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RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES INMUEBLES DE INTERÉS CULTURAL EN LA LEGISLACIÓN VALENCIANA

Mª EMILIA CASAR FURIÓ Profesora Contratado Doctor Departamento Urbanismo Universidad Politécnica de Valenciana

Valencia, 2010

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A mis padres

El Régimen Jurídico de los Bienes Inmuebles de Interés Cultural, en la Legislación Valenciana presenta un análisis de la doble vertiente protectora del Patrimonio Cultural desde el punto de vista estatal y autonómico sectorial y urbanístico. Contiene un estudio comparado de las diferentes categorías de BIC y tratamiento particularizado del planeamiento especial y la catalogación urbanística, apoyado en el estudio de casos prácticos.

ÍNDICE ABREVIATURAS ..................................................................................

17

Capítulo I EVOLUCIÓN HISTÓRICA I. ANTECEDENTES .....................................................................

II. PERSPECTIVA HISTÓRICA ...................................................

II.1. Origen Normativo .............................................................

II.1.1. Siglo XVIII ............................................................

II.1.2. Siglo XIX ...............................................................

II.2. Pasos firmes hacia la Normativa Actual .........................

II.2.1. Las Disposiciones de 1911 y 1915 .......................

II.2.2. El Estatuto Municipal de 1924 ............................

II.2.3. El Decreto Ley de 9 de agosto de 1926 ................

II.2.4. Ley de 13 de mayo de 1933 ..................................

II.2.5. Dispersidad normativa y las Disposiciones de 22 de julio de 1958, y las Instrucciones de 20 de joviembre de 1964.................................................

II.2.5.1. El Decreto de 22 de julio de 1958..........

II.2.5.2. Las Instrucciones de 20 de noviembre de 1964 ........................................................

II.2.6. La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 ................

III. NORMATIVA EN OTROS ÁMBITOS .....................................

IV. SITUACIÓN ACTUAL ..............................................................

V. DERECHO INTERNACIONAL ...............................................

21 22 22 22 24 27 27 28 30 31

33 34 35 35 36 37 39

Capítulo II NORMATIVA ESTATAL APLICABLE AL PATRIMONIO HISTÓRICO ESPAÑOL I. ACTUALIDAD LEGISLATIVA. NORMATIVA ESTATAL SECTORIAL VIGENTE CON RESPECTO A LOS BIENES INMUEBLES DE INTERÉS CULTURAL (B.I.C.) ................

I.1. La Constitución Española de 1978....................................

I.1.1. Competencias en materia de Patrimonio Histórico conforme a la Constitución Española .....................

I.1.1.1. Competencias del Estado ...........................

I.1.1.2. Competencias de las Comunidades Autónomas..............................................................

41 45 49 50 52

12

ÍNDICE

I.1.1.3. Competencias de los Ayuntamientos .........

I.1.2. Los Artículos 44 y 46 de la Constitución Española de 1978 .....................................................................

I.1.2.1. Art. 44 de la C.E .........................................

I.1.2.2. Art. 46 de la C.E .........................................

I.2. La Ley de Patrimonio Histórico Español, de 25 de junio de 1985 ....................................................................................

I.2.1. Introducción .............................................................

I.2.2. Cuestiones Previas ..................................................

I.2.3. Concepto de Patrimonio Histórico ..........................

I.2.4. Bienes que integran el Patrimonio Histórico Español .............................................................................

I.2.4.1. Bienes Inmuebles de Interés Cultural (BIC), en especial Monumentos y Conjuntos Históricos .........................................................

I.2.4.1.1. Los Monumentos .......................

I.2.4.1.2. Los Conjuntos Históricos ..........

I.2.4.2. Los restantes Bienes Inmuebles de Interés Cultural conforme a la LPHE....................

II. NORMATIVA URBANÍSTICA Y PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO EN EL ÁMBITO ESTATAL ......................................

II.1. Normas de Aplicación Directa ..........................................

II.2. Planeamiento Territorial ..................................................

II.3. Planes de Urbanismo y Bienes Declarados .....................

II.3.1. Régimen Urbanístico de los Bienes de Interés Cultural, en especial de los Conjuntos Históricos II.3.1.1. Plan Especial de Protección ..................

II.3.1.2. Catálogo de Bienes ................................

III. ÓRBITA PENAL .......................................................................

54 56 56 57 58 58 59 60 65

66 67 69 72 74 75 77 78 79 84 86 88

Capítulo III RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES INMUEBLES DE INTERÉS CULTURAL, EN LA LEGISLACIÓN VALENCIANA EN ESPECIAL I. LA LEY VALENCIANA DEL PATRIMONIO CULTURAL Y LA LEY ESTATAL DEL PATRIMONIO HISTÓRICO .........

I.1. Tratamiento de la existencia de la dicotomía normativa en materia de protección de los Bienes Inmuebles de Interés Cultural ..............................................................................

I.2. Necesidad de la Ley Autonómica Valenciana ...................

I.2.1. Concurrencia de competencias................................

I.2.2. Determinación del concepto “Conjunto de Elementos” ............................................................................

91

93 97 98 99

ÍNDICE

I.2.3. Concreción de “Entorno”..........................................

I.2.4. Plan Especial de Protección y sus limitaciones .....

I.2.5. Convalidación de Planes preexistentes a la declaración ...........................................................................

I.2.6. Catálogos urbanísticos y sus efectos ante la LPHE II. LA LEY DE PATRIMONIO CULTURAL VALENCIANO, LEY 4/1998, DE 11 DE JUNIO .......................................................

II.1. Consideraciones Previas...................................................

II.2. Aspectos Generales y Estructura.....................................

II.3. Régimen Jurídico de los Bienes Inmuebles de Interés Cultural bajo la perspectiva autonómica, en especial la Ley de Patrimonio Cultural Valenciano, Ley 4/1998, de 11 de junio .........................................................................

II.3.1. Definición y tipos de bienes .................................

II.3.2. Protección de los Bienes Inmuebles de Interés Cultural en la Ley Valenciana de 1998 ...............

II.4. Problemas que resuelve la Ley de Patrimonio Cultural Valenciano, Ley 4/1998, de 11 de junio ............................

II.5. La Ley 5/2007, de 9 de febrero, de modificación de la Ley de Patrimonio Cultural Valenciano, Ley 4/1998, de 11 de junio ...................................................................................

II.5.1. Líneas Generales de la Reforma .............................

III. LAS DEMÁS LEYES AUTONÓMICAS EN MATERIA DE PATRIMONIO EN RELACIÓN CON LA LEY DE PATRIMONIO CULTURAL VALENCIANO, LEY 4/1998, DE 11 DE JUNIO ........................................................................................

III.1. Introducción .....................................................................

III.2. Estudio comparado de las diversas Leyes Autonómicas de Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural ................

III.2.1. Cuestiones Previas.............................................

III.2.2. Régimen Jurídico de los Bienes Inmuebles de Interés Cultural en las diversas leyes autonómicas de Patrimonio Histórico, Artístico y Cultural, en relación con la Ley de Patrimonio Cultural Valenciano, Ley 4/1998, de 11 de junio ............

13 100 105 106 107 108 108 112

136 136 148 161

165 165

167 167 179 179

185

14

ÍNDICE

Capítulo IV INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DE PROTECCIÓN DE LOS BIENES INMUEBLES DE INTERÉS CULTURAL, EN PARTICULAR EN LA LEGISLACIÓN VALENCIANA I. CONSIDERACIONES PREVIAS .............................................

II. INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO EN LA LEY URBANÍSTICA VALENCIANA, LEY 16/2005, DE LA GENERALITAT, DE 30 DE DICIEMBRE.........................................

II.1. Normas Legales de Ordenación Directa ..........................

III. INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DE PROTECCIÓN DE LOS BIENES INMUEBLES DE INTERÉS CULTURAL .....

III.1. Planes Especiales ............................................................

III.1.1. Concepto, naturaleza y funciones de los Planes Especiales ...........................................................

III.1.2. Clases de Planes Especiales ..............................

III.1.3. Los Planes Especiales en las legislaciones autonómicas, en particular en la legislación valenciana .........................................................

III.1.3.1. Tratamiento de los Planes Especiales en las legislaciones autonómicas ........

III.1.3.2. Los Planes Especiales en la legislación valenciana, en particular ....................

III.2. Procedimientos de aprobación de los Planes: Planes Especiales y Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos ..

III.3. Los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos .............

III.3.1. Concepto, función y características de los Catálogos ....................................................................

III.3.2. Niveles de Protección .........................................

III.3.3. La catalogación de los Bienes Inmuebles en las Legislaciones Autonómicas sectoriales y urbanísticas, y, en especial en la Ley Valenciana .....

III.3.3.1. La catalogación de los Bienes Inmuebles en las diversas legislaciones autonómicas sectoriales y urbanísticas .............

III.3.3.2. Los Catálogos, en especial en la Legislación Valenciana.................................

IV. APLICABILIDAD PRÁCTICA DE LOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DE PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA COMUNIDAD VALENCIANA ..............

IV.1. El Plan Especial de Protección del Ensanche de Valencia (PEP-1) .............................................................................

213

216 224 226 229 229 231

232 232 273 285 288 288 292

296

296 310

321 322

ÍNDICE

15

IV.2. El Plan de Reforma Interior con Homologación Sectorial Modificativa Sector M-5, Atarazanas Grao, con Catálogo de Elementos Protegidos .................................................

336

CONCLUSIONES .................................................................................

347

BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................

377

ARCHIVOS CONSULTADOS ..............................................................

387

NORMATIVA ESTUDIADA Y APLICADA ........................................

389

RELACIÓN JURISPRUDENCIAL .....................................................

393

DOCUMENTACIÓN ANALIZADOS ...................................................

397

ABREVIATURAS Art.: BIC: BOA: BOC: BOC: BOCAIB: BOE: BOJA: BOP: BOPA: BRL: C.E.: C.P.: DOCM: DOE: DOG: DOGC: DOGV: F.J.: Ibidem: LOTAU:

LOTSC:

LOTUR: LPCV: LPHE:

Artículo Bienes de Interés Cultural Boletín Oficial de Aragón Boletín Oficial de Canarias Boletín Oficial de Cantabria Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares Boletín Oficial del Estado Boletín Oficial de la Junta de Andalucía Boletín Oficial de la Provincia Boletín Oficial del Principado de Asturias Bienes de Relevancia Local Constitución Española Código Penal Diario Oficial de Castilla-La Mancha Diario Oficial de Extremadura Diario Oficial de Galicia Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña Diario Oficial de la Generalitat Valenciana Fundamento Jurídico Igualmente, lo mismo Ley 2/1998, de 4 de Junio, de Ordenación del Territorio de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha Ley 2 /2.001, de 25 de Junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria Ley 10/1998, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja Ley de Patrimonio Cultural Valenciano, Ley 4/1998, de 11 de Junio, de la Generalitat Valenciana.

Ley de Patrimonio Histórico Español, Ley 16/1985, de 25 de Junio

18 LRAU:

ABREVIATURAS

Ley Reguladora de la Actividad Urbanística Valenciana, Ley 6/1994, de 15 de Noviembre LRBRL : Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local LS: Ley del Suelo LSCM: Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, Ley 9/2.001, de 17 de Julio LSM: Ley 1/2.001, de 24 de Abril, del Suelo de la Región de Murcia LUAR: Ley Urbanística de Aragón, Ley 5 / 1999 LUCL: Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León.

LUV: Ley Urbanística Valenciana, Ley 16/2.005, de 30 de Diciembre N. P: Nota al pie NÚM.: Número OP. CIT. : Obra citada PÁG. : Página PEP: Plan Especial de Protección PEPRI: Plan Especial de Protección y de Reforma Interior PERI: Plan Especial de Reforma Interior PGOU: Plan General de Ordenación Urbana PROF.: Profesor/a PTE.: Ponente, Presidente R.D.: Real Decreto RAP: Revista de Administración Pública RDP: Revista de Derecho Público RDU: Revista de Derecho Urbanístico REDA: Revista Española de Derecho Administrativo RIV. TRIM. DIR. Revista Trimestral de Derecho Público ROGTUCV: Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística de la Comunidad Valenciana, aprobado por el Decreto 67/2.006, de 19 de Mayo RPCV: Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, aprobado por Decreto 201/1998, de 15 de Diciembre, del Gobierno Valenciano ss.: Siguientes STC: Sentencia del Tribunal Constitucional

ABREVIATURAS

STS: T.S.J. : TC: TRLS: TS: UCD: UNESCO:

VOL.: Vs, V., Vid.:

19

Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia Tribunal Constitucional Texto Refundido de la Ley del Suelo Tribunal Supremo Unión de Centro Democrático Organización de Naciones Unidas de Educación, Ciencia y Cultura (United Nations Educacional, Scientific and Cultural Organization) Volumen Véase.

Capítulo I

EVOLUCIÓN HISTÓRICA I. ANTECEDENTES Para el buen conocimiento y comprensión de la legislación vigente será necesario realizar un estudio de los antecedentes históricos de la materia que vamos a tratar.

Ya en el Derecho Romano se encuentran algunas manifestaciones que ponen de relieve alguna preocupación y consideración al respecto, tales como limitaciones y algunas prohibiciones. Puede hablarse de “un conjunto de normas” que dejan ver cierta preocupación por la ordenación urbana de la ciudad, en general, y, por la protección de sus valores ornamentales, en particular”1.

En la misma línea, en nuestros textos jurídicos medievales, se recogían normas que tendían a la protección de valores históricos y artísticos, siendo uno de los más significativos las Partidas, concretamente, el Título XXXII de la Tercera Partida.

Por su parte JAVIER GARCÍA FERNÁNDEZ, en el prólogo a la Legislación sobre el Patrimonio Histórico, considera que en cada fase del Estado los bienes culturales reciben un tratamiento jurídico que se acomoda tanto al interés estético que despiertan como a otros intereses como el social, económico y simbólico. Así pues, busca precedentes a esa normativa y encuentra algunos en el Derecho Canónico, que atiende a la conservación del Patrimonio Artístico Eclesiástico, o en el Fuero Real y las Partidas, pero llegando a la conclusión que constituye una ordenación fundamentalmente jurídico-pública con fines de policía para la construcción o de control de los muebles de valor simbólico, sin atender al disfrute de esos bienes, opinando, además, que el Estado absolutista tiene en cuanto a la regulación jurídica de esos bienes las mismas lagunas que el Derecho medieval2.

1

2

“Protección a la estética en la legislación urbanística del Alto Imperio”.

Publicaciones de la Universidad de Sevilla, 1976. ÁLVAREZ ÁLVAREZ, José Luis. “Estudios sobre el Patrimonio Histórico Español y la Ley de 25 de junio de 1985”. Ed. Civitas, Madrid 1989, pág.

41.

22

MARÍA EMILIA CASAR FURIÓ

II. PERSPECTIVA HISTÓRICA II.1. Origen normativo II.1.1. Siglo XVIII La protección del patrimonio edificado comienza cuando se adquiere la conciencia de su valor, siendo el Siglo XVIII merecedor de ser tomado como punto de referencia.

Entre los años 1.711 y 1.718 tuvo lugar el descubrimiento de los primeros hallazgos de Herculano, pero va a ser a mediados de siglo cuando se producen las primeras reflexiones sobre los distintos modos de ver la relación moderna con el mundo antiguo.

Por otro lado, GARCÍA DE ENTERRÍA, ha destacado que la política de protección de nuestro Patrimonio Artístico surge claramente en la política de mecenazgo artístico que singulariza como uno de sus rasgos más destacados a nuestra Corona, ésta, sin embargo, “no se concreta hasta la política ilustrada del siglo XVIII”3.

De otro modo, GARCÍA FERNÁNDEZ opina que en el Derecho ilustrado español son tres los bloques que constituyen la base de toda la legislación histórico-artística hasta llegar al Estado Social, esto es, policía de construcción con fines no solo urbanísticos, sino estéticos, tales como la Real Orden de 23 de octubre de 1.777, sobre asesoramiento de la Academia de San Fernando en todos los proyectos de obras públicas, o la Real Cédula de 21 de octubre de 1.773, sobre los requisitos para otorgar licencias de construcción de las Iglesias del Reino de Granada, complementada con la Circular de 25 de noviembre de 1.777; policía de excavaciones arqueológicas, contenidas en la Resolución del Consejo de 26 de marzo de 1.802 y establecida en la Cédula de 6 de julio de 1.803; y, fomento de los centros de depósito cultural, Decreto de Felipe V de 2 de enero de

3

“Consideraciones sobre una Nueva Legislación del Patrimonio Artístico, Histórico y Cultural”. REDA, núm. 39, 1983.

RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS BIENES INMUEBLES DE INTERÉS...

23

1.716, sobre establecimiento de la Real Biblioteca o Librería de Madrid, que se perfecciona a través de varias normas de Carlos III4.

Se trata de la época del Neoclasicismo y de la creación de las primeras Academias de la Historia y de Bellas Artes de San Fernando, constituyéndose, la Academia de la Historia por Real Cédula de 17 de junio de 1.738, la cual llevaba inmersas las razones que conducían al Rey a su fundación, posteriormente denominándose “de San Fernando”, en honor al Rey fundador; así, Fernando VI crea la Academia de las Nobles Artes, que cambia su nombre en 1.773 por la de Bellas Artes de San Fernando.

Más concretamente, la creación de la Academia de Bellas Artes de San Fernando se produce por Orden de 12 de abril de 1.752, se domicilia en la “Casa de la Panadería” de la Plaza Mayor de Madrid y se le encomienda, el examen y aprobación o enmienda de los diseños de obras de pintura, escultura y arquitectura que se construyan por los pueblos y por los particulares, en las capillas o parajes públicos. Dicha tarea se atribuye en virtud de la Real Cédula de 1.777, siendo ya Rey Carlos III, que lo había sido anteriormente de Nápoles durante la excavaciones de Pompeya y Herculano, norma que se reitera por Real Orden de 11 de enero de 1.808.

Mientras, en Valencia, existen dos manifestaciones que recogen el sentir de la época en materia de protección y conservación del patrimonio. Se crea en 1.753 la Academia de Santa Bárbara, que poco después daría origen a la Real Academia de San Carlos, y se publica la Ordenanza de Intendentes y Corregidores de 13 de octubre de 1.749, indicándose, que “en los pueblos que estuvieren cerrados, procurarán que se conserven sus murallas y edificios públicos, sin dar lugar a que se arruinen, concurriendo con tiempo a su reparo, a cuyo fin darán cuenta al Consejo para que se tome la conveniente providencia.

4

“Presupuestos jurídico-constitucionales de la Legislación sobre Patrimonio Histórico”. Revista de Derecho Político, núm. 27-28, 1988.