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RÉGIMEN JURÍDICO DE LA CIUDADANÍA ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ Editor INMACULADA BALLESTER PASTOR JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ MARÍA DOLORES BLÁZQUEZ PEINADO MODESTO FABRA VALLS ANTONIO FAYOS GARDÓ CRISTINA PAUNER CHULVI MARÍA ÁNGELES PÉREZ CEBADERA ANDREA PLANCHADELL GARGALLO BEATRIZ TOMÁS MALLÉN ARÁNTZAZU VICENTE PALACIO CATY VIDALES RODRÍGUEZ

Valencia, 2010

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ÍNDICE PRESENTACIÓN ......................................................................

LA REGULACIÓN DE LA CIUDADANÍA ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR: ACCIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHOS DEL CIUDADANO ...............................................................

JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ LA PROTECCIÓN DIPLOMÁTICA Y CONSULAR DE LOS CIUDADANOS DE LA UNIÓN EN EL EXTERIOR: RÉGIMEN VIGENTE Y PERSPECTIVAS DE FUTURO ............

MARÍA DOLORES BLÁZQUEZ PEINADO

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EL ESTADO CIVIL DEL EMIGRANTE ESPAÑOL: SUS RELACIONES PERSONALES Y LA SUCESIÓN ...................

ANTONIO FAYOS GARDÓ

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LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LOS CIUDADANOS ESPAÑOLES EN EL EXTERIOR .............

CRISTINA PAUNER CHULVI

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LOS DERECHOS EDUCATIVOS Y CULTURALES DE LA CIUDADANÍA ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR ................

BEATRIZ TOMÁS MALLÉN

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CIUDADANÍA ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR Y SISTEMA TRIBUTARIO. ESPECIAL ATENCIÓN A LAS RENTAS DEL TRABAJO .....................................................................

MODESTO FABRA VALLS MEDIDAS LABORALES Y DE EMPLEO APLICABLES A LOS CIUDADANOS ESPAÑOLES Y A SUS FAMILIARES EN EL EXTERIOR Y TRAS SU RETORNO .......................

INMACULADA BALLESTER PASTOR

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ÍNDICE

LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LOS ESPAÑOLES EN EL EXTERIOR (PANORÁMICA GENERAL) ...........................

ARÁNTZAZU VICENTE PALACIO LA EJECUCIÓN DE RESOLUCIONES EXTRANJERAS, ESPECIALMENTE EN EL ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA ........................................................................................

ANDREA PLANCHADELL GARGALLO EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ENTREGA DE SOSPECHOSOS Y CONDENADOS EN LA UNIÓN EUROPEA: “LO QUE EL TIEMPO SE LLEVÓ” ......................

Mª ÁNGELES PÉREZ CEBADERA DELITOS COMETIDOS POR ESPAÑOLES EN EL EXTRANJERO: PRINCIPALES CONSECUENCIAS JURÍDICOPENALES ..............................................................................

CATY VIDALES RODRÍGUEZ

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PRESENTACIÓN Se aborda en este libro una materia relevante que no ha sido normalmente objeto de atención por parte de la doctrina. En ella se revelan cuestiones que afectan a más de un millón y medio de ciudadanos españoles y, en consecuencia, genera una respuesta amplia de nuestras Administraciones. No en balde, la problemática de la ciudadanía española en el exterior se extiende hoy en día no sólo a lo relacionado con el fenómeno de la emigración, que si de indudable importancia, hay que contemplarlo con toda aquella que genera la estancia en otros países de cooperantes, estudiantes, expatriados profesionales, etc.

A ello han intentado dar respuesta la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas. En el primer caso, principalmente a través de la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, al que dedicamos una especial atención, pues se configura como el marco jurídico que garantiza a los españoles residentes en el extranjero el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales en términos de igualdad con los residentes en España. Así, aborda su tratamiento jurídico desde una perspectiva global, tanto en las materias como en los destinatarios, incluyendo lo concerniente a los retornados. En cuanto a la legislación autonómica, se ha venido dictando desde un principio por aquellas Comunidades a las que tradicionalmente más afectó la emigración, hasta las más recientes que intentan abarcar también lo relativo a la nueva tipología del ciudadano español que se encuentra en el exterior.

Todo este conjunto de factores convierten tanto a la Ley 40/2006 como a las demás normas incidentes en la materia en un interesante objeto de estudio. Junto a ello, no hay que obviar otras cuestiones no reguladas en esa legislación que también pueden afectar en algunos casos a quienes se encuentren fuera de España, como es lo referido a la protección consular, la tributación internacional, el estado civil y la sucesión, la ejecución de sentencias, etc. Se trata de aspectos que hemos creído conveniente tratar, con el fin de ofrecer un análisis lo más completo posible de las diversas vicisitudes que se les pueden presentar. Por tal motivo, durante el mes de diciembre de 2009 se celebraron en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Económicas

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PRESENTACIÓN

de la Universidad Jaume I unas Jornadas sobre el Régimen de la Ciudadanía Española en el Exterior, en las que se abordaron dichas cuestiones desde una perspectiva interdisciplinar por parte de los profesores y profesoras de esa Universidad participantes en esta obra. Por tanto, en ella se realiza un estudio transversal sobre dicho régimen jurídico, partiendo de la base de lo expuesto en aquéllas.

De tal modo, en un bloque inicial de cuestiones sobre la emigración y la ciudadanía en general, se tratan, en primer lugar, los aspectos relacionados con la distribución de competencias sobre la materia, la regulación que se ha llevado a cabo de la misma y su contenido fundamental, con referencia a la acción administrativa, su organización y los derechos de los ciudadanos. Seguidamente, se analiza el derecho de protección diplomática y consular que el ordenamiento jurídico comunitario otorga a los ciudadanos de la Unión Europea cuando se encuentran en una situación de necesidad en un tercer Estado. Se trata de uno de los derechos de ciudadanía reconocidos en la segunda parte del Tratado de la Comunidad europea, aunque, a pesar de haber sido elevado al rango de derecho fundamental por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión europea, se trata de un derecho sobre el que, a día de hoy, pesan muchas limitaciones. En los últimos años ha habido algunos intentos de reforzar este derecho, sobre todo por parte de la Comisión europea quien, en noviembre de 2006, publicó su libro verde sobre la protección diplomática y consular del ciudadano de la Unión en terceros países, voluntad de refuerzo que ha quedado reflejada en el Tratado de Lisboa. Finalmente, para cerrar este primer bloque, se trata la aplicación de la normativa sobre estado civil a los españoles residentes en el extranjero, que posee algunas singularidades derivadas de su situación. Así, la inscripción en un Registro como el consular que presenta diferencias respecto al resto de los registros civiles, el hecho de que puedan contraer matrimonio conforme a la ley española o a la ley del lugar de celebración (forma que se deja a su elección) o el hecho de que puedan hacer testamento también de acuerdo con la ley española o la lex loci, son algunas de las características singulares que diferencian su situación, a la que se aplican normas no sólo españolas sino también las reglas previstas en los Convenios Internacionales elaborados para solucionar sus problemas específicos.

Un segundo orden de cuestiones es el que afecta a la igualdad en el ejercicio de derechos y el cumplimiento de obligaciones entre la

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ciudadanía española en el exterior y la residente en España, lo que hay que analizar desde diversas perspectivas, generalmente contenidas en la Ley 40/2006. De tal modo, se aborda el análisis de los derechos de participación política de los ciudadanos residentes en el exterior comenzando por el más relevante de ellos, el derecho de sufragio, con especial referencia a las condiciones de ejercicio y a los aspectos procedimentales del voto en el extranjero, así como una breve exposición de las propuestas de modificación de los aspectos que se han revelado disfuncionales en el modelo en vigor. El estudio del derecho de voto se completa con las cuestiones relativas al derecho de asociación de los emigrantes, al derecho de participación en los órganos consultivos de la emigración y otros derechos de naturaleza política como el de petición; el de acudir al Defensor del Pueblo y órganos análogos de las Comunidades Autónomas o el de a la información. Asimismo, se tratan los derechos relativos a la educación y a la cultura de la ciudadanía española en el exterior, partiendo de su consideración como capital social de proyección internacional de España y como factor de retorno e integración en nuestro país.

En este sentido, se incide en el elemento transversal que caracteriza a toda la legislación en la materia, a saber, la equiparación de posiciones jurídicas de todos los españoles sin perjuicio del lugar de residencia. De igual modo, y en lo relativo al cumplimiento de obligaciones, se analiza lo concerniente a la ciudadanía española en el exterior y el sistema tributario, con especial atención a las rentas del trabajo.

Siguiendo con esta temática, también se aborda lo que puede considerarse la vertiente social de esta materia, a través de dos estudios. El primero analiza las medidas que, en el ámbito de lo laboral, y en defensa del emigrante, se promueven por parte del Estado y a través de sus diferentes Organismos, en dos momentos diferentes, cuando éste y sus familiares se encuentran en el país de acogida, y cuando regresan a España. El Estatuto de la ciudadanía española en el exterior recoge, concretamente, tales medidas, que deben implementarse para llevar a cabo actuaciones relativas al empleo —de información, orientación y/o de formación— conducentes a mejorar las condiciones de inserción laboral del colectivo y que se hacen efectivas a través de programas de subvenciones y ayudas. Asimismo, tales medidas conviven con la aplicación de los beneficios de los que gozan los emigrantes en su condición de trabajadores comunitarios, por la aplicación del principio de libre circulación, cuando el país de

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emigración se encuentre dentro del espacio europeo. Por lo demás, se ponen de relieve los obstáculos que ofrece la normativa actual para que el emigrante pueda regresar con sus familiares a España si el origen de éstos es extracomunitario, estudiándose los diferentes supuestos en los que éstos pueden encontrarse y las consecuencias derivadas respecto a su estancia en España y sus posibilidades de trabajar en nuestro país. El segundo aborda la protección social de los españoles en el exterior, así como de los emigrantes retornados en las distintas vertientes que integran la protección social: la seguridad social contributiva; las prestaciones asistenciales por razón de necesidad —trasunto, con alguna diferencia, de las prestaciones no contributivas de Seguridad Social— así como otras prestaciones asistenciales; la asistencia sanitaria; y la protección de los servicios sociales y de la dependencia, concluyendo en una serie de propuestas que podrían conducir a mejorar y profundizar en una protección social de los españoles en el exterior, que si bien ha mejorado en los últimos años, aún tiene diferencias importantes con la recibida por los españoles residentes en España.

Finalmente, un tercer grupo se refiere a cuestiones que si bien no cabe incardinar en la materia propia de la ciudadanía española en el exterior, sí que pueden afectar a los ciudadanos que se encuentren en otros países, como es el caso de la ejecución de sentencias o la comisión de un delito. El primero de los estudios parte de que en el marco de la Unión Europea la posibilidad de reconocer y ejecutar en un Estado miembro una resolución dictada en otro Estado miembro distinto depende de la virtualidad y eficacia del principio de reconocimiento mutuo, que para facilitar la “libre circulación de resoluciones judiciales” se ha erigido en la piedra angular de la cooperación judicial, tanto en el ámbito civil como en el penal. Ahora bien, este principio de reconocimiento mutuo que va a permitir el reconocimiento automático de las resoluciones entre los Estados, sin necesidad de un procedimiento de control sobre la resolución a reconocer, depende en última instancia de la confianza también mutua que tengan entre sí los Estados implicados, respecto a la validez, eficacia y garantías de cada uno de los sistemas procesales. En este sentido, dicha confianza se ha manifestado de forma más clara en el ámbito civil, de forma que en el seno de la Unión Europea se han dictado diversos reglamentos que vinculan a cada uno de los Estados, con los que se pretende alcanzar el reconocimiento quasi-automático de ciertas resoluciones y su ejecución en un Estado distinto en el que se dictó,

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siendo diferente la situación en el ámbito penal, donde la disparidad entre los sistemas hace todavía más necesaria una mínima unificación y armonización que permite hacer realidad el reconocimiento y ejecución de resoluciones penales. En segundo lugar, se tratan tres cuestiones en relación con la euroorden que pueden ensombrecer a este instrumento de cooperación penal que incide en el derecho a la libertad. Si bien la euroorden regula un procedimiento de entrega de sospechosos y condenados más simplificado y ágil, no lo es menos que esa celeridad no puede obtenerse a costa de una aminoración de las garantías de los ciudadanos frente al Estado invocando el principio del reconocimiento mutuo. Finalmente, en cuanto a los delitos cometidos por españoles en el extranjero, se realiza un análisis de los supuestos en los que la jurisdicción española es competente para enjuiciar hechos constitutivos de delitos que han tenido lugar en el extranjero. Pero, como lo más frecuente es que éstos sean enjuiciados y, en su caso, condenados en el país de comisión, se estudia también la eficacia las sentencias dictadas en el extranjero, poniéndose fin con una breve referencia a la extradición.

Tras esta sumaria exposición del contenido de los trabajos que integran el presente libro sobre el Régimen Jurídico de la Ciudadanía Española en el Exterior, sólo resta señalar que su edición ha sido posible gracias a una ayuda concedida por la Generalitat Valenciana para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico en la Comunidad Valenciana (AORG/2009/032).

Castellón, diciembre de 2009.

LA REGULACIÓN DE LA CIUDADANÍA ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR: ACCIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHOS DEL CIUDADANO JOSÉ LUIS BLASCO DÍAZ Profesor Titular de Derecho Administrativo Universitat Jaume I de Castellón

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. PRESUPUESTOS DE LA REGULACIÓN DE LA CIUDADANÍA ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR. 1. La Constitución, los Estatutos de Autonomía y los ciudadanos en el exterior. 2. La legislación estatal y autonómica sobre la ciudadanía española en el exterior. 2.1. El Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior: objeto y contenido. 2.2. La normativa autonómica. 3.

La coordinación y la colaboración como presupuestos necesarios para la eficacia de la acción administrativa. III. LAS PREVISIONES LEGALES SOBRE LA CIUDADANÍA ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR. 1. Las agrupaciones de ciudadanos en el exterior. 2. Los derechos de los ciudadanos en el exterior. 2.1. Derechos de participación. 2.1.1.

Derechos del ciudadano, organización administrativa y relación electrónica. 2.1.2. La participación orgánica del ciudadano. 2.2. Derechos sociales y prestaciones. 2.3. Derechos relativos a la educación y a la cultura.

I. INTRODUCCIÓN Diversos factores, económicos y políticos principalmente, motivaron que desde mediados del siglo XIX se comenzara a producir en España un fenómeno que, con menor o mayor intensidad, se prolongaría de una forma importante durante más de un siglo, consistente en la emigración de sus ciudadanos hacia otras partes de mundo para poder labrarse un porvenir que en su país de origen les era negado. Han pasado bastantes años desde el último de sus momentos álgidos, de la emigración en masa, y por consiguiente, parte de la problemática que comportaba, y que pudiera justificar la intervención de los poderes públicos, se encuentra hoy superada. Uno de los

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motivos de esa superación ha sido el desarrollo económico experimentado por España en los decenios anteriores, que ha supuesto tanto un descenso importante de ese fenómeno como unas mayores posibilidades para el retorno de quienes se encontraban fuera, así como que haya aparecido el movimiento contrario, la inmigración, a la que las autoridades públicas también deben dar respuesta. Junto a ello, el ingreso de España en la Comunidad Europea y el posterior proceso de construcción de la Unión, acabaron también con muchas de las cuestiones que habrían de resolverse desde esta perspectiva, pues las libertades que conlleva y el concepto de ciudadanía europea así lo exigen.

Si tradicionalmente las cuestiones relacionadas con los ciudadanos españoles que se encontraban en el exterior cabía reconducirlas principalmente a su condición de emigrantes, o a sus descendientes, también existen otras que pueden afectar a quienes no lo sean. Por ello, puede considerarse que hoy en día esta problemática trasciende aquél fenómeno, todo y ser la más importante de sus manifestaciones, pues entre los motivos que actualmente llevan a los ciudadanos españoles a residir en otro país se encuentran también los estudios, la cooperación o la promoción profesional, por ejemplo.

Entre todos ellos, españoles y sus descendientes, se calcula que suman alrededor de un millón y medio de ciudadanos.

Dada la importancia de esa presencia exterior y de la huella que dejó la emigración en diversas regiones españolas, sin que ninguna se quedara exenta de ello, no es de extrañar que desde poco después a que comenzara a funcionar el sistema autonómico español, se dictaran las primeras normas dirigidas a regular las relaciones de la respectiva Comunidad Autónoma con los ciudadanos que, ahora de su territorialidad, se encontraban en el extranjero. Si en principio podemos considerar que fueron aquellas más afectadas por el fenómeno las que primero le prestaron atención, han acabado siendo todas las que, de una u otra forma, han dictado su propia normativa al respecto o realizan acciones dirigidas a ello, incluyendo en su estructura burocrática órganos encargados de tales asuntos. Luego lo hizo con ese carácter general el Estado, a través de una norma considerada por mucho tiempo necesaria, la Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, que asume parte de la normativa prestacional anterior.

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La evolución en la tipología del ciudadano expatriado —como quien reside de forma temporal o permanente en un país distinto al suyo— que se ha mencionado, ha tenido reflejo en esa legislación, que si por un lado se ocupa de las cuestiones referidas a los emigrantes y sus agrupaciones, creando una estructura administrativa específica de la emigración, declara expresamente con carácter general que engloba también a toda la ciudadanía española que por cualquier causa se encuentre en otro país. Por consiguiente, junto a la regulación específica realizada con ese fin, se garantiza que esos ciudadanos puedan mantener asimismo relaciones ordinarias con cualquiera de las Administraciones públicas españolas, junto a aquellas que, eventualmente, se regulen por su estatuto personal o profesional (cooperantes1, funcionarios2, etc.), y, en consecuencia, se recogen sus derechos como ciudadanos y como integrantes de las comunidades de españoles en el exterior.

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La Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, estableció la obligación de aprobar el Estatuto del Cooperante, marco normativo en el que deben contemplarse una serie de aspectos esenciales de la labor de los cooperantes, como son sus derechos y obligaciones, régimen de incompatibilidades, formación, homologación de los servicios que prestan y modalidades de previsión social, lo que se hizo por medio del Real Decreto 519/2006, de 28 de abril, por el que se establece el Estatuto de los Cooperantes, que pretende garantizar los derechos, en especial laborales, de las personas que desarrollan actividades de cooperación y contribuir a un mejor desarrollo de las actividades de cooperación internacional, consideradas como parte de la acción exterior del Estado en la medida en que implican determinadas obligaciones para la Administración española en el exterior y que afectan, y deben enmarcarse, en la política exterior.

Véase, por ejemplo, el régimen del personal docente destinado en centros y programas en el exterior, previsto en el Real Decreto 1138/2002, de 31 de octubre, por el que se regula la Administración del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en el exterior.

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II. PRESUPUESTOS DE LA REGULACIÓN DE LA CIUDADANÍA ESPAÑOLA EN EL EXTERIOR 1. La Constitución, los Estatutos de Autonomía y los ciudadanos en el exterior El marco jurídico anterior al vigente se caracterizó por la poca atención que se prestaba a los ciudadanos españoles en el exterior.

Junto a lo que era estrictamente representación diplomática y consular, se regulaba también la acción y organización públicas en lo referente a la emigración, datando la primera normativa estatal de principios del siglo pasado, aunque con un objetivo de carácter muy limitado, pues estaba destinada primordialmente a propiciar el desplazamiento de los españoles al extranjero, desentendiéndose de ellos a partir de ese momento. Por su naturaleza, tras la contienda bélica de 1936 que provocó el dramático éxodo de miles de españoles a otras tierras, nada se hizo desde el Estado, que sí actuó posteriormente, en un momento, el de mediados del siglo pasado, caracterizado por un fuerte proceso migratorio de tipo económico, aprobando diversas normas incidentes en este fenómeno, pero igualmente con un alcance muy restringido. De esta época es tanto la Ley 93/1960, de 22 de diciembre, de Bases de Ordenación de la Emigración, como el Decreto-ley 1000/1962, de 3 de mayo, que aprueba el texto articulado de dicha Ley, y que, no obstante, puede considerarse que en algo cambian la política nacional de emigración, pues al tiempo que la facilitan, por evidentes razones económicas y sociales, intentan en alguna medida regularla. Dado que la emigración seguiría creciendo, tras ellas e incidiendo en el mismo camino, se dictó la Ley 33/1971, de 21 de julio, aunque con la novedad de incorporar algunas medidas de protección del ciudadano emigrante y para el retornado3.

Paralelamente, también se desarrolló durante todo ese largo periodo una organización administrativa encargada de atender el fenómeno,

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Permitiendo acogerse a planes, operaciones y programas para facilitar el desplazamiento y el acceso al empleo en el país de acogida, introduciendo además ayudas de carácter social, educativo y cultural, así como medidas dirigidas a la formación profesional e integración laboral tanto para los emigrantes como para los retornados. No en balde, muchas veces sería más difícil la vuelta que la ida en la España de los años sesenta, con una mentalidad y una situación económica y social muy diferente a la del resto de los países europeos de destino.

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tanto en el territorio nacional como en las demarcaciones consulares, a través, por ejemplo, de los Patronatos de Emigrados Españoles, y, posteriormente, las Juntas Consulares de Emigración. Con una vocación interdepartamental y participativa se crearían también a lo largo del tiempo el Consejo Superior de la Emigración, la Junta Central de la Emigración y, luego, el Consejo del Instituto Español de Emigración4.

Este era el marco jurídico cuando entró en vigor de la Constitución, también largamente esperada por muchos de los que se encontraban fuera, como se evidenció posteriormente. En efecto, el régimen democrático en el que se basa y la mejora de la situación económica nacional respecto a la europea y la de otros países destino tradicional de los emigrantes, también en crisis, determinaron que comenzaran retornar muchos de los ciudadanos que se encontraban residiendo y trabajando en el exterior, aunque con ausencia de una regulación que encauzara y atendiera las problemáticas que conllevaba este fenómeno. En cualquier caso, el nuevo sistema constitucional, con la nueva forma de Estado que establece, sus objetivos y las innovaciones que conlleva, comportó un replanteamiento de toda esta materia, tanto en lo referido a los derechos que reconoce a los ciudadanos como por la distribución competencias que opera en cuanto a las responsabilidades públicas respecto a los ciudadanos que se encuentren en el exterior.

De tal modo, el principio de igualdad consagrado en su artículo 14 implica que hayan de considerarse las características que concurren en dicho colectivo y sus circunstancias, con el fin de que quede garantizado el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales en condiciones de igualdad con los residentes en España. Es una función de los poderes públicos posibilitarlo, dando cumplimiento de este modo al mandato contenido en el artículo 9.2 de la Constitución, por el que les corresponde tanto promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, como remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos

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Un completo tratamiento sobre los antecedentes normativos y organizativos de la emigración lo ha realizado, J. F. Pérez Gálvez, Estudios jurídicos sobre la organización administrativa de la emigración: génesis del Derecho migratorio español y Derecho comparado, Madrid, 2007.

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en la vida política, económica, cultural y social. Asimismo, como un principio de la política económica y social, con la vinculatoriedad que establece el artículo 53.3 de la Constitución, dispone su artículo 42 que el Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero, y orientará su política hacia su retorno. Todo ello sin perjuicio de las situaciones de doble nacionalidad que puedan existir, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución.

Por consiguiente, los anteriores preceptos determinan la obligatoriedad de que los poderes públicos, en el ámbito de sus competencias, hagan efectiva esa igualdad garantizada por la Constitución.

En esa labor, diversos son los títulos competenciales que pueden verse involucrados, participando en esa acción tanto el Estado como las Comunidades Autónomas, como desde un principio se ha venido desarrollando. En el primer caso, el artículo 149.1.2 de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de emigración, junto a lo que también habrá que tener en cuenta que por el título que le atribuye su artículo 149.1.1, tiene competencia exclusiva sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales. A partir de ahí, normalmente los diversos Estatutos de Autonomía contienen sus propias previsiones sobre los ciudadanos autonómicos que se encuentran en el exterior, dejando, en consecuencia, lo relativo a la emigración para el Estado5, y con el fin principal de mantener o fortalecer sus vínculos con ellos. En consecuencia, la regulación autonómica no encuentra una expresa cobertura en un único precepto estatutario, ya que

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No obstante, no faltan referencias al retorno de los emigrados, como, por ejemplo, en el Estatuto de Autonomía de Aragón (artículo 6.2), por el que «corresponde a los poderes públicos aragoneses, sin perjuicio de la acción estatal y dentro del ámbito de sus respectivas competencias: impulsar una política tendente a la mejora y equiparación de las condiciones de vida y trabajo de los aragoneses, propugnando especialmente las medidas que eviten su éxodo, al tiempo que hagan posible el regreso de los que viven y trabajan fuera de Aragón», o en el Estatuto de Autonomía de Extremadura (artículo 6.2), que establece entre los objetivos básicos del ejercicio de sus poderes por las Instituciones de la Comunidad Autónoma el de «asumir como actuación, la defensa del derecho de los extremeños a vivir y trabajar en su tierra y crear las condiciones que faciliten el regreso a la misma de sus emigrantes».

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se puede apoyar en diversos títulos competenciales sectoriales que dan cobertura a la acción de fomento, principalmente perseguida, junto a los aspectos que también podrían descansar, como uno de sus objetivos específicos, en la acción internacional de las Comunidades Autónomas, recogida en sus Estatutos6. De hecho, el contenido material de la acción exterior autonómica suela abarcar diversas políticas sectoriales, centradas especialmente en las cuestiones culturales y sociales por un lado, y en las económicas y comerciales por el otro7.

En las primeras cabría incluir lo relativo a la ciudadanía en el exterior.

Con carácter general, dos son el tipo de previsiones que se contienen en los Estatutos, una relativa a la igualdad de derechos con los ciudadanos que residen en el territorio autonómico, y otra relativa al reconocimiento de las comunidades de ciudadanos autonómicos que residen en otros países. Respecto a lo primero, con una u otra fórmula, se dispone normalmente que los españoles residentes en el extranjero que hayan tenido la última vecindad administrativa en la Comunidad y acrediten esta condición en la forma prevista en la legislación estatal, así como sus descendientes inscritos como españoles, gozarán de los derechos de participación en los asuntos públicos (o derechos políticos) definidos en el Estatuto, como ciudadanos de la respectiva Comunidad Autónoma, correspondiendo a los poderes públicos autonómicos establecer las vías adecuadas para facilitar y potenciar la participación en las decisiones de su interés8. Respecto a lo segundo, los ciudadanos en el exterior y sus comunidades, los ciudadanos oriundos o procedentes de la Comunidad Autónoma que residan fuera del territorio nacional, así como sus asociaciones y centros sociales, tendrán el reconocimiento de su origen o procedencia y el derecho a colaborar y compartir la vida social y cultural de la Comunidad Autónoma, que deberá fomentar los vínculos sociales

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Véase al respecto L. A. Pomed Sánchez, “La proyección exterior de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional”, Revista de Administración Pública, núm. 123, 1990, pp. 211-260 En este sentido, C. Conde Martínez, La acción exterior de las Comunidades Autónomas, Madrid, 2000, pp. 176 y siguientes.

Por ejemplo, Estatuto de Castilla y León (artículo 7.2), Estatuto de Aragón, Estatuto de Andalucía (artículo 6), Estatuto de Cataluña (artículo 7.2), Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (artículo 4.2) y Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (artículo 9.2).

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y culturales con las comunidades del exterior y prestarles la ayuda necesaria9, remitiéndose su regulación en ocasiones a una ley autonómica. Como consecuencia de tales previsiones, en algunos casos se han dictado disposiciones generales con el fin de desarrollar los diversos aspectos afectantes a la ciudadanía autonómica en el exterior, mientas que en otros se realizan directamente las actuaciones sin norma de referencia, actuaciones que también aquella normativa prevé.

2. La legislación estatal y autonómica sobre la ciudadanía española en el exterior 2.1. El Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior: objeto y contenido Tras la Constitución, con el tiempo se fueron adoptando en el ámbito estatal algunas medidas de protección del emigrante, esencialmente de tipo económico y asistencial10, aunque una acción global que atendiera su problemática tardó en llegar. Ésta se produjo con el Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, aprobado por la Ley 40/2006, dictada al amparo del mencionado artículo 149.1.2 de la Constitución, que reserva al Estado las competencias sobre emigración. Como se motiva en ella, se dicta con la finalidad de de-

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Por ejemplo, Estatuto de Castilla y León (artículo 9), Estatuto de Autonomía de Aragón (artículo 8), Estatuto de Autonomía de Andalucía (artículo 6), Estatuto de Autonomía de Cataluña (artículo 13) Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares (artículo 8), Estatuto de Autonomía de Galicia (artículo 7), Estatuto de Autonomía de Canarias (artículo 5), Estatuto de Autonomía del País Vasco (artículo 9), Estatuto de Autonomía para Asturias (artículo 8), Estatuto de Autonomía de Murcia (artículo 7.2) Estatuto de Autonomía de Extremadura (artículo 3.3) y Estatuto de Autonomía para Cantabria (artículo 6).

En ocasiones con un importante significado histórico, como ocurrió con el Real Decreto 728/1993, por el que se establecen las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los emigrantes españoles, con el fin de que disfruten del mismo nivel de vida que los residentes en España, o la dirigida a los denominados Niños de la Guerra con Ley 3/2005, de 18 de marzo, por la que se reconoce una prestación económica a los ciudadanos de origen español desplazados al extranjero durante su minoría de edad, como consecuencia de la Guerra Civil, y que desarrollaron la mayor parte de su vida fuera del territorio nacional.

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limitar las líneas básicas de la acción protectora del Estado dirigida a los españoles residentes en el exterior, dándose cumplimiento a los preceptos constitucionales. De tal modo, si por un lado se hace con el artículo 42 CE, estableciendo una política integral de emigración y de retorno para salvaguardar los derechos económicos y sociales de los emigrantes, de los exiliados y de los descendientes de ambos, y para facilitar la integración social y laboral de los retornados, por otro se apoya en el criterio de la igualdad con los residentes en el territorio nacional en cuanto a sus derechos. En este sentido señala que: «Estos españoles por su condición y características peculiares exigen un tratamiento específico por parte del Estado que permita, en cumplimiento del artículo 14 de la Constitución Española de 1978, garantizar a los españoles residentes en el exterior el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales en condiciones de igualdad con los residentes en España, con el compromiso de los poderes públicos de adoptar las medidas necesarias para remover los obstáculos que impidan hacerlos reales y efectivos. […] La aplicación de la cláusula de Estado social consagrada por la Constitución de 1978 ha de extenderse a todos los españoles, también a aquellos que por sus circunstancias vitales han tenido que vivir fuera del territorio nacional. Esta Ley no sólo proclama por primera vez la relación de derechos sociales y el catálogo de prestaciones que el Estado ha de garantizar a los emigrantes, sino también que los mismos tendrán el mismo contenido y alcance que los que disfrutan los españoles residentes en el territorio nacional».

Por consiguiente, en cuanto a su objeto y finalidad (artículo 1), establece el marco jurídico y los instrumentos básicos para garantizar a la ciudadanía española en el exterior el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales, en términos de igualdad con los españoles residentes en el territorio nacional, así como reforzar los vínculos sociales, culturales, económicos y lingüísticos con España y con sus respectivas nacionalidades y comunidades de origen. Junto a ello, también delimita las líneas básicas de la acción protectora del Estado y de las Comunidades Autónomas, en aras de mejorar las condiciones de vida de los españoles residentes en el exterior, en aquellos ámbitos en los que sea necesario complementar la protección existente en el país de residencia. Finalmente, establece el marco de actuación y las medidas específicas que deberán desarrollarse por el Estado, y por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias, para facilitar tanto la atención a los españoles en el exterior, como la integración social y laboral de