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SERVICIOS ELÉCTRICO Y DE GAS Mercado y equidad

Luis Ignacio Betancur

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SERVICIOS ELÉCTRICO Y DE GAS COMBUSTIBLE– MERCADO Y EQUIDAD

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania) Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

SERVICIOS ELÉCTRICO Y DE GAS COMBUSTIBLE– MERCADO Y EQUIDAD

Luis Ignacio Betancur Autor

Bogotá, 2024

Copyright ® 2024 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.

Betancur, Luis Ignacio, autor Servicios eléctrico y de gas combustible–mercado y equidad / autor, Luis Ignacio Betancur. -- Bogotá: Tirant lo Blanch, 2024.

184 páginas.

Incluye referencias bibliográficas y bibliografía.

ISBN 978-84-1056-479-4 1. Servicios públicos - Investigaciones - Colombia - Siglo XXI 2. Energía eléctrica - Investigaciones - Colombia - Siglo XXI 3. Gas natural domiciliario - Investigaciones - Colombia - Siglo XXI 4. Gas licuado de petróleo - Investigaciones - Colombia - Siglo XXI 5. Regulación del comercio - Investigaciones - Colombia - Siglo XXI 6. Asistencia pública - Investigaciones - Colombia - Siglo XXI CDD: 363.609861 ed. 23

CO-BoBN– a1135239

Catalogación en la publicación – Biblioteca Nacional de Colombia

© Luis Ignacio Betancur Autor © Tatiana Dangond Aguancha Directora de la colección

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH Calle 11 # 2-16 (Bogotá D.C.) Teléf.: 4660171 Email: tlb@tirant.com Librería virtual: www.tirant.com/co/ ISBN: 978-84-1056-479-4

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Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Introducción.....................................................................................................

9

Prólogo..............................................................................................................

11

PARTE I ASUNTOS COMUNESA LOS SERVICIOS ELÉCTRICOSY DE GAS COMBUSTIBLE Capítulo 1. Mercado sujeto a regulación.......................................................

19

Capítulo 2. Equidad.........................................................................................

79

PARTE II SERVICIO ELÉCTRICO Capítulo 3. Actividades y agentes.................................................................

93

Capítulo 4. Mercado mayorista de energía..................................................

103

Capítulo 5. Mercados minoristas..................................................................

127

Capítulo 6. Innovaciones tecnológicas.........................................................

133

PARTE III SERVICIOS DE GAS COMBUSTIBLE Capítulo 7. Gas natural por tubería................................................................

159

Capítulo 8. Mercado mayorista de gas natural............................................

163

Capítulo 9. Mercados minoristas de gas combustible...............................

167

Capítulo 10. Relación con la generación eléctrica.......................................

169

Capítulo 11. Servicio de gas licuado de petróleo, GLP................................

173

Bibliografía.......................................................................................................

177

INTRODUCCIÓN

El presente libro busca presentar cómo se prestan en Colombia los servicios de energía eléctrica y gas combustible. Se expondrán tanto el marco jurídico como los componentes económicos básicos, para que se comprenda de manera integral el funcionamiento del esquema de prestación.

Mientras avanzaba la escritura del libro, terminada en julio de 2023, el gobierno del presidente Gustavo Petro, que comenzó en agosto de 2022, ha anunciado varias veces su propósito de modificar el marco jurídico vigente, concretamente las leyes 142 y 143 de 1994. Se han divulgado borradores muy preliminares, que no permiten formarse una idea cabal del alcance de las reformas.

El presidente expidió un decreto1 “reasumiendo” las funciones de regulación general de las comisiones de regulación, pero el Consejo de Estado lo suspendió provisionalmente; y, frente al recurso de súplica, interpuesto por el Gobierno, reiteró la suspensión.

Designó cuatro expertos de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) como encargados y sin dejar otros cargos en otras entidades, contra lo que la ley claramente dispone: se designan expertos para períodos de cuatro años: Ley 2099/21 “Artículo 44 “… seis (6) expertos en asuntos energéticos de dedicación exclusiva, nombrados por el presidente de la República para períodos de cuatro (4) años”.

Después de esta introducción, el libro se divide en tres partes.

La primera parte se ocupa de características comunes a los dos servicios; la segunda y tercera partes tratan de cada servicio.

El enfoque no será holístico. Pretender abarcar cuanto asunto se relaciona con un tema que conduce a vaguedad conceptual y confunde, en vez de aclarar. Está en boga en quienes escriben sobre asuntos sociales y ambientales lo que puede explicar los pocos avances que esas políticas muestran en varios países, incluido Colombia.

1.

Presidente de la República. Por el cual se reasumen algunas de las funciones Presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones, Decreto 227, aprobado el 16 de febrero de 2023.

PRÓLOGO

En su libro Servicios eléctrico y de gas combustible: mercado y equidad, Luis Ignacio Betancur hace un análisis amplio de la prestación de los servicios de energía eléctrica y gas combustible en Colombia. Expone, con mucha precisión y claridad, tanto el respectivo marco jurídico como sus componentes económicos básicos, lo cual constituye un aporte fundamental en términos de la comprensión integral del funcionamiento del esquema de prestación. Esta combinación y el estilo empleado lo hacen único en el país.

En la primera parte de la obra, el autor explora dos asuntos comunes a ambos servicios: el mercado sujeto a regulación y vigilancia estatales, que es el sistema constitucionalmente adoptado en el país para los servicios públicos domiciliarios, y la equidad, referida a la posibilidad de que las personas con menores ingresos reciban subsidios para pagar las tarifas correspondientes a dichos servicios.

Con respecto al mercado sujeto a regulación y vigilancia estatales, el autor aborda las siguientes temáticas: el marco constitucional y la finalidad de los servicios públicos, el financiamiento de esta prestación, el carácter de la regulación —que considera “(…) conceptual y jurídicamente bastante más que una política de administración y control de eficiencia (…)”—, la naturaleza y el alcance integral que tiene y debe tener la vigilancia, los tipos de empresas y sus bienes, los actos y los contratos de los prestadores, entre otras.

En cuanto a los temas relativos a la equidad, el autor contempla los subsidios tanto desde el punto de vista de la demanda como desde el de la oferta.

En la segunda parte, el autor se ocupa de lo relacionado con el servicio de energía eléctrica: las actividades y los agentes, el mercado mayorista de energía, los mercados minoristas, y las innovaciones tecnológicas. En la tercera parte, el autor estudia los asuntos relativos al servicio de gas combustible. Al igual que en la segunda parte, se ocupa de las actividades y los agentes, el mercado mayorista de energía, y los mercados minoristas, pero cierra la sección con los temas de la relación [del gas natural] con la energía eléctrica y el gas licuado de petróleo.

Una de las grandes virtudes de este libro es que su autor identifica muy claramente los conceptos fundamentales dentro del gran acervo legislativo, regulatorio y reglamentario a nivel nacional. Así, hay que resaltar la discusión sobre las zonas grises e incoherencias

en materia de regulación y vigilancia de estos mercados, las críticas a la injerencia excesiva del ejecutivo que hace ineficiente el proceso regulatorio, y las dificultades de control de la competencia y vigilancia de las actividades reguladas.

En ese orden de ideas, el autor se ocupa de los temas esenciales para la comprensión del esquema de prestación de estos servicios en el país. Como él mismo lo señala, no pretende cubrir todos los aspectos normativos que, sobra decir, son abundantes y posiblemente no tan necesarios en un marco en el que los incentivos correctamente diseñados deberían orientar el desarrollo de estos servicios, al igual que una buena inspección, control y vigilancia deberían garantizar que la labor de los prestadores apunte en beneficio de los consumidores.

En esa misma línea, este texto permite identificar las razones del marco existente y las posibilidades de ajuste o modificación para alcanzar los objetivos relacionados con la provisión eficiente y sostenible de los servicios de energía que requieren la población y las economías.

Dicha provisión es una tarea compleja que involucra la participación de distintos agentes y tecnologías, y la consideración de requisitos sociales y límites ambientales. A lo largo de los años, esta prestación ha funcionado según diferentes arreglos institucionales: primero con una alta participación privada, luego con el Estado en el rol de empresario, y en este momento con una combinación entre el Estado y el mercado.

Encontrar la fórmula óptima depende de las condiciones iniciales y de entorno, así como de las salidas buscadas por cada país. Hay que monitorear la evolución del sistema y tener las estrategias de control para ajustar las trayectorias cuando estas se desvíen del curso previsto y no se estén alcanzando los resultados esperados.

Por sus características, el suministro de energía eléctrica a usuarios finales plantea retos más allá de los precios eficientes, la calidad y la cobertura, e incluso su confiabilidad. Hoy estamos inmersos en una transición energética que ofrece un menú variado de innovaciones tecnológicas y sociales para conseguir una menor huella de carbono acorde con los límites ambientales estimados. En este último tiempo, la trayectoria de la transición está condicionada por una escasez temporal y local de fuentes de energía dada la conflictividad mundial.

En el portafolio de opciones se vislumbra una electrificación de los usos de la energía mediante el incremento de la participación de fuentes limpias centralizadas y descentralizadas. La integración de estas fuentes plantea retos para la operación de los sistemas eléctricos con el fin de garantizar la seguridad y la calidad del suministro de electricidad.

Los desarrollos descentralizados abren el mercado a nuevos agentes y ofrecen nuevas

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Angela Inés Cadena Monroy

formas de transar la energía. Va a ser, entonces, indispensable adaptar la estructura y la arquitectura del mercado eléctrico para responder a esta realidad.

De otro lado, el gas es una opción que posibilita el tránsito hacia una matriz energética más limpia, al tiempo que sigue contribuyendo con la firmeza del suministro eléctrico y el bienestar de la población. Garantizar su abastecimiento con condiciones de seguridad, a precios eficientes, y de acuerdo con las metas ambientales es una tarea en desarrollo.

Su integración con los servicios de electricidad y otros servicios públicos domiciliarios también plantea retos importantes para la organización de los mercados de energía.

En Colombia la evolución de los arreglos para lograr una prestación de los servicios de electricidad y gas ha seguido y sigue una trayectoria similar. Con el propósito de promover la libre competencia consagrada en la Constitución Política de 1991, hace casi tres décadas se promulgaron las Leyes 142 y 143 de 1994, que a su vez cambiaron el marco de prestación de servicios vigente entonces y definieron el actual. Adicionalmente, los desarrollos y ajustes en ese sentido han propiciado avances y resultados ampliamente constatables en materia de calidad y cobertura. Sin perjuicio de esto último, todavía hay muchas tareas pendientes para continuar disminuyendo la pobreza energética.

Paralelamente y como ya se señaló, están los retos de incorporación de fuentes y tecnologías más limpias de forma central y distribuida, incorporación que no debe poner en riesgo la confiabilidad y la seguridad del suministro y debe garantizar el abastecimiento de gas. En esa medida, el cumplimiento de las metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero requiere, entre otras acciones, una electrificación del transporte y de otros servicios, así como el incremento de la participación de fuentes y tecnologías más limpias en la generación eléctrica y de opciones para facilitar el transporte de esta energía.

Ahora bien, tomando en consideración los elementos diferenciadores de la matriz de generación eléctrica, hay que garantizar que el sistema que se diseñe e implemente cuente con la flexibilidad y la resiliencia requeridas. Todo lo anterior exige una mejor organización de los mercados y la acción del Estado en su rol de formulador de políticas públicas y planeador, así como de regulador y supervisor.

En este libro, que en buen momento nos ofrece Luis Ignacio Betancur, el lector encontrará las bases necesarias para comprender las reformas acometidas desde hace tres décadas y el trabajo realizado durante este período para implementar los ajustes que se requieren en el marco de una transición energética bien direccionada. Si bien dicho trabajo de pronto no se ha hecho con la suficiente agilidad (porque evaluar hacia atrás es

Prólogo

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fácil), sí se ha hecho con el rigor, la calidad y el entusiasmo que han caracterizado a este sector de la economía.

Es evidente que debe haber un esfuerzo y una apertura permanentes para ofrecer a los usuarios las mejores opciones disponibles y posibles a precios eficientes, y a los empresarios unas condiciones seguras para realizar sus inversiones y desempeñar sus tareas. Con respecto a esto último, la Misión de Transformación Energética buscó identificar, diseñar y proponer ajustes al marco institucional para asegurar que la regulación diera paso a la innovación en beneficio del usuario sin poner en riesgo la confiabilidad. Es necesario y posible construir sobre lo construido para avanzar con buen paso y en la dirección correcta.

Sin duda, los lectores de esta obra —estudiantes, funcionarios, profesionales del sector, reguladores, académicos y otros interesados— encontrarán aportes muy valiosos para analizar y mejorar el modelo colombiano de mercado con regulación y vigilancia estatales que subyace al funcionamiento de los mercados de energía eléctrica y gas combustible en Colombia.

Ojalá las personas interesadas en la regulación económica de los servicios públicos en Colombia hubiesen tenido este documento a su disposición. Actualmente, no parece haber una buena comprensión del rol de los mercados y la regulación, y parece haber un desconocimiento de los resultados y las dificultades que se han tenido que sortear para que este sea uno de los mercados más confiables para los consumidores e inversionistas, e interesante para los que hemos trabajado en estos temas.

Y ojalá este texto logre convencer a las autoridades sobre la necesidad y la posibilidad de construir sobre lo construido. Esto permitiría mejorar los precios y las cantidades de energía a ser entregadas a los usuarios, ofrecer oportunidades para los empresarios innovadores que ven en la transición energética y transformación del mercado eléctrico una gran oportunidad (de negocio), y abrir campos de estudio y análisis para los consultores y la academia.

Luis Ignacio Betancur debió ser, formalmente, el primer abogado experto de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). En la práctica, ha sido eso y mucho más.

Sus conceptos claros y directos y su participación permanente en las discusiones sobre la construcción de la estructura y arquitectura de los mercados han sido fundamentales.

Además, ha sido un actor clave para el diseño y funcionamiento del mercado actual.

Se destaca su exposición clara y afilada que, aunque declara sus preferencias, se apoya en los desarrollos existentes y claves para la mejor comprensión de cómo se ha llevado a cabo la prestación del servicio en el país, los logros obtenidos, y las dificultades encontradas. Así mismo, convence en su visión de cómo una combinación eficiente y efectiva

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Angela Inés Cadena Monroy

del mercado con preocupaciones de equidad nos permitirá hacer frente a la enorme y emocionante tarea a la que estamos abocados y deseosos de contribuir.

Finalmente, y teniendo en cuenta esta investigación, valdría la pena que la planeación se viera en términos de la evolución que ha tenido para ajustarse al nuevo rol del Estado como promotor de la competencia. Aquella que propicia la elaboración de análisis para trazar trayectorias de portafolios energéticos y opciones de uso a partir del análisis de escenarios diversos; el suministro de información estadística y de la resultante de los estudios como fuente para la toma de decisiones; y la ejecución de procesos que el ejecutivo considere básicos para impulsar el mercado y lograr metas sociales y ambientales.

En última instancia, concebir así la planeación ha enfatizado en la posibilidad de que el marco regulatorio se adapte e incorpore los avances de la tecnología y las innovaciones disponibles en beneficio del consumidor.

Angela Inés Cadena Monroy

Prólogo

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PARTE I

ASUNTOS COMUNES A LOS SERVICIOS ELÉCTRICOS Y DE GAS COMBUSTIBLE

Capítulo 1.

MERCADO SUJETO A REGULACIÓN

El esquema adoptado constitucionalmente en Colombia para los “Servicios Públicos Domiciliarios”1 es el de Mercado sujeto a regulación y vigilancia estatales.

Existen diversas maneras de satisfacer las aspiraciones de la población de usar comodidades útiles, creadas por la tecnología y el mercado, para lograr un bienestar generalizado. Llevarlas hasta los hogares, y otros inmuebles; son facilidades de agua potable, evacuación de las aguas servidas y de los residuos sólidos, de energía eléctrica, de gas combustible y de telecomunicaciones. Se parte de un supuesto: lo que la gente quiere es poder disfrutar de esas comodidades útiles.

La aspiración es, y ha sido, poder tomar agua que no enferme; tener energía para cocinar, calentar e iluminar el ambiente; trabajar con menos fuerza humana para producir cosas; comunicarse con más personas a mayores distancias, e.

A medida que los científicos fueron descubriendo o inventando medios más expeditos para facilitar la vida cotidiana, los empresarios vieron un negocio, y la gente se aprovechó de la oferta del servicio. Como es natural, los empresarios siempre han tratado y tratarán de maximizar sus ganancias, perjudicando a los usuarios. Por eso se hace indispensable que el Estado intervenga para impedir los abusos.

Como intervenir depende ante todo de qué se quiere, hay múltiples alternativas.

Como le dijo el gato de Cheshire a Alicia cuando ella le preguntó cuál de dos caminos debería tomar y le contestó: “Eso depende en muy buen grado de a dónde quieres llegar”; como la niña replicó “A mí eso no me importa” su interlocutor indicó: “entonces no importa mucho cuál camino tomas”; pero ella agregó,” …siempre que llegue a alguna parte”.

1.

Agua Potable (acueducto), saneamiento básico (alcantarillado y aseo), electricidad y gas combustible; según la Ley 142/94, modificada por la Ley 1341/09, que les quitó ese carácter a los servicios de telefonía fija local y de larga distancia.