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SEGURIDAD NACIONAL Y DESARROLLO EN EL ESTADO MEXICANO

CARLOS FERNANDO MATUTE GONZÁLEZ

OMAR GARCÍA LUNA (Coordinadores)

SEGURIDAD NACIONAL Y DESARROLLO EN EL ESTADO MEXICANO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia

Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania)

Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones

Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité:

Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

SEGURIDAD NACIONAL Y DESARROLLO EN EL ESTADO MEXICANO

CARLOS FERNANDO MATUTE GONZÁLEZ OMAR GARCÍA LUNA

Coordinadores

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2024

Copyright ® 2024

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Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

© Carlos Fernando Matute González Omar García Luna y otros

© EDITA: TIRANT LO BLANCH

DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO

Av. Tamaulipas 150, Oficina 502

Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México

Telf: +52 1 55 65502317

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www.tirant.com/mex/ www.tirant.es

ISBN: 978-84-1056-191-5

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Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Carlos

Capítulo 8. Las políticas públicas de una crisis del consumo de fentanilo prevenible ................................................................................................................

Jesús Gabriel Ortíz Domínguez

Capítulo 9. La necesidad de contar con una fuerza intermedia en México ....

Carlos Alberto Barrera Franco Filiberto Oropeza Fabián

Capítulo 10. Contexto de Honduras en la COVID-19 y la seguridad (20202022)

Carlos Barrachina Lisón

Francisco Garibay González

Apéndice. Conceptos y nociones de seguridad en el tiempo ............................

Víctor Salazar Velázquez

Anexo 1. Cronología. Primer lustro de existencia del Instituto Mexicano de Estudios Estratégicos en Seguridad y Defensa Nacionales (2028-2023) ........

Víctor Salazar Velázquez

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PRÓLOGO

Las Fuerzas Armadas (FFAA) representan un pilar fundamental en la estructura del Estado mexicano. Su fortalecimiento y la ejecución efectiva de sus misiones son garantías de paz, armonía, respeto y presencia internacional de nuestra Nación.

El cumplimiento de las atribuciones otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes derivadas de esta demanda la profesionalización de las Fuerzas Armadas. Esta profesionalización se lleva a cabo a través del Sistema Educativo Militar (SEM), establecido según la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, así como la Ley de Educación Militar del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos. Este sistema se compone de diversos planteles y establecimientos educativos enfocados en el conocimiento y aplicación de la ciencia y el arte militar, así como otras disciplinas afines a las necesidades de la defensa y seguridad nacionales. Todo esto se realiza bajo el liderazgo de la Dirección General de Educación Militar y Rectoría de la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea.

De acuerdo con el artículo 4o de la Ley de Educación Militar del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos1 la educación militar:

…tiene como finalidad formar militares para la práctica y el ejercicio del mando y la realización de actividades de docencia, difusión de la cultura e investigación para el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, inculcándoles el amor a la patria, la lealtad institucional, la honestidad, la conciencia de servicio y superación y la responsabilidad de difundir a las nuevas generaciones los valores y conocimientos recibidos.

En este contexto, el Programa Sectorial de Defensa Nacional 20132018, contempló la creación de un instituto dedicado principalmente a la generación de nuevos conocimientos y a la impartición de estudios de doctorado. Así el 4 de octubre de 2018, se fundó el Instituto Mexicano de Estudios Estratégicos de Seguridad y Defensa Nacionales (IMEESDN) con el propósito de fortalecer el SEM a través de un enfo-

1 (L.E.M.E.F.A.M., REFORMADA, Diario Oficial de la Federación (D.O.F.), 17 de enero de 2022, México),

Rafael Paz del Campo

que académico que impactara la investigación, el desarrollo tecnológico, la doctrina militar y calidad de vida del personal militar.

Este libro es el resultado de dicho esfuerzo institucional. Su objetivo principal es contribuir, en primer lugar, al enriquecimiento de la doctrina militar mediante la incorporación de perspectivas externas de investigadores y académicos civiles expertos en teoría política, jurídica, ciencias políticas y sociales, estudios estratégicos y prospectivos. En segundo lugar, busca facilitar la comprensión de un fenómeno complejo: la seguridad nacional en el Estado mexicano.

Los objetivos del IMEESDN van más allá del ámbito militar, pues buscan integrar a militares y civiles en temas de desarrollo, seguridad y defensa nacionales, a través de estudios de nivel doctoral. Su meta es formar investigadores científicos, generar conocimiento en la materia y fomentar la difusión de la cultura estratégica y la prospectiva en diferentes estratos de la sociedad especialmente entre aquellos con interés y relación en estas áreas.

Este libro se divide en dos partes. La primera aborda la seguridad nacional en el Estado mexicano desde una perspectiva abstracta, relacionándola con los derechos humanos, la democracia, la rendición de cuentas y el desarrollo inclusivo y sostenible. También explora su expresión legal y programática en las últimas cinco décadas, destacando la evolución desde una seguridad nacional centrada en la protección de los intereses estatales hacia un enfoque más amplio que prioriza a la persona y sus necesidades, tanto a nivel doméstico como internacional.

La segunda parte se centra en la aplicación práctica de la teoría multidimensional de la seguridad nacional, involucrando a los órganos estatales competentes de la seguridad nacional en tareas de seguridad interior, pública o humana. Además, incluye el caso de Honduras como ejemplo para demostrar que los esfuerzos para garantizar la seguridad humana no son exclusivos de nuestro México y que existe una lógica compartida a nivel internacional y regional al abordar problemas transnacionales como el crimen organizado, el calentamiento global, el COVID 19, la migración, el desarrollo sostenible, entre otros.

Esta obra contribuye a comprender mejor los procesos de integración nacional en bloques regionales en un mundo globalizado, basándose en la evolución de las formas de Estado. Destaca el impacto en el concepto de seguridad, uno de los derechos fundamentales a que se re-

fiere la Declaración francesa de los Derechos de Hombre y de los ciudadanos de 1789. La mayor transformación de la idea de seguridad a que se refiere Botero Gómez en su aportación es el giro de la centralidad de la misma en el Estado a la persona humana, es decir, el tránsito de la seguridad jurídica, a la pública, a la nacional y, finalmente, a la humana.

A partir de las reflexiones de García Luna, se analiza la ambigüedad del término “seguridad nacional”, y se debate en torno a dos acepciones: una vinculada con la razón de Estado de Maquiavelo y su relación con la preservación del poder, y la otra relacionada con la condición de una sociedad para desarrollarse en paz y armonía. Se examina el desafío actual entre la transparencia y, por el otro, a la integridad del orden jurídico-político soberano en un ambiente de transnacionalización de las fuerzas.

El libro también profundiza en la revisión crítica del concepto de seguridad nacional adoptado en el ordenamiento jurídico mexicano, evidenciando la diversidad de pensamiento dentro del IMEESDN y la pertinencia de cuestionar sistemáticamente la doctrina militar a la luz del Estado constitucional y democrático de derecho, así como reflexionar sobre la relación teórica entre la seguridad, desarrollo y defensa nacionales.

Es importante señalar que la investigación sobre esta materia es un esfuerzo compartido tanto dentro como fuera del Sistema de Educación Militar. La seguridad nacional es un tema sensible y prioritario en México, especialmente debido a los hechos de violencia que han perturbado la armonía social en las últimas dos décadas. Por lo tanto, esta obra es oportuna para comprender y explicar las causas del aumento de la inseguridad en el país, una tendencia constante independientemente de la orientación política de los gobiernos.

El debate público ha puesto en el centro la discusión sobre el modelo de seguridad nacional que debe prevalecer: si una enfocada en la seguridad humana ampliada o restringida a la seguridad del Estado. La falta de acuerdo político en un modelo ha sido un factor que ha contribuido a que la percepción de inseguridad entre la población no se haya revertido satisfactoriamente, ni se hayan reducido de manera significativa los indicadores de criminalidad.

En este contexto, el estudio de la seguridad nacional ha recobrado importancia, adoptando un enfoque distinto al que predominaba en los

Rafael Paz del Campo

años ochenta del siglo pasado. Mientras en ese entonces las investigaciones estaban influenciadas por el concepto de Huntington centrado en la hegemonía estadounidense, ahora se orientan hacia la multidimensionalidad y la seguridad humana. Se destaca la importancia política de esta cuestión, enfatizando su naturaleza técnica y la necesidad de una mayor profesionalización de los responsables de la seguridad ciudadana, así como la importancia de no confundir entre seguridad pública, interior y nacional.

El marco jurídico sobre este tema ha experimentado un crecimiento en las últimas décadas, ampliándose y especializándose. Esta regulación comprende reformas constitucionales y la emisión de leyes por tipo de seguridad, con autoridades diferenciadas y grados variables de coordinación entre las instancias federales y estatales. A pesar de estos avances, se evidencia una amplia área de oportunidades para mejoras, que requieren un incremento en la capacidad de respuesta de los órganos estatales pertinentes, una mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil en la lucha contra la corrupción e impunidad, y la reducción de las causas sociales que originan procesos delictivos.

Paralelamente a la estructura normativa legislativa, los gobiernos han diseñado un andamiaje programático-presupuestal fundamentado en el Plan Nacional de Desarrollo. Este plan define estrategias, metas y objetivos específicos para un sexenio, dotando de sentido y coherencia a la acción estatal. El libro explora esta faceta de la seguridad nacional, demostrando su vínculo con el desarrollo sostenible e inclusivo.

En la sección teórica del libro, se distingue entre seguridad y defensa nacionales, resaltando que la preservación de la primera no siempre es producto del ejercicio de la segunda. Se enfatiza que el desarrollo es una condición necesaria para la seguridad humana, y se discute sobre la inadecuación de la polarización política como estrategia para mantener la seguridad interior, un componente esencial de la seguridad nacional.

Matute González explora la distinción conceptual entre seguridad nacional, seguridad interior, seguridad pública y seguridad humana, destacando su evolución desde la Caída del Muro de Berlín. A partir de ese momento, se pone énfasis en la seguridad humana, incluyendo la necesidad de garantizar la certeza en siete áreas específicas, como la económica, alimentaria, de salud, ambiental, personal, comunitaria y política. Esto pone en relieve el papel del Estado constitucional y demo-

crático de derecho como garante, promotor y defensor de la persona, centro de la acción estatal en un mundo globalizado.

En este sentido, se hace notar que en el siglo XXI, la seguridad multidimensional o ampliada ha surgido como reacción al principio de seguridad nacional predominante en la era de la guerra fría, coexistiendo con el proceso de transición del gobierno a la gobernanza en ámbitos ideológicos, constitucionales, político-electorales y económicos-productivos. Este fenómeno de democratización y aumento de la pluralidad política se aborda en la obra, analizando las diversas concepciones de Estado atribuida incluso a policías políticas y, por lo tanto, vedada al escrutinio y participación ciudadanas, se aborda en esta obra y se analizan las diversas concepciones de Estado de derecho, la evolución del Estado regulador, las alianzas electorales y la interacción de los sectores público y privado en la economía en relación a la seguridad nacional que va más allá de la conservación del Estado y el statu quo que tiende a favorecer a la perpetuación de la desigualdad social y a la exclusión del desarrollo humano para amplios sectores de la población.

A través de una definición legal y programática de seguridad nacional, se argumenta que la multifuncionalidad de la gobernanza es la base política y estructural del surgimiento y ascenso de las políticas de seguridad nacional no tradicionales, que colocan a la persona como centro y fin de la acción estatal. Esto sostiene la premisa compartida por los autores, donde la libertad debería ser la guía del destino de los pueblos y su justificación, y donde la democracia efectiva y el desarrollo sustentable e inclusivo representan el objetivo último de los esfuerzos estatales en materia de seguridad.

La atribución estatal de seguridad, en sus cuatro dimensiones, se realiza a través de la administración pública civil y militar, con dos cuerpos profesionalizados: los cuerpos policiacos distribuidos en las tres instancias de gobierno, y el cuerpo militar. Esto implica una interrelación entre diversas estructuras organizacionales con procedimientos específicos de actuación y relaciones interdependientes, analizables bajo el enfoque de la teoría de sistemas.

Villalobos analiza los actores, recursos, procesos y objetivos de la administración pública como sistema, destacando pertinencia en el estudio de la acción estatal y su producto esencial que es la gobernabilidad en atribuciones específicas como la seguridad humana.

Rafael Paz del Campo

El reposicionamiento de México en el contexto internacional, en los umbrales del primer cuarto del Siglo XXI, está determinado por su capacidad para adoptar políticas públicas exitosas en torno a la seguridad nacional multidimensional. Carbajal Glass destaca algunas tendencias y factores internacionales afectan directa o indirectamente las condiciones para el desarrollo social y económico de México en el corto plazo, como la polarización social y política en Estados Unidos, la fragmentación en América Latina y el Caribe, la interconexión de la delincuencia organizada transnacional y la competencia estratégica global, las tensiones entre Estados Unidos y China, y el conflicto entre Rusia y Ucrania. Este contexto, complejo y cambiante, condiciona las políticas públicas de seguridad en sus cuatro dimensiones en el Estado mexicano.

En la segunda parte del libro, se abordan aspectos prácticos y políticas públicas específicas de la seguridad nacional, como el diseño, implementación y evaluación de políticas, programas y proyectos relacionados con ámbitos disciplinarios específicos, presentando modelos de análisis de casos con propuestas de acciones gubernamentales.

Se destaca que la mayoría de los autores son investigadores, egresados y alumnos del IMEESDN y sus contribuciones demuestran su capacidad para realizar investigaciones teóricas y aplicadas sobre el desarrollo, la seguridad y la defensa nacionales, generando conocimiento aplicable en la resolución de problemas relacionados con los campos temáticos del IMEESDN, en función del análisis del panorama nacional e internacional.

Se evidencia que el Instituto proyecta su actuación con dedicación especial a las actividades de investigación, ya sea de forma independiente o en colaboración con instituciones y organizaciones educativas afines, nacionales e internacionales, con el fin de ampliar el conocimiento; además. Pariendo de la realidad y los objetivos, genera doctrina en materia de desarrollo, seguridad y defensa nacionales.

Los contenidos de los capítulos se agrupan en líneas de generación y aplicación del conocimiento del IMEESDN, abarcando diversos campos temáticos de prioridad para el Estado mexicano. Estos campos se centran en el Desarrollo Nacional, la Seguridad Nacional y la Defensa Nacional, y sus respectivas áreas temáticas, con el fin de comprender, estudiar y aportar conocimientos pertinentes a la realidad de México.

Las reflexiones presentadas en el libro giran en torno a dos ejes principales: el eje de pensamiento estratégico, que proyecta una visión hacia el futuro y busca generar conocimiento para resolver problemas a niveles local, regional, nacional y global, y los ejes transversales de "Derechos Humanos" y "Estado Constitucional de Derecho", que promueven una cultura de paz y respeto a la dignidad humana, formando investigadores capaces de analizar los desafíos y oportunidades en materia de desarrollo y seguridad desde una perspectiva multidisciplinaria y ética.

La premisa principal del libro es contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas y al diseño de políticas públicas que garanticen el bienestar y la protección de los derechos humanos de todos los ciudadanos, en cumplimiento de la obligación constitucional del Estado Mexicano. El estudio sistemático del desarrollo, la seguridad y la defensa nacionales se aborda analíticamente, tanto por disciplinas científicas, así como en ejercicios prácticos de intervención de la realidad.

El IMEESDN, como centro de investigación y de educación superior, está encargado del desarrollo de procesos de trasmisión y apropiación de valores y conocimientos; de habilidades, actitudes, destrezas y capacidades que garanticen los valores universales y del patrimonio cultural mexicano. Esto refuerza la estrecha relación que existe entre sus funciones sustantivas para cumplir con su compromiso social. Este libro es una muestra del avance en el cumplimiento de su misión y en el logro de su visión.

Rafael Paz del Campo

Director del Instituto Mexicano de Estudios Estratégicos en Seguridad y Defensa Nacionales

Ciudad de México, septiembre de 2023

PRIMERA PARTE

ASPECTOS TEÓRICOS DE LA SEGURIDAD NACIONAL EN

EL ESTADO MEXICANO

Esta primera parte aborda la seguridad nacional en el Estado mexicano en su explicación abstracta en su relación con los derechos humanos, la democracia, la rendición de cuentas, el desarrollo incluyente y sostenible, así como su expresión legal y programática en el último medio siglo.

Asimismo explica la evolución de una seguridad nacional restringida a la protección de los intereses de los órganos del Estado hacia una amplia que pone en el centro a la persona humana revisada desde el enfoque doméstico y el externo y destaca las dilemas internos que enfrenta la elaboración de políticas públicas en la materia y los riesgos externos en los que se desarrollará en el corto y mediano plazos.

Capítulo 1

LA SEGURIDAD HUMANA

EN EL CONTEXTO DEL

ESTADO CONSTITUCIONAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO SANTIAGO BOTERO GÓMEZ

1. PLANTEAMIENTO GENERAL

Actualmente, toda reflexión sobre el Estado y el papel que está llamado a cumplir en el entramado de la vida en común debe circunscribirse a la forma organizativa denominada Estado constitucional y democrático de derecho, entendida ésta como una fórmula superadora del Estado social de derecho, la cual guarda profundas diferencias con la ya vetusta organización del Estado liberal de derecho.

La pregunta en torno a la seguridad que el Estado debe brindar y garantizar a las personas no escapa a dicha necesidad, pues las respuestas cambian según los lineamientos de cada una de estas formas organizativas. De aquí surgen algunos de los equívocos que se observan con frecuencia cuando se piensa la seguridad bajo la lupa de tipos de Estado que han sido históricamente superados, gracias a las profundas transformaciones políticas, económicas y jurídicas que se han dado en los últimos tiempos y a la “nueva” conformación constitucional que hoy (por supuesto con diversos matices) prevalece en buena parte de los países de Occidente.

La “seguridad humana”, como categoría que engloba, articula y hace funcionales definiciones más acotados de seguridad, es hoy el concepto a tener en cuenta a la luz de los fines que persigue el Estado constitucional y democrático de derecho. Esta es la idea principal sobre la cual gravitan mis reflexiones.

2. EL ESTADO DE DERECHO Y SUS DESARROLLOS HISTÓRICOS

Existen ciertos conceptos, como el de “Contrato Social”, “Derechos Humanos” o “Estado de derecho” que, no obstante ser fundamentales para comprender la configuración de la vida pública en la contemporaneidad, parecieran haber perdido contundencia y sentido explicativo, como consecuencia del uso y el abuso que de ellos hacen ciertos actores políticos y sociales.

Cotidianamente, políticos provenientes de diversas ideologías, periodistas y líderes de opinión incorporan nociones como éstas en sus discursos y análisis, pero usándolos más como “estribos argumentativos” que como las “ideas fuerza” que realmente son. Traer a colación estos conceptos sin tener claridad sobre su significado, sus fundamentaciones, sus limitaciones y sus contornos tiene el efecto perverso de convertirlos en simples “términos comodín” que, de tanto ser repetidos, terminan vaciados de contenido.

Quizás el caso más común es el que tiene que ver con el “Estado de derecho”, pues en muchas ocasiones este concepto suele confundirse, sin más, con la simple existencia de un cierto orden normativo. Olvidan o desconocen, quienes sostienen esto, que Estados totalitarios, como los estados fascistas o los estados comunistas, también cuentan con un derecho objetivo, entendido este como un conjunto sistematizado de normas constitucionales, leyes, reglamentos, etc., que ha sido establecido como obligatorio por la autoridad competente por diversas razones y en búsqueda de los más diversos objetivos.

Lo que se quiere precisar con esto, siguiendo a Elías Días (1996), es que no todo Estado es un Estado de derecho, pues el uso adecuado de este prestigioso rótulo, que a la vez cualifica y legitima, ha de estar restringido a estados que, por supuesto, además de contar con un cierto derecho, cumplan con estos cuatro requisitos:

a. Imperio de la ley que consiste, fundamentalmente, en el sometimiento a la ley tanto de los ciudadanos como de los gobernantes, y también, en la existencia de mecanismos de regulación y control de los poderes por medio de leyes, con el requisito de que éstas sean, además, el resultado de determinados procedimientos donde tenga cabida la libre participación popular;