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DERECHO DE LA INFRAESTRUCTURA ENERGÉTICA ESTUDIO JURÍDICO DE LA EXPANSIÓN DEL SISTEMA DE TRANSMISIÓN NACIONAL
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
José Luis González Cussac
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Luis López Guerra
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Elisa Speckmann Guerra
Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania) Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón
Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
DERECHO DE LA INFRAESTRUCTURA ENERGÉTICA ESTUDIO JURÍDICO DE LA EXPANSIÓN DEL SISTEMA DE TRANSMISIÓN NACIONAL
Luis Fernando Hernández Betancur
tirant lo blanch Bogotá, 2024
Copyright ® 2024 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com.
Hernández Betancur, Luis Fernando., autor Derecho de la infraestructura energética: estudio jurídico de la expansión del sistema de transmisión nacional / Luis Fernando Hernández Betancur. -- Bogotá: Tirant lo Blanch, 2024. 268 páginas. Incluye referencias bibliográficas. ISBN: 978-84-1197-768-5 1. Redes de energía eléctrica - Legislación. 2. Redes eléctricas - Legislación. 3. Empresas eléctricas - Legislación. I. Título. LC: KHH4012.E43 CDD: 346.04679ed. 23 Catalogación en publicación de la Biblioteca Carlos Gaviria Díaz
© Luis Fernando Hernández Betancur
©
TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH Calle 11 # 2-16 (Bogotá D.C.) Teléf.: 4660171 Email: tlb@tirant.com Librería virtual: www.tirant.com/co/ ISBN: 978-84-1197-769-2 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
Índice Anexo normativo..................................................................................
13
Inventario de fuentes de la investigación............................................
15
Prólogo..................................................................................................
17
Presentación..........................................................................................
19
Introducción.........................................................................................
23
PRIMERA PARTE Marco institucional de las convocatorias públicas para la estructuración y ejecución de los proyectos de transmisión de energía identificados en el plan de expansión de transmisión del sistema interconectado nacional.............................................................
29
Capítulo I La planeación del devenir del stn como elemento esencial del plan de expansión del SIN................................................................... 1. Caracterización jurídica de la planeación de la expansión del SIN...................................................................................... 2. Competencias para la planificación de la expansión del SIN............................................................................................ 3. Breve descripción del proceso de formación del Plan de Expansión del SIN...................................................................
33 35 36 42
Capítulo II Análisis de las convocatorias públicas para la provisión de infraestructura del stn..................................................................... 1. Caracterización jurídica y económica de las convocatorias públicas para la provisión de infraestructura de transmisión en el contexto del Plan de Expansión de Transmisión del SIN...................................................................................... 2. Estructura formal de las convocatorias públicas....................
47
48 62
8
Índice general
3. Excursus: cuestionamientos de juridicidad en torno al procedimiento administrativo de convocatorias públicas.......
72
SEGUNDA PARTE Las empresas de transmisión de energía de cara a las convocatorias públicas: la debida diligencia en la formulación de las propuestas y en la estructuración de los proyectos del sistema de transmisión nacional............................................................................................................ 119 Capítulo I Marco jurídico de “la propuesta” desde la perspectiva de los empresarios sectoriales: preparación y presentación.....................121 1. Preparación de la propuesta................................................. 122 2. Presentación de la propuesta................................................ 131 Capítulo II Estructuración de los proyectos de transmisión de energía................137 1. Actuaciones que gravitan en torno al Diagnóstico Ambiental de Alternativas –DAA–........................................ 142 2. Actuaciones que gravitan en torno al Estudio de Impacto Ambiental –EIA–.................................................................... 150 TERCERA PARTE Contingencias en la ejecución de los proyectos de transmisión de energía y su valoración en términos de responsabilidad fiscal........
165
Capítulo I Cambio de trazado del proyecto en fase de ejecución y sus efectos sobre las servidumbres constituidas para el asiento de las redes............................................................................. 1. Circunstancias que pueden generar el cambio de trazado de un proyecto de transmisión de energía en fase de ejecución...........................................................................
167
169
9
Índice general
2. Efectos y mitigación de los impactos económicos derivados del cambio de trazado del proyecto en relación con las servidumbres de conducción de energía.............................
181
Capítulo II Los cambios de trazado de los proyectos de transmisión de energía a la luz del control fiscal....................................................... 1. El control fiscal de la actividad empresarial del Estado en el sector eléctrico.............................................................. 2. El control fiscal sobre las empresas que adelantan proyectos de transmisión de energía: el supuesto de la valoración fiscal de la falta de empleo de servidumbres por el cambio de trazado de la red en fase de ejecución......
197 199
209
Anexo normativo.................................................................................. 215 Bibliografía..........................................................................................
251
A Emiliano, quien me ha enseñado lo que es el verdadero amor. A Astrid, por la promesa de una vida juntos. A la memoria de Olga Luz y Luis Emilio, mis padres, por una vida de amor y entrega. A Cristina y Diana, por tantos años de amor y apoyo. Gracias a la vida por hacernos familia. A Isabela, Susana y Sofía, por traer tanto amor y unidad a nuestra familia. A pesar de sus cortas edades, ustedes me han colmado de enseñanzas. Que sus vidas y sus logros sigan siendo el magnífico ejemplo que hasta hoy han representado para Emiliano.
Anexo normativo MME. Resolución 18-1313 de 2002. Por la cual se establecen los criterios y la forma para elaborar el Plan de Expansión del Sistema Interconectado Nacional. MME. Resolución 18-0924 de 2003. Por la cual se establece y desarrolla el mecanismo de las Convocatorias Públicas para la ejecución de los proyectos definidos en el Plan de Expansión de Transmisión del Sistema Interconectado Nacional. CREG. Resolución 022 de 2001. Por la cual se modifican e incorporan las disposiciones establecidas en la Resolución CREG-051 de 1998, modificada por las Resoluciones CREG-004 y CREG-045 de 1999, mediante las cuales se aprobaron los principios generales y los procedimientos para definir el plan de expansión de referencia del Sistema de Transmisión Nacional, y se estableció la metodología para determinar el Ingreso Regulado por concepto del Uso de este Sistema.
Inventario de fuentes de la investigación
Bibliografía
Cibergrafía Páginas web institucionales Artículos de prensa
Jurisprudencia y pronunciamientos de organismos judiciales Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil Corte Constitucional Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil
Normativa Constitución y bloque de constitucionalidad Legislación Decretos reglamentarios Directivas presidenciales Documentos Conpes Resoluciones administrativas
ABREVIATURAS
Andesco
Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones.
CAPEX
Capital expenditure
CAPT
Comité Asesor de Planeamiento de la Transmisión
CNO
Consejo Nacional de Operación
CREG
Comisión de Regulación de Energía y Gas
DAA
Diagnóstico Ambiental de Alternativas
EIA
Estudio de Impacto Ambiental
ESP
Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios
FPO
Fecha de puesta en operación
ICANH
Instituto Colombiano de Antropología e Historia
ICDE
Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales
IDEAM
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales
ISA
Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P.
MADS
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
MME
Ministerio de Minas y Energía
OPEX
Operational expenditures
PEN
Plan Energético Nacional
PND
Plan Nacional de Desarrollo
POT
Plan/Planes de Ordenamiento Territorial
SIN
Sistema Interconectado Nacional
SINA
Sistema Nacional Ambiental
SINC
Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras
STN
Sistema de Transmisión Nacional
UPME
Unidad de Planeación Minero-Energética
VITAL
Ventanilla Integral de Trámites Ambientales en Línea
Prólogo Estoy inmensamente agradecido con Luis Fernando Hernández Betancur de permitir que haga el prólogo de la extraordinaria monografía sobre el derecho de la infraestructura energética Estudio jurídico de la expansión del Sistema de Transmisión Nacional. La monografía es un texto bastante cautivante porque se trata del desarrollo de un tema como el de la infraestructura de transmisión nacional abordada desde la óptica del derecho. Algo totalmente innovador y original que contribuye a la literatura del derecho de la energía. La monografía, al profundizar sobre la expansión del sistema de transmisión nacional, desde el punto de vista jurídico, guarda una lógica secuencial, primero con el análisis jurídico de la planeación del sistema de transmisión nacional,segundo, con el estudio jurídico de las convocatorias públicas, y finalmente el análisis de las contingencias jurídicas en relación con la ejecución de los proyectos de transmisión de energía. En lo relacionado con la planeación del STN, lo interesante aquí es como el autor hace una caracterización jurídica de la planeación de la expansión del STN y también define la competencia para la planificación que tiene la UPME como responsable de formular los planes de expansión del STN. Por su parte, la monografía también aborda las convocatorias públicas para la selección de los agentes que van a encargarse de la construcción, administración, operación y mantenimiento de la red de transmisión nacional objeto de expansión y el gran aporte de Luis Fernando Hernández Betancur es analizar el marco jurídico de las propuestas y la estructuración de los proyectos. Finalmente, es de destacar el análisis de las contingencias en la ejecución de los proyectos de transmisión de energía, sobre todo, en particular sobre las circunstancias que puede generar el cambio de trazado de un proyecto de transmisión, los impactos económicos y sus implicaciones dentro de la responsabilidad fiscal.
18
Luis Fernando Hernández Betancur
No cabe duda que la transmisión de energía es una de las actividades importantes de la cadena de valor del servicio público de electricidad, porque se trata de una actividad de infraestructura de transporte que pone en contacto la generación de energía eléctrica con los usuarios, y como todo régimen jurídico de infraestructura es necesario determinar la naturaleza jurídica de la misma, la titularidad de la infraestructura, el régimen de planeación, expansión, construcción, administración, operación, mantenimiento y la calidad, así como cuáles son los derechos de terceros al uso de infraestructura, y finalmente, la regulación de los precios en relación con el uso público de la infraestructura, porque no se trata de una actividad libre, se trata más bien de una actividad regulada. Es esto precisamente lo que hemos estado diciendo en este prólogo que Luis Fernando Hernández Betancur ha abordado con destacada maestría, porque no solamente recoge su experiencia académica sino también su experiencia profesional. Todo esto nos conlleva a destacar el orden jurídico lógico de su texto que es único en Colombia y que, incluso no se ha visto un texto completo, integral y menos desde la perspectiva jurídica en América Latina. Por lo antes dicho, me permito felicitar a Luis Fernando Hernández Betancur por su destacada monografía que seguramente será un texto de consulta en las investigaciones futuras del tema. LUIS FERNEY MORENO Universidad Externado de Colombia
Presentación La monografía que se pone a disposición de la comunidad académica y de los agentes sectoriales, tanto autoridades públicas como empresas de servicios públicos y agremiaciones, es resultado de una investigación adelantada entre 2020 y 2021 por iniciativa de la Cámara Jurídica de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones –Andesco–. Esta versión, a su vez, ha sido objeto de revisión, actualización y ampliación como resultado de múltiples reflexiones personales y de discusiones e intercambios con académicos y profesionales del sector energético y de la infraestructura. La inquietud que se abordará en estas páginas emerge como resultado de la reforma introducida por el Decreto-Ley 403 de 2020, por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal, el cual postula a la especialización técnica como uno de los principios llamados a fundamentar el ejercicio del control y la vigilancia fiscal en Colombia. Sobre el particular, el Artículo 3º del mencionado ordenamiento dispone lo que sigue: “la vigilancia y el control fiscal exigen calidad, consistencia y razonabilidad en su ejercicio, mediante el conocimiento de la naturaleza de los sujetos vigilados, el marco regulatorio propio del respectivo sector y de sus procesos, la ciencia o disciplina académica aplicable a los mismos y los distintos escenarios en los que se desarrollan”. Para ser fieles a la verdad, la especialización técnica no es un postulado del todo inédito en el ordenamiento jurídico del control fiscal en Colombia; en verdad, sus elementos ya podían deducirse de las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000 en armonía con los principios constitucionales de la función administrativa y del control fiscal, así como de los elementos definitorios de las diversas actividades que en cada caso dan forma a la gestión fiscal. No obstante, los términos perentorios que emplea el Decreto-Ley 403 de 2020 a este respecto resultan muy útiles de cara al esclarecimiento del alcance de la actividad de control en relación con ciertos agentes de la administración pública cuyo proceder y régimen jurídico guardan poca relación con el cariz del quehacer de las autoridades propiamente dichas.