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La excepcionalidad del Modelo Federal Foral Vasco

AINHOA NOVO ARBONA

tirant lo b anch Valencia, 2010

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En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

Directores de la Colección: ISMAEL CRESPO MARTÍNEZ Profesor titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia PABLO OÑATE RUBALCABA Catedrático de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Valencia

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AINHOA NOVO ARBONA

TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPOSITO LEGAL: V I.S.B.N.: 978-84-9876-747-6 IMPRIME Y MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/politicas.htm nuestro Procedimiento de quejas.

Nire jendeari

AGRADECIMIENTOS En este libro han participado de forma directa o indirecta varias personas a las que quiero mostrar mi más sincero agradecimiento.

Al director de la tesis en la que se basa esta obra, Francesc Morata Tierra, cuyas clases sirvieron como inspiración de este trabajo y su disposición facilitó el difícil camino de su elaboración. A las personas que integraron el Tribunal que juzgó la tesis por sus constructivas aportaciones; Francisco J. Llera, Arantxa Elizondo, Alberto López Basaguren, Ramón Maiz y Carles Ramió.

A Arantxa Elizondo por acompañarme en mi crecimiento personal y académico sin la cual esta obra sólo sería un proyecto. A Eva Martínez por su ánimo y apoyo durante el largo camino. Se armaron de paciencia y conocen de memoria cada parte de este trabajo.

Y a las siguientes personas por lo que ellas ya saben: a Iñarra, Ander eta Elene, a Mari Carmen Arbona, a José Antonio Novo, a mis compañeros/as de departamento (ejército Pancho Villa), a Miguel Ángel García Herrera, a Pablo Oñate y a María Silvestre.

ÍNDICE ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS ...................................................

13

Capítulo I INTRODUCCIÓN ...............................................................................

17

Capítulo II EL FEDERALISMO Y SUS PRINCIPIOS 1. La definición del federalismo ..........................................................

2. El neo-institucionalismo en el análisis del federalismo ................

27 30

Capítulo III LA ESTRUCTURA NORMATIVA DEL SISTEMA INSTITUCIONAL 1. La excepcionalidad de la estructura normativa en el modelo vasco 2. El doble encaje institucional: Euskadi en el estado de las autonomías y los Territorios Históricos en Euskad ..................................

3. El reparto de poder en el Estatuto de Autonomía .........................

4. La rigidez del Estatuto: su reforma................................................

5. Los mecanismos de Garantía Institucional: La Comisión Arbitral

37 41 62 66 70

Capítulo IV LA AUTONOMÍA INSTITUCIONAL FORAL 1. Las Juntas Generales......................................................................

2. El Rendimiento normativo de las Juntas Generales. 1985-2008 ..

3. El poder ejecutivo de los Territorios Históricos: las Diputaciones Forales .............................................................................................

101 107 129

Capítulo V LA AUTONOMÍA COMPETENCIAL: EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LAS INSTITUCIONES COMUNES Y LOS TERRITORIOS HISTÓRICOS 1. El reparto de competencias según las normas institucionales básicas ..................................................................................................

142

12

ÍNDICE

1.1. Las Constitución Española y los Derechos Históricos ...........

1.2. El Estatuto de Autonomía del País Vasco ..............................

1.3. La Ley de Territorios Históricos .............................................

1.4. La Ley Reguladora de Bases de Régimen Local: Fomento ....

2. Las políticas desarrolladas desde las Diputaciones Forales .........

142 146 153 196 199

Capítulo VI AUTONOMÍA ECONÓMICA 1. La financiación vasca: un modelo diferente de descentralización fiscal .................................................................................................

1.1. Los principios ordenadores del sistema de financiación interna ..............................................................................................

1.2. Los elementos de negociación para el cálculo de las aportaciones ........................................................................................

2. El gasto público en la Comunidad Autónoma del País Vasco .......

3. El Consejo Vasco de Finanzas Públicas .........................................

3.1. Composición .............................................................................

3.2. Funciones .................................................................................

212 214 218 230 238 239 243

Capítulo VII LA REPRESENTACIÓN TERRITORIAL Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 1. La representación territorial en el Parlamento Vasco ..................

2. La iniciativa legislativa de las Juntas Generales en el Parlamento Vasco ................................................................................................

3. Los órganos interinstitucionales dependientes del Gobierno Vasco 4. Los convenios entre las Diputaciones Forales y el Gobierno Vasco

253 267 276 288

Capítulo VIII CONCLUSIONES: EL MODELO FEDERAL VASCO ..................

301

BIBLIOGRAFÍA..................................................................................

311

ÍNDICE

13

ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS TABLAS Tabla 1.

Tabla 2.

Tabla 3.

Tabla 4.

Tabla 5.

Tabla 6.

Tabla 7.

Tabla 8.

Tabla 9.

Tabla 10.

Tabla 11.

Tabla 12.

Tabla 13.

Tabla 14.

Tabla 15.

Tabla 16.

Tabla 17.

Tabla 18.

Tabla 19.

Tabla 20.

Tabla 21.

Escaños por Partido y Territorio en el Congreso y en el Senado .................................................................................

Propuestas de Partidos Políticos a la Ponencia Redactora Número de escaños en el Congreso en 1977 y 1979 ..........

Número de escaños en el Senado en 1977 y 1979 .............

Cuestiones de Competencia y medidas dependiendo del tipo de acto ..........................................................................

Resoluciones de la CA según Institución que inicia el recurso.

1996-2008 ............................................................................

Resoluciones de la Comisión Arbitral por iniciativa, acto o disposición, y resultado. 1999-2008 ...................................

Diferencias en días entre elecciones autonómicas y forales.1983-2009.......................................................................

Composición política de las Juntas Generales de Álava.19832007 .....................................................................................

Composición política de las Juntas Generales de Bizkaia.1983-2007 ....................................................................

Composición política de las Juntas Generales de Gipuzkoa.

1983-2007 ............................................................................

Normas Forales aprobadas por las JJGG por territorio y materia. 1985-2008 .............................................................

Normas Forales tributarias por tipo y Territorio Histórico .......................................................................................

Porcentaje de Normas Forales aprobadas por las Juntas Generales por tipo y Territorio Histórico. 1985-2008 .......

Normas Forales nuevas por materia y Territorio Histórico.

1985-2008 ............................................................................

Normas Forales de modificación por materias y Territorio Histórico. 1985-2008 ...........................................................

Departamentos de las Diputaciones Forales 1987-2007 ...

Composición por partidos de las Diputaciones Forales y Gobierno Vasco. 1983-2009 ................................................

Ingresos Líquidos de las Diputaciones Forales de la CAPV por capítulo. 1985-2006 ......................................................

Ingresos Líquidos del Gobierno Vasco por capítulo. 19852006 .....................................................................................

Leyes de aportaciones y leyes del cupo ..............................

43 54 59 60 87 91 97 104 106 106 107 111 120 125 127 129 133 136 213 214 224

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ÍNDICE

Tabla 22. Presupuesto de las Instituciones Públicas según nivel territorial y año.1995-2004 .................................................

Tabla 23. Evolución del porcentaje de gasto por capítulos obligaciones liquidadas del Gobierno Vasco. 1995-2006 ........................

Tabla 24. Evolución del porcentaje de gasto por capítulos obligaciones liquidadas de las Diputaciones Forales restados del capítulo IV el cupo, las aportaciones y la financiación municipal.

1995-2006 ............................................................................

Tabla 25. Composición política y decisión en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas en torno al cálculo de las aportaciones.

1985-2007 ............................................................................

Tabla 26. Grupos Parlamentarios por legislaturas en el Parlamento Vasco ....................................................................................

Tabla 27. Desigualdad de representación en nueve cámaras federales.

1996 .....................................................................................

Tabla 28. Reparto de escaños por partidos políticos en elecciones autonómicas comparando el sistema actual de reparto de escaños por circunscripción y el sistema proporcional según censo electoral de cada circunscripción .............................

Tabla 29. Proposiciones de ley de las Juntas Generales presentadas en el Parlamento Vasco por Territorio Histórico y año.19802008 .....................................................................................

Tabla 30. Proposiciones de ley de las Juntas Generales en el Parlamento Vasco según tipo, título y año.1980-2008 ...............

Tabla 31. Comisiones de la VII legislatura por Departamento del Gobierno Vasco y según participen las Diputaciones Forales Tabla 32. Comisiones de la VII legislatura según composición ........

Tabla 33. Convenios entre el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales por diputación y legislatura (valores absolutos y porcentajes). 1980-2009 ......................................................

Tabla 34. Convenios entre el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales por materias. 1980-2009........................................

233 234

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242 260 264

267

270 271 282 284

290 298

GRÁFICOS Gráfico 1. Normas Forales tributarias por legislatura y Territorio Histórico ..............................................................................

Gráfico 2. Normas Forales nuevas aprobadas por legislaturas .........

Gráfico 3. Normas Forales de modificación por legislatura y Territorio Histórico ..............................................................................

Gráfico 4. Evolución del Coeficiente Vertical por año de aprobación.

1985-2007 ............................................................................

Gráfico 5. Porcentaje del gasto de las unidas sub-estatales sobre el total del gasto público. 1997 ...............................................

120 128 128 230 231

ÍNDICE

Gráfico 6. Gasto público destinado a inversión real del Gobierno Vasco y de las Diputaciones Forales. 1995-2008 (miles de euros) ................................................................................

Gráfico 7. Gasto público destinado a inversión real y transferencias del Gobierno Vasco y de las Diputaciones Forales. 19952008 (miles de euros) ..........................................................

Gráfico 8. Comisiones de la VII Legislatura con participación de las Diputaciones Forales por año de aprobación del decreto o ley de creación. 1986-2001 ..................................................

Gráfico 9. Convenios entre las Diputaciones Forales y el Gobierno Vasco por Legislatura. 1980-2009 ......................................

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238

280 289

Capítulo I

INTRODUCCIÓN “Dentro de la diversidad de los orígenes y estructuras lo importante de los Estados federales no es la denominación ni la ideología federalista que los justifique, sino el funcionamiento real de sus instituciones y el grado efectivo de distribución del poder político y de las competencias.” (Solé Tura, 1985:162)

El sistema institucional de la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV, en adelante) cuenta con una doble división de poderes. La división de poderes horizontal es la garante de las libertades individuales a través de la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. La división vertical o territorial del poder garantiza la autonomía de los Territorios Históricos.

Debido, entre otros aspectos, a la división de poder horizontal y a la elección por sufragio universal de sus representantes, la organización institucional de la CAPV es democrática. Sin embargo, ni la Constitución Española (CE, en adelante), ni el Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV, en adelante) establecen cuál es el resultado de la división territorial del poder en tanto que no permiten determinar si se trata de un sistema federal o de otro tipo. Este libro pretende mostrar el carácter excepcional del sistema de reparto de poder territorial interno de la CAPV así como describir algunos procesos y estructuras de este diseño institucional con el objeto de que pudieran servir como solución al encaje de los intereses territoriales y estatales en sistemas políticos más complejos y cercanos.

Un elemento de riesgo por el que se apuesta en el presente trabajo es la aplicación de la teoría federal a un sistema institucional no estatal. Cuando se habla de federalismo se hace referencia a estados y no a unidades subestatales. Sin embargo, hay tres razones de peso para ello: en primer lugar, la amplia autonomía con la que cuenta la Comunidad Autónoma del País Vasco dentro del Estado español; en segundo lugar, el cambio en la concepción del concepto de Estado y su aplicación, entre

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otros, al caso de la Unión Europea y, en tercer lugar, la amplia aplicación del adjetivo federal que hacen diversos autores/as.

La Comunidad Autónoma del País Vasco es la comunidad autónoma de España que ejerce más competencias. Las áreas de actuación que se le reconocen tanto en la CE como en el EAPV son superiores a las reconocidas, por ejemplo, a los Länder alemanes en algunas materias como la tributaria. Su autonomía, en lo referente a recursos económicos respecto al Estado, es privilegiada como consecuencia del Concierto Económico.

Por tanto, a pesar de que no se trata de un Estado como tal, el grado de autonomía es tan importante que puede ser analizado como un sistema institucional en sí mismo.

En segundo lugar, el concepto de Estado soberano, en el que ningún otro poder exterior puede influir sobre sus decisiones, está muy matizado por fenómenos como la globalización o la creación de órganos supraestatales que tienen capacidad de influir sobre las decisiones del Estado, como la Unión Europea. “La globalización implica que los Estados ya no están en condiciones de actuar como actores “soberanos” en la arena internacional y, todavía menos, en la europea, puesto que han renunciado al ejercicio exclusivo de una serie de prerrogativas básicas, como la regulación del mercado y la moneda, a favor de la UE, mientras comparten con ésta la práctica totalidad de sus políticas, lo que da lugar a un sistema interdependiente de soberanías limitadas” (Morata, 2004: 20). Sin embargo, el desarrollo de la Unión Europea, como marco institucional no ha influido en la consideración federal de Alemania, a pesar de que ahora se encuadra en un sistema institucional superior que afecta a su autonomía y que asume algunas de sus competencias. Eso no afecta a la consideración del sistema alemán como federal y, con ciertas reservas, se podría decir lo mismo del sistema institucional vasco. Aunque para algunos autores el desarrollo de la Unión Europea y de sus instituciones se encamina hacia la federación, ésta no es aún una realidad, y por tanto, no puede compararse la capacidad de influencia del Estado alemán sobre Europa con la que tiene la CAPV en relación con las instituciones del Estado.

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En tercer y último lugar, Elazar recoge entre la tipología de modelos federales el de federalismo local para explicar el caso de Israel en el que, a pesar de su carácter unitario, “los asentamientos rurales se unen en consejos regionales que son federaciones clásicas en sentido moderno” (Elazar, 1990:88). Las nuevas concepciones del federalismo que surgen, sobre todo, a partir de la Segunda Guerra Mundial aplican los principios federales no sólo a los Estados Federales sino también a modelos supra- estatales como estados asociados, mercados comunes y acuerdos federativos, a la vez que se redescubren características federales en consorcios, uniones y ligas (Elazar, 1990: 26-27).

De este modo, Forsyth justifica la aplicación de la teoría federal al análisis de la Comunidad Europea: “It may be true that the Community is not a ‘state’ or a ‘federal state’ but this does not prevent it from being a federal union, that is to say a permanent linking together of status to form a corporate entity with a distinct boundary vis-à-vis the outside world, and possessed of two coexistent structures of government, one at the centre, and one at the level of the Member State.” (Forsyth, 1996:40).

A pesar de los importantes obstáculos de partida, ¿por qué tiene sentido iniciar esta aventura? Desde una perspectiva de investigación aplicada, en un momento de reforma institucional en el que se encuentran sistemas federales consolidados como el alemán o sistemas federalizantes como el español, el reflejo de la aplicación de diseños institucionales novedosos y excepcionales como el vasco puede inspirar soluciones alternativas a los encajes de poder territorial y estatal en estos sistemas.

Siendo conscientes que la aplicación de mecanismos institucionales produce efectos distintos en contextos variados algunos de estos procesos y estructuras podrían resultar inspiradores.

Actualmente, Alemania ya ha abordado la nueva reforma constitucional del reparto competencial entre el Estado Federal y los Länder y se encuentra en la nueva fase de debate sobre el reparto del sistemas de financiación. El equilibrio del sistema institucional exige que la creciente autonomía competencial se acompañe de una mayor autonomía financiera de los Länder.

Sin embargo, los acuerdos entre las partes interesadas para

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reorganizar el sistema de financiación son más complejos debido a las diferencias socio-económicas de los diferentes territorios que constituyen la actual Alemania y sus distantes perspectivas sobre el diseño de financiación más adecuado.

Asimismo, el pacto sobre el reparto competencial de 1992 entre el PSOE y el PP supuso una primera acomodación del modelo de Estado de las Autonomías desde su creación con la aprobación de la CE y el desarrollo de los diferentes Estatutos.

Este acuerdo significó un intento de racionalizar el modelo en su ámbito competencial no sólo dotando de mayor autonomía a las Comunidades Autónomas de vía lenta sino homogenizando las potestades sobre cada materia y el enunciado de las mismas. Sin embargo, no se trata en ningún caso de un modelo competencial cerrado dadas las recientes y controvertidas reformas estatutarias (Valencia en el 2005 y Cataluña, Andalucía, Baleares, Aragón y Castilla-León en 2006, la propuesta de reforma de la CAPV fue rechazada 2005).

Entre otras cuestiones estas reformas afectan al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Este ámbito es uno de los pilares a desarrollar en el futuro ya que las grandes transformaciones en el mapa competencial ya se han producido (salvo pequeños conflictos sobre transferencias pendientes) y el modelo exige un equilibrio en la autonomía financiera.

El último acuerdo respecto al sistema de financiación de las Comunidades Autónomas adoptado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera ha sido muy complejo y dilatado en el tiempo. Así, el acuerdo de 2001 que afectaba a los ejercicios presupuestarios de 2002 a 2007 no se renueva hasta julio de 2009. Este desfase temporal denota la falta de consenso sobre el modelo de financiación autonómica y la dificultad del Gobierno para coordinar este proceso. Los ejes básicos de la última reforma del modelo de financiación autonómica son; Estado de Bienestar en el marco de la estabilidad presupuestaria, equidad y suficiencia, autonomía y corresponsabilidad y dinámica y estabilidad. El equilibrio entre estos ejes en un contexto socioeconómico como el español es muestra de la complejidad del modelo. Así, a pesar de que el objeto de la reforma es dar

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mayor estabilidad al sistema de financiación recoge que de forme quinquenal se evaluarán los elementos estructurales del sistema y se realizarán los ajustes necesarios. En el momento de la redacción de este documento el Senado está tramitando el Proyecto de Ley por el que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. Por otra parte, el modelo estatutario sigue cojeando en los mecanismos de cogobierno y en este sentido existen nuevos frentes de reforma y modelación pendiente.

De este modo, siendo el modelo institucional interno vasco no estatal, y con un contexto sociopolítico y territorial diferente algunos de los mecanismos de equilibrio existentes en el seno del sistema vasco podrían servir para inspirar instrumentos de solución al encaje de los intereses territoriales y estatales en estos contextos institucionales cambiantes.

Desde una perspectiva académico-institucional, el 25 de noviembre de 2008 se cumplieron veinticinco años desde la aprobación de una polémica norma que tuvo como objeto la definición de las relaciones económicas y de competencia entre las Instituciones Comunes y los Territorios Históricos, conocida como LTH. Aunque es poco tiempo en la vida de un sistema institucional, es suficiente para reflexionar sobre cuál ha sido el resultado de su aplicación. Los retos que puedan plantearse con el desarrollo de la Unión Europea, los últimos debates sobre el sistema institucional vasco y los cambios estatutarios que se están proponiendo desde diferentes sectores políticos recomiendan un diagnóstico sobre la situación actual que permita prever las consecuencias de futuros cambios. Por otra parte, el contexto político en el que el sistema institucional se ha aplicado ha sufrido una transformación destacable tras las elecciones vascas de 2009. Por primera vez desde la aprobación del Estatuto de Autonomía de la CAPV el Lehendakari no va a ser del PNV y lo que es más significativo, es de un partido distinto al de los tres Diputados Generales de las Diputaciones Forales. Este contexto político excepcional va a poner a prueba los mecanismos formales del sistema.

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Antes de adentrarnos en el análisis conviene precisar que, al igual que el resto de los sistemas institucionales, la creación del sistema vasco no se basó en un proyecto de ingeniería institucional perfectamente pensado y plasmado en una norma superior sino que su formación y evolución se entiende mejor desde el concepto de proceso. El Estatuto solamente constituye el inicio de una dinámica que se irá consolidando conforme surjan las necesidades y problemas reales. La segunda constatación es que el sistema institucional, si bien tiende a consolidarse en el tiempo, no está aislado del contexto socio-político de cada momento, por lo que, a pesar de su estabilidad, existen elementos coyunturales que pueden cambiar el carácter de los elementos estructurales. Sistemas federales clásicos como el estadounidense han ido variando y matizando el funcionamiento de sus instituciones conforme se adaptaban a las nuevas realidades y, sin cambiar los elementos estructurales básicos, han pasado de ser clasificados como federalismo cooperativo a serlo como federalismo coercitivo (Kincaid, 1990; Tolley y Tallin, 1995, Cho y Wright, 2001).

Haciendo referencia a periodos más lejanos de la historia estadounidense, Inman y Rubinfeld reconocen cuatro etapas: federalismo dualista de 1970 a 1860, federalismo centralizado de 1860 a 1933, federalismo cooperativo de 1933 a 1964 y federalismo creativo de 1964 en adelante (Inman y Rubinfeld, 1997: 43-44). Actualmente, es considerado el federalismo estadounidense como una compleja mezcla de elementos coercitivos, cooperativos y dual (Kindcaid, 2008:31). En el caso alemán, Benz describe el cambio de un sistema federal unitario a un sistema asimétrico (Benz, 1999).

Las recientes reformas constitucionales han vuelto a cuestionar el modelo de Estado federal alemán siendo considerado por Lothar como modelo de estado federal experimental caracterizado por no separar las competencias legislativas de forma excluyente sino crear competencias que concurren (Lothar, 2006) En el caso español, Börzel considera la influencia de la europeización de las políticas en el sistema político pasando de un regionalismo competitivo a un federalismo cooperativo (Bör-

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zel, 2002). De hecho, Riker considera que uno de los elementos remarcables del federalismo es que en ciertas federaciones el grado de centralización varía a lo largo del tiempo mientras en otras se mantiene inamovible (1975:131).

Estas constataciones determinan la filosofía del diseño de esta investigación y la metodología utilizada para su desarrollo.

El tipo de análisis que se plantea para abordar el problema se engloba dentro del paradigma del neoinstitucionalismo según el cual, además de las estructuras ha de darse importancia a los procedimientos y a los elementos coyunturales. Elazar, uno de los autores de mayor peso en el estudio del federalismo desde la Ciencia Política, recalca la importancia tanto de las estructuras como de los procedimientos (Elazar 1999: 94-97).

De la misma manera, la Ciencia Política española ha abordado el análisis del Estado de las Autonomías desde la perspectiva neoinstitucionalista atendiendo, por ejemplo, a tres dimensiones: la importancia de los momentos fundadores de la estructura, la naturaleza adaptable de las instituciones y las instituciones como modificadoras de las preferencias de los actores (Maíz, Beramendi y Grau, 2002).

La influencia del proceso en la construcción del sistema institucional vasco es notable debido a la debilidad de las estructuras iniciales entendida como la indefinición del modelo institucional en el momento fundacional. La importancia y el protagonismo del debate correspondiente a la arena estatal en la que se estaba perfilando la autonomía vasca ocupaban una parte sustancial de la agenda política del momento inicial. Por otro lado, la necesidad de búsqueda de consensos en la creación de un sistema institucional sin tradición práctica supuso la formalización de un modelo abierto y poco definido respecto al papel de las Instituciones Comunes y los Territorios Históricos en la recién creada Comunidad Autónoma1. Finalmente, la

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El antecedente más cercano, el Gobierno Vasco de 1936, solamente funcionó en el exilio mientras que las Diputaciones Forales funcionaban de una forma completamente diferente durante el régimen franquista.