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ESTADO DE PAZ ¿Cómo recuperar la seguridad perdida para una paz duradera en México?

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RICARDO PERALTA SAUCEDO

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ESTADO DE PAZ ¿Cómo recuperar la seguridad perdida para una paz duradera en México?

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Marta Lorente Sariñena Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Javier de Lucas Martín

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Jorge A. Cerdio Herrán

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) - Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Luciano Parejo Alfonso

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Consuelo Ramón Chornet

Owen Fiss Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

ESTADO DE PAZ ¿Cómo recuperar la seguridad perdida para una paz duradera en México?

Ricardo Peralta Saucedo

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2023

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Cuidado de la edición: Ricardo Peralta Saucedo Estado de paz ¿Cómo recuperar la seguridad perdida para una paz duradera en México?

Primera edición: 2023

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Ricardo Peralta Saucedo

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Mtro. Aquilino Vázquez García Derecho Ambiental

Dr. Rodolfo Bucio Estrada Derecho Procesal

Lic. Pedro Alfonso Reyes Mireles Derecho de la Seguridad Social

Dr. Porfirio Marquet Guerrero Derecho del Trabajo

Índice ACRÓNIMOS..........................................................................................

13

INTRODUCCIÓN...................................................................................

15

DIAGNÓSTICO.......................................................................................

19

JUSTIFICACIÓN......................................................................................

25

MARCO CONCEPTUAL.........................................................................

29

1. JUSTICIA TRANSICIONAL.........................................................

1.1. El origen del concepto...........................................................

1.2. Justicia..................................................................................

1.3. Verdad..................................................................................

1.4. Reparación...........................................................................

1.5. Garantías de No Repetición..................................................

29 35 39 41 43 51

OBJETIVOS..............................................................................................

57

1. TERMINACIÓN DEL CONFLICTO, PACIFICACIÓN Y RECONCILIACIÓN..........................................................................

2. RECUPERACIÓN DEL ESTADO DE DERECHO........................

3. GENERACIÓN DE CONFIANZA CIUDADANA........................

4. ASEGURAMIENTO DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA.............................................................................................

PROPUESTA DE UN MODELO DE JUSTICIA TRANSICIONAL PARA LA PAZ EN MÉXICO........................................................................

1. ACUERDOS DE PAZ....................................................................

2. JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ..................................

3. INTEGRACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA INTEGRAL DE JUSTICIA, VERDAD, REPARACIÓN Y NO REPETICIÓN............................................................................................

3.1. Componente de Justicia........................................................

3.2. Componente de Verdad.........................................................

57 60 62 63

65 67 69 69 69 72

12

Índice

3.3. Componente de Reparaciones...............................................

3.4. Componente de Garantías de No Repetición........................

74 76

CONCLUSIONES....................................................................................

79

BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................

83

ACRÓNIMOS CEAV CNDH CPEUM DESCA IDH IEP INEGI IPM OACNUDH OCDE ONU PGR SCJN SEDENA SEMAR SSP SESNSP UNODC WJP

Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas.

Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales. Índice de Datos sobre Homicidios.

Instituto para la Economía y la Paz. Instituto Nacional de Estadísticas y Geográficas. Índice de Paz México.

Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos.

Organización de las Naciones Unidas.

Procuraduría General de la República (actualmente Fiscalía General de la República).

Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Secretaría de la Defensa Nacional.

Secretaría de Marina.

Secretaría de Seguridad Pública (vigente desde el año 2000 y hasta el 2013).

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública Oficinas de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.

World Justice Project.

INTRODUCCIÓN Después de más de doce años de instrumentar una política de seguridad fallida, México se ha convertido en uno de los países más violentos y con mayores índices de impunidad en el mundo. La llamada “guerra contra el narcotráfico”, además de ser una estrategia inútil e incapaz de debilitar las estructuras delincuenciales, expuso las grandes deficiencias de las autoridades ministeriales y judiciales, así como la vulnerabilidad de nuestras instituciones policiales y militares, poniendo en duda, quizá como nunca antes, la capacidad del gobierno para garantizar la vigencia del Estado de derecho y la comunidad del sistema democrático del país.

Andrés Manuel López Obrador (AMLO) es el primer presidente de México en pronunciarse en favor de la implementación del sistema de justicia transicional para lo que él ha llamado la reconciliación nacional y para la atención y reparación de daños en las víctimas. El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, en el apartado de la Política y Gobierno, afirma que se perseguirá el final de la “guerra contra las drogas” y plantea la pacificación del país a través de procesos regionales: ‘‘No puede haber paz sin justicia. La inseguridad, la delincuencia y la violencia tiene un costo inaceptable en vidas humanas y bienes materiales, cohesión social y gobernabilidad, inhiben el crecimiento económico y debilitan la confianza de la población en su país, su estado, su municipio y su barrio. Las estrategias de seguridad públicas aplicadas por las administraciones anteriores han sido catastróficas: lejos de resolver o atenuar la catástrofe la han agudizado. Estamos aplicando ya un nuevo paradigma en materia de paz y seguridad que se plantea como prioridades restarle base social a la criminalidad mediante la incorporación masiva de jóvenes al estudio y al trabajo para apartarlos de conductas antisociales; recuperación del principio de reinserción social; fin de la “guerra contra las drogas” y adopción de una estrategia de prevención y tratamiento de adicciones; impulso a procesos regionales de pacificación con esclarecimiento, justicia, reparación, garantía de no repetición y reconciliación nacional, y medidas contra el lavado de dinero en inteligencia policial1”.

1

Plan Nacional De Desarrollo, 2019, #13.

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Ricardo Peralta Saucedo

‘‘Emprender la construcción de la paz. Como elementos consustanciales a la estrategia de seguridad se promoverá la adopción de modelos de justicia transicional, la cultura de paz y la recuperación de la confianza de la autoridad. Ante la imposibilidad de derrotar las diversas expresiones delictivas por medios exclusiva o preponderantemente policiales y militares y frente al absurdo de querer pacificar con métodos violentos, resulta imperativo considerar la adopción de modelos de justicia transicional que garanticen los derechos de las víctimas que, al mismo tiempo, hagan posible el desarme y la entrega de los infractores, a los que se les respetará sus derechos legales y se les propondrá un cambio de vida; se revisarán expedientes de acusados y sentenciados a la luz de las lógicas de pacificación a fin de determinar si sus casos pueden ser objeto de amnistía o indulto, condicionados en todos los casos el cumplimiento de los cuatro ejes de la justicia transicional: verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición. Se establecerá lo antes posible el Consejo de la Construcción de la Paz, que será una instancias de vinculación y articulación entre todas las instituciones y actores de México y del extranjero que trabajen por la paz.

El gobierno Federal invitará en todas estas acciones a representaciones de la CNDH y observadores designados por la Organización de las naciones Unidas2”.

De acuerdo con el documento rector de la política gubernamental de AMLO; el diseño del sistema de justicia transicional estará vinculado con el cambio de la estrategia de seguridad y combate a las drogas, así como con la política de prevención de la violencia y el delito, a través de la ejecución de programas sociales que ofrecen empleos a las y los jóvenes en situación de marginación.

El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 incluye entre sus estrategias específicas la Prevención Especial de la Violencia y el Delito. Para ella, “se trabajará en disuadir a los autores de conductos delictivas de su reincidencia mediante intervenciones restaurativas, orientadas a su protección, resocialización y a la reparación del daño cometido a las víctimas”3.

Por su parte la Estrategia Nacional de Seguridad Pública 20182024 reconoce abiertamente que cada uno de los ámbitos de la vida política, social y económica de México están siendo afectados por la delincuencia. Es sustancial aceptar que esa afectación no solo es con-

2 3

Diario Oficial De La Federación, 2019.

Plan Nacional De Desarrollo, 2019, #30.

Estado de paz. ¿Cómo recuperar la seguridad perdida para una paz duradera …

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secuencia de las actividades criminales, sino también de la ausencia de respuestas eficaces por parte del Gobierno Federal y de los Gobiernos Locales, quienes, por acción u omisión, son igualmente responsables de la profunda e incuestionable crisis que hoy lastima y diluye los cimientos de la convivencia social.

Para comenzar a hacer frente a esta realidad, el presidente de la República da muestras de que busca reorientar los objetivos de la política de seguridad. En esta dirección, se ha emprendido una estrategia de mediano y largo plazo que prioriza la variable de índole económica y social, en busca de atender de manera integral las causas estructurales que favorecen el incremento de la violencia y la inseguridad. La creación de la Guardia Nacional y la reestructuración del Sistema Nacional de Seguridad Pública constituyen, en ese sentido, la apuesta más seria de la actual administración para tratar de devolver la confianza y la tranquilidad a las y los mexicanos, a pesar de la existencia de cuestionamientos con más tintes ideológicos y principistas que elementos racionales de política pública.

No obstante, la situación en que se encuentra México exige la implementación urgente de acciones concretas, no convencionales y sustentadas en una perspectiva verdaderamente integral y multidimensional, con el fin de superar los escenarios de conflicto que lastiman la nación. Para ello, es indispensable fortalecer la infraestructura y las capacidades técnicas y humanas de las cuales depende el buen funcionamiento del sistema de justicia.

Dadas las particularidades del caso mexicano y tomando en consideración las características de los actores en conflicto, más importante aún será invertir parte del gran capital político y de la legitimidad con la que cuenta el Gobierno Federal, que no tiene precedentes en el México contemporáneo, según dan cuenta los diversos ejercicios de interpretaciones de los sentimientos y percepciones de la población4, ha efecto de sentar las bases y generar las condiciones que permitan, 4

Consulta Mitofsky, 2018. En este ejercicio demoscópico se pone de relieve que las denominadas mañaneras (conferencias de prensa diarias que encabeza el presidente)tiene una gran aceptación popular, donde el 63% las aprueba y solo el 33% esta en contra.Es de llamar la atención que el 73% de la población ha visto estas acciones presidenciales, que generalmente se asociaban con desinterés poblacional. Se trata de un fenómeno que le ha permitido al presidente de la

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en el corto plazo, reducir la violencia y pacificar el país a partir del establecimiento y la puesta en práctica de un nuevo paradigma o modelo de justicia.

Dicho paradigma o modelo parte de la premisa de que no se puede hablar de justicia, verdad y reparación del daño mientras el conflicto persista y mientras no se promuevan los espacios que permitan a las distintas partes dirimir sus diferencias por otras vías. Lo anterior, además de ser un requisito indispensable para recuperar gradualmente la paz y la justicia, representa un ingrediente esencial para poder ofrecer a las víctimas y sus familiares condiciones elementales de verdad, memoria y sanación.

En este contexto, consciente de que para el Estado mexicano resulta urgente explorar todos aquellos mecanismos alternativos que le permitan promover la reconciliación y la recuperación de la paz, es necesario asumir una postura que exponga, algunas propuestas ancladas en una revisión detallada de una experiencia comparada y en su adaptación al caso concreto no sólo de México como país, sino segmentada dentro de México a problemáticas y circunstancias particulares. Este análisis descansa en elementos de juicios extraídos de las mejores expresiones de la experiencia comparada para articular una propuesta de política pública y rediseño institucional. Su finalidad es utilizar y adaptar las herramientas de la justicia transicional a los grandes objetivos en materia de pacificación, justicia y transformación nacional. Para ello, es necesario reflexionar en torno al concepto mismo de justicia transicional, un vocablo que no admite una definición unívoca, pero que debe tener elementos distintivos que le den un rostro propio.

Ricardo Peralta Saucedo Ciudad Universitaria, septiembre de 2019

República establecer comunicación directa con la ciudadanía sin requerir para ello la intervención de los medios, como tradicionalmente se había hecho.

DIAGNÓSTICO El 11 de diciembre de 2005 se anunció el inicio de la política del entonces presidente Felipe Calderón para combatir el crimen organizado. Javier Ramirez Acuña, entonces titular de la Secretaría de Gobernación, el General Guillermo Galván, frente a la SEDENA, el almirante Mariano Francisco Saynez, al frente de la SEMAR, Genaro García Luna, titular de la SSP, y Eduardo Medina Mora, frente a la PGR, presentaron ante los medios de comunicación la llamada Operación Conjunta Michoacán, que marcó el comienzo de lo que el entonces titular Ejecutivo denominó la “guerra contra el narcotráfico”.

Sin importar los argumentos divergentes, el Gobierno Federal presentó el Programa Nacional de Seguridad Pública 2008-2012, en el que se estableció la Estrategia Nacional de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia, y que mandató el despliegue de operativos conjuntos en Michoacán, Tijuana, Guerrero, la Sierra Madre Occidental (Chihuahua, Durango y Sinaloa), Nuevo León-Tamaulipas, Culiacán-Navolato, Cancún, Aguascalientes, la Laguna(TorreónLerdo y Gómez Palacio), Veracruz, San Luis Potosí, y en las fronteras norte y sur.

Estos operativos conjuntos implican la colaboración de la SEDENA, la SEMAR, la PGR, la entonces Administración General de Aduanas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de las autoridades de seguridad pública y justicia para el desmantelamiento de los principales carteles de drogas, ubicando y abatiendo sus cabezas.

Así, la seguridad pública pasó a estar en manos de efectivos militares, privilegiando la seguridad nacional por encima de la seguridad ciudadana y los derechos humanos (DDHH), como ha sido documentado por diversos colectivos y centros de pensamiento5. Durante el sexenio de Felipe Calderón 96 mil elementos militares estuvieron

5

ANGUIANO, A. (2014).Calderón, aprendiz de brujo o la guerra como escape.

Región y Sociedad, volumen. 26, núm. especial 14.

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involucrados en tareas de seguridad nacional, teniendo como uno de sus resultados 50 mil 915 civiles detenidas y detenidos por militares6.

Durante casi 20 años, la tasa nacional de homicidios había disminuido gradualmente, llegando a su mínimo histórico en 2007, con una cifra de 9 homicidios por cada 100 mil habitantes. Esta tendencia se terminó cuando empezó la llamada “guerra contra el narcotráfico”.

En 2011 la cifra se disparó; el número de homicidios por cada 100 mil habitantes era ya de 24. Tan solo de 2007 a 2011, años comprendidos en el sexenio de Felipe Calderón, se registraron 95 mil 646 homicidios; es decir, más de 50 cometidos cada día en ese periodo7.

De acuerdo con Christof Heyns, Relator Especial de la ONU sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias de 2010 a 2016, durante este sexenio se cometieron 102 mil 696 homicidios dolosos.

De estos, 70 mil habrían estado relacionados con la llamada “guerra contra el narcotráfico”. Sin embargo, Heyns reconoció que, debido a la falta de investigaciones claras y a la grave situación del acceso a la justicia, era imposible tener certeza sobre la cantidad de estos homicidios que habrían sido cometidos por organizaciones criminales y los que habrían sido causados por los propios elementos de seguridad del Estado8.

La cifra de personas desaparecidas en el Sexenio Calderonista no ha podido quedar clara. Mientras que, en mayo de 2014, la Secretaría de Gobernación dio una cifra de 27 mil personas desaparecidas de 2006 a 2012, la entonces PGR hablaba de 22 mil 322 personas en calidad de “no localizadas”. Durante este período, también aumentaron las quejas por tortura y tratos crueles y denigrantes recibidas por la CNDH. En 2007 se recibieron 320 de estas quejas, llegando hasta 2 mil 020 en 2011 y 2 mil 113 en 20129.

Así transcurrió el primer sexenio en el que se aplicó la política fallida que privilegiaba la violencia en contra de la delincuencia orga-

6

7 8 9

GUEVARA BERMÚDEZ, J. (Coord.). (2015) Violaciones graves a derechos humanos en la guerra contra las drogas en México. México: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C., p. 6.

Ibidem, p. 7. Ídem.

Ibidem, p. 7.