1_9788498766905 by Editorial Tirant Lo Blanch

DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA PUBLICIDAD

MANUEL JESร S ROZADOS OLIVA Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Cรกdiz

Valencia, 2009

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A Lola A Lola y Manuel JesĂşs A ellos, por ellos, para ellos

ÍNDICE

PRÓLOGO ...........................................................................................

ABREVIATURAS ................................................................................

INTRODUCCIÓN................................................................................

CAPÍTULO I ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PUBLICIDAD I. CONCEPTO DE PUBLICIDAD. ................................................. 1. La problemática conceptual y la dispersión normativa en materia publicitaria............................................................... 2. La justificación de la inexistencia de un concepto legal unitario de publicidad: la articulación de un régimen jurídico necesario en función del bien protegido ............................... 3. El concepto legal de publicidad en la Ley General de Publicidad: la publicidad comercial ............................................... 3.1. Actividades comprendidas: el aspecto mercantil como elemento nuclear ............................................................. 3.2. Actividades excluidas: en especial, la publicidad institucional ............................................................................ a) Régimen de la publicidad institucional en el Derecho estatal......................................................................... b) Régimen de la publicidad institucional en el Derecho autonómico ................................................................. II. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LA ACTIVIDAD PUBLICITARIA ........................................................................... 1. Publicidad y derechos fundamentales: la libertad de comunicación y la libertad de empresa ......................................... 2. La actividad publicitaria como objeto tradicional del Derecho Privado ............................................................................ 3. El contenido jurídico-administrativo del Derecho de la Publicidad ................................................................................... 3.1. Títulos que justifican la intervención administrativa en la actividad publicitaria (consumo, salud, medio ambiente, protección de bienes, menores, seguridad) ......... 3.2. Los medios de intervención: reglamentación, autorizaciones, prohibiciones, potestad sancionadora ................

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III. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA PUBLICITARIA ....................................................................................... 1. La falta de previsión expresa en el listado de los arts. 148 y 149 CE y la asunción de competencias sobre publicidad en los Estatutos de Autonomía .................................................. 2. La publicidad como título competencial: consecuencias de su carácter residual ............................................................... 3. El contenido de la publicidad como título competencial autonómico .................................................................................

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CAPÍTULO II EL CONTROL DEL CONTENIDO DE LA PUBLICIDAD I. LA PROTECCIÓN FRENTE A LA PUBLICIDAD ILÍCITA ..... 1. La publicidad ilícita: tipología .............................................. 1.1. La publicidad engañosa .................................................. 1.2. La publicidad desleal ...................................................... 1.3. La publicidad subliminal ................................................ 2. La utilización de la potestad sancionadora frente a la publicidad ilícita............................................................................. 2.1. La elección de la vía procesal en la LGP ........................ 2.2. El ejercicio de la potestad sancionadora a través de la legislación en materia de consumo y la legislación especial .................................................................................... II. EL RÉGIMEN DE DETERMINADOS PRODUCTOS O SERVICIOS.............................................................................................. 1. El contenido de la remisión del art. 8 LGP y el régimen especial de la publicidad de determinados productos o servicios ....................................................................................... 1.1. Productos sanitarios y productos relacionados con la salud ................................................................................ a) Productos sanitarios .................................................. b) Medicamentos ............................................................ c) Otros productos o servicios relacionados con la salud ........................................................................... 1.2. Productos, actividades o servicios que afecten al patrimonio ............................................................................... a) Publicidad inmobiliaria ............................................. b) Publicidad financiera ................................................. c) Publicidad de seguros. ............................................... 1.3. Publicidad sobre juegos de suerte, envite o azar ........... 1.4. Bebidas alcohólicas y tabaco...........................................

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2. La autorización administrativa previa como acto de control ..........................................................................................

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CAPÍTULO III LA ACTIVIDAD PUBLICITARIA SEGÚN EL MEDIO I. LA PUBLICIDAD AUDIOVISUAL ............................................. 1. La regulación de la publicidad en televisión: la Directiva 89/552 y la Ley 25/1994 ......................................................... 2. El concepto de publicidad televisada y algunas formas especiales de publicidad ............................................................... 2.1. El patrocinio .................................................................... 2.2. La televenta ..................................................................... 3. Las prohibiciones y limitaciones a la publicidad en televisión ......................................................................................... 4. Reglas formales ..................................................................... 4.1. La inserción de publicidad en la programación ............. a) Sobre la identificación de la publicidad y el mantenimiento de las condiciones técnicas de emisión......... b) Sobre la colocación de la publicidad .......................... c) Sobre la ubicación de la publicidad en determinados programas .................................................................. 4.2. Limitaciones temporales ................................................. II. LA PUBLICIDAD EXTERIOR .................................................... 1. Concepto y tipos de publicidad exterior ............................... 2. Las competencias municipales sobre la publicidad exterior: las ordenanzas de publicidad ................................................ 3. Régimen de la publicidad exterior en diversos entornos ..... 3.1. Carreteras........................................................................ 3.2. Costas .............................................................................. 3.3. Puertos ............................................................................. 4. La regulación de la publicidad dinámica en el Derecho autonómico ................................................................................. 4.1. Concepto de publicidad dinámica ................................... 4.2. Régimen de la actividad.................................................. a) La autorización como título habilitante.................... b) Requisitos ................................................................... 4.3. Los diversos tipos de publicidad dinámica .................... a) Publicidad manual ..................................................... b) Reparto domiciliario .................................................. c) Publicidad mediante el uso de vehículos .................. d) Publicidad oral ........................................................... e) Publicidad telemática ................................................ 4.4. La potestad sancionadora ............................................... III. LA PUBLICIDAD AÉREA ...........................................................

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1. Concepto de publicidad aérea ............................................... 2. Régimen de la actividad ........................................................ IV. LA PUBLICIDAD TELEMÁTICA ............................................... 1. La publicidad por medios telemáticos .................................. 2. Régimen jurídico aplicable ....................................................

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BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................

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PRÓLOGO

La publicidad es un fenómeno característico de la sociedad contemporánea que, por lo demás, ha incrementado su trascendencia social y económica de manera muy notable en nuestro tiempo y con toda probabilidad aún lo hará más en el futuro. No podía ser de otra manera si atendemos a la característica doble dimensión de la publicidad: la económico-mercantil y la comunicativa-informativa. En la primera, el desarrollo generalizado de la economía de mercado ha hecho de la publicidad un elemento indispensable de la dinámica de la oferta y la demanda, y ello en términos que, insospechados hasta no hace mucho, están ligados a la virtualidad de la publicidad para el buen fin y rentabilidad de la producción y distribución de bienes y servicios en una sociedad de masas como la que vivimos. La dimensión económica de la actividad publicitaria ha adquirido con ello una importancia creciente cuya incidencia en la economía general y aun en el sistema social es bien relevante. Valga como prueba el significativo peso que los recursos destinados a publicidad por las grandes compañías ocupan en sus balances y, vinculado a este dato, el carácter determinante que los ingresos por publicidad tienen para el desarrollo de los medios de comunicación social, tanto los escritos como de manera particular la radio y la televisión, y hoy ya también Internet. No menos significativa resulta la publicidad en su vertiente comunicativa-informativa porque, aun definida por el intrínseco carácter persuasivo de su finalismo y la forma de presentación de sus mensajes (y al margen del debate sobre si la publicidad comercial es una manifestación de la libertad de empresa o de la libertad de información), la misma articula al cabo un indiscutible ejercicio de la libertad: la de comunicación del oferente de la correspondiente idea, hecho, producto o servicio, y la de los demandantes o consumidores del objeto publicitado, a quien la información proporcionada por la publicidad le permite ejercer su libertad de elección con un evidente mayor grado de conocimiento y por tanto de autonomía. Por cierto que no cabe desconocer los riesgos que la publicidad excesiva, sobredimensionada, desmedida en el modo persuasivo de comunicar o incluso, en su caso, lindante con la desinformación tiene para

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esta libertad y el propio sistema económico y social, pero en ello la publicidad no se diferencia de tantos otros ámbitos que han de ser regulados por el Derecho: la necesidad de establecer límites para la salvaguarda de los correspondientes derechos, intereses y bienes jurídicos dignos de protección. Este es el punto de partida de esta obra de Manuel Rozados, quien aborda el tema desde la perspectiva del Derecho Administrativo, disciplina ésta que si hasta ahora sólo tangencialmente y en el contexto de otras temáticas se había ocupado de la cuestión, con este estudio cuenta ya con un excelente análisis de conjunto del régimen jurídico-público de la publicidad. La oportunidad y pertinencia de este enfoque —es, de entrada, un primer mérito de la obra— resulta indudable porque, como nos recuerda su autor, sobre la publicidad operan todas las categorías e instituciones tradicionales del Derecho Administrativo al no caber el desarrollo de actividades publicitarias sin que ello lleve aparejado el ejercicio de potestades administrativas, particularmente las de limitación y sancionadora. Por ello y con toda coherencia Manuel Rozados dedica la primera parte del trabajo al análisis dogmático del significado y alcance del régimen de la actuación de la Administración pública para la actividad publicitaria. Lleva a cabo para ello un previo deslinde del concepto legal de publicidad, cuya difícil delimitación unitaria, al estar nuestro ordenamiento de ésta presidido por tratamientos legales singularizados en función del bien jurídico específicamente protegido, no le impide descubrir la existencia, bajo el esquema de la Ley General de Publicidad, de cierta unidad de régimen a partir del tipo de mensaje y del medio utilizados. La adopción por dicha Ley, como objeto de la publicidad y dato nuclear de su régimen, de la promoción de la contratación de bienes y servicios, excluyendo así otras actividades análogas no dirigidas a este específico objetivo, lleva a Rozados a acotar como objeto central de su análisis, y en ese sentido identificada con la publicidad, la publicidad comercial (aunque, aun como actividad excluída de dicho concepto, lleve a cabo un muy completo estudio de la publicidad institucional). Hecho lo cual aborda dos apartados esenciales para el régimen jurídico-público de la publicidad: la conexión de ésta con los derechos fundamentales concernidos (la libertad de comunicación y la libertad de empresa) y la distribución constitucional de competencias en una materia como

PRÓLOGO

ésta sobre la que inciden diversos títulos constitucionales de competencia concurrentes. Sobre esta base la obra incluye, en su segunda parte, un análisis de la intervención administrativa general sobre la publicidad y el control de su contenido, centrado en el ámbito sustantivo de la protección frente a la publicidad ilícita y las modalidades de ésta, así como en el significado y régimen de la potestad administrativa sancionadora, la cual —legalmente atribuida por el ordenamiento sobre el consumo y la correspondiente legislación sectorial— aparece como instrumento de garantía de aquella protección. El completo análisis del Derecho aplicable incluye las novedades que necesariamente deberá incorporar nuestro ordenamiento para trasponer las últimas determinaciones del Derecho comunitario europeo (en particular las Directivas 2005/29 y 2006/114, sobre prácticas comerciales desleales y publicidad engañosa y comparativa), y el de la potestad sancionadora se extiende a una muy argumentada defensa de la operatividad de esta vía, frente a las puramente procesales “inter partes”, en garantía ante la publicidad ilícita. Este capítulo se completa con el estudio del régimen especial de la publicidad de determinados productos o servicios (productos sanitarios, propiedad inmobiliaria, productos financieros y del seguro, juegos de suerte, envite o azar, tabaco y bebidas alcohólicas) que, habilitado por la remisión de la Ley General de publicidad, ofrece un campo lleno de interés para el Derecho Administrativo, nucleado como está dicho régimen en torno a la reglamentación limitativa y a la autorización administrativa como técnica de control. Abordado así el régimen jurídico-administrativo de la publicidad por razón del contenido lícito o no de la misma, el estudio de ese régimen se completa a partir de una segunda perspectiva sistemática sin duda necesaria dado el modo diversificado y pormenorizado con que nuestro ordenamiento regula la publicidad: el análisis en función del concreto medio en que la misma se desenvuelve. Es, podríamos decir apelando al corte convencional, la parte especial del Derecho Administrativo de la publicidad, que el autor agrupa en cuatro secciones (no obstante estar involucradas en ellas muy distintos bloques del ordenamiento administrativo a los que oportunamente se pasa revista): la publicidad exterior, la publicidad aérea, la publicidad audiovisual y la publicidad telemática, en las que el autor al paso que nos esclarece el ordenamiento aplicable en cada

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supuesto (incluidas las novedades a incorporar a éste por exigencia del Derecho europeo: así las previstas en la última reforma de la llamada Directiva Televisión sin Fronteras) abunda en consideraciones y propuestas de evidente interés como las relativas, entre otras, a la aplicación del Derecho de las Comunidades Autónomas sobre la materia o el alcance del Derecho local (en particular las ordenanzas reguladoras de la publicidad dinámica y la publicidad exterior). Nos encontramos por todo lo expuesto ante un estudio excelente y de indudable interés que añade a esta virtud, haciéndolas perfectamente compatibles, la del acierto en la sistemática expositiva y el rigor conceptual.

José María Souviron Morenilla Catedrático de Derecho Administrativo Málaga, octubre de 2009

ABREVIATURAS CE: CNMV: DPCA: DPE: DRAE: LAPAPA: LBPD: LBRL: LC: LCAC: LCAR: LCD: LCPD: LCPIA: LEART: LGP: LGS: LNA: LPAC:

LPEMM:

Constitución Española. Comisión Nacional del Mercado de Valores. Decreto de 13 de agosto de 1948, de Propaganda Comercial Aérea. Decreto 917/1967, de Publicidad Exterior. Diccionario de la Real Academia Española Ley 6/2005, de 8 de abril, de la Actividad Publicitaria de las Administraciones Públicas de Andalucía. Ley 5/1997, de 8 de julio, Balear de Publicidad Dinámica. Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de Comunicación Audiovisual de Cataluña. Ley 25/1988 , de 29 de julio, de Carreteras. Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. Ley 9/2000, de 7 de julio, Catalana de Publicidad Dinámica. Ley 6/2006, de 20 de junio, de Comunicación y Publicidad Institucionales de Asturias. Ley 25/1994, de 25 de julio, de Ejercicio de Actividades de Radiodifusión Televisiva. Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad. Ley 14/1986, de 26 de abril, General de Sanidad. Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

18 LPCI: LPIA: LPIC: LPICL: LPIPG:

LPIV: LSAV: LSSICE: LTLOT: OPE: RCAR: R.D.: ROSSP: SAM: STC: STS: STSJ: TRLGDCU:

ABREVIATURAS

Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de Publicidad y Comunicación Institucional. Ley 16/2003, de 24 de marzo, de Publicidad Institucional de Aragón. Ley 18/2000, de 29 de diciembre, de Publicidad Institucional de Cataluña. Ley 4/2009, de 28 de mayo, de Publicidad Institucional de Castilla-León. Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de Puertos de Interés General. Ley 7/2003, de 20 de marzo, de Publicidad Institucional de Valencia. Ley 1/2006, de 19 de abril, del Sector Audiovisual de Valencia. Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico. Ley 41/1995, de 22 de diciembre, de Televisiones Locales por Ondas Terrestres. Orden de 27 de febrero de 1969, de Publicidad Exterior. R.D. 1812/1994, de 2 de septiembre, Reglamento de Carreteras. Real Decreto. R.D. 2486/1988, de 20 de noviembre, Reglamento de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados. Sentencia de la Audiencia Nacional Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal Supremo. Sentencia del Tribunal Superior de Justicia. Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

INTRODUCCIÓN Vivimos en la era de la comunicación, en la sociedad de la información. El auge de los medios, cualitativa y cuantitativamente, es indiscutible. El tránsito del siglo XX al XXI es también la transformación de la cultura audiovisual, presidida por el nacimiento y desarrollo de la televisión, en la cultura de la comunicación en mayúsculas, con la convergencia tecnológica y el ciberespacio como vértices de su construcción. Y en todo ello, un fenómeno ya plenamente incorporado a nuestra vida cotidiana, que encuentra en este contexto el escenario perfecto para proseguir con su avance: la publicidad. A diario somos receptores de mensajes publicitarios que nos llegan desde múltiples fuentes: el buzón de correo de nuestra casa, la dirección de correo electrónico, el folleto que nos reparten en la calle, los anuncios de televisión, prensa, radio e Internet, los mensajes en nuestro teléfono móvil, las vallas colocadas en calles y edificios, los stands en los centros comerciales, las visitas de comerciales a nuestros domicilios, los rótulos comerciales, regalos publicitarios de todo tipo (el merchandising), y así hasta una interminable lista de ejemplos de prácticas dirigidas a recabar nuestra atención e interés con el objetivo del potencial consumo de un producto o servicio o, si se apura, de la adhesión a una idea, una opinión. Su importancia es tal que condiciona, en mayor o menor medida según el caso, nuestro comportamiento como consumidores. No en vano, hemos de admitir, aun desde las posiciones más beligerantes hacia este fenómeno, que constituye, a veces, el principal medio de recibir información sobre las novedades, tendencias, avances. Sin caer en la exageración, y ello puede comprobarse con suma facilidad, es casi imposible quedar ajeno a ningún tipo de mensaje publicitario, lo que sólo sería posible permaneciendo encerrado en una casa, sin acceso a ningún medio de comunicación escrito, acústico, audiovisual o telemático, en definitiva, nunca mejor dicho, “sin noticias del exterior”. Concretar en qué momento la publicidad se incorpora a la vida del ser humano, o más correctamente, determinar su origen histórico, no es de pacífico acuerdo para los estudiosos de la misma. Si bien es cierto que una mayoría refiere como primera manifestación publicitaria un papiro egipcio hallado en Tebas (en la actualidad en el British Museum) en el que se daba cuenta de la búsqueda de un esclavo por el que se ofrecía una recompensa, no faltan quienes, por

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ejemplo, encuentran en algún pasaje bíblico como el episodio de la serpiente y Adán y Eva algún contenido publicitario1. La dificultad de determinar con exactitud el primer antecedente se encuentra relacionada con la múltiple perspectiva desde la que puede abordarse su delimitación conceptual, como advierte SÁNCHEZ GUZMÁN, para quien las divergencias sobre el origen tienen su raíz en la implícita utilización de diferentes concepciones de la publicidad: como simple método de persuasión, como instrumento económico o como institución social2. En cualquier caso, no parecen existir dudas sobre la consideración de la publicidad como un elemento característico de la economía actual que se ha ido desarrollando e implantando a la vez que el capitalismo3, y cuyo nacimiento, como la técnica de comunicación que hoy conocemos, hay que situar en el siglo XIX4. Algo, pues, de tanta trascendencia a nivel económico, sociológico, cultural, no ha de ser ajeno al Derecho. La concurrencia de todo un elenco de derechos e intereses alrededor de la actividad publicitaria reclama una respuesta desde el ordenamiento jurídico. Para ello ha de partirse, como es lógico, de una clarificación conceptual de la misma. He aquí la primera problemática que aparece, pues ocurre con la publicidad algo singular, aunque no único, y es que la casi totalidad de ciudadanos parece distinguir sin ninguna dificultad cuándo está ante un mensaje publicitario y cuándo no, pero la traslación de ello a la norma a través de la fijación de un concepto que sirva para discriminar qué supuestos son objeto de tratamiento como hechos o actividades publicitarias y cuáles se encuentran excluidos, no resulta tan sencillo, al menos desde la experiencia del derecho vigente. El llamado Derecho de la Publicidad ha sido cuestión a la que han dedicado sus estudios tradicionalmente aquellos cuyos campos

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Vid. SÁNCHEZ GUZMÁN, J.R., Breve historia de la publicidad, Ciencia 3, Madrid, 1989, pág. 11; también en MORALES NAVARRO, C., La publicidad en Televisión Española. Regulación normativa, Dykinson, Madrid, 1992, pág. 95. Incluso hay quien encuentra en la mitología referentes publicitarios que los sitúan en la propia Prehistoria (vid. PUIG, J.J., La publicidad: historia y técnicas, Ed. Mitre, Barcelona, 1986, págs. 17 y ss.). Vid. SÁNCHEZ GUZMÁN, J.R., Ibid., pág. 12. Vid. BENAVIDES DELGADO, J., Lenguaje publicitario, op. cit., pág. 187; SÁNCHEZ GUZMÁN, J.R., Breve historia de la publicidad, op. cit., pág. 13. Vid. SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, Civitas, Madrid, 2003, pág. 23; SÁNCHEZ GUZMÁN, J.R., ibidem.

DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA PUBLICIDAD

científicos se despliegan en el mundo de la comunicación y, en el ámbito jurídico, han sido el Derecho civil y el mercantil los que se han ocupado de su análisis. La publicidad se ha visto entonces desde la óptica de tratarse de una materia propia del Derecho privado. La conexión con el Derecho del consumo, y sus consecuencias en orden a los diferentes aspectos de los negocios jurídico-privados, sobre todo los contratos publicitarios, han debido contribuir sin duda en gran medida a esta situación. Por el contrario, desde el Derecho administrativo, son escasas las aportaciones que se han ofrecido al estudio de la regulación de la publicidad como objeto del mismo, y siempre, salvo alguna honrosa excepción5, también como un aspecto del Derecho del consumo o al hilo de trabajos sobre materias ajenas al hecho publicitario pero en la que éste se halla presente, como podría ser el caso de la televisión. Sin embargo, y a pesar de este escaso interés de la doctrina administrativista por esta materia, lo cierto es que sobre la misma operan todas las categorías e instituciones tradicionales del Derecho administrativo, y que no cabe el desarrollo de actividades publicitarias sin que ello lleve aparejado el ejercicio de potestades administrativas. De este modo, se regulan las condiciones en que la misma debe ejercerse, se impone la obligación de obtener previamente una autorización administrativa en algunos supuestos, cuyo contenido delimita a su vez el alcance de la misma, se prohíbe o se limita en otros la publicidad y, en cualquier caso, el incumplimiento de la normativa aplicable constituye un hecho tipificado como infracción administrativa y, por tanto, objeto del ejercicio de la potestad sancionadora. La pretensión de este trabajo, por tanto, no es otra que poner de manifiesto la necesidad de abordar el estudio de la publicidad desde la óptica del Derecho público, como una materia que sujeta su funcionamiento a los principios y reglas del Derecho administrativo, y en la que nos encontramos con una intensa intervención administrativa que requiere de un oportuno análisis, con la convicción de hallarnos ante un ámbito de estudio que la ciencia jurídico-administrativa no puede seguir obviando.

Realmente, el único trabajo que dedica su atención al fenómeno de la publicidad de modo específico desde la óptica del Derecho administrativo es el de MILANS DEL BOSCH, S., “Intervención administrativa en la publicidad”, Derecho Administrativo Económico, Cuadernos de Derecho Judicial, XII, CGPJ, 2000.

CAPÍTULO I

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PUBLICIDAD I. CONCEPTO DE PUBLICIDAD 1. La problemática conceptual y la dispersión normativa en materia publicitaria La utilización del término publicidad en el lenguaje jurídico puede hacer referencia a diferentes figuras que, sobre la base del mismo, adquieren distinto carácter según a qué se aplique1. Así, hablamos de la publicidad de las normas, de la publicidad registral, de la publicidad institucional o de la publicidad comercial. Sin embargo, para el común de los ciudadanos, e incluso como veremos en cierta medida para el Derecho, la publicidad está asociada a la última de las expresiones, siendo necesaria su adjetivación de forma aclaratoria en el resto de los casos. En todos ellos, por otra parte, concurre como característica de la acción la puesta en conocimiento al público de un hecho, de una noticia, de una situación. La primera labor que se impone, pues, se concreta en la acotación conceptual de la publicidad. Para el Diccionario de la Real Academia Española (DRAE), en su tercera acepción, significa la “divulgación de noticias o anuncios de carácter comercial para atraer a posibles compradores, espectadores, usuarios, etc.”, definición que parece, de entrada, ajustarse al sentido habitual de asimilar el término a secas con su carácter comercial, dado que el uso de la misma en otros supuestos como los anteriormente referidos quedaría comprendido en la segunda de las acepciones propuestas por el DRAE (“conjunto de medios que se emplean para divulgar o extender la noticia de las cosas o de los hechos”). Quizás por esta razón, el ordenamiento jurídico emplea indistintamente ambas expresiones, publicidad y publicidad comercial, en referencia al mismo fenómeno, al igual que lo hacemos cotidianamente en la lengua española2. En

Sobre las diferentes manifestaciones de la publicidad y el Derecho, vid. SANTAELLA LÓPEZ, M., Derecho de la publicidad, op. cit., págs. 29 y ss. Esto no ocurre sin embargo en la lengua inglesa, que posee dos términos diferentes, “advertising” y “publicity”, para referirse a lo que BENAVIDES y COSTA entienden como las dos caras de la publicidad, una relativa a la finalidad económica y otra que se preocupa más de las formas de “publicitar”