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Teresa Bruno Carlos Editoras INFORME SOBRE LA TRANSPARENCIA LOCAL EN LA COMUNITAT VALENCIANA (2021)

Blanca Nicasio Varea

Katia Esteve Mallent

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Informe sobre la transparencia local en la Comunitat Valenciana (2021)

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT HUMANIDADES

Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

M.ª Teresa Echenique Elizondo

Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

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Blanca Nicasio Varea

Katia Esteve Mallent

Teresa Bruno Carlos

Informe sobre la transparencia local en la Comunitat Valenciana (2021)

tirant humanidades

Valencia, 2024

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Índice

PREFACIO.

Un esfuerzo compartido, avances y retos.

En primer lugar, no puedo dejar de poner en valor el trabajo realizado por el Observatorio de Gobernanza, Transparencia y RSC de la Universidad CEU Cardenal Herrera que cada año nos ofrece una radiografía clara y exhaustiva de la situación en materia de transparencia de los 542 ayuntamientos de la Comunitat Valenciana en aplicación de la metodología del Mapa Infoparticipa.

Como seguramente se explicará con detalle a lo largo del presente informe, se trata de una metodología impulsada por la Universitat Autònoma de Barcelona y que en colaboración con otras universidades permite analizar ayuntamientos a lo largo del territorio del Estado español. Utilizando actualmente un total de 52 indicadores por cada uno de los mencionados 542 ayuntamientos en el caso valenciano, sabemos si se encuentra a disposición de la ciudadanía todo un conjunto de información relativa a los representantes políticos, la gestión de los recursos colectivos, la situación de los recursos económicos (presupuestos, salarios, contrataciones…), o las herramientas para la participación ciudadana, entre otras. Hay que reconocer y destacar la facilidad de consulta del mencionado Mapa para conocer los resultados de la investigación aplicada a cada municipio.

El resultado del análisis actual es claro, queda mucho por avanzar, hay todavía muchos aspectos que mejorar en el conjunto de nuestros ayuntamientos para impulsar la transparencia y el acceso a la información por parte de la ciudadanía. Una realidad que nos interpela a todos y a todas a seguir trabajando de forma coordinada, optimizando los recursos y compartiendo las buenas prácticas para que puedan replicarse tanto como sea posible. Tejer redes, impulsar el conocimiento, reconocer las buenas prácticas y cooperar han sido, de hecho, constantes en la forma de hacer de la Conselleria de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática, a la que puedo poner voz en estas líneas como Secretario Autonómico. Mi agradecimiento también por la amable invitación.

No obstante, más allá de la situación concreta en un momento determinado, como es el caso, considero útil, también como forma de no caer en el desasosiego, levantar la mirada, echar la vista atrás y poner en perspectiva los avances conseguidos, que no han sido pocos, desde su aprobación hace casi 10 años de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En esta última década, se han convertido en habituales en el ámbito municipal los portales de transparencia para favorecer la publicidad activa, los códigos de buen gobierno, los mecanismos de acceso a la información pública, y más recientemente, gracias al impulso del mecanismo de recuperación europea y los fondos derivados del mismo, los canales de alerta ante malas prácticas en la gestión pública.

En la Comunitat Valenciana contamos, además, con la reciente Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno. Una ley, la primera de segunda generación en materia de transparencia de todo el Estado español, que recoge lo aprendido en los últimos años, supone un claro avance respecto a la anterior Ley 2/2015, y nos sitúa en la vanguardia estatal en materia de transparencia. Así pues, la Ley 1/2022 pretende establecer un marco integrador de la buena administración, que regule de forma sistemática la transparencia, la apertura de datos, el buen gobierno y el fomento de la cultura de la planificación y la rendición de cuentas. Se hace difícil analizar con detalle en estas pocas líneas los múltiples elementos que se contemplan en la norma para mejorar en la garantía del principio de transparencia, el derecho de acceso a la información, o la planificación de las políticas públicas. No obstante, me gustaría destacar que se trata de una norma plenamente acorde a su tiempo, donde se reconocen al menos dos elementos importantes en la materia que nos ocupa como son la importancia de las nuevas tecnologías, y la necesidad de acompañar a las administraciones locales.

Es una expresión conocida por todos, los datos son el petróleo del siglo XXI, los datos abiertos son un elemento esencial para generar riqueza y bienestar social. Las administraciones públicas disponen de gran cantidad de información que hay que facilitar a la ciudadanía para que

pueda trabajar con los datos y hacer uso de sus potencialidades. Es nuestra obligación garantizar la calidad de esos datos. De igual modo, la Ley 1/2022 reconoce la importancia de los algoritmos en el funcionamiento de los sistemas informáticos de las administraciones públicas, que tienen un gran impacto en la vida de las personas. Es por ello que hay que conocer el funcionamiento de esos algoritmos para garantizar los principios éticos y democráticos de los mismos, en otras palabras, es necesario aplicar la transparencia en todas las esferas de decisión pública.

Volviendo a los ayuntamientos, especialmente los pequeños, que son muchos en la Comunitat Valenciana, cuentan con unos recursos limitados y requieren en numerosas ocasiones del apoyo necesario, del acompañamiento decidido de otras administraciones públicas para poder cumplir con las obligaciones que establece la nueva Ley de transparencia valenciana. Así pues, en el propio texto se refuerza el deber de colaboración de las administraciones públicas; una colaboración que ya hemos ido desarrollando estos años y que habrá que fortalecer en un futuro con nuevos convenios y nuevas acciones, la Federación Valenciana de Municipios y Provincias, las Diputaciones, la Agencia Valenciana Antifraude y las universidades, entre otras, son imprescindibles para alcanzar este objetivo. De hecho, en nuestro afán por tejer redes, impulsar sinergias, aprender de otras experiencias y compartir conocimiento también hemos apostado por formar parte de la Open Government Partnership, la mayor red a nivel mundial para fomentar el gobierno abierto, la participación y la transparencia. Nuestra entrada en dicha red, de la que formamos parte, no como administración autonómica sinó como territorio, ha supuesto la realización de un plan de acción con ejes y actuaciones concretas que ha sido codiseñado junto con la sociedad civil y que tendrá que renovarse periódicamente para continuar formando parte de la misma.

Sin duda, hemos vivido unos años muy complicados, con una pandemia mundial y una inusitada inflación de los precios, que han puesto a prueba la solidez de las instituciones y la eficacia de las políticas públicas. Los Ayuntamientos, como primera puerta de atención de la ciuda-

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danía han visto como las exigencias ciudadanas y sus agendas públicas crecen de forma imparable jugando un papel cada vez más importante en la vida cotidiana de las personas. Es por ello que la transparencia y la participación se vuelven todavía más, si cabe, pilares fundamentales para garantizar el buen gobierno y la propia democracia en sí misma.

Desgraciadamente, ninguna persona con una responsabilidad pública puede obviar los altos niveles de desconfianza existentes en la ciudadanía hacia las instituciones, incluso hacia la democracia como forma de gobierno más adecuada, tal como nos indican de forma preocupante diversos estudios nacionales e internacionales. Una situación, que afecta especialmente a nuestro jóvenes y que requiere de todos nuestros esfuerzos revertirla.

Por este motivo no puedo dejar pasar la oportunidad de poner en valor algunos de los avances que en los últimos años hemos llevado a cabo en la Consellería de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática para precisamente transformar esta situación, porque como hemos repetido en multitud de ocasiones, la transparencia y la participación son el mejor antídoto contra la desafección ciudadana. Así pues, hemos ido desarrollando y mejorando distintos portales abiertos a la ciudadanía, como por ejemplo ‘gvaoberta’, el primero de ellos, con una gran información sobre la estructura política del Consell, la contratación, las subvenciones y convenios, así como información presupuestaria, entre otras. A continuación, se puso en marcha el portal de datos abiertos, mejorado recientemente y que recoge más de un millar de conjuntos de datos. Además, en este ámbito aprobamos la Estrategia Valenciana de Datos Abiertos para impulsar de forma coordinada en el conjunto del Consell la disponibilidad de datos abiertos de calidad. Finalmente en cuanto a portales, también pusimos en marcha el portal ‘gvaparticipa’, que pone al alcance de la ciudadanía distintos mecanismos de participación directa, como por ejemplo la posibilidad de realizar aportaciones de manera dinámica e interactiva en los procedimientos normativos impulsados por la Generalitat Valenciana o bien proponer directamente iniciativas ciudadanas que cuando consiguen el apoyo de 5.000 personas pasan a ser tenidas en cuenta por la Conselle-

ría o Consellerías competentes de la Generalitat. En ese mismo portal también se pueden encontrar distintos recursos formativos en el ámbito de la participación como por ejemplo la ‘Guía de Participación y Asociacionismo de la Generalitat Valenciana’. Además, esta herramienta nos ha permitido articular uno de los proyectos de participación más importantes de esta legislatura, a saber, el Proyecto Piloto de Presupuestos Participativos Autonómicos. Una iniciativa pionera en todo el ámbito español a la que hemos destinado más de 100 millones de euros en su primera edición repartidos en 96 proyectos a lo largo de nuestro territorio. Un proyecto que se consolidará en el tiempo gracias a la nueva Ley de Participación Ciudadana y Fomento del Asociacionismo aprobada el pasado mes de marzo, que reconoce la obligación de realizar unos presupuestos participativos cada dos años, dando de esto modo la posibilidad a los valencianos y valencianas de incidir de forma directa en qué políticas públicas se invierten los recursos de todos y todas.

Otra herramienta destacada en el ámbito de la transparencia para favorecer precisamente el cumplimiento de las obligaciones en esta materia al conjunto de entidades obligadas es la Plataforma TEP (Transparencia en Entidades Privadas). Una manera sencilla e intuitiva de no dejar a nadie atrás, cumpliendo con nuestro papel de acompañamiento y facilitador, que ha obtenido el reconocimiento internacional como finalista en The Innovation in Politics Awards 2023.

El nuevo buscador de contratos de la Generalitat, que supone un gran avance en el acceso a la información relativa a todos los contratos de la administración valenciana desde el año 2013, así como la página web de rendición de cuentas de la legislatura actual son otros ejemplos del esfuerzo constante por acercarnos a la ciudadanía y facilitar el conocimiento del uso de los recursos públicos. Tampoco puedo dejar de nombrar el trabajo realizado en materia de grupos de interés, puesto que el año pasado se puso en marcha el registro autonómico de grupos de interés (REGIA), de forma que actualmente cualquier persona puede ver de manera sencilla las actividades de interés que los mencionados grupos llevan a cabo en el ámbito de la Generalitat. De hecho, también

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este es un proyecto pensado para la colaboración en el ámbito municipal, puesto que la tecnología implementada en el registro permite ser compartida con otras administraciones públicas que decidan avanzar en este campo, como ya ha sido el caso del Ayuntamiento de València.

No pretendo extenderme más habida cuenta de que son muchos los ejemplos que ilustran el esfuerzo constante por mantener a la Comunitat Valenciana como referente en políticas de buen gobierno, participación y transparencia. Gracias, de nuevo, al Observatorio de Gobernanza, Transparencia y RSC de la Universidad CEU Cardenal Herrera por su trabajo constante. Hemos avanzado mucho, conocemos los retos pendientes y tenemos claro el camino a seguir para superarlos. De igual modo, estamos plenamente convencidos de que sólo será posible con el esfuerzo y la colaboración de todos y todas. En ese punto nos seguiremos encontrando tanto tiempo como resulte necesario.

Antoni Llorente i Ferreres

Secretario Autonómico de Participación y Transparencia

Consellería de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática

Diez años después de la Ley estatal de transparencia

JAVIER SIERRA RODRÍGUEZ 1. INTRODUCCIÓN PARA UN BALANCE

Se cumplen diez años desde la publicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTBG). En su momento era una ley esperada sobre las que existían depositadas muchas expectativas. Lejos de cualquier pesimismo, podemos afirmar sin riesgo a equivocarnos, que ha supuesto un claro avance en la disposición de información pública y en la posibilidad de hacerla exigible por la ciudadanía.

Como toda norma de amplio alcance que precisa de un cambio cultural, su aplicación y cumplimiento está lleno de claroscuros, pero el balance es más que positivo. En España hoy, hemos normalizado el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, y nuestras administraciones han asumido que deben contar con un portal o sección de transparencia para poner a disposición del público multitud de información sin que sea necesario pedirla.

También podemos decir que ha constituido una palanca para que se amplíe la ambición respecto al grado de apertura que deben tener nuestras instituciones hacia la ciudadanía. Con la llegada de la Ley, se ha dado cobertura e impulso a la actuación en materia de gobierno abierto, que ya había empezado a dar algunos pasos en el ámbito estatal a través de la entrada de España en la Alianza para el Gobierno Abierto

y mediante la elaboración de su primer plan de acción1. A su vez, la dinámica creada tras la aprobación de la Ley ha venido coadyuvando a que se pongan en marcha nuevas reformas legales en campos afines, como más adelante veremos.

Sería un reduccionismo obviar los esfuerzos de las Comunidades

Autónomas en esta materia, algunas de las cuales ya se adelantaron al Estado, y otras se han ido dotando de regulación, e incluso, han llegado a reformar su normativa como resultado de un paulatino proceso de mejora, como es el caso de la Comunitat Valenciana2. En paralelo se ha desarrollado el despliegue inherente a las normas autonómicas, creando los consejos de transparencia, reglamentando sobre la materia, y estableciendo unidades estables en las administraciones autonómicas y locales para la ejecución de las políticas públicas de transparencia.

Seguidamente, haremos algunas reflexiones generales sobre la Ley, para continuar con aspectos concretos relativos al derecho de acceso a la información pública y sobre la publicidad activa, desembocando en otra serie de observaciones sobre las reformas legales tendentes hacia la apertura de lo público y otras que están proyectadas para los próximos años.

1. España ingresó en la Open Government Partnership en 2011 y en su I Plan de Gobierno Abierto para el periodo 2012-2014 contemplaba el impulso de una Ley de Transparencia como una de sus principales actuaciones. En años sucesivos se han ido elaborando y ejecutando planes plurianuales siendo el último el IV Plan para el periodo 2020-2024.

2. La Comunitat Valenciana se dotó de la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia, buen gobierno, y participación ciudadana, cuya normación se ha actualizado a través de la Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno, incorporando novedades genuinas y otras que derivan del derecho comparado autonómico o de la elevación a rango de ley de las previsiones reglamentarias de su Decreto núm. 105/2017, de 28 de julio, del Consell, de desarrollo de la Ley 2/2015. Una lectura de los rasgos más destacados de la nueva normativa valenciana se puede encontrar en el texto de FERNÁNDEZ RAMOS (2022).

2. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA LEY DE TRANSPARENCIA

Una de las críticas formuladas a la Ley de Transparencia desde sus inicios consistía en que, con ella, no se reconoció el carácter fundamental de lo que correspondería con un derecho a saber, y que se materializa parcialmente en el derecho de acceso a la información pública.

Los motivos que sostienen tal posición en favor de este reconocimiento giran en torno a que es una expresión, instrumento o condición necesaria para el ejercicio del derecho a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión —ex art. 20.1 d)— (GONZÁLEZ BALLESTEROS, 2022) como se ha venido a reconocer en instancias internacionales3 , todo ello sin perjuicio de su utilidad para

3. En esta línea el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha vinculado el acceso a la información pública con el ejercicio de la libertad de expresión e información. En su sentencia STEDH 18030/11, de 8 de noviembre de 2016, Gran Sala, Magyar Helsinki Bizottság c. Hungría, el tribunal venía a establecer las condiciones en las que una denegación del acceso supondría una vulneración del derecho a recibir y comunicar información. Para ello, el caso concreto debería superar un test de cuatro requisitos que se resumen del siguiente modo: a) Que la finalidad buscada con el acceso a la información sea generar debate público o controlar a los poderes públicos, b) Que exista interés público en la información, es decir, que haya expectativas de que a la ciudadanía le gustaría estar informada sobre ese particular; c) Que el solicitante ejerza una función de public watchdog , en otras palabras, de vigilancia de los poderes públicos como desempeñan los periodistas, ONGs y otros colectivos y profesionales que contribuyen a esta finalidad; y d) Que se trate de información que se encuentre preparada y disponible (ready and available). Con todo, esta jurisprudencia del TEDH no abarca a cualquier solicitud de acceso a información pública, sino aquella que cumple con estas condiciones, pero en lo que nos interesa, se remarca la vinculación entre el acceso a la información pública y la libertad de expresión e información. Por otra parte, cabe mencionar que en el ámbito comunitario, el derecho de acceso a los documentos públicos está recogido en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (art. 42) que posee el mismo valor jurídico de los tratados, pero cuya aplicación queda limitada a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión. Sobre el panorama internacional

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contribuir a un ejercicio más pleno de otros derechos fundamentales —como los relativos a la participación política—. A estas motivadoras ideas podemos añadir otras, como el rol que la información pública está llamada a desempeñar como mecanismo de publicidad que contribuye al control de los poderes del Estado. Bajo este prisma, un derecho de acceso a la información pública contribuye al equilibro y al juego de pesos y contrapesos que debe existir en una democracia de calidad.

Sin embargo, en los foros de referencia en los que se debate sobre el estado y perspectivas sobre la transparencia, no todas las opiniones son coincidentes. Desde un punto de vista técnico se argumenta que este derecho está anclado en el artículo 105 b) de la Constitución Española y no entre las diversas fórmulas del derecho fundamental de libertad de expresión e información del artículo 20 CE, razón por la que no cabría su normación más que como ley ordinaria correspondiente a un derecho de configuración legal.

Se esgrime que el eventual reconocimiento del derecho de acceso como un derecho fundamental a través de una ley de carácter orgánica o por su reconocimiento como tal en una hipotética sentencia del Tribunal Constitucional, no supondría muchos cambios, dado que, de facto la jurisprudencia ya otorga un valor extensivo a este derecho. Al respecto, en la primera sentencia dictada en casación ante el Tribunal Supremo como consecuencia de un recurso interpuesto contra una resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (STS 1547/2017, de 16 de octubre), se venía a incidir en la expansividad del derecho de acceso y en la necesidad de interpretar restrictivamente cualquier límite o causa para no dar curso a las solicitudes y conceder el acceso. Su argumentación, ha sido reiterada de manera recurrente en las sentencias del Alto Tribunal y marca un elevado estándar proacceso por el que

derivado del TEDH y de la configuración comunitaria del acceso a la información pública, se puede consultar el texto de PÉREZ CONCHILLO et al. (2022).

se incide en que este derecho despliega ampliamente su contenido4. También se señala desde la doctrina que la protección de datos no está siendo un límite que se erija como barrera infranqueable para la concesión de la información, sino lo contrario, debido a que se aplican las reglas de ponderación y a que, en todo caso, la previa disociación de los datos de carácter personal permite el acceso a la información (MEDINA GUERRERO, 2020).

No obstante, no se puede olvidar que tal reconocimiento ya tendría unos efectos claros como sería la aplicación de las garantías que corresponden a los derechos fundamentales (ex art. 53 CE), como es la posibilidad de acudir a un procedimiento preferente y sumario, o acceder a la vía del recurso de amparo, entre otras.

Con todo, esta demanda, que estaba latente, volvió a la palestra en 2022, tras darse a conocer la composición de un grupo , en el seno del Foro de Gobierno Abierto, trabajarían para formular una propuesta de reforma de la ley de transparencia. Sin embargo, desde el inicio quedó descartado que el texto de reforma tuviese carácter orgánico5 .

4. La Corporación de Radio y Televisión Española recurrió una resolución del CTBG que giraba en torno a una solicitud de información sobre los gastos ocasionados con motivo del festival de Eurovisión. En su sentencia, el Tribunal Supremo se expresaba del siguiente tenor: “La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información” (STS 1547/2017, FJ 6).

5. Así se puso de manifiesto por los ponentes que participaron en la Jornada “La Ley de transparencia, a consulta pública” celebrada en el 14 de febrero de 2023 en el Colegio de Abogados de Madrid, como también se desprende de los debates del subgrupo de trabajo de la reforma de la Ley de Transparencia, acceso a la Información Pública y Buen Gobierno del Foro de Gobierno Abierto. Véase la nota informativa de la reunión celebrada por el subgrupo de trabajo el 4 de marzo de 2022 del disponible en

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