CONSECUENCIAS DE LA FRAGMENTACIÓN Y LA
POLARIZACIÓN EN LAS CORTES GENERALES
JOSÉ C. NIETO-JIMÉNEZ
PIEDAD GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ
PRÓLOGO
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CONSECUENCIAS DE LA FRAGMENTACIÓN Y LA POLARIZACIÓN EN LAS CORTES GENERALES
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH
M���� J��� A��� R���
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
A�� C�������� L���
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
J���� A. C����� H�����
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
J��� R���� C����� D���
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
M���� L���� C����� A����
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
C����� D�������� H������
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
E������ F����� M��-G����� P�����
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
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Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
J��� A������ G�����-C����� G�������
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
J��� L��� G������� C�����
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
L��� L���� G�����
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid Á���� M. L���� � L����
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
M���� L������ S�������
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
J����� �� L���� M�����
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
V����� M����� C�����
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
F�������� M���� C����
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
A������� N���������
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia
H����� O������ A�����
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
L������ P����� A������
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
C������� R���� C������
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
T���� S��� F�����
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social de la Universidad de Valencia
I������ S����� G�������
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
E���� S�������� G�����
Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
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Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité:
E����� B������ S������, R������ V�������� F�������� y T���� S. V���� A����
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CONSECUENCIAS DE LA FRAGMENTACIÓN Y LA POLARIZACIÓN EN LAS CORTES GENERALES
José C. Nieto-JiméNeztirant lo blanch
Valencia, 2023
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© José C. Nieto-Jiménez TIRANT LO BLANCH«Ningún esfuerzo será superfluo para conseguir la correlación de la Cámara con el latido vivo de la sociedad. La libertad y el pluralismo son los instrumentos para mantener esa imprescindible conexión. Libertad para que ninguna energía se orille o malgaste; pluralismo como expresión de tolerancia y convivencia que se teje al hilo de la razón y del argumento».
Félix Pons Irazazábal1
1 Fragmento del discurso de alocución del presidente del Congreso de los Diputados Félix Pons Irazazábal pronunciado tras ser elegido para tal responsabilidad en la sesión constitutiva de la III legislatura. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Pleno, núm. 1, de 15 de julio de 1986, pág. 12.
Listado de gráficos y tablas .................................................................... 15 Abreviaturas y siglas .............................................................................. 17 Cronología de las legislaturas de las Cortes Generales ................................ 19 Prólogo ................................................................................................. 21 Piedad García-Escudero Márquez Introducción .......................................................................................... 25 CAPÍTULO 1: Efectos del parlamentarismo fragmentado y polarizado sobre la investidura del presidente del Gobierno .................................... 39 Introducción 39 1. La investidura como eje vertebrador del análisis: primeras aproximaciones al otorgamiento de la confianza parlamentaria en España 40 2. La breve legislatura XI en la que no se logra investir a un presidente del Gobierno 49 2.1. El contexto electoral y parlamentario en el que da sus primeros pasos 49 2.2. ¿Renuncia del candidato a la propuesta del rey?, bloqueo constitucional y proposición preventiva 52 2.3. Investidura fallida y desenlace de una legislatura inédita 83 3. La legislatura XII caracterizada por la formación de dos Gobiernos de diferente signo político 88 3.1. El inicio de la legislatura 88 3.2. La posición comprometida del rey en el procedimiento de investidura. Replanteamiento del papel de la Presidencia del Congreso de los Diputados 92 3.3. La investidura in extremis del candidato Mariano Rajoy 107 3.4. De la aparente estabilidad gubernamental a la insólita aprobación de la moción de censura 113
Índice
4. La legislatura XIII, un periodo de nuevo marcado por la imposibilidad de otorgar la confianza a un candidato a la Presidencia del Gobierno 138 4.1. Un contexto aparentemente favorable para lograr la investidura 138 4.2. El notable retraso en la convocatoria del Pleno de investidura 141 4.3. La segunda aplicación del artículo 99.5 CE, que también alcanza a un Senado con mayoría absoluta 151 5. La legislatura XIV, la del primer Gobierno de coalición de la democracia y la de la pandemia 159 5.1. El camino que conduce hasta el primer Gobierno de coalición de la etapa democrática 159 5.2. El respaldo parlamentario y la estabilidad del Gobierno de coalición 170 6. Los efectos del no otorgamiento de la investidura para las principales funciones de unas Cámaras en plenitud de mandato 180 6.1. Gobierno en funciones, Cámaras en plenitud de mandato y función legislativa 182 6.2. Gobierno en funciones, Cámaras en plenitud de mandato y función de control 197 Recapitulación 225 CAPÍTULO 2: Efectos del parlamentarismo fragmentado y polarizado sobre la función legislativa de las Cortes Generales y las normas con rango de ley aprobadas por el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad ............................................................................. 229 Introducción 229 1. Primeras aproximaciones doctrinales y metodológicas a la función legislativa y a la participación del Gobierno en ella 231 2. La función legislativa del Parlamento en tiempos de fragmentación parlamentaria: la iniciativa del procedimiento legislativo 239 2.1. Aspectos genéricos del procedimiento legislativo en las Cortes Generales 240
11 Índice 2.2. La iniciativa legislativa en tiempos de fragmentación parlamentaria: del monopolio gubernamental al protagonismo de la iniciativa parlamentaria 243 2.2.1. El descenso de la iniciativa legislativa del Gobierno 247 2.2.2. El predominio de la iniciativa legislativa parlamentaria 259 3. Uso y abuso del veto presupuestario como vía para expresar el rechazo a proposiciones de ley 280 3.1. El veto presupuestario de proposiciones de ley en el Congreso de los Diputados 282 3.2. El veto presupuestario de proposiciones de ley en el Senado 288 4. Las ampliaciones reiteradas del plazo de presentación de enmiendas como práctica de obstruccionismo parlamentario 298 5. Balance de la producción legislativa de las Cortes Generales: la ley parlamentaria como excepción y el decretoley como regla 324 6. La tramitación parlamentaria de los decretos-leyes 337 6.1. Aspectos introductorios de la tramitación parlamentaria de los decretos-leyes 338 6.2. Convalidación y derogación de decretos leyes en un Parlamento fragmentado y polarizado: signos que apuntan a que el Congreso no es mera Cámara ratificadora de legislación 342 6.3. La tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia: el espejismo de su mayor vigor 369 6.4. El inquietante precedente de la tramitación de un proyecto de ley procedente de decreto-ley por parte de la Diputación Permanente de la XIII legislatura 386 Recapitulación 402 CAPÍTULO 3: Efectos del parlamentarismo fragmentado y polarizado sobre la función de control que ostentan las Cortes Generales ................. 407 Introducción 407
1. Primeras aproximaciones doctrinales y metodológicas al control parlamentario. El control parlamentario en un sentido amplio
2. La incidencia de la fragmentación y polarización parlamentarias en el control en el Parlamento: preguntas, interpelaciones y
4.
12 Índice
409
comparecencias de miembros del Gobierno 416 2.1. Las preguntas orales y escritas al Gobierno 417 2.1.1. Congreso de los Diputados 420 2.1.2. Senado 433 2.2. Las interpelaciones 438 2.2.1. Congreso de los Diputados 439 2.2.2. Senado 442 2.3. Las comparecencias del Gobierno ante las Cámaras 445 2.3.1. Congreso de los Diputados 450 2.3.2. Senado 459
La incidencia de la fragmentación y polarización parlamentarias en el control por el Parlamento: proposiciones no de ley y mociones 469 3.1. El objeto del análisis: proposiciones no de ley y mociones 469 3.2. La revitalización de los instrumentos de control por el Parlamento en un contexto fragmentado y polarizado 473 3.2.1. Congreso de los Diputados 473 3.2.2. Senado 478 3.3. El control (parlamentario) del cumplimiento de las proposiciones no de ley y mociones aprobadas 487 3.4. La reprobación de miembros del Gobierno y de parlamentarios 498 3.4.1. La reprobación de ministros 501 3.4.2. La reprobación del presidente del Gobierno y del Gobierno en su conjunto 507 3.4.3. La reprobación de parlamentarios y del presidente del Congreso 511
3.
Las Comisiones de Investigación en un Parlamento fragmentado 517
13 Índice 4.1. Las Comisiones de Investigación en el Congreso de los Diputados 518 4.2. Las Comisiones de Investigación en el Senado 536 5. La función presupuestaria de las Cortes Generales 544 6. La designación o ratificación parlamentaria de los titulares de órganos constitucionales y cargos públicos 558 Recapitulación 569 Conclusiones ....................................................................................... 575 Bibliografía citada .............................................................................. 595 Jurisprudencia citada .......................................................................... 615 Linkografía ......................................................................................... 617
Listado de gráficos y tablas
CAPÍTULO 1 Tabla número 1: principales datos de cada legislatura 46 CAPÍTULO 2 Gráfico número 1: evolución de la iniciativa legislativa gubernamental y parlamentaria 259 Tabla número 1: la iniciativa legislativa en el ámbito de las Cortes Generales 272 Gráfico número 2: leyes aprobadas por las Cortes Generales en comparación con decretos-leyes aprobados por el Gobierno 326 Gráfico número 3: conversión de decretos-leyes en leyes por el procedimiento de urgencia (art. 86.3 CE) 371 CAPÍTULO 3 Gráfico número 1: preguntas orales en Pleno (Congreso) 420 Gráfico número 2: preguntas orales en Comisión (Congreso) 429 Gráfico número 3: preguntas escritas (Congreso) 432 Gráfico número 4: preguntas orales en Pleno (Senado) 435 Gráfico número 5: preguntas escritas (Senado) 436 Gráfico número 6: preguntas orales en Comisión (Senado) 438 Gráfico número 7: interpelaciones (Congreso) 440 Gráfico número 8: interpelaciones (Senado) 442 Gráfico número 9: comparecencias del Gobierno en Pleno (Congreso) 454 Gráfico número 10: comparecencias del Gobierno en Comisión (Congreso) 456 Gráfico número 11: comparecencias del Gobierno en Comisión (Senado) 468 Tabla número 1: proposiciones no de ley y mociones consecuencia de interpelaciones en el Congreso de los Diputados 484 Tabla número 2: mociones en el Senado 486
Abreviaturas y siglas
ATI-AIC Agrupación Tinerfeña de Independientes-Agrupaciones Independientes de Canarias
AP Alianza Popular
art. Artículo
ATC Auto del Tribunal Constitucional
BNG Bloque Nacionalista Galego
BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales
BOE Boletín Oficial del Estado
CDS Centro Democrático y Social
CC Coalición Canaria
CP Coalición Popular
CCAA Comunidades Autónomas
CGPJ Consejo General del Poder Judicial
CE Constitución Española
CiU Convergència i Unió coord. Coordinador
DRAE Diccionario de la Real Academia Española
dir. Director
ed. Editor
ERC Esquerra Republicana de Catalunya
FJ Fundamento jurídico
GCUP-EC-EM Grupo Parlamentario Confederal de Unidos PodemosEn Comú Podem-En Marea
GCUP-EC-GC Grupo Parlamentario Confederal de Unidas PodemosEn Comú Podem-Galicia en Común
ILP Iniciativa Legislativa Popular
IU Izquierda Unida
LPGE Ley de Presupuestos Generales del Estado
LOPJ Ley Orgánica del Poder Judicial
NC Nueva Canarias
núm. Número
pág. Página
PC Partido Comunista
PNV Partido Nacionalista Vasco
PP Partido Popular
PRC Partido Regionalista de Cantabria
PSOE Partido Socialista Obrero Español
PDeCat Partit Demòcrata Europeu Català
PGE Presupuestos Generales del Estado
RC Reglamento del Congreso de los Diputados
RS Reglamento del Senado
RTVE Radiotelevisión Española
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
ss. Siguientes
TC Tribunal Constitucional
UCD Unión de Centro Democrático
UPN Unión del Pueblo Navarro
VV.AA. Varios Autores
18 José C. Nieto-Jiménez
Cronología de las legislaturas de las Cortes Generales
Legislatura Fecha de las elecciones generales Constitución de las Cámaras Disolución de las Cámaras Duración (días) Presidentes del Gobierno Constituyente 15 junio 1977 13 julio 1977 2 enero 1979 539 Adolfo Suárez (UCD) I 1 marzo 1979 23 marzo 1979 31 agosto 1982 1258 Adolfo Suárez (UCD) Leopoldo CalvoSotelo (UCD) II 28 octubre 1982 18 noviembre 1982 23 abril 1986 1253 Felipe González (PSOE) III 22 junio 1986 15 julio 1986 2 septiembre 1989 1146 Felipe González (PSOE) IV 29 octubre 1989 21 noviembre 1989 13 abril 1993 1240 Felipe González (PSOE) V 6 junio 1993 29 junio 1993 9 enero 1996 925 Felipe González (PSOE) VI 3 marzo 1996 27 marzo 1996 18 enero 2000 1393 José María Aznar (PP) VII 12 marzo 2000 5 abril 2000 20 enero 2004 1386 José María Aznar (PP) VIII 14 marzo 2004 2 abril 2004 15 enero 2008 1384 José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) IX 9 marzo 2008 1 abril 2008 27 septiembre 2011 1275 José Luis Rodríguez Zapatero (PSOE) X 20 noviembre 2011 13 diciembre 2011 27 octubre 2015 1415 Mariano Rajoy (PP) XI 20 diciembre 2015 13 enero 2016 3 mayo 2016 112 Investidura no otorgada XII 26 junio 2016 19 julio 2016 5 marzo 2019 960 Mariano Rajoy (PP) Pedro Sánchez (PSOE)