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CURSO DE SEGURIDAD SOCIAL I —PARTE GENERAL— 3ª Edición

JOSÉ FRANCISCO BLASCO LAHOZ JUAN LÓPEZ GANDÍA Mª ÁNGELES MOMPARLER CARRASCO

tirant lo b anch Valencia, 2009

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© JOSÉ FRANCISCO BLASCO LAHOZ JUAN LÓPEZ GANDÍA Mª ÁNGELES MOMPARLER CARRASCO

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Índice Abreviaturas.......................................................................................................................

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Lección 1 FORMACIÓN HISTÓRICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL: CONCEPTOS Y TÉCNICAS. LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA. EL MODELO CONSTITUCIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL. LAS FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL I. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................

II. TÉCNICAS DE PROTECCIÓN DE NECESIDADES. SEGUROS SOCIALES Y SEGURIDAD SOCIAL ...........................................................................................

III. EVOLUCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LOS PROBLEMAS DEL ESTADO DEL BIENESTAR...................................................................................................

IV. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA. LA APARICIÓN Y DESARROLLO DE LOS SEGUROS SOCIALES. LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. .................................................

1) Evolución histórica de la seguridad social en españa .....................................

2) La seguridad social en la constitución española de 1978 y su desarrollo posterior ..................................................................................................................

17 19 23

26 26 28

Lección 2 LAS FUENTES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. EL MODELO CONSTITUCIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL I. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................

II. NORMAS INTERNACIONALES ..........................................................................

1) Introducción.......................................................................................................

2) Normas internacionales ....................................................................................

3) Derecho Comunitario y Seguridad Social ........................................................

III. LA CONSTITUCIÓN. INTERPRETACIÓN Y EFICACIA DEL PRECEPTO CONSTITUCIONAL...............................................................................................

1) El art. 41. Niveles de Seguridad Social. Su colocación sistemática y eficacia 2) Alcance del concepto de régimen público de Seguridad Social .......................

3) Los límites derivados del principio de igualdad ..............................................

4) La influencia constitucional de otros derechos fundamentales en la regulación de la Seguridad Social.......................................................................................

IV. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL ................

V. LA LEY GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL, LEY Y POTESTAD REGLAMENTARIA, EL DECRETO-LEY. REGLAMENTOS GENERALES Y REGLAMENTOS ESPECÍFICOS ........................................................................................................

1) Normas con rango de ley...................................................................................

2) Los reglamentos generales de prestaciones y los reglamentos específicos de cada prestación..................................................................................................

3) Las normas que regulan los regímenes especiales ..........................................

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72 72 74 77

8

ÍNDICE

4) Fuentes Complementarias................................................................................

77

Lección 3 CAMPO DE APLICACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL I. LEGISLACIÓN BÁSICA ........................................................................................

II. EL ÁMBITO SUBJETIVO DEL SISTEMA ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL ........................................................................................................................

III. CRITERIOS PERSONALES Y TERRITORIALES ...............................................

1) Trabajadores españoles residentes en España ................................................

2) Trabajadores españoles en el extranjero..........................................................

3) Los extranjeros y la protección de Seguridad Social .......................................

IV. CRITERIOS PROFESIONALES. LA ESTRUCTURA DEL NIVEL PROFESIONAL: RÉGIMEN GENERAL Y REGÍMENES ESPECIALES .............................

V. EL CAMPO DE APLICACIÓN DEL RÉGIMEN GENERAL ...............................

1) Inclusiones .........................................................................................................

2) Exclusiones ........................................................................................................

A) Familiares del empresario ..........................................................................

B) Trabajos marginales ....................................................................................

C) Servicios amistosos, benévolos o de buena vecindad .................................

D) Trabajos incluidos en regímenes especiales ...............................................

3) Los sistemas especiales.....................................................................................

VI. EL CAMPO DE APLICACIÓN DE LOS REGÍMENES ESPECIALES...............

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Lección 4 LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL I. LEGISLACIÓN BÁSICA ........................................................................................

II. EL PRINCIPIO DE LA GESTIÓN PÚBLICA .......................................................

1) La gestión pública .............................................................................................

2) Entes gestores ...................................................................................................

3) Delimitación de funciones.................................................................................

4) Competencia estatal y Comunidades Autónomas ...........................................

5) La agencia de la Seguridad Social....................................................................

III. LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL .......................................................

1) Estructura actual ..............................................................................................

A) Las Entidades Gestoras ..............................................................................

B) Los servicios comunes .................................................................................

C) Otros Entes Gestores ..................................................................................

2) El control de la Administración sobre las Entidades Gestoras ......................

IV. LA COLABORACIÓN EN LA GESTIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL ...........

1) Las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social................................................................................................

A) Concepto y caracteres..................................................................................

B) Competencias...............................................................................................

C) Requisitos ....................................................................................................

D) Régimen económico y patrimonial ..............................................................

E) Órganos de gobierno, participación y control.............................................

2) Las empresas .....................................................................................................

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ÍNDICE

A) Colaboración obligatoria .............................................................................

B) Colaboración voluntaria ..............................................................................

9 163 164

Lección 5 ACTOS DE ENCUADRAMIENTO. INSCRIPCIÓN DE EMPRESAS, AFILIACIÓN, ALTAS Y BAJAS I. II. III. IV. V.

LEGISLACIÓN BÁSICA ........................................................................................

INTRODUCCIÓN ...................................................................................................

LA INSCRIPCIÓN DE EMPRESAS ......................................................................

AFILIACIÓN ..........................................................................................................

EL ALTA Y SUS VARIACIONES. SITUACIONES ASIMILADAS AL ALTA ......

1) El alta. Concepto y clases .................................................................................

2) Alta real .............................................................................................................

A) Sujetos obligados .........................................................................................

B) Plazos y efectos ............................................................................................

C) Especialidades .............................................................................................

3) Situaciones asimiladas al alta ..........................................................................

A) Situaciones asimiladas al alta de configuración legal o jurisprudencial ..

B) Alta mediante convenio especial.................................................................

C) Mecanismos legislativos y jurisprudenciales de relativización del requisito del alta .........................................................................................................

4) Alta presunta o de pleno derecho .....................................................................

VI. LA BAJA..................................................................................................................

VII ACTOS DE ENCUADRAMIENTO Y COMPETENCIA JURISDICCIONAL......

171 172 173 176 177 177 178 178 178 181 182 182 187 191 193 194 195

Lección 6 LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL I. LEGISLACIÓN BÁSICA ........................................................................................

II. LA FINANCIACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL............................................

1) Sistemas de financiación...................................................................................

A) Sistema de Cotización .................................................................................

B) Sistema de Impuesto ...................................................................................

C) Sistema de financiación de la Seguridad Social española .........................

III. RECURSOS FINANCIEROS DE LA SEGURIDAD SOCIAL ..............................

1) Recursos generales ............................................................................................

2) El fondo de reserva de la Seguridad Social......................................................

IV. LA COTIZACIÓN A LA SEGURIDAD SOCIAL....................................................

1) Concepto ............................................................................................................

2) Naturaleza jurídica ...........................................................................................

3) Sujetos ...............................................................................................................

A) Sujetos obligados .........................................................................................

B) Sujetos responsables de la cotización .........................................................

4) Objeto de la cotización ......................................................................................

A) La base de cotización ...................................................................................

B) El tipo de cotización.....................................................................................

5) Dinámica de la obligación de cotizar ................................................................

A) Nacimiento ...................................................................................................

200 201 201 201 202 202 203 203 205 206 206 207 208 208 209 213 214 228 233 233

10

ÍNDICE

B) Extensión temporal .....................................................................................

C) Extinción de la obligación ...........................................................................

D) Suspensión de la obligación ........................................................................

V. SUPUESTOS ESPECIALES DE LA OBLIGACIÓN DE COTIZAR ....................

1) Cotización en caso de pluriempleo ...................................................................

2) Cotización en los supuestos de contratos a tiempo parcial .............................

3) Cotización en los contratos para la formación .................................................

4) Cotización durante la situación de incapacidad temporal. Maternidad y paternidad. Riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia, y en los casos de compatibilidad del subsidio por maternidad o paternidad con períodos de descanso en régimen de jornada a tiempo parcial .......................

5) Cotización en situación de alta sin percibo de remuneración .........................

6) Cotización durante la situación de desempleo ................................................

7) Convenio especial ..............................................................................................

8) Cuidadores no profesionales de las personas en situación de dependencia...

9) Cotización adicional en el supuesto de anticipo de la edad de jubilación de los bomberos ......................................................................................................

10) Sistemas especiales ...........................................................................................

11) Trabajadores con 65 o más años de edad .........................................................

12) Sentenciados a la pena de trabajo en beneficio de la comunidad ...................

13) Guarda legal o cuidado directo de un familiar ................................................

14) Bonificaciones y reducciones ............................................................................

VI. LA RECAUDACIÓN DE LA CUOTA.....................................................................

1) La gestión recaudatoria ....................................................................................

2) Sujetos responsables .........................................................................................

3) Prescripción .......................................................................................................

4) El cumplimiento voluntario de la obligación de cotizar ..................................

A) Ingreso en plazo reglamentario ..................................................................

B) Ingreso fuera de plazo reglamentario ........................................................

5) Recaudación en vía ejecutiva o de apremio .....................................................

VII. EL DELITO CONTRA LA SEGURIDAD SOCIAL ...............................................

233 234 235 235 235 237 240

241 242 243 246 247 249 249 250 250 251 251 252 252 252 253 254 254 257 262 265

Lección 7 ACCIÓN PROTECTORA (I). LAS CONTINGENCIAS PROTEGIDAS I. LEGISLACIÓN BÁSICA ........................................................................................

II. LAS CONTINGENCIAS PROTEGIDAS ...............................................................

III. LAS CONTINGENCIAS PROFESIONALES: EL ACCIDENTE DE TRABAJO 1) Concepto ............................................................................................................

2) Elementos ..........................................................................................................

A) Estáticos.......................................................................................................

B) Dinámicos ....................................................................................................

3) Ampliaciones objetivas .....................................................................................

A) Por razón de la actividad ............................................................................

B) Ampliaciones por razón de tiempo y lugar .................................................

C) Presunción general del art. 115.3 de la LGSS en cuanto al tiempo y lugar de trabajo .....................................................................................................

D) Ampliaciones en supuestos de fuerza mayor .............................................

4) Ampliaciones objetivas .....................................................................................

A) Por actos de tercero .....................................................................................

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ÍNDICE

B) Por actos del propio accidentado.................................................................

IV. LAS CONTINGENCIAS PROFESIONALES: LA ENFERMEDAD PROFESIONAL .........................................................................................................................

1) Introducción. Sistemas de enfermedades profesionales .................................

A) Sistema de lista ...........................................................................................

B) Sistema abierto o de determinación judicial ..............................................

C) Sistema mixto ..............................................................................................

2) El sistema de enfermedades profesionales. El marco trazado por la LGSS. Su desarrollo reglamentario hasta en nuevo decreto de enfermedades profesionales ..............................................................................................................

3) La nueva regulación de las enfermedades profesionales. La nueva lista de enfermedades profesionales..............................................................................

A) La reforma de la lista de enfermedades profesionales ..............................

B) La lista del Anexo I......................................................................................

C) La lista del Anexo II ....................................................................................

V. LA DECLARACIÓN Y NOTIFICACION DE LAS ENFERMEDADES PROFESIONALES. LOS PROBLEMAS DE CALIFICACIÓN DEL REISGO PROFESIONAL ...................................................................................................................

VI. LAS CONTINGENCIAS COMUNES ....................................................................

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289 296 296 301 302

303 309

Lección 8 LA ACCIÓN PROTECTORA (II). LAS PRESTACIONES. REQUISITOS GENERALES Y PARTICULARES. CONTRATOS PARA LA FORMACIÓN Y A TIEMPO PARCIAL I. LEGISLACIÓN BÁSICA ........................................................................................

II. LAS PRESTACIONES. CLASES Y CONSIDERACIONES GENERALES. CARACTERES .............................................................................................................

III. CAUSACIÓN DEL DERECHO A LAS PRESTACIONES. REQUISITOS GENERALES Y PARTICULARES ...................................................................................

1) Requisitos ..........................................................................................................

A) Requisitos de carencia o cotización previa .................................................

B) Atenuación de los requisitos de cotización previa .....................................

C) El cómputo recíproco de cotizaciones .........................................................

2) Cuantía. Mínimos y topes .................................................................................

3) Pensión única e incompatibilidades. Las prestaciones en caso de pluriempleo y pluriactividad .................................................................................................

A) Principio de pensión única e incompatibilidades .......................................

B) Las prestaciones en caso de pluriempleo y pluriactividad ........................

IV. LAS PRESTACIONES Y LOS CONTRATOS PARA LA FORMACIÓN Y A TIEMPO PARCIAL. CONSIDERACIÓN ESPECIAL DE LOS FIJOS DISCONTINUOS .

1) Los contratos para la formación y a tiempo parcial ........................................

A) El contrato para la formación .....................................................................

B) El contrato a tiempo parcial .......................................................................

2) Fijos discontinuos..............................................................................................

A) Configuración...............................................................................................

B) Aplicación de reglas del trabajo a tiempo parcial y especialidades ..........

C) Prestaciones por desempleo ........................................................................

D) Otras cuestiones ..........................................................................................

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12

ÍNDICE

Lección 9 LA ACCIÓN PROTECTORA (III). GARANTÍAS DE LAS PRESTACIONES. RESPONSABILIDADES EN MATERIA DE PRESTACIONES I. LEGISLACIÓN BÁSICA ........................................................................................

II. GARANTÍAS DE LAS PRESTACIONES ..............................................................

1) Garantías de percepción íntegra ......................................................................

2) Garantías de mantenimiento del poder adquisitivo. La revalorización de las pensiones ...........................................................................................................

3) Garantías para evitar la pérdida de las prestaciones .....................................

A) Prescripción y caducidad .............................................................................

B) Garantías frente a la revocación de las prestaciones concedidas. El reintegro de prestaciones indebidas ..................................................................

III. INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS GENERALES. LA RESPONSABILIDAD EMPRESARIAL EN ORDEN A LAS PRESTACIONES......................

1) Consideraciones generales................................................................................

2) Supuestos y alcance respectivo de la imputación de responsabilidades al empresario .........................................................................................................

A) Incumplimiento de las obligaciones de afiliación, inscripción y de alta ...

B) Incumplimiento de la obligación de cotizar................................................

3) Supuestos de extensión de responsabilidades a otros sujetos ........................

4) El principio de automaticidad de las prestaciones ..........................................

5) Responsabilidades específicas en prestaciones por incumplimientos en materia de seguridad y salud laboral. Los recargos de prestaciones ...........................

A) Recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad e higiene .....

B) Omisión de aseguramiento por no atender el requerimiento de la paralización de los trabajos ..................................................................................

C) Omisión de aseguramiento por falta de reconocimientos médicos ...........

D) Régimen jurídico de los recargos ................................................................

E) Extensión de recargo a otras empresas ......................................................

6) Responsabilidades de Seguridad Social y otras responsabilidades ................

377 377 377

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................

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380 380 380 386 401 401 403 403 404 408 411 419 419 419 420 420 423 424

Abreviaturas AL: AN: ANL: AS: AT: Cc: CCEE: CE: CRL: Dispos. ad.: Dispos.trans.: DL: EC: EP: ET: ETT: EVI: FGAT: FOGASA: FP: FSS: HPE: IGSS: IL (J): IL (LCC): IMSERSO: INSERSO: INEM: INGESA: INSALUD: INSS: INP: IP:

Revista Actualidad Laboral Audiencia Nacional Accidente no laboral Revista Aranzadi Social Accidente de trabajo Código Civil Comunidades Europeas Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 Revista Cuadernos de Relaciones Laborales Disposición adicional Disposición transitoria Revista Documentación Laboral Enfermedad Común Enfermedad Profesional Estatuto de los Trabajadores (RD. Legislativo 1/1995, de 24 de marzo) Empresa de Trabajo Temporal Equipos de Valoración de Incapacidades Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo Fondo de Garantía Salarial Formación Profesional Revista Foro de Seguridad Social Revista Hacienda Pública Española Intervención General de la Seguridad Social Revista Información Laboral (Jurisprudencia) Revista Información Laboral (Legislación y Convenios Colectivos) Instituto de Migraciones y de Servicios Sociales Instituto Nacional de Servicios Sociales Instituto Nacional de Empleo Instituto Nacional de Gestión Sanitaria Instituto Nacional de la Salud Instituto Nacional de la Seguridad Social Instituto Nacional de Previsión Invalidez Permanente

14 IPC: IRPF: ISM: IT: JL: LBE: LBPL: LCR: LGS: LGSS: LH: LISMI: LISOS: LM: LODE: LPD: LPGE: LPNC: LPRL: LRP:

LSS: MATEP: MST: MTI: MUFACE: MUNPAL: NUE: OIT: OM:

ABREVIATURAS

ร ndice de Precios al Consumo Impuesto sobre la Renta de las Personas Fรญsicas Instituto Social de la Marina Incapacidad Temporal Revista Justicia Laboral Ley 51/1980, de 8 de octubre, Bรกsica de empleo Ley de Bases de Procedimiento Laboral 7/1989 de 12 de abril Ley 24/1997, de 15 de julio de consolidaciรณn y racionalizaciรณn del sistema de Seguridad Social Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, RD Leg. 1/1994, de 20 de junio Revista Lan Harremanak Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integraciรณn Social de los Minusvรกlidos Ley 8/1988, de 7 de abril, de Infracciones y Sanciones en el Orden Social Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento Ley Orgรกnica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educaciรณn Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protecciรณn por Desempleo Ley de Presupuestos Generales del Estado Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se establecen prestaciones no contributivas en la Seguridad Social Ley 31/1995, de 8 de noviembre de prevenciรณn de riesgos laborales.

Ley 26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalizaciรณn de la estructura y de la acciรณn protectora de la Seguridad Social Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974 Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social Revista de Medicina y Seguridad del Trabajo Ministerio de Trabajo e Inmigraciรณn Mutualidad de Funcionarios de la Administraciรณn del Estado Mutualidad Nacional de Previsiรณn de la Administraciรณn Local Revista Noticias de la Uniรณn Europea Organizaciรณn Internacional del Trabajo.

Orden Ministerial

ABREVIATURAS

OSHT: PEE: PGE: PS: QRL: RAP: RDCE: RDLGI: RDS: RDUE: REA: REALA: REARL: REDT: REE: REJ: REMC: RETA: RETM: RFDUC: RFDUG: RGD: RGDTSS: RGPP: RGR: RGSS: RIAP: RIE: RISS: RJA: RL: RMATEP:

RMTAS:

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Ordenanza de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 9 de marzo de 1991 Revista Papeles de Economía Española Presupuestos Generales del Estado Revista Proyecto Social Revista Quaderns de Relacions Laborals Revista de la Administración Pública Revista de Derecho Comunitario Europeo Real Decreto-ley de Gestión Institucional de la Seguridad Social, 36/1978 de 16 de noviembre Revista de Derecho Social Revista de Derecho de la Unión Europea Régimen Especial Agrario Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica Revista Andaluza de Relaciones Laborales Revista Española de Derecho del Trabajo Régimen Especial de los Estudiantes Revista de Estudios Jurídicos Régimen Especial de la Minería del Carbón Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos Régimen Especial de Trabajadores del Mar Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Granada Revista General de Derecho Revista General de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social Revista de Gestión Pública y Privada Real Decreto 1.415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social.

Régimen General de la Seguridad Social Revista Iberoamericana de Administración Pública Revista de las Instituciones Europeas Revista Internacional de Seguridad Social Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi Revista Relaciones Laborales Reglamento sobre colaboración de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social (RD 1993/1995 de 7 de diciembre).

Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

16 RPJ: RTL: RTSS (EF): RUCT: SMI: SNS: SOVI: SERPEE: ST: STC: STCT: STJCE: STS: STSJ: TGSS: TL: TS: UD: UVAMI:

ABREVIATURAS

Revista del Poder Judicial Revista Técnico Laboral Revista de Trabajo y Seguridad Social (Estudios Financieros) Revista Universitaria de Ciencias del Trabajo Salario mínimo interprofesional Sistema Nacional de Salud Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez Servicio Público de Empleo Estatal Revista Salud y Trabajo Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Central de Trabajo Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Tesorería General de la Seguridad Social Revista Temas Laborales Revista Tribuna Social Unificación de doctrina, sentencias del Tribunal Supremo Unidades de Valoración Médica de Incapacidades

Lección 1

Formación histórica de la Seguridad Social: Conceptos y técnicas. La Seguridad social en España. El modelo constitucional de Seguridad Social. Las fuentes de la Seguridad Social I. INTRODUCCIÓN II. TÉCNICAS DE PROTECCIÓN DE NECESIDADES. SEGUROS SOCIALES Y SEGURIDAD SOCIAL III. EVOLUCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LOS PROBLEMAS DEL ESTADO DEL BIENESTAR IV. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA. LA APARICIÓN Y DESARROLLO DE LOS SEGUROS SOCIALES. LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA. 1) Evolución histórica de la seguridad social en españa 2) La seguridad social en la constitución española de 1978 y su desarrollo posterior

I. INTRODUCCIÓN En una primera aproximación podría conceptuarse el Derecho de la Seguridad Social como el conjunto de normas, procedimientos y técnicas que, procedentes de campos distintos del derecho privado (seguro privado, seguro social, Mutualidad, etc.), pasan a configurarse como instituciones propias y específicas de derecho público y a regularse por normas de carácter internacional y trasnacional y también por las específicas de cada sistema nacional y que tiene por finalidad abordar la cobertura y protección de determinadas necesidades sociales que aparecen comprendidas en su campo y que constituyen como resultante histórico una de las parcelas más importantes del moderno Estado del bienestar.

El concepto de necesidad social o económica objeto del Derecho de la Seguridad Social se caracteriza por una gran indeterminación y por ser el resultado de una evolución histórica.

Se trata de abordar las necesidades más importantes de los trabajadores de la llamada moderna sociedad industrial y, en general, de los profesionales para los cuales el trabajo o la actividad en sentido muy amplio constituye el medio fundamental de vida. Por ello atiende primordialmente a la vicisitudes que se producen en la actividad laboral o profesional y que originan la pérdida del salario por causas diversas y que afectan a la inserción o no del sujeto en el

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CURSO DE LA SEGURIDAD SOCIAL I —PARTE GENERAL—

mercado de trabajo. O también a los gastos que, sin repercutir necesariamente en su capacidad o inserción laboral, pueden verse obligados a llevar a cabo para cubrir, sin embargo, necesidades muy relacionadas con la actividad propia o de sus familiares.

El concepto de necesidad está inevitablemente limitado por lo que el propio sistema de Seguridad Social decida incluir en él y proteger. No basta con el carácter social de la necesidad, sino que es preciso que históricamente se entendiera como abordable mediante técnicas de protección específicas de la Seguridad Social. Así, por ejemplo, la educación, el ocio, la cultura o la vivienda, aun siendo necesidades sociales, no se suelen proteger por la Seguridad Social, aunque pueden formar parte de los servicios que el Estado social moderno otorga a los ciudadanos y ya algunos sistemas de Seguridad Social pueden subvencionar créditos para la adquisición de vivienda propia. Las vacaciones, en cambio, en algunos países constituyen un derecho remunerado que se abona por la Seguridad Social y no por las empresas. De otra parte, la Sanidad o, más ampliamente, la protección de la salud, que históricamente en algunas de sus manifestaciones se ha abordado por la Seguridad Social, va más allá de su ámbito y es un elemento más de la política de la salud y del bienestar del Estado y no solo de la Seguridad Social.

La tendencia de la Seguridad social a extenderse a capas sociales y profesionales más amplias y a constituir un aspecto decisivo del concepto moderno de salario, el llamado salario social, o salario diferido, rentas sustitutivas del mismo y el papel que el gasto social tiene dentro del gasto público y de su financiación y del coste de la mano de obra (cargas sociales para las empresas), ha llevado a que la Seguridad Social constituya en casi todos los países una variable decisiva de la política económica.

En un doble sentido: – por la incidencia que la economía tiene en sus gastos: tasas de crecimiento, aumento del paro, disminución de las cotizaciones, mayores gastos en prestaciones, – por la utilización de la Seguridad Social como medida para abordar los desajustes del mercado de trabajo: fomento del empleo, aligerar el volumen de empleo mediante jubilaciones anticipadas, invalideces, prestaciones de desempleo, etc.

De otra parte, los gastos de Seguridad Social afectan directamente a la legitimidad del sistema político y de la economía de mercado.

La Seguridad Social nace originariamente para abordar las necesidades más apremiantes de la clase obrera en las primeras épocas de la sociedad industrial de manera que se previeron los riesgos más inmediatos que pudieran afectar a la vida y a la capacidad del trabajador. Utiliza para ello técnicas procedentes del derecho de seguros, de acuerdo con el concepto de riesgo social y su asegu-

FORMACIÓN HISTÓRICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

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ramiento lo que dará lugar al modelo de Seguridad Social de tipo profesional contributivo.

En un momento posterior, la Seguridad Social se planteará objetivos más amplios y ambiciosos, no solo extendiendo la técnica asegurativa a otros colectivos profesionales, sino también situándose dentro de la concepción del llamado Estado del bienestar, según la cual el Estado debe aspirar a atender a sectores no regularmente insertos en el mercado de trabajo, que no han podido realizar una actividad profesional, a corregir las desigualdades y redistribuir la renta.

La razón de la protección ya no estará relacionada con el salario social sustitutivo de las rentas de trabajo, sino con la necesidad de renta como ciudadano. Este tipo de Seguridad Social se llama no contributiva o asistencial.

En cualquier caso, una característica de la mayoría de los sistemas de Seguridad Social es que definen la dosis de protección y las contingencias y situaciones de necesidad a su juicio merecedoras de protección definidas legalmente y mediante los mecanismos de seguro social, acogiéndose a los standards generales de protección que a veces las propias normas internacionales (Convenio 102 de la OIT y normas comunitarias) establecen.

II. TÉCNICAS DE PROTECCIÓN DE NECESIDADES. SEGUROS SOCIALES Y SEGURIDAD SOCIAL La Seguridad Social como Derecho especial se forma por la utilización de técnicas ya conocidas, pero reelaboradas para abordar nuevas necesidades que surgen en una sociedad compleja moderna a partir de una nueva formulación del papel del Estado y de sus relaciones complejas con el mercado, especialmente con el mercado de trabajo. Veamos a continuación esas técnicas de las que parten las instituciones de Seguridad Social y cómo las adapta a sus fines.

Dentro de ellas hay que distinguir las individuales (como el ahorro) de las colectivas (como la Mutualidad) o según el fundamento en que se basan, entre las que se inspiran en técnicas de previsión y las basadas en técnicas de asistencia (familiar, privada, organizada a través de asociaciones y organizaciones de voluntariado y otras formas, asistencia o beneficencia pública, llevada a cabo por las Administraciones locales, con ayuda del Estado). Entre las de previsión se encuentran algunas de carácter individual, como el ahorro individual y el seguro privado, y otras de carácter colectivo como la Mutualidad y los Montepíos, mediante la que un grupo de personas o un colectivo, por razón de la actividad profesional, decide proteger sus necesidades futuras mediante aportaciones de sus asociados, mediante un reparto de las cargas, y una gestión colectiva de los fondos.

Las técnicas ya propias de Seguridad Social son el seguro social, esto es la primera forma en que el Estado moderno lleva a cabo la reforma social en la

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mayoría de los países occidentales a finales del siglo XIX partiendo de las leyes de seguros sociales de Bismarck y la Seguridad Social, que consiste en la forma en que en el siglo XX evolucionan los seguros sociales.

El modelo de seguros sociales por riesgos aislados se desarrolla en la mayoría de los países europeos a finales del siglo XIX y primer tercio del siglo XX. Se van extendiendo a casi todos los asalariados elevando el nivel de renta y a otras capas como los empleados; aparecen nuevos riesgos, como los profesionales y el desempleo y surgen los primeros intentos de sistematización y racionalización de los seguros sociales y de la normativa de los distintos países a través de la actuación de la OIT (convenios y recomendaciones). De otra parte, los seguros sociales, al igual que los demás derechos laborales, se incorporan a las Constituciones.

Ahora bien, ya desde sus orígenes el sistema de seguros sociales se caracteriza por una cobertura por riesgos protegidos considerados aisladamente, pero divididos en dos grandes ramas: riesgos comunes y riesgos profesionales, con diferencias de régimen jurídico importantes, que afectan a la cotización, a la gestión y a la dinámica protectora.

El seguro social adopta la técnica del seguro privado en favor de tercero, primero voluntario en una fase de libertad subsidiada, pero luego se hace obligatorio por ley, utiliza el concepto de lo colectivo de la Mutualidad y los principios de la solidaridad, primero profesional, luego ya a nivel nacional, la gestión económica es sin ánimo de lucro y se financia por cuotas y mediante los seguros sociales se vienen a cubrir los riesgos más importantes que afectan a los trabajadores (enfermedad, accidente, vejez, invalidez, muerte y supervivencia, desempleo, cargas familiares). El concepto de riesgo, importando el de siniestro del Derecho de seguros, se convierte en un instrumento flexible y se dilata para la cobertura de otras necesidades o contingencias sociales más allá de los accidentes de trabajo. Los riesgos del sistema industrial se convierten, además, en responsabilidad objetiva del Estado y no ya solo del empresario, que hasta entonces, de acuerdo con el Código civil, podía verse obligado a responder civilmente de los accidentes de trabajo que se produjeran en su empresa, por culpa o negligencia, lo que obligaba al trabajador a seguir una vía judicial de incierto resultado, y más tarde sin necesidad de probar culpa o negligencia por su parte (responsabilidad objetiva). Cuando se llega a este tipo de responsabilidad ya están creadas las bases para el aseguramiento objetivo del riesgo profesional. El seguro social se configura de este modo como nuevo título, más seguro, para tener derecho a las prestaciones que si se hubieran utilizado por parte del Estado las técnicas de protección asistenciales conocidas entonces. Además se convierte en un instrumento formal, abstracto, independiente de la situación de renta personal real y, por ello, utilizable para toda clase de colectivos que pretendieran cubrir un evento dañoso, futuro e incierto. La Recomendación n. 29 (1927) de la OIT afirmará en este sentido que no se puede considerar seguro social si el beneficio depende de la discrecionalidad de una autoridad pública. Al basarse

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en las técnicas del seguro privado, permite, además, disciplinar los requisitos de acceso a las prestaciones mediante exigencias y requisitos contributivos (estar en alta, haber cotizado, las prestaciones se calculan en función de lo cotizado elementos disciplinantes de conducta del beneficiario, no desincentivación del trabajo).

El esquema del seguro privado que inspira los seguros sociales no altera sustancialmente las desigualdades de renta y salarios existentes en el mercado, sobre todo cuando se basa en la cotización y su influencia en las prestaciones. En este sentido no es un mecanismo redistributivo corrector de las desigualdades, pero si por su propia existencia un sistema de solidaridad profesional, público, leal y garantizado por el Estado y por la sociedad en su conjunto.

La Seguridad Social históricamente aparece como una sistematización y racionalización de los seguros sociales existentes, pero también trae consigo cambios importantes, así como la introducción de nuevos conceptos que perfeccionan el sistema de protección y sus objetivos económicos y sociales.

– En cuanto racionalización y sistematización del sistema de seguros sociales supone simplificación de la organización técnica, administrativa y financiera y de los regímenes jurídicos de los seguros sociales y una mayor publificación de su gestión. También supone una configuración pública de las cotizaciones, con un incremento de la financiación fiscal en el Presupuesto de la Seguridad Social., y nuevas prestaciones de servicios. Se produce de este modo una superación parcial de técnicas asegurativas y el sistema jurídico de previsión social aparece englobado en un sistema totalmente público lo que lleva a una evolución de sus instituciones. Las técnicas asegurativas, que si bien se utilizan aun como técnicas actuariales de gestión económica, pierden relevancia jurídica, al situarse en un ámbito público lo que lleva en ocasiones a no hacer depender la protección de esquemas contractuales o del cumplimiento de requisitos asegurativos.

– Pero el cambio es, también, terminológico e ideológico. Del concepto de “seguro social” se pasa al más ambicioso y sistemático de “Seguridad Social”. Se adopta este nuevo término en las normas nacionales e internacionales y en la formulación ideológica de Beveridge. Mientras que la Recomendación n. 29 de la OIT hablaba todavía de “seguro social”, la de 1944 la n. 67 ya adopta la nueva terminología y lo mismo la Declaración de los derechos Humanos de la ONU y las Constituciones de la postguerra.

Su objetivo ya no es solo atender los riesgos de la sociedad industrial para los que lleven a cabo una actividad profesional, sino suplir las carencias del sistema contributivo, la falta de protección por no reunir requisitos asegurativos y así conseguir el objetivo social de una cierta redistribución de la renta hacia los sectores no protegidos por el sistema (inválidos que no hayan realizado ninguna actividad profesional o no hayan trabajado nunca, ancianos o inválidos, sin derecho a pensión, viudas sin recursos económicos, etc.).

El objetivo de este nivel de Seguridad Social es, de acuerdo con la formulación o idea-programa de Beveridge, la garantía y extensión de una renta míni-

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ma a todos los ciudadanos, mediante una universalización subjetiva por el mero hecho de ser ciudadanos, mínimo vital financiado a cargo de los presupuestos del Estado, para los no beneficiarios del seguro, por no estar incluidos o por no alcanzar derecho por la vía asegurativa. Ya la Recomendación n. 67 de la OIT planteaba la perspectiva de que la Seguridad Social garantizara a todos los ciudadanos unos recursos mínimos y la Recomendación n. 69 de la OIT, por su parte, también se plantea la conveniencia de que determinadas prestaciones se asuman y presten directamente por el Estado mediante servicios públicos, para todos los ciudadanos financiados por vía fiscal: asistencia sanitaria y prestaciones familiares. De ahí también la garantías de pensiones mínimas, y de las revalorizaciones de la pensiones.

Quedaría de esta manera el concepto de Seguridad Social estructurado en dos niveles cada uno de ellos con sus técnicas específicas: – Seguridad social contributiva, de base profesional, financiada en parte en cuotas según el esquema del seguro, con las alteraciones y sistematizaciones mencionadas y con determinación de las prestaciones de acuerdo con los requisitos previos y de acuerdo con lo cotizado (rentas sustitutivas del salario o rentas de activo), – Seguridad Social no contributiva: el título jurídico es ser ciudadano (derechos sociales de ciudadanía) y carecer de rentas. Se trata de garantizar una cierta seguridad económica y redistribuir la renta. En unos modelos sólo se garantiza esta renta mínima ante determinadas situaciones de necesidad, como la Invalidez o la Vejez o la situación de las mujeres solas sin medios de subsistencia: Este mínimo serían ahora ya, a diferencia de la Asistencia pública o Beneficencia, un derecho subjetivo perfecto, no condicionado a la discrecionalidad estatal, aunque sí a la carencia de rentas. Estas prestaciones no comprenderían el desempleo o la incapacidad temporal de acuerdo con la lógica del mercado de trabajo y su financiación sería fiscal. En otros países el modelo universalista alcanza una garantía de renta mínima sin distinguir riesgos o situaciones protegidas.

Junto a este concepto se ha construido el de Protección Social, más amplio, que añade a los ya señalados niveles los siguientes: – Sanidad, Asistencia Social y Servicios sociales. En la primera podrían situarse las rentas mínimas garantizadas, estatales o de nivel autonómico, dirigidas a situaciones de pobreza, extrema necesidad o marginación social, con vistas a la integración de estos colectivos. Los segundos son ofrecidos no ya sólo por la Seguridad Social, sino también por el Estado, para todos los ciudadanos, financiados por vía fiscal (universalización), o por vía asegurativa (generalización) en su caso, para los ciudadanos que no tuvieran derecho por otras vías: servicios de sanidad, servicios sociales, servicios de empleo y formación profesional. Dentro de este pilar deben situarse las prestaciones para atender las necesidades de las personas en situación de dependencia, ya estén dentro del sistema contributivo o no

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contributivo, o dentro de los servicios públicos ya directamente, aunque su financiación se produzca por una vía totalmente fiscal.

Fuera ya de la Seguridad Social se encontrarían los niveles complementarios externos de carácter privado previstos en los convenios colectivos (mejoras voluntarias) y en los contratos individuales y que se canalizan a través de seguros privados (mejora de prestaciones, Planes de pensiones, etc.) y técnicas mutualistas (Mutualidades, Montepíos, etc).

III. EVOLUCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LOS PROBLEMAS DEL ESTADO DEL BIENESTAR Puede afirmarse perfectamente que la evolución de los sistemas de Seguridad Social se caracteriza por la combinación de estos niveles, contributivos, no contributivos y servicios públicos y por la expansión del campo de protección tanto en relación con los sujetos protegidos, como en el tipo de prestaciones (cada vez más costosas). Así se reconoce en la constitucionalización de los modelos de Seguridad Social y en las normas internacionales (Carta social europea, Código europeo de seguridad Social de Lovaina, etc.).

Tras la II Guerra Mundial y hasta los años setenta el crecimiento de la Seguridad Social se ha hecho sobre los tres niveles señalados desarrollando técnicas nuevas y servicios, pero también generalizando el modelo asegurativo a nuevas capas de colectivos protegidos. Por esta razón, a la vez que se racionaliza la estructura y el sistema, y se controlan los gastos y se introducen medidas de racionalización y austeridad se introducen niveles asistenciales. Es cierto hay una cierta confluencia de sistemas de Seguridad social e incluso mecanismos de armonización y coordinación (así, en la Comunidad Económica Europea).

Sin embargo, por la diversa tradición histórica, jurídica e ideológica esquemáticamente hay que distinguir diferentes modelos de estados del bienestar atendiendo al grado de institucionalización de los derechos de ciudadanía. Pueden distinguirse dos grandes modelos: el modelo residual, correspondiente a los países de mayor tradición liberal, especialmente USA y Canadá, que basa la protección de los ciudadanos en el mercado y en la familia, jugando el estado un papel mínimo y subsidiario en la satisfacción de las necesidades y sólo mediante un nivel de subsistencia mínimo en la prestación de determinados servicios, no todos. Un segundo tipo es el estado del bienestar corporativista (Francia, Alemania, Austria, Italia, España) basado en esquemas fundamentalmente asegurativos, poco redistributivos. Y el tercer modelo sería el socialdemócrata (países escandinavos) solidario, universalista, desmercantilizador que se caracteriza por la extensión del universalismo y de la búsqueda de políticas igualitarias en estándares elevados y no en necesidades mínimas a todos los ciudadanos, emancipándose de la dependencia del mercado y de la familia.

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Pese a ello, y a las citadas diferencias, el incremento de la financiación fiscal de la Seguridad Social contributiva a través de los presupuestos del Estado, junto con la existencia de regímenes muy deficitarios, hace que las fronteras entre niveles contributivos y niveles redistributivos se diluyan en ocasiones.

Las pensiones mínimas, los sistemas financieros de reparto (se cubren las prestaciones del año con lo que se espera recaudar, más la aportación estatal) en lugar de los de capitalización que se reservan para los niveles complementarios privados (Fondos de pensiones y capital coste en pensiones derivados de accidentes de trabajo) y la financiación pública alejan un poco las prestaciones de la Seguridad Social del esquema del seguro y las convierten en una variable de la políticas sociales de los Estados y del gasto público. La Seguridad Social, sea ya del modelo corporativo o del socialdemócrata, se inscribe en gran medida en el debate y en los problemas y contradicciones del Estado del bienestar (Welfare State), esto es, los conflictos entre legitimación del sistema democrático y las necesidades de acumulación del sistema económico.

Históricamente se suelen conseguir ambas finalidades, de pacificación social e integración del conflicto obrero, y producción y consumo de masas en una economía internacionalizada con división internacional del trabajo, niveles de paro soportables, y prestaciones asistenciales a los expulsados o marginados del sistema.

A partir de los años setenta, sin embargo, entra en crisis esta compatibilidad de objetivos y se alega por los críticos del Estado del Bienestar que la expansión del gasto público social desincentiva el ahorro y la inversión. Pero además los sistemas de Seguridad Social experimentan tres desafíos importantes: – crisis ideológica y de legitimidad, – crisis de eficiencia del Estado y de lo público frente al mercado y lo privado, – crisis de redistribución y de corrección de las desigualdades.

Se trata de un debate abierto todavía, pero lo cierto es que la Seguridad Social ha experimentado tras las críticas de los neoliberales recortes en algunas prestaciones, sobre todo las asistenciales dirigidas a los sectores pobres de la sociedad sin recursos económicos, mientras que en otros las tendencias son contrastantes: a la vez que se han visto completados los diversos niveles con la extensión de los asistenciales con prestaciones no contributivas, de otro se produce un reforzamiento contributivo, aumentando los requisitos de cotización y evitando mecanismos perversos para el mercado de trabajo. El peso importante del gasto público en algunas prestaciones y las políticas monetaristas han llevado a veces a una redistribución interna entre prestaciones y entre niveles contributivos y asistenciales.

Los sistemas de Seguridad Social sufren los ataques neoconservadores a los valores que lo sustentaban: el papel del Estado frente al mercado, la solidaridad y lucha contra la pobreza y las desigualdades, política de la oferta y el monetarismo frente a la política keynesiana de gasto público, lo individual frente a lo social y colectivo. Frente a los fallos del mercado reaccionó la reforma social.