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EL DERECHO CONSTITUCIONAL AL BUEN GOBIERNO LOCAL Jaime Clemente Martínez

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EL DERECHO CONSTITUCIONAL AL BUEN GOBIERNO LOCAL

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Jorge A. Cerdio Herrán

Víctor Moreno Catena

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho.

Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

José Luis González Cussac

Ignacio Sancho Gargallo

Luis López Guerra

Elisa Speckmann Guerra

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

EL DERECHO CONSTITUCIONAL AL BUEN GOBIERNO LOCAL

Jaime Clemente Martínez

tirant lo blanch Valencia, 2024

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© Jaime Clemente Martínez

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email: tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-4016-2023 ISBN: 978-84-1197-435-6 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant. com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant. net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas.

Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice Agradecimientos..........................................................................

11

Abreviaturas...............................................................................

13

Introducción...............................................................................

15

Capítulo I: Regulación estatal y autonómica del buen gobierno local................

33

1. Origen y conceptualización del buen gobierno: especial referencia al ámbito local..................................................................

2. Principios de buen gobierno en la Ley estatal 19/2013 y su complementación con la normativa autonómica............................

2.1. Ámbito subjetivo de aplicación conforme a la normativa estatal.............................................................................................

2.2. Principios generales de buen gobierno en la normativa estatal y su desarrollo autonómico...............................................

2.3. Principios de actuación de buen gobierno en la normativa estatal y su desarrollo autonómico...............................................

3. Infracciones y sanciones de buen gobierno.................................

3.1. Infracciones relativas a incompatibilidades..........................

3.2. Infracciones relativas a gestión económico-presupuestaria.

3.3. Infracciones disciplinarias.....................................................

82 102 103 107 110

Capítulo II: Códigos de buen gobierno local...................................................

117

1. El papel de los códigos y justificación de los elegidos para abordar el análisis del buen gobierno local.....................................

2. Ámbitos de actuación de los Códigos de buen gobierno local...

2.1. El valor de la actuación local para lograr el interés general...........................................................................

2.1.1. La importancia de la actuación local............................

2.1.2. La prevalencia del interés general.................................

2.2. Ejemplaridad en el desarrollo del cargo por los representantes públicos................................................................

2.2.1. Ausencia de conflictos de intereses y prohibición de favoritismos...............................................................................

33 53 56 65

117 130 130 130 132 139 139

8

Índice

2.2.2. El cumplimiento de la normativa de incompatibilidades para altos cargos......................................

2.2.3. Retribuciones económicas de altos cargos....................

2.2.4. Divulgación, motivación y asunción de responsabilidades de decisiones tomadas...............................

2.2.5. Deber de secreto, sigilo y confidencialidad..................

2.2.6. El no impedimento de las labores de supervisión internas y externas....................................................................

2.2.7. La mejora de las relaciones con el resto de fuerzas políticas.....................................................................................

2.2.8. Gastos de campañas electorales.....................................

2.3. Optimización de recursos y buena administración en los principales ámbitos de la gestión municipal...............................

2.3.1. Respeto a la disciplina presupuestaria y financiera y pago ágil a proveedores............................................................

2.3.2. Principio de eficiencia, racionalización y optimización de recursos.........................................................

2.3.3. Modernización y simplificación administrativa y mejor regulación normativa.....................................................

2.3.4. Contratación administrativa...........................................

2.3.5. Subvenciones..................................................................

2.3.6. Gestión de los recursos humanos y acceso a la función pública.........................................................................

2.4. La garantía de los derechos ciudadanos al vecindario........

2.5. La mejora de la atención ciudadana y las relaciones internas y externas de la administración.....................................

2.5.1. Trato esmerado y transparente con la ciudadanía.......

2.5.2. Administración dialogante y participativa.....................

2.5.3. Atención diligente a medios de comunicación............

2.5.4. Comunicación entre empleados públicos y responsables políticos municipales..........................................

2.5.5. Buenas relaciones con el sector privado y regulación de grupos de interés.................................................................

2.6. Seguimiento del cumplimiento del buen gobierno.............

151 157 171 174 178 183 193 198 199 205 207 215 226 233 242 252 252 266 270 272 277 284

Capítulo III: La planificación de actuaciones públicas en los ayuntamientos como forma de aplicar el buen gobierno local................................

289

1. La planificación de las principales actuaciones políticas del ayuntamiento como garantía del buen gobierno............................

2. Planificación normativa en materia de disposiciones.................

289 308

Índice

2.1. Obligatoriedad constitucional y legal de los planes normativos locales.........................................................................

2.2. Tipología de planes normativos locales y cómo logran el derecho constitucional al buen gobierno....................................

2.3. La correcta modificación del plan normativo para seguir garantizando el buen gobierno....................................................

3. La planificación en el ámbito de las subvenciones......................

3.1. La planificación subvencional como elemento del buen gobierno local................................................................................

3.2. Principios constitucionales y legales de los planes de subvenciones locales.....................................................................

3.3. Estructura y temporalidad de los planes subvencionables..

3.4. El seguimiento del cumplimiento de los planes de subvenciones..................................................................................

3.5. La prevención de los fraudes subvencionables a través de la planificación: una garantía para el derecho constitucional al buen gobierno...........................................................................

4. La planificación en materia de contratación...............................

4.1. La exigencia de planificar la contratación como garantía de buen gobierno..........................................................................

4.2. Los principios que articulan los planes locales de contratación...................................................................................

4.3. La mejora en la gestión contractual a través del contenido de los planes..................................................................................

4.4. La planificación contractual como forma de evitar el contrato menor.............................................................................

4.5. La planificación contractual para evitar fraudes y conseguir una integridad institucional........................................

4.6. Fomento social y de colectivos desfavorecidos en la contratación como mecanismo de buen gobierno.....................

5. Planificación de recursos humanos como herramienta de buen gobierno local...........................................................................

5.1. La obligatoriedad de la planificación de personal constitucional y legalmente fijada................................................

5.2. Garantizar derechos a los empleados públicos a través de la planificación..............................................................................

5.3. El cumplimiento de los principios constitucionales en la planificación de la selección y provisión de puestos en la administración local......................................................................

5.4. La correcta reestructuración de las relaciones de puestos de trabajo y de plantillas a través de la planificación..................

9

308 313 320 325 325 328 343 347 352 357 357 361 376 385 389 396 406 406 411 424 429

10 5.5. La planificación de las retribuciones de los empleados públicos como parte esencial del buen gobierno local..............

5.6. Temporalidad, estabilización y funcionalización de empleados como herramientas de buen gobierno.....................

5.7. Mejora en herramientas organizativas del personal para lograr el derecho constitucional al buen gobierno local............

Índice

433 441 454

Conclusiones..............................................................................

459

I...........................................................................................................

II..........................................................................................................

III........................................................................................................

IV.........................................................................................................

V..........................................................................................................

459 463 467 473 478

Bibliografía................................................................................

481

Agradecimientos Quisiera dedicar unas líneas a aquellas personas a las que debo agradecer este trabajo de investigación que me ha ocupa­ do en los últimos años.

Las primeras palabras son para mis directoras de tesis, Bea­ triz Tomás y Marta Oller, quienes siempre me dieron su estima­ ble apoyo y han hecho que realizar este trabajo con ellas haya sido una etapa apasionante. Además, han sido fundamentales para ayu­darme a decidir mi camino, y es que, como me dije­ ron: “todos sabíamos que ibas a volver a la universidad, menos tú”. Gracias al tribunal de la tesis por sus constructivas aporta­ ciones y por confiar en un trabajo de derecho público a caballo entre dos grandes áreas.

Debo continuar las palabras de elogio hacia el resto de mis compañeros del área con quienes trabajo día a día en un pa­ raíso, gracias a Cristina Pauner y Chary García Mahamut por vuestra confianza, y a Jorge Viguri por ser mi gran compañero de despacho y brindarme su apoyo diario.

De aquello de lo que más me enorgullezco de haber sido secretario (y de dejar de serlo) es de las amistades que conse­ guí gracias a ello: Alberto, Javi, Jaime, Mercedes, Elisa, Pilar, María, Lucía, Ester, Anamari, Pablo, Paola, Marina, Belén, Mamen y una lista que crece cada día y con quienes el apoyo mutuo aca­bó siendo una amistad férrea. Gracias especiales a mis incon­dicionales soteros, sonejeros y oratevenses, a Laura, Alejandra, Charly e Inma, con quiénes no importan los kilo­ métros de distancia.

Por último, he de dar gracias, una y otra vez, a las personas pilares en mi trayectoria: mi madre, Lucía y mi padre, Jacinto.

Su apoyo incon­dicional en todas y cada una de las decisiones

12

Agradecimientos

que he tomado así lo demuestran. Nunca he tenido un atisbo de duda de que siempre, siempre, estarán ahí.

Gracias

Abreviaturas AGE

Administración General del Estado

AVAF

Agencia Valenciana Antifraude

BDNS

Base de Datos Nacional de Subvenciones

BOE

Boletín Oficial del Estado

CE

Constitución española

CP

Código Penal

CTBG

Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

ELoGE Sello Europeo de Excelencia en Gobernanza del Con­ sejo de Europa FEMP

Federación Española de Municipios y Provincias

FFJJ

Fundamentos jurídicos

FJ

Fundamento jurídico

LCSP

Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordena­ miento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014

LOREG Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General LPACAP Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Ad­ ministrativo Común de las Administraciones Públicas LPGE

Ley de Presupuestos Generales del Estado

LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

14

Abreviaturas

LTBG

Ley 19/2013, de 19 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno

ODS

Objetivos de Desarrollo Sostenible

PAN

Plan Anual Normativo

PLACE Plataforma de Contratación del Sector Público RD

Real Decreto

ROF

Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Fun­ cionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Lo­ cales

RPT

Relación de Puestos de Trabajo

SARA

Sujetos a Regulación Armonizada

STC

Sentencia del Tribunal Constitucional

STS

Sentencia del Tribunal Supremo

STSJ

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia

TREBEP Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público UE

Unión Europea

Introducción1 Comprender qué es el buen gobierno necesita de una serie de referencias que pretenden lograr una ejecución de políticas públicas más ejemplarizante y que satisfaga el interés general de la ciudadanía. Si además nos referimos al ámbito local de este buen gobierno supone ampliar el nivel de exigencia sobre cómo de éticas y correctas deben ser las actuaciones de los res­ ponsables públicos municipales, pues la cercanía entre ciuda­ danía y administración local obliga a que exista una exigencia reforzada de integridad pública.

De tal manera, el reto que pretende abordar el presente estudio, en su primer capítulo, es cómo se originó el concepto de buen gobierno y qué antecedentes le precedían. Aunque empezó a tratarse el concepto de buen gobierno en España, especialmente a raíz de la Ley 19/2013, de 19 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Go­ bierno (LTBG) lo cierto es que gran parte de los principios inspiradores del mismo se encontraban dispersos por la Cons­ titución española. Ello sumado a que el buen gobierno no tie­ ne una precisa definición fijada por la ley, sino que se basa en una serie de principios, hacen que la aproximación a lo que entendemos por buen gobierno diste ligeramente entre la doc­ trina. Autores como Aranda Álvarez2 lo unen a la idea de ética

1

2

Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto del Minis­ terio de Ciencia e Innovación “DATATRANSCO”, referencia núm.

PID2021-128309NB-I00.

Aranda Álvarez, E. “Una reflexión sobre transparencia y buen go­ bierno”, en Cuadernos Manuel Giménez Abad, n.º 5, 2013, p. 216.

16

Introducción

pública, mientras que otros como Canales y Romero3 lo en­ tienden como la antítesis de la corrupción. De hecho, Villoria Mendieta4 indica que si se hubiera establecido una definición más consistente de buen gobierno la normativa de transparen­ cia estatal habría implicado un “avance extraordinario en la regeneración democrática de España”. En todo caso, hemos de reseñar que dichas definiciones aportadas por la doctrina no son incompatibles, ya que todas pretenden incluir la nece­ sidad de que concibamos este concepto como un alto grado de eficiencia, eficacia e integridad en la gestión pública local para permitir satisfacer el interés general de la ciudadanía.

Precisamente, en este último elemento nos detenemos, ya que la inclusión de principios, como la eficacia, el cumplimien­ to de la ley y, en definitiva, el resto de los principios genera­ les y de actuación de buen gobierno son los que permiten, en última instancia, garantizar el interés general de la ciudada­ nía previsto constitucionalmente en el artículo 103 de la car­ ta magna. Es por ello por lo que hablamos de buen gobierno como un concepto estrechamente unido a la Constitución, ya que verdaderamente lograr un buen gobierno permite prote­ ger este interés general que tantas afectaciones ha sufrido en las últimas décadas, fruto de los numerosos casos de corrup­ ción en la administración pública5.

3

4

5

Canales Aliende, J. M. y Romero Tarín, A., “Algunas consideraciones sobre la transparencia pública y el buen gobierno”, en Revista Española de Transparencia, n.º 7, 2015, p. 116.

Villoria Mendieta, M., “El buen gobierno”, en Troncoso Reigada, A. (dir.), Comentario a la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, 2017, Cizur Menor, p. 154.

A este respecto, puede consultarse el repositorio de datos por procesos de corrupción del Consejo General del Poder Judicial (disponible en: https://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/Transparencia/Re­ positorio-de-datos-sobre-procesos-por-corrupcion/, consultado el 22/12/2022) donde se puede atestiguar la cantidad de procesos de

Introducción

17

Así las cosas, como se ha avanzado, fue con la normativa es­ tatal, con la LTBG donde se empezó a producir el anclaje nor­ mativo de lo que hoy entendemos por buen gobierno y qué tie­ ne también su aplicación en el ámbito local. En este punto, se aborda el ámbito subjetivo de aplicación de la normativa estatal en la materia, que origina numerosas conflictividades debido al término de “alto cargo” o asimilado, un concepto pensado, especialmente para el ámbito estatal que dificulta su traslado al local. En consecuencia, se exponen las diferentes discre­ pancias doctrinales sobre aquellos colectivos y cargos electos de ayuntamientos y diputaciones que les sería de aplicación la normativa sobre buen gobierno. A ello es necesario sumar la normativa autonómica en la materia, que complementa la LTBG y por ello se realiza un estudio de aquellas regulaciones de las diferentes comunidades autónomas que recogen princi­ pios y elementos de buen gobierno que resultan de aplicación a las entidades locales de sus respectivos territorios. En este sentido, la normativa autonómica pretende complementar la regulación local del buen gobierno que fija la LTBG, la cual no resultaba siempre completa.

Prosigue este primer capítulo con un análisis de los principios generales y los principios de actuación de buen gobierno, que se encuentran recogidos en la ley estatal y en las normas autonómi­ cas. En efecto, la distinción entre los generales y los de actuación se realiza en el artículo 26 de la citada Ley 19/2013 y se aprove­ cha dicha diferenciación para abordarlos separadamente, junto con los diferentes elementos de las normativas autonómicas que complementan dichos principios. La principal problemática a la hora de estudiar estos principios es descifrar aquellos con­ ceptos jurídicos indeterminados que los componen. Así pues, para entender con más precisión los mismos se aborda cómo

corrupción que existen, ya que de hecho a fecha 1/10/2022 existen 89 reclusos por dichos delitos en España.

18

Introducción

han sido definidos por la doctrina, la jurisprudencia y también la doctrina administrativa de consejos consultivos, juntas de con­ tratación, consejos de transparencia y otros órganos. De hecho, la complejidad de este estudio radica en que habitualmente los operadores jurídicos que tratan la LTBG o las correspondientes normas autonómicas en la materia centran su estudio, principal­ mente, en los elementos de la transparencia activa y el derecho de acceso a la información pública; quedando el buen gobierno como un elemento minoritario y frecuentemente poco aborda­ do en la jurisprudencia y la doctrina. Por ello mismo, se convier­ te en un reto realizar una aproximación precisa a qué debemos entender por todos y cada uno de los principios generales y de actuación previstos en la normativa de buen gobierno y cómo se configuran en el ámbito local.

A continuación, se abordan los principios generales en la normativa estatal, consistentes en la actuación con transparen­ cia, ejercer las funciones con dedicación al servicio público, aplicar el principio de imparcialidad, de igualdad de trato, de diligencia debida en el cumplimiento de las obligaciones, man­ tener una conducta digna y asumir la responsabilidad de las decisiones. En cuanto a los principios de actuación, se expone con detalle los mismos, referidos a la plena dedicación, a guar­ dar la debida reserva de los asuntos que pudiera conocer un cargo público, a ejercer los poderes atribuidos con la finalidad exclusiva por los que fueron otorgados, al no incurrimiento en situaciones de incompatibilidad, a no aceptar regalos que supe­ ren los usos habituales, a actuar con transparencia, a proteger adecuadamente los recursos públicos y a no utilizar la posición de la administración para obtener ventajas personales. Todo ello se ve apoyado por la normativa autonómica en la materia, en concreto la legislación catalana, extremeña, vasca, madrile­ ña, murciana, navarra, valenciana y castellanomanchega.

Seguidamente resulta necesario abordar las infracciones y sanciones en la materia, que quizá es el elemento más desa­ rrollado dentro del título II dedicado al buen gobierno por la

Introducción

19

Ley 19/2013. En este caso, se diferencia entre las infracciones relativas a las incompatibilidades, las de gestión económica, presupuestaria y las disciplinarias. Las primeras de ellas, las referidas a las incompatibilidades, pretenden evitar conflictos de intereses en los que pueden incurrir cargos electos y sobre todo se basan en las previsiones ya establecidas tanto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Lo­ cal (LRBRL) como en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, regula­ dora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. Las relativas a una mala gestión económico-presu­ puestaria tienen su fundamento principal en el cumplimiento de las normas de estabilidad y sostenibilidad previstas princi­ palmente en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabi­ lidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y en el propio artículo 135 de la Constitución. En última instancia se abordan las infracciones disciplinarias y se pone el foco de nuevo en la posibilidad de que un alto cargo tenga un interés particular en un asunto en el que hayan intervenido, lo cual se pretende evi­ tar por la normativa con objeto de que no concurran conflictos de intereses que impidan garantizar una actuación lo más ética posible de la administración.

El segundo capítulo aborda la relevancia de los códigos y buen gobierno local. Una vez analizados el anclaje normativo estatal y autonómico en materia de buen gobierno que resul­ tan aplicables a las entidades locales es el momento de analizar con precisión qué papel juegan los ayuntamientos y diputacio­ nes para tratar de aportar su grano de arena a la consecución de un buen gobierno en su propia entidad. En efecto, para lograr una actuación íntegra y basada en principios de ética pública en la administración local, no solo es necesario cum­ plir la citada normativa aplicable y que han desarrollado los legisladores estatales y autonómicos, sino que debe existir una verdadera voluntad de la entidad local de querer cumplir y la mejor forma de demostrarlo es creando su propio código de buen gobierno en su municipio o provincia.