 69 72
2. AÚN LEJOS DE UN ESTADO FEDERAL • Nueva geografía del poder político .................................................................. • Paisaje geopolítico tras las reformas estatutarias ........................................... • Un objetivo político pendiente: hacer de la coordinación y la cooperación una costumbre .......................................................................................................... • Nacionalismos, federalismo y gobierno multinivel .........................................
79 84 91 101
3. ¿NUEVA GOBERNANZA TERRITORIAL? • El gobierno del territorio en un Estado compuesto ......................................... • La gestión integrada del litoral y la planificación y gestión del agua como ejemplos ............................................................................................................. • Profusión normativa y gobierno del territorio en la escala regional: textos correctos en contextos adversos ........................................................................ • El gobierno de las grandes regiones urbanas y metropolitanas ..................... • (Des)gobierno y territorio en la escala local.....................................................
111 127 148 182 213
4. ¿NUEVA CULTURA DEL TERRITORIO? • • • •
Territorio y urbanismo como (mal) ejemplo..................................................... Destrucción en toda regla en un contexto de capitalismo de casino ............... ¿Lasciate ogni speranza? .................................................................................. Territorios con cultura, territorios con discurso, territorios con futuro ..........
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................
226 235 244 254
261
Prefacio “Esta vez haré las cosas mucho mejor” Lewis Carrol (Alicia en el país de las Maravillas, Una merienda de locos)
Estamos inmersos en una de las crisis financieras más devastadoras que hemos conocido en los últimos ochenta años y se aguardan con desconcierto, incertidumbre y temor los efectos globales y regionales de la recesión económica. Después de catorce años de crecimiento ininterrumpido, la sociedad española también se ha visto afectada y las verdaderas consecuencias aún están por ser evaluadas. Porque como algunos ya advertían en mitad de tanta euforia, ahora se ha comprobado que no estábamos mejor que los demás, sino peor. Que una parte muy importante del crecimiento económico de los años pasados tenía los días contados y descansaba sobre pies de barro. Que la construcción ha llegado a representar más del 9% del PIB en España (el doble que en EEUU) y en algunas Comunidades Autónomas en torno al 11% del PIB regional. Más del doble de lo razonable. Que en algunas regiones se ha producido una especialización casi exclusiva en construcción residencial y en demanda vinculada a la construcción, un sector muy vulnerable a las fluctuaciones cíclicas. Que muchos responsables públicos en los niveles estatal, regional y local han preferido dejarse llevar por una aparente confortable corriente y mirar para otro lado, haciendo caso omiso a los muchos análisis que se han hecho sobre las consecuencias indeseables de una deriva tan previsible como inconveniente. Que el sistema financiero español ha de gestionar ahora sus propios “activos tóxicos” en forma de crédito a promotores inmobiliarios y de préstamos hipotecarios para adquisición de viviendas, de cuyo volumen y alcance aún no se ha dicho toda la verdad. Que se ha perdido un tiempo precioso para progresar por la senda de la economía del conocimiento y de los servicios sugerida en la Agenda de Lisboa e incluso ya mucho antes en el llamado Plan Delors. Por la senda de un modelo productivo que no lo fiara casi todo a la construcción residencial. Y la brusca crisis del sector ahora supondrá mayores dificultades para una economía muy dependiente de esa actividad. Por eso la caída será más pronunciada, la recuperación más lenta y las consecuencias serán más visibles y doloro-
12
JOAN ROMERO GONZÁLEZ
sas que en otros países vecinos que crecieron menos durante la pasada década. Con el aumento del desempleo como expresión más dramática de nuestro fracaso colectivo, de nuestra incapacidad para saber mirar a quince años vista y de nuestra dificultad para gestionar la transición hacia un modelo productivo más consistente, más fiable, más duradero y mejor adaptado a las posibilidades de futuro, ya limitadas por su dificultad para crear empleo, de las economías europeas. Una vez embridada la crisis financiera global y sus consecuencias, tendremos que ocuparnos, además, de nuestra específica situación creada tras el estallido de la burbuja inmobiliaria. Con ello se cierra, de nuevo, un círculo de supuesto crecimiento virtuoso que además de enmascarar serios problemas estructurales, ha servido para poner a prueba muchos de nuestros mecanismos institucionales, nuestra calidad de la democracia, nuestra capacidad para desarrollar políticas públicas coherentes, nuestra cultura territorial, nuestra cultura política y nuestra cultura sin más. Y la prueba, en general, no ha sido superada ¿Qué ha fallado entonces? Sobre todo, la ausencia de una cultura territorial mayoritaria que entienda que el territorio es mucho más que soporte físico y recurso para ser vendido, y, de otra parte, la voluntad y la cultura políticas. Pocas luces y muchas sombras. Así resumiría este largo e inusual periodo de crecimiento donde al lado de algunos ejemplos de buenas prácticas y de buen gobierno del territorio, han predominado las sombras de la mala política, la desmesura, los excesos, la codicia y la inercia. Pero, sobre todo, se ha evidenciado la enorme distancia existente entre el ámbito de la retórica (política, profesional y académica) y la realidad cotidiana en muchos lugares concretos. Con verdadera devoción, y sin distinción de ideología, hemos incorporado toda la retórica referida a gobierno relacional, a gobernanza territorial, a desarrollo sostenible, a cohesión territorial, a planificación estratégica o a participación ciudadana. El plano de las iniciativas legislativas y normativas, las declaraciones de responsables públicos y muchos textos elaborados desde la academia o la profesión, muestra desde hace tiempo un País de las maravillas formal. Sin embargo, la realidad indica otra cosa. Durante más de una década, y también sin distinción de ideologías, el plano de los hechos más bien nos ha obligado a experimentar nuestro particular descenso a los infiernos de la distopía y la anomia territorial. Nunca se ha hablado tanto de desgobierno y de corrupción como en esta pasada etapa de crecimiento sin desarrollo. Incluso se ha llegado a hablar de procesos de “captura” del Estado y de oclocracia.
PREFACIO
13
De esta tensión entre lo formal y lo real, entre lo promulgado de iure y lo acontecido de facto, entre el País de las maravillas de Alicia y nuestro particular descenso a los infiernos territoriales de Dante, entre utopía y distopía, se ocupan estas páginas. Tomando como pretexto el gobierno del territorio en España, se analizan tendencias de fondo globales, contextos culturales específicos, mecanismos institucionales de coordinación y cooperación y culturas y tradiciones políticas y académicas. Pero también patologías, disfunciones y dinámicas territoriales indeseables que cuestionan seriamente el grado de eficacia y eficiencia de un Estado compuesto, que afectan a la calidad de la democracia y que comprometen nuestro futuro colectivo. Prestando más atención al cómo y al porqué que a la descripción del qué y el cuánto. Durante década y media hemos ido dando contenido a una formidable paradoja: nunca en nuestra historia hemos tenido a nuestra disposición mayor cantidad de leyes, normas y planes. Hasta el punto de que resulta casi imposible poder hacer un seguimiento exhaustivo de todas las iniciativas legislativas e instrumentos de ordenación territorial. Y sin embargo, el nivel de descoordinación y desgobierno territorial tienen difícil explicación con estas normas. Algunos episodios incluso han superado con creces aquellas referencias tradicionales al desarrollismo de la década de los sesenta del siglo XX. Con la diferencia de que entonces no existían mecanismos democráticos y en esta etapa partimos de un marco democrático consolidado e integrado en una realidad geopolítica europea, de unas visiones culturales más elaboradas, de unas concepciones del territorio y el paisaje más cultas y de un grado superlativo de cobertura normativa. Esta consideración inicial remite a una de las cuestiones que se desarrolla en las páginas siguientes. En España buena parte de las competencias relacionadas con la ordenación del territorio corresponden a parlamentos y gobiernos autónomos. Pero eso no significa que los otros dos pilares que son Estado, no dispongan de instrumentos y capacidades para desplegar políticas con gran impacto territorial. Esa notable complejidad, propia de todo Estado compuesto, requiere dispositivos institucionales y una nueva cultura política que favorezca la coordinación y la cooperación entre niveles y esferas de gobierno. De ahí el título, con el que se pretende aludir a la ausencia de mecanismos de coordinación y cooperación eficaces y a la necesidad de proseguir con el proceso de construcción de una España más federal. Pero también al largo periodo en el que la construcción residencial ha sido determinante en la actividad económica y una vez estallada la burbuja deja en eviden-
14
JOAN ROMERO GONZÁLEZ
cia, con más claridad si cabe, todas nuestras debilidades estructurales e institucionales y nuestros déficit culturales, trasladando al territorio las consecuencias. No es seguro que vayamos a aprender de los errores del pasado. La historia reciente, y la menos reciente, indica que no hemos aprendido casi nada de episodios anteriores en los que ya conocimos estallidos de burbuja inmobiliaria. Antes al contrario, en la última se ha superado con creces lo acontecido en el pasado. De nuevo, hemos seguido fielmente los pasos de aquella primera gran burbuja especulativa del bulbo del tulipán que tan magistralmente describiera Charles MacKay. Aquella fiebre especulativa que atrapó a la sociedad holandesa del siglo XVII en la que todo el mundo se precipitó a invertir y a especular con bulbos de tulipán (MacKay, 1852). En la que los beneficios se multiplicaban por 500. En la que un mismo bulbo, que cambiaba de propietario varias veces en un día, se llegó a vender por el precio de 24 toneladas de trigo o el de una casa. Y de acuerdo con la teoría “del tonto aún mayor”, como explica el maestro Fabián Estapé, siempre existía un ciudadano dispuesto a pagar un precio mayor que el anterior por la misma flor. Hasta que el primer martes de febrero de 1637 ningún tonto se presentó a la subasta dispuesto a pagar esos precios desproporcionados y entonces estalló la burbuja especulativa de forma rápida y fulminante ocasionando una gran crisis (Estapé, 2008). Si sustituimos tulipomanía por construcción residencial el texto sigue teniendo plena vigencia en nuestros días. Y también sus consecuencias. Tampoco es seguro que la mayoría de la sociedad española y sus representantes políticos hayan tomado nota de que determinadas prácticas y políticas no debieran tener cabida nunca más. Sencillamente porque no son moralmente defendibles ni sostenibles. Sin embargo, nuestra cultura política, nuestro escaso aprecio por los valores culturales asociados al territorio y al paisaje, nuestra querencia por el corto plazo y nuestra propia biografía colectiva, no permiten albergar demasiadas esperanzas de que deseemos transitar de forma mayoritaria por los caminos de la buena política, de la cooperación institucional y de la nueva cultura del territorio. El territorio, que ha sido el gran sacrificado en la larga etapa de crecimiento económico, no ha llegado a estar verdaderamente en la agenda política salvo en contadas ocasiones. El territorio solamente ha sido considerado como un recurso y como un soporte físico para albergar actividades económicas. Sin distinción de adscripción política ni de esfera de gobierno, el urbanismo desbocado ha sido consentido, tolerado, amparado, legalizado y auspiciado, cuando no deliberadamente promo-
PREFACIO
15
cionado. Haya sido por indolencia política o por voluntad explícita, lo cierto es que en estos años de crecimiento sin desarrollo la política no ha hecho bien sus deberes. Y con ella otros muchos actores y agentes, públicos y privados, que también han preferido sacar beneficio o mirar para otro lado aunque no ignorasen las consecuencias irreversibles de un proceso desenfrenado que ha asombrado al resto de países de Europa occidental. El riesgo, cierto, que ahora existe es que en la actual etapa de recesión, de nuevo el territorio sea el gran sacrificado. En la fase de expansión era para seguir creciendo a cualquier precio. Ahora, desde la esfera pública y desde la iniciativa privada, se reclamará flexibilidad en la aplicación de normas e ignorancia de directrices con el pretexto de crear empleo en la fase recesiva. No siempre se ha entendido que la defensa del interés general debe ser el núcleo central de las políticas públicas y la única hoja de ruta para cualquier responsable público. En estos años pasados el interés general no siempre ha sido el más general de los intereses en política territorial. La codicia ha ocupado mucho terreno en la esfera cultural y política. No se encuentra entre los siete pecados capitales y sin embargo debería figurar, porque es peor que la avaricia. La codicia, global por supuesto, mueve el mundo. Podría definirse como la ambición desmedida por parte de unos pocos de hacer mucho dinero a toda costa y sin reparar en las consecuencias. Digo esto a propósito de los excesos hoy visibles en un escenario global que ya se ha definido como un gigantesco casino financiero, pero también a propósito de las prácticas indeseables y de la destrucción irreversible de paisajes culturales en buena parte del territorio español durante década y media. Y todo ello en medio de un espeso manto de difusa opacidad, de silencios y complicidades cuyo resultado último es la inacción y la falta de controles rigurosos del Estado de derecho en defensa del territorio desde posiciones cultas. La lógica del negocio a cualquier precio se ha antepuesto en numerosísimas ocasiones a la defensa del interés general y al derecho a la gestión sostenible de recursos escasos y no renovables. La codicia ha sido capaz de alterar protocolos básicos del Estado de derecho y ha sobrevolado por encima (o por debajo) de gobiernos y al margen de la mayoría de los ciudadanos. También existe el riesgo, cierto, de que muchos puedan pensar que se trata de un punto y seguido y que superado el mal momento, pasados unos años, podamos volver a las viejas prácticas a falta de un modelo productivo alternativo. Sin embargo, el actual momento debiera suponer un punto y aparte en la forma de entender la política, la democracia y el gobierno del territorio. Un final de etapa que en el futuro inmediato
16
JOAN ROMERO GONZÁLEZ
obligara igualmente a seguir hablando de construcción, pero en este caso de construcción de consensos básicos en torno a grandes cuestiones estratégicas y de construcción de mejores mecanismos de coordinación entre las diferentes partes que son Estado. La política y la cultura tienen mucho que decir en todo ello. La estrategia política de la polarización constituye hoy el principal obstáculo para que puedan prosperar algunos de esos consensos imprescindibles, junto a reformas inaplazables, y para favorecer una nueva generación de políticas públicas acordes con nuevos valores, una nueva cultura y nuevas formas e instrumentos para el buen del gobierno del territorio. El abandono de una estrategia política de confrontación sistemática en la que se han instalado cómodamente los dos grandes partidos españoles desde hace años, debiera ser, a mi juicio, condición necesaria y previa para allanar un camino hoy prácticamente intransitable. Nuestras mayores dificultades habitan en el terreno de la política y de la cultura. Ambas condicionan extraordinariamente el funcionamiento de un Estado compuesto y dificultan la transición hacia un nuevo modelo productivo asentado en nuevas prioridades y nuevos valores. Transición que exigirá sacrificios y cambios estructurales profundos. De ahí la insistencia en que los cambios han de operar en primer lugar en ese plano. Porque mientras esa incógnita no se despeje, no existirá la lealtad política e institucional imprescindible y los mecanismos institucionales de coordinación y cooperación no podrán demostrar toda su eficacia. Del mismo modo, será posible imaginar y anunciar, pero no desarrollar, una nueva generación de políticas públicas que hagan de la cohesión territorial el centro de atención preferente y sintonicen con lo mejor de las buenas prácticas ya ensayadas en otros países desarrollados. Con el ánimo de aportar más argumentos para la reflexión se escriben estas páginas que me han permitido ordenar ideas y parte del trabajo de años de docencia e investigación, con la perspectiva que proporciona la experiencia enriquecedora de la gestión pública. Páginas que deben mucho a muchos colegas y profesionales del derecho, la economía, la ciencia política o la arquitectura con los que durante años he tenido el privilegio de compartir ideas y de poder trabajar, dialogar, razonar y discutir acerca de la nueva geografía del poder político, de la estructura del Estado y de las políticas territoriales en Europa y en España. Con reconocimiento especial a los geógrafos españoles que desde hace años vienen realizando un excelente trabajo de explicación sobre las causas y las consecuencias de unos procesos territoriales que hace tiempo se han demostrado insostenibles.
PREFACIO
17
Desde el realismo de un escéptico constructivo que, pese a todo, confía en que dentro de diez años sea innecesario tener que escribir un nuevo libro titulado España bloqueada. Partiendo de la convicción de que no debe abandonarse toda esperanza, como figura en la inscripción que Dante ve tallada en la parte superior de la puerta del infierno, sino todo lo contrario. Aunque el trabajo aún pendiente para la comunidad académica, en especial en el ámbito de los contextos culturales, no haya hecho más que empezar. Dénia, 20 de enero de 2009
1. Las grandes tendencias de fondo “El impulso actual lo forman dos clases de lógicas diferentes (tal vez complementarias, pero tal vez también incompatibles), y es imposible decidir, anticipándonos a la historia, cuál de ellas prevalecerá. Una es la lógica del atrincheramiento local; la otra es la lógica de la responsabilidad global y la aspiración global” Zigmunt Bauman (Europa. Una aventura inacabada)
TIEMPOS DE CAMBIO. CUANDO LO VIEJO NO ACABA DE MORIR Y LO NUEVO NO ACABA DE NACER Compresión del mundo y conciencia global. Estos son, a mi juicio, los dos rasgos distintivos del nuevo Milenio que, no obstante, presentan ritmos distintos e implicaciones políticas, económicas, territoriales, sociales, culturales y medioambientales muy diferentes. La compresión del mundo (el aplanamiento de la Tierra diría Thomas Friedman) se produce con una rapidez hasta ahora desconocida. Hay algunas fechas recientes que ya están en los libros de Historia y que cambiaron el mundo: el 9 de noviembre de 1989 y el 11 de septiembre de 2001. Otras fechas, en cambio, encuentran mayor resistencia pero no por ello serán menos relevantes. En especial una: el día, apenas transcurridos seis meses de la caída del muro de Berlín, en que Internet fue una realidad al alcance de las personas. Porque desde ese día el mundo cambió y ya nada ha sido ni será igual. En paralelo, a medida que la globalización ha ido adquiriendo densidad y profundidad se ha producido una lenta emergencia de una conciencia global. Desde Seattle hasta los movimientos globales en favor de mayor respeto a los derechos humanos en la China de los Juegos Olímpicos, pasando por Porto Alegre y el Foro Social Mundial, se evidencia la existencia de redes y movimientos globales alterglobalizadores que reclaman, ahora tal vez con más razones que hace una década, otras formas de participar y de gobernar procesos de dimensión global. Es probable que la primera gran crisis global de nuestro tiempo, la del
20
JOAN ROMERO GONZÁLEZ
sistema financiero, obligue a pensar más a fondo sobre esta cuestión. Estos dos elementos distintivos del nuevo Milenio bien pudieran ser completados con algunos términos más para referirnos al nuevo contexto geopolítico, económico, social y cultural: complejidad, interdependencia, incertidumbre, fragmentación, inseguridad, vulnerabilidad, pesimismo, desconfianza, repliegue… y velocidad de los cambios. Aunque también existen nuevas oportunidades y retos formidables, parece que tenemos más preguntas que respuestas en este inicio de Milenio. Existen visiones distintas entre globalizadores y globalizados. Los primeros argumentan que se abren nuevas y favorables posibilidades para la humanidad en ese nuevo contexto globalizado. Los globalizados, desde enfoques muy diferentes, critican la forma en la que el proceso globalizador es conducido por poderes —legítimos, ilegítimos y salvajes— que sitúan a más de la mitad de la humanidad en altos niveles de vulnerabilidad económica, social y cultural y a la actual generación, y aún más a las venideras, en situación de riesgo, en el límite. Algunos incluso piensan que ya lo hemos sobrepasado. Por eso defienden que es necesario, y posible, conducir el proceso de globalización de otra manera, de ahí el apelativo de alterglobalizadores. De aquella manera que no deje a tantas personas en la cuneta de la historia. Que no permita que tantas personas (algunos creen que son la mayoría) y tantos territorios queden literalmente desconectados de los procesos globales. En definitiva, que frente a esta forma de entender y conducir la globalización es posible imaginar otras. Tiempo y espacio han perdido su significado tradicional, pero no todo su significado. Por eso Manuel Castells habla de nueva Era, Alain Touraine de ruptura y Thomas Friedman de Globalización 3.0. La Historia se acelera, y esa aceleración hace que fragmentación, segmentación e integración selectiva sean rasgos distintivos del nuevo contexto. Eso significa que hay territorios que ganan y territorios que pierden. Personas que ganan y personas que pierden en este proceso irreversible en el que los protagonistas fundamentales ya no son los Imperios, y en ocasiones ni siquiera los Estados, sino los lugares y los individuos de la mano de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Ganadores y perdedores que ya no se ajustan de manera precisa ni a fronteras tradicionales ni a los clásicos esquemas de la geografía de países del Norte y del Sur. El Norte está cada vez más disperso y fragmentado y el Sur también. Podría decirse que ahora hay muchos Nortes y muchos Sures. Por eso hay visiones tan distintas del intenso e imprevisible proceso de cambio iniciado hace apenas tres décadas. La visión que se tiene desde
LAS GRANDES TENDENCIAS DE FONDO
21
algunas partes de China, la India o Vietnam no es la misma que la que se puede tener en otras tantas partes de Europa occidental. Eso significa que los lugares importan. Incluso siguen importando mucho en el actual contexto globalizado y no es en absoluto irrelevante el lugar en el que se vive como tampoco lo es las capacidades que existan. Y las personas siguen vinculadas a lugares, a territorios concretos, para bien y para mal. De ahí que probablemente la visión más acertada para describir la situación actual no sea tanto la de un mundo “plano” como defiende Friedman (2006), aunque en las tres últimas décadas se haya aplanado mucho, sino la sugerida por Richard Florida cuando habla de un mundo “puntiagudo”. O mejor aún, un mundo que es plano y puntiagudo al mismo tiempo. Un mundo en el que el paisaje económico lo integran algunos “picos” compuestos por una cuarentena de grandes mega regiones urbanas (única unidad económica verdaderamente relevante) que concentran la mayor parte de la actividad económica, la innovación y el talento, en mitad de inmensos valles de pobreza (Florida, 2008; Banco Mundial, 2009). Islotes urbanos de bienestar, donde se concentra la riqueza y el conocimiento (y una escasa cuarta parte de la población mundial), en mitad de inmensos océanos de miseria (cada vez más urbanos que rurales, puesto que la mayor parte de la población mundial ya vive en slums o ciudades informales), en los que se hacina la mayor parte de la población mundial y en los que no es previsible que se produzcan concentraciones de innovación, crecimiento económico y prosperidad con capacidad de atraer una masa crítica de conocimiento. Durante las últimas tres décadas la distancia entre economía, política y sociedad se ha ampliado. Mientras el sistema financiero y la economía pensaban y actuaban en global, la política pensaba y actuaba en cada Estado. Parafraseando a Friedman, mientras se habla de Globalización 3.0, hemos de seguir hablando de Política 1.0 (incluso a veces Política 0.0). Aunque es pronto para determinar en qué dirección, las consecuencias en las vidas y en la percepción de las gentes de este incontrolado “casino financiero global” sin duda van a modificar esta evolución. Hay quienes, ahora, hablan de reconstrucción del viejo orden mundial. En realidad, nadie sabe hacia dónde nos a va conducir el proceso de cambio en esta nueva Era de la información y la comunicación. Pero es seguro que se va a producir el retorno de la política y eso ya constituye un buen principio. Existe un consenso básico en torno al final de un “viejo” orden mundial, aquel que construyó sus cimientos finalizando la Segunda Guerra
22
JOAN ROMERO GONZÁLEZ
Mundial, pero ¿cómo definir el nuevo contexto geopolítico? Las referencias son tan distintas como distantes: nuevo orden, nuevo desorden, nueva Edad Media, geopolítica de la complejidad, geopolítica de las fracturas, geopolítica del caos, globalización mutilada, segunda modernidad, modernidad radical, modernidad líquida, postmodernidad… Las propias ciencias sociales participan de este grado notable de desconcierto. En esta nueva Era de (des)orden global, de fracturas, de incertidumbres, de malestar, ni siquiera ya puede hablarse de hegemonía geopolítica de un solo país. Y si ya era evidente, tras el estallido de la crisis financiera global, esta evidencia es aún más clara. Tras la caída del muro muchos lo pensaron. Incluso algunos profetizaron de forma apresurada el final de la Historia o de la Geografía. Sin embargo, si alguna cosa se va perfilando en este brumoso inicio de Milenio es un horizonte cada vez más interdependiente y complejo. Lo explicó de forma brillante Joseph Nye (2002) cuando, ya en aquel momento, proponía analizar la distribución global de poder en el mundo imaginando una partida simultánea de ajedrez en tres dimensiones. En el tablero superior, sugería, la fuerza militar es todavía en gran medida unipolar, con el dominio de Estados Unidos, y su capacidad de despliegue militar global. Sin embargo, en el tablero central el poder económico es crecientemente multipolar. A la tríada compuesta por Estados Unidos, Europa y Japón que representan dos tercios de la producción mundial, ya se han unido los países emergentes como la India, Brasil y especialmente un país como China dispuesto a disputar la hegemonía, y no solamente la hegemonía política, a las potencias llamadas “tradicionales”. También se ha producido el “retorno” de Rusia y su demostrada capacidad de influencia geopolítica con sus recursos. Y junto a ellos, todo un conjunto de países, espacios regionales y ciudades que han crecido como actores políticos, que compiten en un contexto crecientemente globalizado y que obligan a superar visiones unilaterales y a imaginar y reforzar nuevos espacios de cooperación. En el tablero inferior la situación es de tal complejidad y dificultad que ya ni siquiera está completamente en manos de los Estados, sino de otros muchos actores y nuevos poderes que en ocasiones evidencian una capacidad y un poder superior al de los propios Estados. Hasta tal punto se encuentra disperso el poder en este nivel, subraya Nye, que carece de sentido utilizar términos como unipolar, multipolar o hegemonía. Desde las multinacionales, las ONG o los medios de comunicación, hasta las redes criminales o terroristas, es evidente que el poder (legítimo e ilegítimo) está ahora más repartido y que los Estados, pese a que son y van a seguir siendo el actor político
LAS GRANDES TENDENCIAS DE FONDO
23
más importante para organizar la vida y la convivencia de las gentes, ya no disponen de las capacidades tradicionalmente asignadas al Estadonación. Y mucho menos en solitario. Por eso el Estado también se encuentra inmerso en un proceso de transformación. En este nuevo contexto, el Estado se adapta, el Estado se cuestiona, el Estado se repliega. En ocasiones los Estados han reducido su nivel de autonomía y ceden voluntariamente soberanía “hacia arriba”, casi siempre para hacerse más fuertes. Desde la experiencia más avanzada del proceso de construcción de la Unión Europea, hasta las propuestas de creación de espacios regionales de cooperación en América Latina, en Asia o en África, todas las iniciativas persiguen objetivos similares: afianzar espacios regionales de cooperación para ganar en capacidad de interlocución en un contexto crecientemente interdependiente. En otros casos profundizan en la construcción de estructuras de poder “hacia abajo” reforzando poderes políticos subestatales y avanzando en la creación de nuevas formas de gobernanza y de cooperación entre todos los actores presentes en cada lugar. Las escalas regional y local han adquirido renovado protagonismo, pero también los contextos específicos se han demostrado determinantes. Porque si no es irrelevante el lugar en el que vivamos, aún lo es menos el capital social existente en cada territorio y su capacidad para afrontar retos colectivos y para gestionar la complejidad. La delimitación tradicional de las fronteras puede parecer en muchas ocasiones irrelevante para el movimiento de capitales, información y mercancías. Y eso puede generar sensación de desamparo o de indefensión entre amplios sectores de la ciudadanía en algunas partes del mundo. Pero a su vez las fronteras son muy relevantes hasta el punto de que se habla de nuevo proceso de renacionalización de los Estados. Porque también el nuestro es tiempo de muros y vallas. Tiempo de fronteras entrecerradas. Tiempo en el que se abren las puertas a los capitales y las mercancías y se cierra el paso a las personas. También son tiempos de repliegue, en los que los propios Estados se debaten entre globalización y renacionalización y los ciudadanos se “refugian”, se “defienden”, se “identifican” cada vez más en función del color de su piel, de su religión, de su etnia o del lugar en el que viven que en función de su ideología o de valores. En este nuevo contexto los conflictos son de otro tipo, pero ni el número ni el gasto de los Estados destinado a defensa se reduce. Ahora son más regionales, tienen lugar preferentemente en el Sur, afectan cada vez más a civiles e incrementan el número de damnificados y de
24
JOAN ROMERO GONZÁLEZ
refugiados. Son más invisibles, pero no son menos las personas afectadas, sino que simplemente mueren en medio del silencio y el olvido. Ahora han perdido todo el ropaje ideológico que los envolvía durante el viejo orden bipolar. Su etiología tiene ahora como fuente la disputa por recursos y materias primas, el enfrentamiento por razón de religión, de género o por el color de la piel. No está claro que éstas no fueran también las causas últimas en etapas anteriores, pero ahora se hacen más visibles. Y solamente les prestamos atención cuando algún estallido o crisis suscita el interés de algún medio de comunicación o cuando alguna Organización No Gubernamental llama a las puertas de nuestras conciencias. Pero pasa el tiempo y las cosas vuelven a la “normalidad”. Se apagan los focos mediáticos, las ONG y otras instituciones —entre las que casi nunca faltan las religiosas— continúan con sus silenciosos pero eficaces trabajos de ayuda humanitaria, la llamada comunidad internacional vuelve a sus rutinas, los conflictos o crisis pasan al olvido… y las gentes siguen muriendo en silencio integrando una relación de conflictos ignorados u olvidados que no reduce su número. Definitivamente, además de “tiempos hostiles”, en acertada descripción de Sami Naïr (2006), vivimos tiempos precarios. Desde la sociología, desde la geografía, desde la ciencia política, desde la historia, desde la economía, son muchas las voces que se hacen eco de esta nueva realidad. Y uno de los rasgos más destacables de esta nueva geografía de los “superfluos”, como diría Beck (2007), es que los espacios extramuros no se corresponden ya únicamente con la tradicional distinción Norte/Sur, sino que los nuevos espacios en blanco, las nuevas tierras incógnitas, los vertederos de residuos humanos, se ajustan a territorios, grupos de población y personas que, con independencia del lugar, están o no conectadas a los procesos globales de integración selectiva. Naturalmente, sigue habiendo escalas, pero pueden quedar extramuros tanto en Marruecos, Kenya, Brasil, Guatemala, Rusia o Kazajstán, como en un barrio de Chicago, de París, de Hamburgo o de Madrid. Vidas desperdiciadas, diría Bauman (2005), que transcurren en muchos Estados cuyo trazado de fronteras es poco más que pura formalidad. O como refugiados en otros países. Hay demasiados espacios en blanco en los mapas del siglo XXI, demasiados Estados imposibles, demasiados Estados fallidos. Demasiados espacios de exclusión y algunos nuevos espacios de excepción, con Guantánamo o Abu Graib como exponente más dramático, como símbolo de la indignidad de Occidente, como expresión de una ausencia de liderazgos morales que aún hoy obligan a reivindicar los valores de la Ilustración y a seguir mirando hacia la Declaración de