1_9788498765373

COMENTARIOS AL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA MANUEL JOSÉ TEROL BECERRA Director

Valencia, 2009

Copyright ® 2009 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© MANUEL JOSÉ TEROL BECERRA

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: V I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 537 - 3 IMPRIME: GUADA IMPRESORES, S.L. - PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/politicas.htm nuestro Procedimiento de quejas.

Índice PRÓLOGO ..............................................................................................................

RELACIÓN DE AUTORES ....................................................................................

PREÁMBULO .........................................................................................................

TÍTULO PRELIMINAR..........................................................................................

21 35 39 55

TÍTULO I DERECHOS SOCIALES, DEBERES Y POLÍTICAS PÚBLICAS La igualdad de mujeres y hombres en el estatuto de autonomía para Andalucía.

Un asunto transversal .............................................................................................

I. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA .....................................................................................

II. LA IGUALDAD DE GÉNERO EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA .....................................................................................

1. Introducción ..........................................................................................

2. La igualdad de género como objetivo de las políticas públicas .........

3. La igualdad de mujeres y hombres en serio ........................................

4. El lenguaje inclusivo: andaluces y andaluzas......................................

5. La proyección transversal de la igualdad de género ...........................

6. La democracia paritaria. La presencia equilibrada de mujeres y hombres en los cargos públicos representativos .................................

CapítuloI Disposiciones Generales .............................................................................

77 77 80 80 82 84 85 87 92

99

Capítulo II Derechos y Deberes 1. Derechos sociales ..................................................................................

1.1. Las grandes políticas de la Junta: educación y sanidad ............

1.2. Otros derechos de dimensión prestacional ................................

1.3. Derechos de perfil asistencial ......................................................

1.4. Nuevos derechos de dimensión personal ...................................

2. Derechos políticos .................................................................................

3. Deberes ..................................................................................................

105 105 107 109 110 112 114

ÍNDICE

8

Capítulo III Principios Rectores de las Políticas Públicas I. ESTADO SOCIAL Y ESTATUTOS DE AUTONOMÍA ..............................

II. LA NECESIDAD DE INCLUIR REFERENCIAS A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LOS TEXTOS ESTATUTARIOS ...........................................

III. CLASIFICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS RECTORES .............................

1. Principios rectores de políticas públicas vinculadas a la efectiva implementación de derechos sociales ......................................................

1.1. La prestación de unos servicios públicos de calidad .................

1.2. Una educación en valores ............................................................

1.3. Atención integral a los mayores ..................................................

1.4. Especial protección de las personas en situación de dependencia..................................................................................................

1.5. Autonomía e integración social y profesional de personas con discapacidad .................................................................................

1.6. Atención social a personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social ...............................................

1.7. Integración de los jóvenes en la vida social y laboral, favoreciendo su autonomía personal ....................................................

1.8. Integración laboral, económica, social y cultural de los inmigrantes ..........................................................................................

1.9. Principios rectores vinculados al ámbito laboral.......................

1.10. Principios rectores vinculados a la cultura ................................

1.11. Principios rectores vinculados al consumo ................................

1.12. Principios rectores vinculados al medio ambiente ....................

1.13. Uso racional del suelo y acceso a viviendas protegidas .............

2. Principios rectores de políticas públicas vinculadas a la consecución de objetivos básicos de la Comunidad Autónoma ..............................

2.1. El fomento de la capacidad emprendedora, la investigación y la innovación ....................................................................................

2.2. El fomento de los sectores turístico y agroalimentario como elementos económicos estratégicos de Andalucía .....................

2.3. El acceso a la sociedad del conocimiento con el impulso de la formación y el fomento de la utilización de infraestructuras tecnológicas ..................................................................................

2.4. La apuesta por una sociedad democrática avanzada ................

IV. EFECTIVIDAD Y GARANTÍA DE LOS PRINCIPIOS RECTORES .........

117 119 121 123 123 126 126 127 127 128 129 129 130 131 132 132 134 135 136 136 137 137 138

Capítulo IV Garantías INTRODUCCIÓN.............................................................................................

I. GARANTÍAS FORMALES FRENTE AL LEGISLADOR AUTONÓMICO Y EL ESTATAL ...........................................................................................

II. ¿TIENEN “CONTENIDO ESENCIAL” LOS DERECHOS ESTATUTARIOS? ..........................................................................................................

III. LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL ......................................................

IV. OTROS MECANISMOS DE GARANTÍA ...................................................

141 146 148 150 152

ÍNDICE

9

Título II COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA Capítulo I Clasificación y Principios I. EL ALCANCE DE LA REFORMA ESTATUTARIA VISTA DESDE LA PERSPECTIVA COMPETENCIAL ............................................................

1. El marco competencial de la Constitución..........................................

2. La nueva definición estatutaria de las competencias asumidas ........

2.1. La multiplicidad de materias competenciales............................

2.2. Los ámbitos materiales como elementos aglutinantes de la competencia .................................................................................

3. Las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las competencias .........................................................................................

II. BREVE EXCURSO SOBRE LA NOCIÓN DE COMPETENCIA ..............

1. Acerca de las potestades o funciones públicas ejercit Ables en el terreno competencial ...............................................................................

2. El concepto de materia .........................................................................

2.1. El objeto material ........................................................................

2.1. El contenido material ..................................................................

3. A modo de recapitulación.....................................................................

III. CLASES DE COMPETENCIAS ASUMIDAS POR LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA........................................................................

1. Las competencias exclusivas ................................................................

2. Las competencias compartidas ............................................................

2.1. Lo básico en la jurisprudencia constitucional ...........................

2.2. Actitud del Estatuto de Autonomía ante lo básico.....................

3. Las competencias ejecutivas ................................................................

4. La implementación autonómica del Derecho Comunitario Europeo 5. Otras clases de competencias ...............................................................

IV ALCANCE TERRITORIAL DE LA COMPETENCIA ................................

V. PRINCIPIOS DE EFICACIA PROXIMIDAD Y COORDINACIÓN ...........

VI. FOMENTO ..................................................................................................

159 159 161 161 162 163 163 164 165 165 166 166 166 167 168 168 170 171 172 173 174 176 177

Capítulo II Competencias (I) I. COMPETENCIAS EN LOS ÁMBITOS DEL GOBIERNO Y DE LA ADMINISTRACIÓN .........................................................................................

1. Instituciones de autogobierno ..............................................................

2. Administraciones Públicas andaluzas .................................................

2.1. Procedimiento administrativo.....................................................

2.2. Régimen jurídico de las Administraciones Públicas ..................

2.3. Bienes de dominio público y patrimoniales ...............................

2.4. Potestades de control, inspección y sanción ..............................

2.5. Régimen estatutario del personal ...............................................

2.6. Contratos y concesiones administrativas ...................................

181 181 182 182 183 183 184 184 184

2.7. Expropiación forzosa...................................................................

2.8. Responsabilidad patrimonial ......................................................

2.9. Figuras jurídico-privadas ............................................................

3. Organización territorial ........................................................................

4. Régimen local ........................................................................................

5. Policía autonómica ...............................................................................

6. Protección civil y emergencias .............................................................

7. Seguridad y competencias en materia penitenciaria ..........................

8. Función Pública y estadística ...............................................................

8.1. Normas relativas específicamente a funcionarios públicos ......

8.2. Normas dedicadas específicamente al personal laboral ............

8.3. Normas comunes al conjunto del personal al servicio de la Administración, sea funcionario o laboral......................................

9. Notariado y registros públicos .............................................................

10. Consultas populares ..............................................................................

11. Asociaciones, fundaciones y corporaciones de derecho público .......

12. Administración de Justicia ...................................................................

13. Organización de servicios básicos .......................................................

14. Ejercicio de funciones y servicios inherentes a las competencias de la Comunidad ............................................................................................

15. Procesos de designación de los miembros de los organismos económicos y sociales .....................................................................................

185 186 186 187 188 190 192 193 195 195 196 196 197 198 200 202 204 206 207

Capítulo II Competencias (II) II. COMPETENCIAS SOBRE ECONOMÍA....................................................

1. Planteamiento general ..........................................................................

2. Competencias específicas .....................................................................

2.1. Agricultura, ganadería, pesca, aprovechamientos agroforestales, desarrollo rural y denominación de calidad ........................

2.2. Energía y minas ...........................................................................

2.3. Agua ..............................................................................................

2.4. Cuenca Hidrográfica del Guadalquivir .......................................

2.5. Salud, sanidad y farmacia ...........................................................

2.6. Vivienda, urbanismo, ordenación del territorio y obras públicas .................................................................................................

2.7. Actividad económica....................................................................

2.7.1. Competencias exclusivas (art. 58.1) .................................

2.7.2. Competencias exclusivas de acuerdo con las bases y la ordenación de la actuación económica general, y en los términos de los dispuesto en los artículos 38, 131 y 149.1.11ª y 13ª de la Constitución (art. 58.2) ...................

2.7.3. Competencia para el desarrollo y la gestión de la planif cación general de la actividad económica (art. 58.3) ......

2.7.4. Competencias ejecutivas (art. 58.4) .................................

2.8. Transportes y comunicaciones....................................................

2.9. Publicidad.....................................................................................

2.10. Turismo ........................................................................................

209 209 215 215 218 219 220 222 223 224 224

227 227 228 228 230 230

2.11. Cajas de ahorro, entidades de crédito, bancos, seguros y mutualidades no integradas en el sistema de Seguridad Social .....

2.12. Juego .............................................................................................

2.13. Denominaciones de origen ..........................................................

2.14. Participación en la ordenación general de la actividad económica ..............................................................................................

231 233 234 235

Capítulo II Competencias (III) III. COMPETENCIAS EN EDUCACIÓN, CIENCIA, CULTURA Y DEPORTES, POLÍTICA SOCIAL Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN ...................

Introducción ...............................................................................................

1. Educación, ciencia, cultura y deportes ................................................

1.1. Educación (Enseñanza no universitaria) ...................................

1.2. Universidades (Enseñanza universitaria) ...................................

1.3. Investigación, desarrollo e innovación tecnológica ...................

1.4. Cultura y patrimonio ...................................................................

1.4.1. Cultura ...............................................................................

1.4.2. Patrimonio .........................................................................

1.5. Deportes, espectáculos y actividades recreativas .......................

2. Políticas sociales ...................................................................................

2.1. Salud, sanidad y farmacia ...........................................................

2.2. Vivienda, urbanismo, ordenación del territorio y obras públicas .................................................................................................

2.2.1. Vivienda .............................................................................

2.2.2. Urbanismo y ordenación del territorio ............................

2.2.3. Obras públicas ...................................................................

2.3. Medio ambiente, espacios protegidos y sostenibilidad .............

2.4. Servicios sociales, voluntariado, menores y familias ................

2.5. Inmigración ..................................................................................

2.6. Empleo, relaciones laborales y seguridad social........................

2.7. Políticas de género .......................................................................

2.8. Políticas de juventud....................................................................

2.9. Protección de datos......................................................................

3. Medios de comunicación social y servicios de contenido audiovisual .........................................................................................................

239 239 240 240 242 244 245 245 246 247 248 248 250 250 251 252 253 254 256 257 258 260 260 261

ÍNDICE

12

Título III ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA Título III La Organización Territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía I. EL RÉGIMEN LOCAL DURANTE EL PROCESO DE GESTACIÓN DEL NUEVO ESTATUTO DE AUTONOMÍA ....................................................

II. LAS COMPETENCIAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA SOBRE RÉGIMEN LOCAL ...........................................................................................

III. LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA ENUNCIADOS EN EL NUEVO ESTATUTO ANDALUZ ........................................................................

IV. LA CONFIGURACIÓN ESTATUTARIA DEL MUNICIPIO ......................

V. LAS COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS.........................................

VI. LA CONFIGURACIÓN ESTATUTARIA DE LA PROVINCIA ...................

VII. NUEVAS FIGURAS DE ENTES LOCALES PREVISTA EN EL ESTATUTO ................................................................................................................

VIII. LA LEY DE RÉGIMEN LOCAL ANDALUZA ............................................

IX. EL CONSEJO LOCAL.................................................................................

X. LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LOS ENTES LOCALES .................

265 269 272 274 275 278 282 282 283 285

Título IV ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA La inevitable transversalidad de las fuentes del Derecho ......................................

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES ...................................................

II. LA APARICIÓN DE UNA RENOVADA POTESTAD LEGISLATIVA ........

III. LAS NUEVAS LEYES PARLAMENTARIAS: LAS LEYES REFORZADAS ..............................................................................................................

IV. LAS NORMAS GUBERNAMENTALES CON RANGO DE LEY ..............

1. Los decretos legislativos .......................................................................

2. Los decretos-leyes .................................................................................

289 289 291 293 298 298 302

Capítulo I El Parlamento de Andalucía I. COMPOSICIÓN ..........................................................................................

1. Parlamento y sistema electoral ............................................................

2. Los sujetos parlamentarios...................................................................

2.1. El estatuto del Diputado ..............................................................

309 309 310 311

ÍNDICE

2.1.1. Adquisición, suspensión y pérdida de la condición de diputado ................................................................................

2.1.2. Los derechos del diputado ................................................

2.1.3. Los deberes del diputado ..................................................

2.1.4. Las prerrogativas parlamentarias ....................................

2.2. El estatuto de los Grupos Parlamentarios ..................................

2.2.1. La constitución de los grupos parlamentarios ................

2.2.2. La clasificación de los grupos parlamentarios ................

2.2.3. La organización interna de los grupos.............................

2.2.4. La extinción de los grupos ................................................

2.2.5. Los medios personales y materiales al servicio de los grupos ................................................................................

2.2.6. Las funciones de los grupos..............................................

II. LA ORDENACIÓN DEL TRABAJO PARLAMENTARIO ..........................

1. Las sesiones ...........................................................................................

2. Los requisitos de validez de los actos parlamentarios ........................

2.1. Dias hábiles y cómputo de plazos ...............................................

2.2. Convocatoria, asistencia y orden del día .......................................

3. La ordenación de los debates ...............................................................

4. La publicidad de las sesiones ...............................................................

5. Las modalidades de votación ...............................................................

III. LA ORGANIZACIÓN DEL PARLAMENTO...............................................

1. El Presidente .........................................................................................

2. La Mesa .................................................................................................

3. La Junta de Portavoces .........................................................................

4. Las Comisiones .....................................................................................

5. El Pleno .................................................................................................

6. La Diputación Permanente...................................................................

7. El Letrado mayor ..................................................................................

IV. LAS FUNCIONES DEL PARLAMENTO ...................................................

1. La función de creación y mantenimiento del Consejo de Gobierno ..

2. La función legislativa ............................................................................

3. La función de orientación e impulso político .....................................

4. La función de control y la de información ..........................................

13 311 312 312 313 315 316 316 317 317 318 318 320 320 322 322 322 323 324 325 327 327 328 329 330 332 332 334 335 335 336 339 340

Capítulo II Elaboración de las Normas I. II. III. IV.

CONSIDERACIONES PRELIMINARES ...................................................

INICIATIVA LEGISLATIVA .......................................................................

TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA..........................................................

LA INTEGRACIÓN DE LA EFICACIA ......................................................

343 345 349 352

Capítulo III El Presidente de la Junta I. LA DERIVA PRESIDENCIALISTA ............................................................

355

ÍNDICE

II. CAPÍTULO PROPIO ...................................................................................

III. LEGITIMIDAD DE ORIGEN Y LEGITIMIDAD DE EJERCICIO: INVEST DURA Y RESPONSABILIDAD POLÍTICA .....................................

IV. FUNCIONES DEL PRESIDENTE .............................................................

V. RESPONSABILIDAD PENAL Y CIVIL .....................................................

14 357 358 362 364

Capítulo IV El Consejo de Gobierno I. EL CONSEJO DE GOBIERNO COMO PARTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA .....................................................................................................

II. LA FORMACIÓN, LA COMPOSICIÓN Y EL FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE GOBIERNO ........................................................................

III. LAS COMPETENCIAS DEL CONSEJO DE GOBIERNO ........................

Capítulo V De las Relaciones entre el Parlamento y el Consejo de Gobierno ...................

365 368 373

379

Capítulo VI Otras Instituciones de Autogobierno I. II. III. IV. V.

INTRODUCCIÓN ........................................................................................

DEFENSOR DEL PUEBLO ANDALUZ .....................................................

CONSEJO CONSULTIVO ..........................................................................

CÁMARA DE CUENTAS ............................................................................

CONSEJO AUDIOVISUAL DE ANDALUCÍA ............................................

CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL .........................................................

385 389 396 400 403 408

Capítulo VII La Administración de la Junta de Andalucía I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII.

INTRODUCCIÓN ........................................................................................

PRINCIPIOS DE ACTUACIÓN ..................................................................

GESTIÓN DE COMPETENCIAS ...............................................................

PARTICIPACIÓN CIUDADANA .................................................................

PRESENCIA EQUILIBRADA DE HOMBRES Y MUJERES ...................

EMPLEO PÚBLICO....................................................................................

PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y CARTAS DE DERECHOS ..................

EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS ..............................................

LA COMUNIDAD AUTÓNOMA COMO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .

413 415 417 420 422 425 428 430 433

ÍNDICE

15

Título V EL PODER JUDICIAL EN ANDALUCÍA Capítulo I El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía I. IDEAS PREVIAS .........................................................................................

II. EL SIGNIFICADO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL: UNIDAD DE JURISDICCIÓN Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS ..........

1. Significado histórico-político de la unidad jurisdiccional .................

2. La unidad de la jurisdicción en el Estado de las Autonomías ............

III. TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA Y TRIBUNAL SUPREMO: LA FUNCIÓN UNIFICADORA ...................................................................

IV. PEQUEÑOS Y GRANDES MATICES DE LA NUEVA REGULACIÓN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA ................

V. CODA ...........................................................................................................

439 440 441 442 449 456 459

Capítulo II El Consejo de Justicia de Andalucía I. JURISDICCIÓN, ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y ESTADO AUTONÓMICO .....................................................................................................

II. EL ESTATUTO ANDALUZ DE AUTONOMÍA Y LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA ............................................................................................................

III. EL CONSEJO DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA .........................................

1. Naturaleza jurídica ...............................................................................

2. Composición..........................................................................................

3. Funciones y ámbito competencial .......................................................

461 468 470 472 473 475

Capítulo III Competencias de la Junta de Andalucía en materia de Administración de Justicia INTRODUCCIÓN ........................................................................................

I. OPOSICIONES Y CONCURSOS ...............................................................

II. MEDIOS PERSONALES ............................................................................

1. Competencias Normativas....................................................................

1.1. La organización de este personal en Cuerpos y Escalas............

1.2. El proceso de selección, la promoción interna, la formación inicial y la continuada, así como la provisión de destinos y ascensos ...........................................................................................

1.3. Las situaciones administrativas ..................................................

1.4. El régimen de retribuciones ........................................................

1.5. La Jornada Laboral y el horario de trabajo ................................

1.6. La ordenación de la actividad profesional y las funciones ........

1.7. Las licencias, los permisos, las vacaciones y las incompatibilidades .............................................................................................

481 484 486 488 488 488 490 490 490 491 491

III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X.

ÍNDICE

16

1.8. El registro de personal .................................................................

1.9. El régimen disciplinario ..............................................................

2. Competencias Ejecutivas y de Gestión ................................................

2.1. Competencias ejecutiva y de gestión en materia de selección, promoción, formación y provisión de destinos y ascensos .......

2.2. El resto de competencias ejecutivas ...........................................

3. Cuerpos de Funcionarios al servicio de la Administración de Justicia dependientes de la Junta de Andalucía ................................................

4. Personal Laboral al servicio de la Administración de Justicia ...........

MEDIOS MATERIALES.............................................................................

OFICINA JUDICIAL....................................................................................

JUSTICIA GRATUITA.................................................................................

MÉTODOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS ..........

DEMARCACIÓN Y PLANTA JUDICIAL ....................................................

JUSTICIA DE PAZ Y DE PROXIMIDAD ...................................................

CLÁUSULA SUBROGATORIA ...................................................................

PARTICIPACIÓN Y RELACIONES CON LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (CIUDADANÍA Y JUSTICIA) ....................................................

492 492 493 493 494 494 495 496 499 501 501 502 504 505 506

Título VI ECONOMÍA, EMPLEO Y HACIENDA Capítulo I Economía ...............................................................................................................

511

Capítulo II Empleo y Relaciones Laborales ..........................................................................

527

Capítulo III Hacienda de la Comunidad Autónoma INTRODUCCIÓN ........................................................................................

I. PRESENCIA DE LA LOFCA EN EL ESTATUTO .....................................

II. LA GARANTÍA DE LA FINANCIACIÓN DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN EL NUEVO ESTATUTO ...............................................

III. LA AUTONOMÍA FINANCIERA ................................................................

1. La autonomía en la vertiente de los ingresos ......................................

2. La autonomía en la vertiente del gasto ................................................

IV. EL MANTENIMIENTO DE LA “DEUDA HISTÓRICA” EN EL NUEVO TEXTO ESTATUTARIO .............................................................................

V. EL COMPROMISO ESTATUTARIO SOBRE LAS INVERSIONES DEL ESTADO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA...........................................

551 552 554 558 559 561 563 565

ÍNDICE

17

Título VII MEDIO AMBIENTE Medio Ambiente ......................................................................................................

I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X. XI. XII.

CONSERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD ............................................

USO SOSTENIBLE DE LOS RECURSOS NATURALES.........................

PRODUCCIÓN Y DESARROLLO SOSTENIBLE .....................................

RESIDUOS ..................................................................................................

DESARROLLO TECNOLÓGICO Y BIOTECNOLÓGICO ........................

PREVENCIÓN DE INCENDIOS FORESTALES Y LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACIÓN...................................................................................

PROTECCIÓN ANTE LA CONTAMINACIÓN ..........................................

DESARROLLO RURAL ..............................................................................

USO EFICIENTE DEL SUELO Y SISTEMAS INTEGRALES DE TRANSPORTE.........................................................................................................

UTILIZACIÓN RACIONAL DE LOS RECURSOS ENERGÉTICOS ........

PROTECCIÓN DE LOS ANIMALES .........................................................

INCENTIVOS Y MEDIDAS FISCALES.....................................................

569 572 573 574 577 578 579 581 582 583 584 586 587

Título VIII MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL Medios de Comunicación Social INTRODUCCIÓN ........................................................................................

I. BREVE ANÁLISIS COMPARADO DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOCIAL CON OTROS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA ................

II EL TRATAMIENTO DE LA COMUNICACIÓN SOCIAL EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA ...........................................

591 592 593

Título IX RELACIONES INSTITUCIONALES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA Capítulo I Relaciones con el Estado I. LA GARANTÍA DE PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN LAS DECISIONES E INSTITUCIONES ESTATALES: UN RECONOCIMIENTO CONDICIONADO........................................................................................

II. LAS RELACIONES MULTILATERALES DE COOPERACIÓN ...............

1. Órganos multilaterales..........................................................................

1.1. Las Conferencias Sectoriales.......................................................

603 606 607 607

ÍNDICE

1.2. La Conferencia de Presidentes ....................................................

2. Instrumentos de colaboración multilateral .........................................

III. LA COOPERACIÓN BILATERAL ..............................................................

1. La Comisión bilateral de Cooperación Junta de Andalucía Estado ...

2. La relaciones de la Comunidad Autónoma con la Administración financiera del Estado: la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales ..................................................................................................

3. Convenios de colaboración interadministrativa .................................

IV. LA PARTICIPACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA ......................................................................................................

V. LA PARTICIPACIÓN EN LA DESIGNACIÓN DE ÓRGANOS CONSTITUCIONALES .............................................................................................

18 608 609 610 611 614 616 617 618

Capítulo II Relaciones con otras Comunidades Autónomas I. II. III. IV.

EL PRINCIPIO DE COOPERACIÓN INTERAUTONÓMICA ..................

CONVENIOS DE COLABORACIÓN .........................................................

ACUERDOS DE COOPERACIÓN ..............................................................

LA PRAXIS COOPERATIVA ......................................................................

621 623 626 628

Capítulo III Relaciones con las Instituciones de la Comunidad Europea INTRODUCCIÓN: ESPAÑA ANTE EUROPA ...........................................

I. LA REGULACIÓN NORMATIVA ANTES DE LA APROBACIÓN DEL ESTATUTO .................................................................................................

II. VISIÓN GENERAL DE LAS DISPOSICIONES ESTATUTARIAS ...........

III. .LA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN LA FASE ASCENDENTE DEL DERECHO EUROPEO .......................................................................................

IV. LA PARTICIPACIÓN AUTONÓMICA EN LA FASE DESCENDENTE DEL DERECHO EUROPEO ......................................................................

V. LAS GARANTÍAS DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS..............

VI. LA COOPERACIÓN INTERREGIONAL ...................................................

631 633 634 636 638 641 643

Capítulo IV Relaciones con el Exterior ...................................................................................

647

Capítulo V Cooperación al Desarrollo ...................................................................................

651

ÍNDICE

19

Título X REFORMA DEL ESTATUTO I. LA REFORMA DE LOS ESTATUTOS: REGULACIÓN CONSTITUCIONAL..............................................................................................................

II. LA REFORMA DEL ESTATUTO DE ANDALUCÍA: INICIATIVA Y PROCEDIMIENTO ORDINARIO ...................................................................................

III. EL PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO ...................................................

IV. CLÁUSULA DE CIERRE: LA RETIRADA DE LA PROPUESTA DE REFORMA........................................................................................................

655 660 666 669

Disposiciones Adicionales, Transitorias, Derogatoria, Finales I. LA VIRTUALIDAD EXPANSIVA DE UNAS CLÁUSULAS CON FECHA DE CADUCIDAD .........................................................................................

II. SOBRE LAS DISPOSICIONES ADICIONALES .......................................

1. Gibraltar andaluz ..................................................................................

2. Las “asignaciones complementarias” de la DA segunda: El finiquito de la denominada “Deuda histórica” ...................................................

3. Inversiones del Estado en Andalucía: El sudoku imposible ...............

4. La excepción a la competencia exclusiva sobre la materia de juegos y apuestas: El cupón de la ONCE, la Primitiva, la Bonoloto y demás juegos de azar ........................................................................................

5. Del referéndum sobre la reforma estatutaria ......................................

III. SOBRE LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS .....................................

1. Traspaso de competencias y Comisión Mixta Paritaria GobiernoJunta ......................................................................................................

2. Estatuto de Autonomía y leyes del Estado ..........................................

IV. DISPOSICIÓN DEROGATORIA. LA REVISIÓN DEL ESTATUTO ........

V. DISPOSICIONES FINALES EN CUATRO PLAZOS ................................

673 674 675 677 681 684 686 687 687 689 692 693

PRÓLOGO 1. La Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía ha hecho correr ríos de tinta, con el efecto consiguiente de dejar un espacio angosto al comentario original a su respecto, tanto más improbable en lo jurídico luego de asistirse a su derogación. Conviene subrayarlo porque aun a riesgo de reiterar lo que es sobradamente conocido, si no de incurrir en el tópico, interesa destacar de dicha norma que colmó con creces las expectativas que despertó su aprobación. Pues, por una parte, puede decirse de ella, parafraseando la STC 247/2007, de 12 de diciembre, que fundó la Comunidad Autónoma, la dotó del correspondiente poder político y permitió su natural despliegue mediante leyes en sus ámbitos competenciales, reglamentos destinados a desarrollarlas y actos consistentes en su aplicación adoptados por su Consejo de Gobierno y su Administración.

Pero además de eso, de lo que tales datos expresan respecto a su calidad de norma institucional básica de la Comunidad Autónoma de Andalucía, no debe pasarse por alto la naturaleza de norma jurídica estatal, igualmente predicable de dicha Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre; ni, en relación con ello que, con las demás leyes orgánicas en cuya virtud se aprobaron los restantes Estatutos de Autonomía, contribuyó a ejecutar el plan previsto en la Constitución de construir un Estado democrático y autonómico.

Para el jurista es irrelevante qué razones pudieron motivar la reforma en profundidad de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. De igual modo que carece para él de interés el grado de respaldo popular proporcionado a cada una de ellas, no obstante mostrarse evidente haber sido mayor en la primera que en la segunda. Como seguramente era de esperar considerando que el excepcional protagonismo de la ciudadanía andaluza en el proceso conducente a la creación de la Comunidad Autónoma, resultaba no ya difícil de superar sino, incluso, de igualar en el futuro. Tan entusiasta se evidenció dicha participación ciudadana, recuérdese, como para inspirar al Parlamento de Andalucía la parte del Preámbulo con que dotó a la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, por entonces ya vigente, en la sesión plenaria celebrada los días 13 y 14 de abril de 1983. Esa, según la cual: “El Estatuto de Autonomía se ha logrado gracias a la aportación inestimable del pueblo andaluz que, en conjunto, ha desempeñado su protagonismo indiscutible en la recuperación de su identidad”.

22

PRÓLOGO

2. Queden para la Ciencia Política y la Sociología los análisis de tales asuntos y ocúpese el Derecho de interpretar los textos normativos vigentes. En este caso la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, cuya intencionalidad es, sin duda, la de avanzar en la misma dirección y sentido que la Ley Orgánica derogada por ella, según se desprende sin dificultad de lo afirmado en su Preámbulo. Pues, lejos de percibirse en él asomo alguno de ruptura con su precedente legislativo, es manifiesta la actitud contraria allí manifestada en forma de elogio a la función desempeñada por éste. Efectuado en el marco de la exposición preliminar dedicada a denunciar cierta obsolescencia en la concretización de la forma de Estado instaurada por la Constitución Española.

Ese contexto de consideraciones en que el Preámbulo de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, encomia la versión inicial del Estatuto de Autonomía para Andalucía, lo integran las dedicadas a poner de manifiesto que casi tres décadas después de “ejemplar funcionamiento”, el Estado de las Autonomías necesita modernizarse con los objetivos de profundizar en el autogobierno para extraer todas las posibilidades descentralizadoras que ofrece la Constitución, a fin de aproximar la Administración a la ciudadanía; así como de desarrollar y perfeccionar la cohesión territorial, la solidaridad y la cooperación institucional. Modernización que, según se hace allí constar, además, sólo se estima posible “desde una visión global y plural de España”. A todo ello todavía añade el legislador estatutario una formulación en cuya virtud acepta que en España existan singularidades y hechos diferenciales, aunque no sin mostrar su rechazo a que esas diferencias puedan servir de excusas para consagrar privilegios.

Tales observaciones preludian la alabanza que le dedica el Preámbulo de la Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo, a la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre. Pues, no en balde, a renglón seguido de las mismas, le adjudica a ésta Ley el mérito de haber servido para lograr “el grado de desarrollo económico, social y cultural de Andalucía”, así como el de haber “favorecido la convivencia armónica, el desarrollo político, social y económico de esta tierra y la recuperación de la autoestima de un pueblo que hoy tiene voz propia en el estado de las Autonomías, tal como establece la Constitución española de 1978”.

He aquí por qué, si cabe hablar de algún lazo que anude a la versión derogada del Estatuto de Autonomía para Andalucía con la vigente, se aludía más arriba al de la continuidad, conciliable sin duda, cabe añadir, con el objetivo que, como cualquier otro Preámbulo normativo, se ocupa de asignar el de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, a su parte dispositiva, enunciándolo inmediatamente a continuación, por cierto, de cuanto se ha referido del mismo en los siguientes términos:

PRÓLOGO

23

“Se trata, en definitiva, de conseguir un Estatuto para el siglo XXI, un instrumento jurídico que impulse el bienestar, la igualdad, y la justicia social, dentro del marco de cohesión y de solidaridad que establece la Constitución”.

Con todo, es evidente que las ochenta y dos disposiciones —adicionales, transitorias y final, incluidas— de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, no son las doscientas sesenta y una —comprendidas las adicionales, las transitorias, las derogatorias y las finales— de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. Interesa subrayar esa diferencia entre las dos versiones del Estatuto de Autonomía debida, unas veces, a la atención prestada por la vigente a circunstancias inéditas en la derogada, y, otras, a la mayor minuciosidad de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, en el tratamiento de asuntos ya contemplados en la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre.

3. Mucho más detallado que el Título Preliminar de ésta es el de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. No en balde, incluía aquél la completa regulación estatutaria del régimen local en tres artículos que han cambiado de ubicación tras la reforma, casi sin consecuencias para el número de disposiciones conformadoras de ese Título Preliminar, pues ha pasado de tener doce artículos en la versión derogada del mismo a once en la vigente.

Allí Andalucía es calificada de nacionalidad histórica, se propugnan los mismos valores que el artículo 1.1 de la Constitución, se afirma que los poderes autonómicos emanan de la Constitución y del pueblo andaluz, se califica a la Unión Europea como ámbito de referencia de la Comunidad Autónoma, además de asumirse sus valores y de manifestarse el propósito de velar tanto por el cumplimiento de sus objetivos, como por el respeto de los derechos de los ciudadanos europeos.

En ese mismo Título Preliminar son tratados luego, de modo sucesivo, el territorio y los símbolos de Andalucía, su capitalidad, las sedes de las principales instituciones autonómicas, la condición de andaluz, la actitud de la Comunidad Autónoma ante los andaluces en el exterior, la eficacia territorial de las normas autonómicas, se define el Derecho propio de Andalucía, se asumen las Declaraciones de Derechos de carácter internacional allí citadas y prácticamente se transcribe una de las disposiciones más originales de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre.

Se trata de su artículo 12 que, recuérdese, reproducía en su párrafo primero el enunciado del artículo 9.2 de la Constitución; dedicaba el párrafo segundo a proclamar el compromiso autonómico de propiciar la igualdad efectiva del hombre y de la mujer andaluces, promoviendo la plena incorporación de

24

PRÓLOGO

esta última en la vida social y superando cualquier discriminación laboral, cultural, económica o política; e incluían en el párrafo tercero y último una lista de lo que denominaba objetivos básicos, de acuerdo con los cuales habría de ejercer sus potestades la Comunidad Autónoma. Disposiciones todas ellas que revalida el artículo 10 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, tal y como lo evidencian sus enunciados.

4. Absolutamente original es el contenido que la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, exhibe en su Título I, en el que acaso haya podido influir el artículo 12 de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, siquiera sea inspirando la idea de desarrollar sus dictados en el sentido que revelan los objetos del apartado estatutario vigente, no obstante mostrarse inapelable la recién referida influencia de la disposición citada en el artículo 10 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo.

Nada tendría de particular dicha circunstancia. Al fin y al cabo el artículo 12 derogado fue pionero en exigir a las instituciones autonómicas el desempeño, entre otras, de la tarea consistente en propiciar la efectiva igualdad entre el hombre y la mujer; de igual modo que fue precursor en comprometer a esos mismos poderes públicos con el logro de objetivos concretos en materia de política social; y hasta parece haber sido dicha disposición la inspiradora de los planteamientos parecidos que incluyen Estatutos de Autonomía aprobados con posterioridad al 30 de diciembre de 1981.

En todo caso, su trasunto normativo, el artículo 10 del Estatuto de Autonomía en vigor incluye una referencia a la igualdad del hombre y de la mujer que es completada con otras sobre este mismo asunto, consignadas a lo largo de todo el texto estatutario, concretamente en los artículos 14, 15, 37.1.2º, 37.1.11º, 73, 105 y 107, si bien se concentra la mayoría en su Título I, como puede comprobarse y era de esperar que sucediera considerando qué objetos anuncia su rúbrica: “derechos sociales, deberes y políticas públicas”, lo cual, algo modula la transversalidad que, como característica, adquiere la igualdad en la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo.

Junto a los diferentes aspectos de la igualdad entre el hombre y la mujer aludidos, incluye el Título I una larga lista de lo que muy bien podrían considerarse derechos públicos subjetivos, en sentido estricto, si no fuera por las manifestaciones vertidas al respecto por el Tribunal Constitucional en su STC 147/2007, de 12 de diciembre: “Por tanto, en el ámbito de lo dispuesto en el artículo 147.2.d) C.E. los Estatutos de Autonomía no pueden establecer por sí mismos derechos subjetivos en sentido estricto, sino directrices, objetivos o mandatos a