1_9788498766509 by Editorial Tirant Lo Blanch

MANUAL BÁSICO DE DERECHO URBANÍSTICO DE CASTILLA Y LEÓN 3ª Edición

TOMÁS QUINTANA LÓPEZ Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de León

tirant lo b anch Valencia, 2009

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A Susana

Índice PRESENTACIÓN A LA TERCERA EDICIÓN .................................................................

PRESENTACIÓN A LA PRIMERA EDICIÓN .................................................................

ABREVIATURAS ...............................................................................................................

LECCIÓN 1ª NORMATIVA Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA 1. 2. 3. 4. 5.

Urbanismo y ordenación del territorio ....................................................................... La legislación estatal de suelo. Antecedentes y régimen actual ............................... La legislación territorial y urbanística de Castilla y León ....................................... La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El papel de las entidades locales ................................................................................ Organización administrativa. Referencia a Castilla y León .....................................

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LECCIÓN 2ª RÉGIMEN Y CLASIFICACIÓN DEL SUELO 6. 7.

Régimen de la propiedad urbanística del suelo ......................................................... Derechos y deberes vinculados al urbanismo ............................................................ A) Estatuto del ciudadano.......................................................................................... B) La iniciativa privada en materia urbanística ...................................................... C) El estatuto de la propiedad del suelo.................................................................... 8. Utilización del suelo y transformación urbanística ................................................... 9. La clasificación del suelo ............................................................................................. A) Cuestión previa: Las situaciones básicas del suelo ............................................. B) Clases de suelo en municipios dotados de planeamiento en Castilla y León ..... C) Clasificación del suelo en municipios sin planeamiento en Castilla y León ...... 10. Derechos y deberes de los propietarios de suelo y de los promotores de actuaciones urbanísticas en Castilla y León .................................................................................. A) Derechos y deberes de los propietarios de suelo según su clasificación ............. a) En municipios dotados de planeamiento ........................................................ a’) En suelo urbano o urbanizable con ordenación detallada propugnada por el correspondiente instrumento urbanístico de planeamiento ................ b’) En suelo urbano o urbanizable sin ordenación detallada ........................ c’) En suelo rústico .......................................................................................... b) En municipios sin planeamiento ..................................................................... a’) Derechos y deberes en suelo urbano ......................................................... b’) Derechos y deberes en suelo rústico .......................................................... B) Derechos y deberes relativos a la promoción de actuaciones urbanísticas.........

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ÍNDICE

LECCIÓN 3ª EL PLANEAMIENTO TERRITORIAL Y URBANÍSTICO 11. 12. 13. 14.

Pautas estatales para la ordenación territorial y urbanística .................................. El planeamiento. Clases ............................................................................................. El planeamiento territorial. Tipología ....................................................................... Planeamiento urbanístico ........................................................................................... A) Planeamiento general y planeamiento de desarrollo .......................................... B) Elaboración y aprobación del planeamiento urbanístico ..................................... a) Elaboración....................................................................................................... b) Aprobación inicial y actuaciones subsiguientes ............................................. a’) Planeamiento general ................................................................................ b’) Planeamiento de desarrollo ....................................................................... c’) Planeamiento de ámbito supramunicipal ................................................. c) Vigencia y alteración del planeamiento .......................................................... d) Notificación y publicación ................................................................................ e) Efectos del planeamiento urbanístico .............................................................

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LECCIÓN 4ª LA GESTIÓN URBANÍSTICA 15. Apunte sobre el papel del legislador estatal .............................................................. 16. Finalidad y presupuestos ............................................................................................ 17. Modalidades de gestión urbanística ........................................................................... A) Gestión mediante actuaciones aisladas ................................................................ a) Actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado ........................................ b) Actuaciones aisladas en cualquier clase de suelo .......................................... B) Gestión mediante actuaciones integradas............................................................ a) Delimitación de las unidades de actuación..................................................... b) Los Proyectos de Actuación ............................................................................. c) Los sistemas de actuación ............................................................................... a’) Sistema de concierto................................................................................... b’) Sistema de compensación .......................................................................... c’) Sistema de cooperación .............................................................................. d’) Sistema de concurrencia ............................................................................ e’) Sistema de expropiación ............................................................................ d) Los convenios urbanísticos ..............................................................................

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LECCIÓN 5ª INTERVENCIÓN EN EL USO DEL SUELO 18. Licencias y autorizaciones .......................................................................................... A) La licencia urbanística .......................................................................................... a) Usos del suelo sometidos a licencia ................................................................. b) Promotores de usos del suelo sometidos al deber de obtener licencia urbanística ............................................................................................................... c) Competencia y procedimiento ......................................................................... d) Efectos de la licencia urbanística.......................................................................... B) Autorización de usos excepcionales ......................................................................

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ÍNDICE

C) Licencia de parcelación ......................................................................................... D) Otras licencias especiales ...................................................................................... 19. Fomento de la conservación, rehabilitación y edificación ......................................... A) La inspección técnica de las construcciones ......................................................... B) Orden de ejecución................................................................................................. C) Declaración de ruina ............................................................................................. D) Venta forzosa.......................................................................................................... 20. Protección de la legalidad urbanística ....................................................................... A) Inspección urbanística........................................................................................... B) Medidas de protección y restauración de la legalidad urbanística ..................... C) Disciplina urbanística ........................................................................................... a) Infracciones urbanísticas................................................................................. b) Sujetos responsables ........................................................................................ c) Sanciones .......................................................................................................... d) Procedimiento sancionador ............................................................................. e) Prescripción de infracciones y sanciones ........................................................ D) Ejercicio de acciones y responsabilidades ............................................................ a) La acción pública.............................................................................................. b) Responsabilidad civil ....................................................................................... c) Responsabilidad penal .....................................................................................

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LECCIÓN 6ª INTERVENCIÓN EN EL MERCADO DE SUELO 21. Los patrimonios públicos de suelo .............................................................................. A) Elementos integrantes de los patrimonios públicos de suelo .............................. B) Objeto o finalidad de los patrimonios públicos de suelo y destino de los bienes que los integran ..................................................................................................... C) Reserva de terrenos para su incorporación a los patrimonios públicos de suelo D) Transmisión de los bienes integrantes de los patrimonios públicos de suelo ..... 22. Derechos de tanteo y retracto ..................................................................................... 23. Derecho de superficie .................................................................................................. 24. Los programas municipales de suelo .........................................................................

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Presentación a la tercera edición Dos años después de que viera la luz la segunda edición del presente Manual Básico de Derecho Urbanístico de Castilla y León, las reformas legislativas habidas desde entonces en sede autonómica, a partir de la aprobación por el Estado, en 2007, de la Ley de Suelo, me han empujado a revisarlo para adaptarlo a la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo, y al Decreto 45/2009, de 9 de julio, por el que se modifica el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, normas con las que el legislador de la Comunidad ha cerrado el círculo abierto como consecuencia de la anterior aprobación de la citada ley estatal. El libro que tiene el lector en sus manos no se aparta de la idea con que fue concebida la primera edición, que no es otra que ofrecer una visión global y prioritariamente expositiva de la legislación territorial y urbanística aplicable en Castilla y León, aunque para mantener la fidelidad a la idea inicial haya tenido que orillar la tentación de adentrarme en los problemas que suscita la interpretación de las normas, muchos de ellos ya puestos de relieve por la jurisprudencia a lo largo de estos últimos años, de la cual, no obstante, se anota una significativa muestra, convenientemente concordada, en nuestra tercera edición de la Legislación urbanística de Castilla y León y jurisprudencia concordada. León, agosto de 2009

Presentación a la primera edición Con la aprobación de la Ley de Ordenación del Territorio en 1998 y después la Ley de Urbanismo en 1999, desarrollada esta última por el Reglamento de Urbanismo, en 2004, ya contamos con un marco normativo idóneo para dotar a la Región de un modelo territorial propio, ajustado a sus características geográficas y poblacionales. Es el momento, pues, de prestarle la atención que merece y, para ello, hacer un esfuerzo por dar a conocer los principios y mostrar las claves que guían su aplicación, en la idea de que el uso del suelo, en cuanto éste constituye el soporte mismo de nuestra existencia y el de las generaciones futuras, debe concitar el máximo interés en los ciudadanos, principalmente de aquellos con responsabilidades en la Administración local o de los que ejercen en los múltiples ámbitos profesionales relacionados con la actividad urbanística o, en fin, se están formando para ello. Pues bien, a todos va dirigido este manual básico, con el que se pretende ofrecer una visión global, eminentemente expositiva, de unos instrumentos jurídicos con los que, a fuerza de su continuo uso, cada vez estamos más familiarizados, aunque con frecuencia su funcionamiento se perciba con la distorsión que produce la falta de conocimientos precisos. Con estas premisas, el manual ha sido concebido con seis lecciones, en las que se explica en sus aspectos fundamentales la legislación territorial y urbanística aplicable en Castilla y León, es decir, tanto la de origen estatal como la propiamente autonómica, legislación que, para facilitar su consulta, también se inserta en la obra. León, enero de 2005

Abreviaturas LRSV.: LOTCyL.: LRBRL.: LS.: LUCyL.: RUCyL.: STC.: TRLS 1976: TRLS 2008: TRLS 1992:

Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de Castilla y León Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero Sentencia del Tribunal Constitucional Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio Texto Refundido de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio

Lección 1ª

Normativa aplicable y organización administrativa 1. URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Conceptualmente, el urbanismo y la ordenación del territorio tienen en común que, a través de sus propios instrumentos, ambos persiguen el uso racional del espacio físico, su ordenación, para que de él se realice un aprovechamiento adecuado. A partir de esta idea de la que participan tanto el urbanismo como la ordenación territorial, las diferencias entre ambas funciones públicas —en cuanto que las decisiones fundamentales tanto de ordenación urbanística como territorial se adoptan por los poderes públicos y no por los sujetos privados— surgen fundamentalmente a partir del distinto ámbito espacial en el que están llamados a incidir los instrumentos de planeamiento urbanístico, por una parte, y los propios de la ordenación territorial por otra. En efecto, los instrumentos de ordenación urbana, el planeamiento urbanístico, del que después nos ocuparemos, centran su incidencia en los asentamientos de población con objeto de ordenar los usos urbanísticos a que puede ser destinado el suelo, determinando con ello, en expresión de la STC 61/1997, de 20 de marzo, “cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos”. Los instrumentos de ordenación urbanística, por ello, son predominantemente de ámbito municipal o inframunicipal, pues el conjunto de sus determinaciones tienen como objeto prioritario encauzar el desarrollo urbanístico en función de la realidad actual y de la prospectiva de crecimiento de la población de cada municipio. Como la ordenación urbana, la llamada ordenación territorial, es decir, los instrumentos reconducibles a este concepto, también tienen una vocación integradora de las distintas perspectivas que inciden en el territorio, por lo que también es destacable de estos instrumentos, al igual que en los urbanísticos, su carácter pluridisciplinar. Pero su objeto es más ambicioso y, a la vez, menos preciso que el que es propio de la ordenación urbanística, pues con la ordenación territorial se persigue diseñar una distribución racional de los destinos o usos de que es susceptible el territorio que no se limita a una parte o a la totalidad de un término municipal, sino que excede, normalmente mucho, del ámbito territorial de un municipio. La ordenación del territorio constituye, por tanto, el dominio de las decisiones de planificación supramunicipal, decisiones que en forma de instrumentos de planeamiento territorial tienen como objetivo prioritario disciplinar el uso del espacio integrando las distintas perspectivas sectoriales que inciden en él, tales como las que se derivan de la existencia y la futura expansión de los núcleos de población, de la necesidad de dotar de infraestructuras y

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comunicaciones al territorio, o del aprovechamiento de los recursos naturales del mismo o, en fin, de la obligación de preservar determinadas partes de él de cualquier proceso de transformación. Con cierto tono hiperbólico, la Carta Europea de la Ordenación del Territorio, acordada el 23 de mayo de 1983, afirma que es “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad”. Dado el ámbito supramunicipal en el que están llamados a operar los instrumentos de ordenación territorial, así como la vocación integradora de sus contenidos, la formulación de la ordenación urbanística no puede ser ajena a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial, de manera que éstos necesariamente constituyen una pauta para la planificación urbanística, o, como el propio Tribunal Constitucional ha señalado al referirse a la ordenación territorial, es “orientadora y directora de la ordenación urbana” (STC 149/1998, de 2 de julio). En definitiva, el urbanismo, con la complejidad de sus instrumentos y su vocación también integradora, constituye una cualificada perspectiva a considerar en la formulación de los instrumentos de ordenación territorial, a la vez que éstos, una vez formulados, han de servir de pauta o directriz para la futura ordenación urbana, en un proceso continuo de adaptación de los usos del suelo a las necesidades expresadas por la sociedad.

2. LA LEGISLACIÓN ESTATAL DE SUELO. ANTECEDENTES Y RÉGIMEN ACTUAL Los precedentes más remotos de nuestra normativa urbanística de que aquí podemos dar cuenta se hallan en la legislación del siglo XIX, a lo largo del cual el crecimiento de la población urbana, debido a la incipiente pero progresiva industrialización, exige romper la hechura de la población heredada del pasado, todavía enclaustrada dentro de la muralla medieval. Se aprueba, así, a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, la legislación de ensanche y, ya a finales del mismo, la legislación de saneamiento y reforma interior, la cual responde a la necesidad inaplazable de mejorar las condiciones higiénico-sanitarias y ambientales, diríamos hoy, de los espacios habitados, debido al notable incremento de la población. Los instrumentos contemplados en las legislaciones a que se ha hecho referencia, reiterados y mejorados en las normas aprobadas a lo largo de la primera mitad del siglo pasado, constituyen el antecedente de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, que constituye el acta de nacimiento del moderno Derecho urbanístico español, cuyos principios son todavía hoy los mismos que incorpora la normativa urbanística, tanto la de origen estatal, hoy supletoria, como la autonómica. Aunque solo sea por esto, conviene recordar que la Ley del Suelo de 1956 hizo descansar toda su eficacia en el planeamiento urbanístico que debía ser aprobado una vez en vigor, por lo que hoy

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podemos apreciar que la acusada falta de aprobación de planes urbanísticos por las Administraciones competentes en aquel momento supuso en la realidad un obstáculo insuperable para que se lograra el objetivo racionalizador de los usos del suelo que pretendía la citada ley. Asumido el relativo fracaso de la Ley del Suelo de 1956, no tanto por su contenido, sino por la falta de decisión que, en caso contrario, habría permitido avanzar en el proceso de planificación urbanística que aquélla demandaba, el 2 de mayo de 1975 fue aprobada una ley de reforma de la misma, con la pretensión de, respetando lo fundamental de la ley reformada, mejorarla técnicamente o profundizar en algunas de las vías abiertas por ella. Posteriormente, la Ley del Suelo de 1956 y la reforma operada en ella por la Ley de 2 de mayo de 1975 fueron objeto de refundición por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante, TRLS 1976). Después vino el desarrollo reglamentario a través de la aprobación de tres importantes normas: el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio; el Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por el Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio; y, finalmente, el Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto. A ellos hay que añadir el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares, aprobado por el Decreto 635/1964, de 5 de marzo. Todavía hay que dar cuenta de la aprobación en esos años de dos importantes normas con rango de ley: El Real Decreto-Ley 3/1980, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística, y el Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de los Planes Generales de Ordenación Urbana. Por entonces, lograda una cierta estabilidad del marco normativo urbanístico y cuando ya se habían empezado a dar pasos importantes en la aprobación del planeamiento general en algunas ciudades, principalmente capitales de provincia, fue aprobada la Constitución Española y con ella puestos los fundamentos del Estado autonómico que, en lo que atañe al urbanismo, supuso que todas las Comunidades Autónomas que se constituyeron pudieran asumir competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 148.1.3ª C.E.), posibilidad de la que, en efecto, los redactores de los Estatutos de Autonomía aprobados entre 1979 y 1983 hicieron uso, con lo que el urbanismo y la ordenación del territorio pasaron a ser de responsabilidad autonómica, nueva realidad competencial que inmediatamente se fue completando con el traspaso de funciones y servicios desde la Administración del Estado a las nuevas Entidades territoriales en un proceso que se había iniciado incluso en fase preautonómica. Sin embargo, en esa primera década de Estado políticamente descentralizado, pese a que el título competencial urbanismo y ordenación del territorio estaba a disposición de las Comunidades Autónomas, lo cierto es que éstas no hicieron un uso generalizado de sus facultades normativas en la materia; de manera que

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a lo largo de la década de los ochenta pocas Comunidades Autónomas aprobaron leyes de urbanismo y ordenación territorial y la mayoría de las que lo hicieron trataron de atender a aspectos parciales, no a regular íntegramente dichas materias en sus territorios. Durante ese primer período de Estado descentralizado, el verdadero trasvase competencial en estas materias se produjo en la fase de aplicación de las normas, mediante la sustitución de la Administración estatal por las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las competencias de gestión que aquélla venía ejerciendo. El inicio de los años noventa coincide con una importante reforma del ordenamiento urbanístico español propiciada por el legislador estatal. Se trata de la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, después integrada junto al TRLS 1976 en el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (en adelante, TRLS 1992). La novedad más destacable de la reforma radica en la voluntad del legislador de profundizar en la progresiva adquisición de las facultades o derechos urbanísticos por el propietario del suelo una vez cumplidas las cargas legislativamente impuestas, en un intento de desvincular, más de lo que venían estando, los derechos urbanísticos (a urbanizar, al aprovechamiento urbanístico, a edificar y a lo edificado) del contenido del derecho de propiedad del suelo. La reforma a que dio lugar la Ley 8/1990, de 25 de julio, después TRLS 1992, fue recurrida ante el Tribunal Constitucional por varias Comunidades Autónomas, sobre la base de que con aquélla el legislador estatal se había extralimitado en el ejercicio de sus competencias, con invasión de las propias de las Comunidades Autónomas recurrentes en materia urbanística y de ordenación territorial, si bien no todas las Comunidades Autónomas mantuvieron en sus recursos la misma línea argumental, pues mientras en unos casos se propugnaba que el Estado carecía de competencias tanto para dictar buena parte de los preceptos declarados básicos o de aplicación plena por la Ley 8/1990, de 25 de julio, como para establecer normas de carácter supletorio en la materia, alguna Comunidad Autónoma no discutió esta última posibilidad, por lo que, de haber prosperado esta postura —mantenida precisamente por la Comunidad Autónoma de Castilla y León—, los preceptos declarados básicos por la Ley 8/1990, de 25 de julio, que por esta razón hubiera considerado inconstitucionales el Tribunal Constitucional, hubieran podido ser tenidos por normas de carácter supletorio, lo que habría permitido su vigencia junto a los expresamente declarados de aplicación supletoria por la citada Ley 8/1990, de 25 de julio. La posición que finalmente adoptó el máximo intérprete de la Constitución mediante la STC 61/1997, de 20 de marzo, fue la defendida por la mayor parte de las Comunidades Autónomas recurrentes, lo que supuso la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de más de dos tercios del TRLS 1992, texto que fue el que finalmente el Tribunal Constitucional sometió a control, ya que la Ley 8/1990, de 25 de julio, había sido incorporada a aquél, inconstitucionalidad que

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afectó tanto a preceptos declarados básicos y de aplicación plena, como a preceptos de aplicación supletoria. En la misma sentencia se declara inconstitucional y nulo el apartado primero de la disposición derogatoria única del TRLS 1992 en el inciso referido al TRLS 1976 y a los Reales Decretos-Leyes 3/1980, de 14 de marzo, sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística, y 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación Urbana, por lo que estas normas, al ser declarada inconstitucional la disposición que las derogó, recobraron nuevamente vigencia como normas estatales supletorias de la normativa urbanística autonómica. Una vez dictada la STC 61/1997, la legislación estatal con incidencia en materia urbanística y de ordenación territorial quedó escindida en dos bloques: los preceptos del TRLS 1992 que no habían sido impugnados o que habían superado el control de constitucionalidad, que mantenían su carácter básico, y el TRLS 1976 y demás normas con rango de ley citadas anteriormente que recobraron nuevamente su vigencia como normas supletorias, a las que hay que añadir los Reglamentos urbanísticos estatales, igualmente citados anteriormente, también aplicables supletoriamente. La STC 61/1997 dio paso, como se puede deducir de lo señalado, a un período de incertidumbre acerca de la legislación que resultaba aplicable, situación que resultaba incluso cercana al vacío normativo, que las Comunidades Autónomas trataron de paliar con fórmulas no muy diferentes —incorporando como norma propia el TRLS 1992 o dictando normas urbanísticas de urgencia—, a la espera, en general, de que el Estado legislara de acuerdo con la doctrina surgida de la STC 61/1997. Casi de forma coetánea a la citada STC 61/1997, el legislador estatal, con intención de aumentar la libre competencia en la economía española, aprobó el Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, después transformado en la Ley 7/1997, de 14 de abril, mediante la que se introdujeron medidas que pretendían ayudar a liberalizar el uso del suelo; sin embargo, el paso más importante para dotar de un régimen normativo estatal y común en la materia, capaz de servir de marco al ejercicio de las competencias normativas por parte de las Comunidades Autónomas en el sector, lo dio el legislador estatal mediante la aprobación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante, LRSV), sobre la base de los títulos competenciales que ostenta; que no son, como sabemos, el urbanismo y la ordenación del territorio, sino otros, señaladamente los indicados por la exposición de motivos de la propia LRSV: la regulación de las condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo y libre empresa en todo el territorio nacional (art. 149.1.1ª C.E.), así como otros de clara incidencia en el urbanismo, como la regulación de la expropiación forzosa, la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y el procedimiento administrativo común (art. 149.1.18ª C.E.) o, en fin, el establecimiento de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª C.E.), título competencial este último que