1_9788498767292 by Editorial Tirant Lo Blanch

INSTITUCIONES DE APOYO A GOBIERNOS Y PARLAMENTOS (Consejos, defensorías y cámaras de cuentas) Sistema de designación y notas estatutarias

ENRIQUE BELDA PÉREZ-PEDRERO Titular de Derecho Constitucional (UCLM) Consejero Consultivo de Castilla-La Mancha

Valencia, 2009

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A mis compa単eros consejeros, letrados y profesores; del Consejo Consultivo y de la Universidad de Castilla La Mancha. Es un placer trabajar con todos ellos.

SUMARIO PRÓLOGO ............................................................................................. I.

OBJETO DE ESTUDIO: PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN DE LAS INSTITUCIONES AUTONÓMICAS CON ATRIBUCIONES AUXILIARES O COMPLEMENTARIAS A LA LABOR DE GOBIERNOS Y PARLAMENTOS ..............................................

PERFIL DE LOS ÓRGANOS DE MENOR NATURALEZA DECISORA: SU PAPEL EN EL DERECHO AUTONÓMICO ESPAÑOL .....................................................................................

LA DESIGNACIÓN DE CARGOS Y APUNTES ADICIONALES DISTINTIVOS, EN TORNO A LOS MIEMBROS DE LOS ÓRGANOS DE CONSULTA JURÍDICA DE LOS GOBIERNOS Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS .................................

227

LA PROVISIÓN Y POSICIÓN DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONÓMICOS .........................................................

297

LOS ÓRGANOS DE FISCALIZACIÓN Y CONTROL EN LAS AUTONOMÍAS ............................................................................

323

LOS CONSEJOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE ÁMBITO AUTONÓMICO ............................................................................

347

VII. OTROS ÓRGANOS DE RELEVANCIA ESTATUTARIA, BREVE APUNTE SOBRE LOS CONSEJOS DE JUSTICIA ..................

367

VIII. APÉNDICES A. Bibliografía ............................................................................. B. Referencias estatutarias ........................................................ C. Legislación .............................................................................. D. Enlaces en red ........................................................................ E. Nota de accesibilidad para discapacitados ............................

369 389 410 416 421

II.

III.

IV.

VI.

ÍNDICE PRÓLOGO ...........................................................................................

I. OBJETO DE ESTUDIO: PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN DE LAS INSTITUCIONES AUTONÓMICAS CON ATRIBUCIONES AUXILIARES O COMPLEMENTARIAS A LA LABOR DE GOBIERNOS Y PARLAMENTOS A. INTRODUCCIÓN............................................................................ B. PRECISIONES TERMINOLÓGICAS SOBRE LAS INSTITUCIONES REFERIDAS ........................................................................... C. LA “REVOLUCIÓN ESTATUTARIA” DE LOS ÚLTIMOS AÑOS Y LA ELEVACIÓN DE RANGO NORMATIVO DE ALGUNOS DE LOS ÓRGANOS TRATADOS ......................................................... D. LA DIVERSIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ELECTIVOS Y DEL ESTATUTO DE LOS DESIGNADOS....................................

21 24

28 31

II. PERFIL DE LOS ÓRGANOS DE MENOR NATURALEZA DECISORA: SU PAPEL EN EL DERECHO AUTONÓMICO ESPAÑOL A. REMISIÓN DEL ESTUDIO ORGÁNICO ...................................... B. LOS ÓRGANOS ESTATALES COMO ANTECEDENTE Y PATRÓN ............................................................................................... 1. En las funciones consultivas ..................................................... a. El Consejo de Estado............................................................ b. Elección ................................................................................. En torno a los caracteres................................................ En torno a los requisitos ................................................ c. Estatuto de sus miembros ................................................... d. Ajuste del método de designación y el estatuto de los consejeros, a la finalidad del órgano ......................................... 2. En la defensa especializada de derechos .................................. a. El Defensor del Pueblo......................................................... b. Elección ................................................................................. c. Estatuto del Defensor .......................................................... d. Ajuste del método de designación y el estatuto del Defensor, a la finalidad del órgano ...................................................... 3. En el control de las cuentas públicas ........................................ a. El Tribunal de Cuentas........................................................ b. Elección .................................................................................

35 41 41 41 45 45 53 62 69 72 72 75 78 85 91 91 94

ÍNDICE

c. Estatuto de sus miembros ................................................... d. Ajuste del método de designación y el estatuto de sus miembros, a la finalidad del órgano ............................................. 4. En la participación de los sectores socio-económicos ............... a. El Consejo Económico y Social ............................................ b. Elección ................................................................................. c. Estatuto de sus miembros ................................................... d. Ajuste del método de designación y el estatuto de sus miembros, a la finalidad del órgano ............................................. C. PRINCIPALES CARACTERES DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS INSTITUCIONES AUTONÓMICAS OBJETO DE ESTUDIO Y RETOS COMUNES ............................................................. 1. De los órganos consultivos......................................................... a. Configuración jurídica.......................................................... b. Idoneidad de los consejos consultivos como sustitutos de competencias del Consejo de Estado en el ámbito autonómico ....................................................................................... 2. De los defensores del pueblo ..................................................... a. Caracteres de su implantación y naturaleza ...................... b. La convivencia de los defensores autonómicos con el Defensor del Pueblo ............................................................................. c. Notas que contribuyen a un estatuto común a partir de la Ley 36/1985, de 6 de noviembre .......................................... d. La “autoridad” como clave de su estatuto y eficacia ........... 3. De los órganos de control de las cuentas públicas ................... a. Las cámaras de cuentas en convivencia con el Tribunal de Cuentas ................................................................................. Fuentes normativas y criterios jurisprudenciales ........ Régimen particular de relaciones entre las cámaras y sindicaturas territoriales y el Tribunal de Cuentas ..... b. Señas comunes de los componentes de las cámaras de cuentas y órganos similares .............................................................. 4. De los consejos económicos y sociales ....................................... a. Legitimación institucional ................................................... b. Líneas de composición.......................................................... D. LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DESDE EL ART. 23. 2 CE: NO CONCURRE ...................................................................... 1. La extensión de la condición de cargos públicos a los miembros de órganos autonómicos de apoyo o de “menor capacidad decisora” ............................................................................................ 2. Protección legal fortalecida con la condición de autoridad ...... 3. Particularidades para la protección de los miembros de los CES autonómicos ............................................................................... E. LA APLICACIÓN DE LA RESERVA DE GÉNERO EN EL ÁMBITO DE LOS CARGOS NO REPRESENTATIVOS ...............................

101 105 106 106 113 119 130

130 133 133

136 151 151 155 160 165 172 172 172 179 181 185 185 191 197

197 205 213 215

ÍNDICE

1. Algunos antecedentes y su respuesta desde el Tribunal Constitucional .................................................................................... 2. La inconsistencia de una reserva en el ámbito propio de instituciones especializadas..............................................................

215 224

III. LA DESIGNACIÓN DE CARGOS Y APUNTES ADICIONALES DISTINTIVOS, EN TORNO A LOS MIEMBROS DE LOS ÓRGANOS DE CONSULTA JURÍDICA DE LOS GOBIERNOS Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS A. B. C. D. E. F. G.

H. I. J. K. L. M. N. O. P. Q.

ANDALUCÍA ................................................................................... ARAGÓN.......................................................................................... CANARIAS ...................................................................................... CANTABRIA.................................................................................... CASTILLA-LA MANCHA ............................................................... CASTILLA-LEÓN ........................................................................... CATALUÑA ..................................................................................... 1. La Comisión Jurídica Asesora ................................................... 2. El Consejo de Garantías Estatutarias ...................................... COMUNIDAD VALENCIANA ........................................................ EXTREMADURA ............................................................................ GALICIA .......................................................................................... ISLAS BALEARES .......................................................................... MADRID .......................................................................................... NAVARRA ........................................................................................ PAÍS VASCO .................................................................................... PRINCIPADO DE ASTURIAS........................................................ REGIÓN DE MURCIA .................................................................... RIOJA ..............................................................................................

228 234 237 241 242 247 253 255 258 262 266 269 274 277 280 282 288 291 293

IV. LA PROVISIÓN Y POSICIÓN DE LOS DEFENSORES DEL PUEBLO AUTONÓMICOS A. B. C. D. E. F. G. H. I. J.

298 301 304 306 307 307 309 312 313 313

14 K. L. M. N. O. P. Q.

ÍNDICE

ISLAS BALEARES .......................................................................... MADRID .......................................................................................... NAVARRA ........................................................................................ PAÍS VASCO .................................................................................... PRINCIPADO DE ASTURIAS........................................................ REGIÓN DE MURCIA .................................................................... RIOJA ..............................................................................................

314 316 316 318 319 321 321

V. LOS ÓRGANOS DE FISCALIZACIÓN Y CONTROL EN LAS AUTONOMÍAS A. B. C. D. E. F. G. H. I. J. K. L. M. N. O. P. Q.

ANDALUCÍA ................................................................................... ARAGÓN.......................................................................................... CANARIAS ...................................................................................... CANTABRIA.................................................................................... CASTILLA-LA MANCHA ............................................................... CASTILLA-LEÓN ........................................................................... CATALUÑA ..................................................................................... COMUNIDAD VALENCIANA ........................................................ EXTREMADURA ............................................................................ GALICIA .......................................................................................... ISLAS BALEARES .......................................................................... MADRID .......................................................................................... NAVARRA ........................................................................................ PAÍS VASCO .................................................................................... PRINCIPADO DE ASTURIAS........................................................ REGIÓN DE MURCIA .................................................................... RIOJA ..............................................................................................

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VI. LOS CONSEJOS ECONÓMICOS Y SOCIALES DE ÁMBITO AUTONÓMICO A. B. C. D. E. F. G. H. I. J. K.

349 350 351 352 352 353 355 356 357 358 359

ÍNDICE

L. M. N. O. P. Q.

MADRID .......................................................................................... NAVARRA ........................................................................................ PAÍS VASCO .................................................................................... PRINCIPADO DE ASTURIAS........................................................ REGIÓN DE MURCIA .................................................................... RIOJA ..............................................................................................

VII. OTROS ÓRGANOS DE RELEVANCIA ESTATUTARIA, BREVE APUNTE SOBRE LOS CONSEJOS DE JUSTICIA ...

15 360 361 362 363 365 365

367

VIII. APÉNDICES A. B. C. D. E.

BIBLIOGRAFÍA .............................................................................. REFERENCIAS ESTATUTARIAS ................................................. LEGISLACIÓN................................................................................ ENLACES EN RED ........................................................................ NOTA DE ACCESIBILIDAD PARA DISCAPACITADOS ............

369 389 410 416 421

PRÓLOGO El libro que Enrique Belda amablemente me ha ofrecido prologar se inscribe, con características propias, en la amplia literatura jurídica que versa sobre la transformación de la organización territorial del Estado a partir de la aprobación, hace ya más de treinta años, de la Constitución española. Transformación que, en forma progresiva, ha conducido a la estructura de los poderes públicos desde un modelo fuertemente centralizado a un modelo tendente a un federalismo sui generis, difícil de encasillar en las tipologías clásicas. El proceso de descentralización se ha llevado a cabo mediante una serie de actuaciones (legislativas y también, y con especial relevancia, jurisprudenciales) tan abundantes como complejas; actuaciones que han dado amplio trabajo a la doctrina jurídica, a la hora de clarificar y analizar sistemáticamente un mapa normativo que además, parece aún hallarse en plena evolución. Debe señalarse que, por razones probablemente derivadas de una mayor atención de la opinión pública, esta doctrina se ha centrado mayoritariamente sobre un aspecto del proceso de transformación del ordenamiento territorial, concretamente sobre la alteración del reparto funcional de competencias entre los diversos niveles de los poderes públicos. En gran manera, tanto la discusión sobre los aspectos legislativos del proceso de descentralización (la aprobación e interpretación de los Estatutos de Autonomía) como sobre los aspectos jurisprudenciales (sobre todo la jurisprudencia sobre conflictos del Tribunal Constitucional) se ha centrado en el reparto competencial, y en los conflictos surgidos al respecto entre los poderes centrales del Estado y las Comunidades Autónomas. Comparativamente (pese a su extensión cuantitativa) una atención secundaria se ha prestado a otro aspecto de esta descentralización, a su dimensión estructural u orgánica. Es decir, a la nueva configuración de los poderes públicos en el ámbito del Comunidades Autónomas, tanto por el surgimiento de instituciones nuevas como por la forzosa acomodación a las nuevas realidades de las ya existentes. Y sin embargo, esta transformación orgánica puede que resulte, a largo plazo, más determinante que la funcional. Las atribuciones competenciales pueden negociarse y alterarse con cierta facilidad; pero la práctica muestra que, una vez creada una institución o establecido un órgano, su tendencia al

LUIS LÓPEZ GUERRA

mantenimiento es difícil de contrarrestar. Incluso, en muchas ocasiones, es el órgano quien crea la función, y no al contrario. El libro de Enrique Belda se sitúa en este tipo de estudios, relativos al aspecto “orgánico” del Estado de las Autonomías, y se enfrenta con un tema de carácter estructural, la configuración en las Comunidades Autónomas de los que en el presente trabajo se denominan “órganos de apoyo”. Esta empresa presenta al menos dos interesantes peculiaridades, referidas tanto a su metodología como a su objeto. Por lo que se refiere a la primera, valga señalar que se trata de un libro que podríamos llamar de metodología comparativa o comparatista. En los estudios de tipo “orgánico” sobre Comunidades Autónomas, predominan, por razones obvias, aquellos especializados en las características de alguna institución dentro de una Comunidad Autónoma determinada. Ello es explicable por razones prácticas, en cuanto estudios encaminados a un mejor conocimiento y tratamiento de problemas inmediatos. Menos frecuentes son aquellos que se enfrentan con análisis de instituciones autonómicas desde una perspectiva más general, analizando cómo las diversas Comunidades Autónomas regulan una o varias instituciones concretas, con qué problemas se enfrentan y qué soluciones adoptan. Se trataría de un auténtico “Derecho autonómico comparado”, con la dificultad que supone el tratamiento de diecisiete ordenamientos a veces (y contra lo que pudiera suponerse) muy diferentes. Enrique Belda ha elegido esta vía, ofreciendo una amplia visión de cómo se han estructurado los “órganos de apoyo” en el ámbito autonómico. Se trata de una tarea sin duda ardua, referida a una pluralidad de instituciones (órganos consultivos, Tribunales de Cuentas, Defensores del Pueblo) que tiene el notable mérito de dar lugar a la elaboración de líneas (y aún tipologías) generales, que hacen posible una comprensión más amplia de la que permiten estudios de caso. Mérito que se ve aumentado por la segunda nota peculiar del trabajo: el enfrentarse con un conjunto de órganos cuya posición en el sistema de poderes no ha sido aún claramente perfilada por los tratadistas de Derecho público, usualmente más atraídos por la clásica triada de poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Efectivamente, el Derecho constitucional en las ultimas décadas ha conocido un considerable aumento de objetos de estudio, de instituciones no claramente catalogables dentro de los poderes clásicos,

PRÓLOGO

como por ejemplo muestra la añadidura, a los tradicionales “órganos constitucionales” de los órganos “de relevancia constitucional”, cuyo mismo status no deja de ser motivo de discusión. Tal sería el caso, por ejemplo, del Tribunal de Cuentas o el Consejo de Estado. Un fenómeno similar se produce, como es lógico, en el nivel autonómico, cuando se traducen a ese nivel, dando lugar a instituciones similares, las instancias orgánicas estatales. Enrique Belda engloba un conjunto de este tipo de órganos en la categoría de órganos de apoyo, que resulta sin duda útil como concepto operativo. La naturaleza, aún indeterminada o al menos discutida, de estos órganos de apoyo no deja de dar lugar a considerables dificultades a la hora de diseñar su configuración normativa. Un ejemplo interesante, analizado por el autor, es el referente a los órganos titulares de la función consultiva, que cumplirían en el ámbito autonómico una función equivalente a la desempeñada por el Consejo de Estado en su nivel. En este particular, y dadas las tareas que se atribuyen a los Consejos Consultivos, no dejan de plantearse problemas (con los que ha tenido también que enfrentarse la jurisdicción constitucional) referentes a las fórmulas de integración y funcionamiento de estos organismos, para que se ajusten a las garantías necesarias de calidad e independencia. Y consideraciones similares podrían hacerse también respecto de los órganos que asumen, en el nivel autonómico, funciones similares a las del Tribunal de Cuentas estatal. Como puede deducirse, cuantitativa y cualitativamente, la obra de Enrique Belda ha supuesto un notable esfuerzo de compilación y análisis en un campo erizado de incertidumbres. Por ello, su aportación al desarrollo del Derecho Constitucional reviste especial relevancia. Por una parte, porque se adentra en terrenos donde, en la fase actual de desarrollo del Estado de las Autonomías, los análisis doctrinales pueden tener una destacada aplicación práctica. Y por otra porque propone líneas de investigación para estudios ulteriores, en un camino todavía poco transitado, como es el ya mencionado Derecho Autonómico Comparado. LUÍS LÓPEZ GUERRA Catedrático de Derecho Constitucional Universidad Carlos III. Madrid Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo, octubre 2009

I. OBJETO DE ESTUDIO: PROCEDIMIENTO DE DESIGNACIÓN DE LAS INSTITUCIONES AUTONÓMICAS CON ATRIBUCIONES AUXILIARES O COMPLEMENTARIAS A LA LABOR DE GOBIERNOS Y PARLAMENTOS A. INTRODUCCIÓN Con el presente estudio se quiere profundizar en una parcela del derecho autonómico español, ocasionalmente tratada con carácter general, como es el análisis de ciertos órganos auxiliares o de segundo nivel, generalizados en nuestro país, pero con la intención de reflexionar sobre uno sólo de sus aspectos esenciales: la elección de los cargos públicos que conforman estas instituciones. Con una amplia variedad de nombres, los consejos consultivos, los defensores del pueblo, las cámaras de cuentas y los consejos económicos y sociales; se perfilan en el derecho autonómico español como una extendida trama institucional, en la organización de nuestras nacionalidades y regiones. El panorama de finales de la primera década del siglo XXI, con treinta años de recorrido constitucional del nuevo orden territorial, permite analizar con cierto detenimiento parcelas de organización política que debieron ceder su protagonismo doctrinal en los primeros años de funcionamiento del nuevo Estado, a los órganos sustanciales del sistema (parlamentos y gobiernos) y a su práctica (competencias y mecanismos relacionales con la estructura del Estado). La fijación del tema de estudio, que va a analizar la provisión de cargos no representativos en instituciones y órganos autonómicos cuyo origen está, por regla general en los estatutos de autonomía, y también en leyes autonómicas; es suficientemente elocuente del grado de desarrollo de los estudios de derecho territorial a estas alturas del camino español de la descentralización política. Así, la proliferación de monografías sobre aspectos generales de las instituciones autonómicas, garantizadas constitucionalmente, y de sus competencias, fue dando paso después al análisis de otros órganos de menor

ENRIQUE BELDA PÉREZ-PEDRERO

protagonismo decisor en la trama autonómica1. Tras ello, es lógico que llegue el momento de especializar la atención en aspectos concretos de los mismos, siempre que se persiga una finalidad distinta a lo meramente divulgativo. Por eso, nuestra pretensión se centra en reflexionar sobre un aspecto concreto: designación de personas en cargos no electivos ni gubernativos2, pero con la finalidad de responder una pregunta: ¿Se adecuan el mecanismo de elección y los requisitos de los elegibles, con el cometido institucional del órgano? Formulada de otra manera: ¿La extracción de personas para estas funciones públicas, se basa en criterios de lógica institucional, o consejos, defensorías y cámaras de cuentas funcionan con la mecánica provisora de la designación política ejercida por los ejecutivos autonómicos? Estas preguntas surgen por hallarnos en un ámbito jurídico-político ajeno al del cargo público representativo. La grandeza del sistema democrático es que en el cuerpo electoral se encuentran todos los ciudadanos que pueden votar y ser votados sin más requisitos que la ciudadanía plena y la mayoría de edad. Cualquier exigencia de méritos y capacidades dinamitaría el sistema de representación. Las cámaras y asambleas resultantes de las elecciones tienen la misión de representar los intereses de la respectiva unidad territorial, para así dirigir a la comunidad política hacia donde las mayorías acuerden, dentro del orden constitucional. El art. 23.2 de nuestra Constitución (en adelante CE) se erige en garantía de ese derecho sin ningún género de dudas3. Frente a ello, en el ámbito de la función

Citaremos más adelante y según corresponda, estos estudios, recogidos también en el apéndice bibliográfico. Se desarrollan especialmente a partir de 1990 cuando van constituyéndose consejos, defensorías y cámaras de cuentas, superada la primera fase de asentamiento estatutario. Son más abundantes los dedicados a los consejos consultivos y a los defensores del pueblo, que los que analizan las sindicaturas de cuentas, los consejos económicos y sociales, y otros órganos especializados. Es decir, que no se trata tampoco de analizar el estatuto de los nombrados como responsables al frente de las administraciones públicas por los gobiernos. Es sólida la jurisprudencia constitucional en este sentido, desde temprana jurisprudencia: Sentencias del Tribunal Constitucional (en adelante SSTC) 5, 10, y 16/1983, de 10 de febrero, entre otras de esa serie, seguidas después por SSTC 28/1984, de 28 de febrero, 32/1985, de 6 de marzo o 24/1990, de 22 de febrero. Aludiremos más adelante a su atención bibliográfica: los es-

INSTITUCIONES DE APOYO A GOBIERNOS Y PARLAMENTOS

pública, y aunque dentro del haz protector de este mismo derecho constitucional4, la provisión de cargos de la función pública se muestra condicionada por los principios de mérito y capacidad (103.3 CE), y el acceso se vincula con la prueba de idoneidad profesional para cada cometido a cubrir. Pues bien, avanzaremos que, cuando se trata de estos órganos autonómicos de carácter auxiliar (o de segundo nivel) en el entramado de poder efectivo, se abre un nuevo espacio entre los cargos representativos y los puestos funcionariales, ya que la propia naturaleza de las instituciones a las que nos referiremos, así como la diferente configuración de las mismas en cada Comunidad, permite descubrir una especie de cuarto género de cargos públicos que: uno, claramente están alejados de los representativos, dos, se diferencian estatutariamente de los funcionarios públicos y, tres, suelen tener en muchos casos, una garantía de permanencia que les aleja de los altos cargos designados por los gobiernos para dirigir la administración. Nos ha parecido oportuno, por ello, utilizar las páginas de este libro para abordar la naturaleza jurídica de estos cargos públicos, desde su régimen de elección a su estatuto, sin perder de vista la función que han de desempeñar en los órganos autonómicos de acompañamiento (no representativos, pero tampoco gubernamentales). La clave está, en resumen, en responder, si el perfil que estatutos y leyes de las comunidades autónomas marcan para elegir a los miembros de consejos, cámaras, defensorías, sindicaturas, etc.; es el adecuado para el cometido asignado a cada órgano en su entramado político-institucional. Un último planteamiento de presentación: se advertirá que el objeto de estudio concreto se presenta en la práctica ampliado a los órganos estatales encargados de sus mismas tareas: Consejo

tudios de mayor difusión han sido FOSSAS ESPADALER, Enric, Derecho de acceso a los cargos públicos, Tecnos, Madrid, 1996. GARCÍA ROCA, Javier, Cargos públicos representativos. Un estudio del artículo 23.2 de la Constitución, Aranzadi, Pamplona, 1999. Y PULIDO QUECEDO, Manuel, El acceso a los cargos y funciones públicas. Un estudio del artículo 23.2 de la Constitución, Civitas, Madrid, 1992. La extensión del art. 23.2 CE al acceso, ejercicio y permanencia de los cargos de la función pública, también desde la primera década de actuación del Tribunal, en SSTC 50/1986, de 23 de abril, 148/1986, de 25 de noviembre, o 67/1989, de 18 de abril; entre otras.