ESQUEMA CONSTITUCIONAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO
Arístides rodrigo guerrero gArcíA
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BenjAmín emmAnuel gAllegos moctezumA
jessicA itzel rivAs BedollA Ilustraciones ernesto gonzález tApiA
Tirant lo blanch
Ciudad de México, 2024
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© Arístides Rodrigo Guerrero García
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Índice Introducción ................................................................................. 11 Capítulo I. Evolución constitucional del Distrito Federal y de la Ciudad de México ...................................................................... 13 Capítulo II. Reforma constitucional de 29 de enero de 2016 ......... 21 Capítulo III. La asamblea constituyente ........................................ 29 Capítulo IV. Preámbulo y estructura constitucional ....................... 37 1. PREÁMBULO CONSTITUCIONAL................................................... 37 2. ESTRUCTURA DE LA CONSTITUCIÓNDE LA CIUDAD DE MÉXICO 40 Capítulo V. Principios y sistema integral de derechos humanos .... 45 1. GARANTÍAS Y PRINCIPIOS DE LOS DERECHOS HUMANOS 47 2. SISTEMA INTEGRAL DE DERECHOS HUMANOS .......................... 54 Capítulo VI. Catálogo de derechos humanos ................................ 57 Capítulo VII. Democracia directa, participativa y representativa ... 85 1. DEMOCRACIA DIRECTA 87 a) Iniciativa Ciudadana ............................................................. 88 b) Referéndum ........................................................................... 91 c) Plebiscito ............................................................................... 93 d) Consulta Ciudadana .............................................................. 94 e) Consulta Popular ................................................................... 95 f) Revocación de mandato ........................................................... 96 2. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA .........................................................97 a) Presupuesto participativo ....................................................... 98 3. DEMOCRACIA REPRESENTATIVA ....................................................99 a) Candidaturas sin partido ..................................................... 100 b) Partidos políticos ................................................................. 102 c) Agrupaciones Políticas .......................................................... 104
8 Índice Capítulo VIII. La función legislativa ............................................ 109 1. INTEGRACIÓN DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO 110 2. FACULTADES DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO ......... 114 3. FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO DE LA CIUDAD DE MÉXICO ...................................................................................................... 115 4. INICIATIVA Y FORMACIÓN DE LAS LEYES............................................ 116 Capítulo IX. La función ejecutiva ................................................ 119 1. EVOLUCIÓN DE LA JEFATURA DE GOBIERNODE LA CIUDAD DE MÉXICO ............................................................................................ 119 2. FACULTADES DE LA JEFATURA DE GOBIERNO DE LA CIUDAD DE MÉXICO 122 3. GOBIERNO DE COALICIÓN ......................................................... 123 Capítulo X. La función judicial.................................................... 125 1. EL PODER JUDICIAL ....................................................................... 125 2. LA SALA CONSTITUCIONAL ......................................................... 128 3. CONSEJO JUDICIAL CIUDADANO 137 4. TRIBUNAL LOCAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE Y TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA ................................................... 137 Capítulo XI. Organismos autónomos .......................................... 141 1. CONSEJO DE EVALUACIÓN DE LA CIUDAD DE MÉXICO ........ 150 2. COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DE LA CIUDAD DE MÉXICO 150 3. FISCALÍA GENERAL DE JUSTICIA................................................. 151 4. INSTITUTO DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES Y RENDICIÓN DE CUENTAS .................................................................................... 152 5. INSTITUTO ELECTORAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO ............ 156 6. INSTITUTO DE DEFENSORÍA PÚBLICA ...................................... 158 7. TRIBUNAL ELECTORAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO .............. 159 Capítulo XII. Transparencia, rendición de cuentas, protección de datos personales y sistema local anticorrupción .................. 161 1. TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS .......................... 163 2. PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES ...................................... 166 3. SISTEMA LOCAL ANTICORRUPCIÓN 173
9 Índice Capítulo XIII. Las alcaldías y el cabildo de la Ciudad de México ... 177 1. INTEGRACIÓN DE LAS ALCALDÍAS 178 2. LA SILLA CIUDADANA .................................................................... 180 3. LAS Y LOS CONCEJALES .................................................................. 182 4. EL CABILDO .................................................................................... 183 Capítulo XIV. Estabilidad constitucional ..................................... 187 Bibliografía ................................................................................. 193 Páginas de Internet ..................................................................... 194 Constituciones, Leyes y Decretos ................................................ 196 Corte Interamericana de Derechos Humanos.............................. 197 Sentencias, Tesis y Jurisprudencia .............................................. 197
Introducción
La reforma constitucional del 29 de enero de 2016 modificó de manera sustancial el esquema político y jurídico de la Ciudad de México, siendo relevante la posibilidad de contar con una Constitución política de orden local y con ello la abrogación del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
La Constitución de la Ciudad de México fue publicada el 5 de febrero de 2017, coincidiendo con el centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y contrasta con dicho texto por contener una estructura más organizada, la cual se divide en ocho títulos y 71 artículos.
El estudio del texto constitucional resulta de relevancia dado que la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México potenció de manera trascendente la libertad configurativa que existe en nuestro federalismo y, con ello, se logró un texto que amplía de manera considerable los principios y el catálogo de derechos humanos.
Por otro lado, nos encontramos con un diseño diferente en la configuración de los poderes tradicionales: desde la obligación constitucional de contar con un Congreso local integrado por un cincuenta por ciento de mujeres y un cincuenta por ciento de hombres, hasta la existencia de una Sala Constitucional, por señalar dos figuras innovadoras.
Cada uno de los títulos que integran la Constitución de la Ciudad de México podría desarrollarse en un libro completo; sin embargo, se busca explicar de manera general los contenidos del texto constitucional y, de esta manera, invitar al debate respecto de los aspectos novedosos.
El contenido se presenta tomando como referencia lo establecido en la propia Constitución Política de la Ciudad de México, no sin antes confrontarlo con ideas propias o de diversos
autores, sustentar de manera teórica el contenido e, inclusive, señalar algunas críticas que consideramos pertinentes.
Por otro lado, como el lector notará, se toma como punto de comparación el texto de la Constitución federal, en vez del abrogado Estatuto de Gobierno. Lo anterior, principalmente porque el Estatuto al que se hace referencia era un cuerpo normativo que más que tener características de un texto constitucional, era de orden político-administrativo, cuyo principal objetivo era establecer las bases organizacionales del entonces Distrito Federal.
El texto que se presenta tiene como objetivo explicar de manera didáctica el esquema constitucional de la Ciudad de México; asimismo, pretende servir como apoyo para difundir los contenidos de la Constitución local procurando analizar los contenidos de manera sencilla, en lenguaje claro y concreto.
Además de ello, se llevaron a cabo diversas infografías que contienen la esencia de la carta magna local y las cuales, sin duda, facilitarán no sólo la lectura de la presente obra, sino también su aprendizaje y aprehensión.
Mtro. Arístides Rodrigo Guerrero García
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Evolución constitucional del Distrito
Federal y de la Ciudad de México
El origen del Distrito Federal se remonta a la Constitución federal de 1824, en cuyo artículo 50 fracción XXVIII se facultaba al Congreso de la Unión para “elegir un lugar que sirviera de residencia a los supremos poderes de la federación y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo de un estado”. A partir de dicha disposición, en el contexto nacional surgió el cuestionamiento de en qué espacio territorial se localizaría el Distrito Federal, para lo cual se presentaron dos alternativas: Querétaro y la ahora Ciudad de México.
Entre los argumentos que pugnaban por la primera de las opciones, se encontraban los relativos a su ubicación geográfica, población suficiente, clima benéfico e infraestructura para recibir las oficinas de los poderes federales; en cambio, los que estaban a favor de la Ciudad de México como Distrito Federal argumentaron que en este territorio se encontraba el centro económico, político y cultural más importante del país y, además, que su ubicación militar facilitaba una mejor defensa en caso de ser atacada.1
Tras dicho debate, el Distrito Federal fue creado el 18 noviembre de 1824 mediante decreto del Congreso de la Unión
1 Cfr. Díaz Alfaro, Salomón, “El Distrito Federal Mexicano. Breve historia constitucional”, en Instituto de Investigaciones Jurídicas-Universidad Nacional Autónoma de México, 1992, Estudios jurídicos en torno a la Constitución Mexicana de 1917, en su septuagésimo quinto aniversario, IIJ-UNAM, México, pp. 201 y ss.
Capítulo I.
a través del cual se determinó que el Distrito Federal estaría comprendido en un territorio cuyo centro sería la plaza mayor de la Ciudad de México –la que, actualmente, es conocida como “Zócalo”–, con un radio de dos leguas2; el gobierno político y económico quedaría exclusivamente bajo jurisdicción del gobierno federal.3
Con la instauración del modelo centralista en México y la posterior expedición de las Leyes Constitucionales de 1836, conocidas también como Siete Leyes, se estableció, en la Sexta de ellas, la división y organización territorial de la República, la cual se dividiría en Departamentos que, a su vez, se subdividirían en Distritos y estos en Partidos.4 La nueva división y organización territorial de tipo centralista, ocasionó que dejara de existir el Distrito Federal.
En el año de 1846 se restableció la vigencia de la Constitución federal de 1824, redimiendo al Distrito Federal el carácter que le había sido otorgado en dicha Ley Fundamental; no obstante, con el regreso del centralismo en 1854 pasó a denominarse “Distrito de la Ciudad de México”.5
En 1856 se convocó a una Asamblea Constituyente, surgiendo de nueva cuenta el debate respecto a la ubicación de la capital del país. Para la Constitución de 1857 y el restablecimiento del federalismo, la disputa central consistió en si el Distrito Federal debía ser trasladado a Querétaro o mantenerse en el territorio actual, incluso hubo una tercera propuesta en la que Aguascalientes sería la sede de los poderes de la Unión6. Al final, la Constitución de 1857 estableció la posible existencia del
2 Lo que equivale a 9.65 kilómetros.
3 Díaz Alfaro, Salomón, op. cit., pp. 201 y ss.
4 Artículo 1° y 2° de la Sexta Ley Constitucional de 1836.
5 Cfr. Díaz Alfaro, op. cit., p. 203.
6 Cfr. Hurtado González, Javier y Arellano Ríos, Alberto, “La Ciudad de México y el Distrito Federal: un análisis político-constitucional”,
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Estado del Valle de México, aunque se determinó que “la erección solo tendrá efecto, cuando los supremos poderes federales se trasladen a otro lugar”;7 es decir, se mantuvo al Distrito Federal en su actual territorio con la posibilidad de trasladar a los poderes de la Federación a otra ubicación.
El federalismo mexicano se consolidó en los años siguientes y, tras el movimiento revolucionario y el surgimiento de la Constitución Política de 1917, parte del debate del congreso consistió en si debía suprimirse la figura del Estado del Valle de México, empero, se mantuvo, estableciendo, en su artículo 44, que “El Distrito Federal se compondrá del territorio que actualmente tiene, y en el caso de que los poderes Federales se trasladen a otro lugar. Se erigiría en Estado del Valle de México, con los límites y extensión que le asigne el Congreso”.
Es decir, la redacción fue invertida, ya que mientras la Constitución de 1857 partía de la posible existencia de un Estado del Valle de México que no se erigiría hasta en tanto existiera el Distrito Federal, la Constitución de 1917 señalaba la existencia de un Distrito Federal que, en caso de desaparecer, se erigiría el Estado del Valle de México. Para efectos prácticos ambas redacciones tenían las mismas consecuencias, ya que nunca fue necesaria la creación de dicho estado.
El 20 de agosto de 1928, se modificaron las bases del artículo 73 de la Constitución federal de 1917 y se estableció que el Congreso General tendría atribuciones para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y territorios federales. Asimismo, en diciembre del mismo año, se reformó el artículo 73, específicamente su fracción VI, estableciendo nuevas bases para la organización política y administrativa, dejando de lado el sistema municipal en el Distrito Federal, atribuyendo al Presidente en Estudios Constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales, Chile, Año 7, No. 2, 2009, pp. 207-239 7 Artículo 46 de la Constitución de 1857.
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de la Republica la facultad para encomendar el gobierno por medio del órgano que determinara la ley. Dicho órgano, a la postre, fue denominado como “Departamento del Distrito Federal” encabezado por el Jefe de Departamento, cuya función consistía en la toma de decisiones y la ejecución en materia de servicios públicos y otras atribuciones ejecutivas. Este funcionario sería nombrado y removido por la persona titular del Ejecutivo Federal, de manera libre.
El 31 de diciembre de la referida anualidad fue publicada la Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales, la cual en su artículo 2° disponía que el Distrito Federal se dividía en un Departamento Central y trece delegaciones. El Departamento Central a su vez se conformaba por las Municipalidades de México, Tacuba, Tacubaya y Mixcoac y las trece delegaciones eran Guadalupe Hidalgo, Azcapotzalco, Ixtacalco, General Anaya, Coyoacán, San Ángel, La Magdalena Contreras, Cuajimalpa, Tlalpan, Iztapalapa, Xochimilco, Milpa Alta y Tláhuac8.
La siguiente reforma constitucional que tuvo impacto para el Distrito Federal fue la del 6 de diciembre de 1977, mediante la cual se incorpora al artículo 73 fracción VI la posibilidad de someter a referéndum los ordenamientos legales y reglamentos relativos al Distrito Federal, así como la existencia de la iniciativa popular; sin embargo, estas figuras no fueron utilizadas y se suprimieron de la Constitución tras la reforma de 1987.
El 10 de agosto de 1987, se reformó de nueva cuenta el artículo 73 fracción VI de la Constitución federal para crear la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, el cual fue uno de los avances más importantes en cuanto a la representación política de las y los habitantes de la capital de la República.
8 Ley Orgánica del Distrito y de los Territorios Federales. Disponible en: https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/ rev-administracion-publica/article/view/18389/16528 (Fecha de consulta: octubre de 2019).
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Entre las facultades de la Asamblea de Representantes se incluyó la de dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno; recibir informes trimestrales sobre la ejecución y cumplimiento de presupuestos y programas de parte de la autoridad administrativa; convocar a consulta pública; formular peticiones a las autoridades administrativas y aprobar nombramientos de Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, presentados por el Presidente de la República.
La reforma constitucional del 25 de octubre de 1993, por su parte, comprende diversas modificaciones a los artículos 31, 44, 73, 74, 79, 89, 104, 105, 107 y 122. Anterior a ella, el artículo 122 mantenía su texto original, el cual señalaba la obligación de los Poderes de la Unión de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior.
Tras la reforma al artículo 122, éste adquiere un nivel protagónico para el Distrito Federal, pasando de ser un artículo de un párrafo a un artículo con nueve fracciones y de carácter reglamentario. Asimismo, surge oficialmente en el artículo 44 de la Constitución federal el concepto de Ciudad de México. En cuanto a la normativa aplicable, se facultó al Congreso de la Unión para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el cual sería, en ese momento, el máximo ordenamiento jurídico de orden local en el Distrito Federal.
La Asamblea de Representantes del Distrito Federal, que estaba en funciones, siguió teniendo las citadas facultades, pero con la entrada de la III Asamblea de Representantes del Distrito Federal, con base en las reformas y en el texto del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, adquirió las nuevas facultades, sobre todo en materia legislativa.
Asimismo, hizo referencia a que el Jefe del Distrito Federal sería el titular de la Administración Pública del Distrito Federal y ejercería sus funciones en los términos que se establecieran en nuestra carta magna federal, el Estatuto de Gobierno y las demás leyes aplicables. A partir de dicha reforma, el Jefe del Distrito
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Federal sería nombrado por el Presidente de la República de entre cualquiera de los Representantes a la Asamblea, Diputados Federales o Senadores electos en el Distrito Federal, que pertenecieran al partido político que por sí mismo obtuviera el mayor número de asientos en la Asamblea de Representantes.
El nombramiento sería sometido a la ratificación de dicho órgano, que contaría con un plazo de cinco días para ratificarlo. Si el nombramiento no fuese ratificado, el Presidente presentaría a la Asamblea un segundo nombramiento para su ratificación dentro de un plazo de cinco días.
Dicho en otras palabras, para el Distrito Federal se estableció en el texto constitucional un modelo similar al parlamentario, en el cual el Jefe del Distrito Federal sería designado de entre los representantes de la Asamblea, Cámara de Diputados Federal o Senadores. No obstante, dicho modelo nunca entró en vigor, ya que los artículos transitorios establecieron que se aplicaría en la elección de 1997, y antes de esa fecha se aprobó otra reforma constitucional modificando el citado procedimiento de elección.
Posteriormente, atendiendo a la facultad que le otorgaba el artículo 73 constitucional, el 26 de julio de 1994, el Congreso de la Unión aprobó el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, el cual, sin tener el rango de Constitución local, sirvió para regular el funcionamiento del Distrito Federal.
No obstante, el diseño político del Distrito Federal no dejó una satisfacción unánime y, en consecuencia, la Constitución federal fue reformada de nueva cuenta el 22 de agosto de 1996 estableciendo, por primera vez, la elección por votación universal, libre, directa y secreta del Jefe de Gobierno del Distrito Federal –dejando sin efectos el modelo parlamentario que, como fue señalado, hubiera entrado en vigor un año después, en 1997–, así como de las personas titulares de las demarcaciones territoriales. Cabe señalar que la figura de “Delegación” nunca estuvo incorporada en la Constitución federal, pues se
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utilizaba esta palabra debido a que el Regente del Departamento del Distrito Federal, delegaba funciones a los titulares de las demarcaciones territoriales.
A pesar de lo anterior, con la reforma de 1996 la figura regulada en la Constitución federal era la de demarcaciones territoriales; sin embargo, se mantuvo el concepto de “Delegación” en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. En este sentido, artículo 104 de dicho ordenamiento señalaba que, para los efectos del Estatuto y las leyes, las demarcaciones territoriales y los órganos político-administrativos en cada una de ellas se denominarán, genéricamente, como Delegaciones.
Asimismo, se determinó que cada Delegación se integraría por una persona titular denominada Jefa o Jefe Delegacional, electa en forma universal, libre, secreta y directa cada tres años.
La elección de la primera titular de la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal se llevó a cabo en el mes de julio de 1997, año que representa uno de los sucesos históricos más importantes para las y los habitantes de la Ciudad de México, ya que por primera vez se tuvo la posibilidad de votar plenamente por sus representantes populares: Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, Jefaturas Delegacionales, y a las y los representantes ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Después de la reforma de 1996, el artículo 122 constitucional federal tuvo ocho reformas más, la mayoría de ellas con el objetivo de armonizar este artículo con las reformas en materia política, electoral y de derechos humanos.
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