1_9788498765588

GOBERNANZA MULTINIVEL Y SISTEMAS LOCALES DE BIENESTAR EN ESPAÑA El caso de las Diputaciones Provinciales

CLEMENTE J. NAVARRO Profesor Titular de Sociología. Director del Centro de Sociología y Políticas Locales Universidad Pablo de Olavide

MARÍA J. RODRÍGUEZ Profesora Contratada Doctora. Investigadora del Centro de Sociología y Políticas Locales Universidad Pablo de Olavide

Valencia, 2009

Copyright ® 2009 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com (http://www.tirant.com).

© CLEMENTE J. NAVARRO MARÍA JESÚS RODRÍGUEZ

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com http://www.tirant.com Librería virtual: http://www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: I.S.B.N.: 978 - 84 - 9876 - 558 - 8 IMPRIME: GUADA IMPRESORES, S.L. MAQUETA: PMc Media Si tiene alguna queja o sugerencia envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia por favor lea en www.tirant.net/politicas.htm nuestro Procedimiento de quejas.

ÍNDICE PRESENTACIÓN .................................................................................

11

CAPÍTULO 1 SISTEMAS LOCALES DE BIENESTAR: GOBERNANZA MULTI-NIVEL Y SERVICIOS PERSONALES 1.1. ESTADO DEL BIENESTAR Y TERRITORIO: CAMBIOS SUSTANTIVOS Y PROCEDIMENTALES ............................

1.2. CAMBIOS PROCEDIMENTALES EN LOS SISTEMAS LOCALES DE BIENESTAR: INTEGRACIÓN INTERNA Y COLABORACIÓN EXTERNA EN EL MARCO DE LA GOBERNANZA MULTI-NIVEL ..................................................

1.3. NUEVOS RETOS PARA LOS SISTEMAS LOCALES DE BIENESTAR: SOBRE IMPLEMENTACIÓN Y DES-FAMILIZACIÓN ...............................................................................

13

22

27

CAPÍTULO 2 DIPUTACIONES PROVINCIALES, GOBERNANZA MULTI-NIVEL Y SISTEMAS LOCALES DE BIENESTAR 2.1. LA DIMENSIÓN PROCEDIMENTAL Y EL DILEMA DE LA IMPLEMENTACIÓN: LAS DIPUTACIONES COMO “ADMINISTRACIONES FACILITADORAS .....................................

2.2. LA DIMENSIÓN SUSTANTIVA: SERVICIOS PERSONALES Y EL DILEMA DE LA DES-FAMILIZACIÓN .......................

2.3. ANALIZANDO LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES: PREGUNTAS BÁSICAS Y METODOLOGÍA ........................

38 45 50

CAPÍTULO 3 LA DIPUTACIÓN COMO AGENTE PROVISOR EN UN CONTEXTO MULTI-NIVEL 3.1. LA DIPUTACIÓN COMO ACTOR INTERGUBERNAMENTAL EN UN CONTEXTO DE GOBIERNO MUTI-NIVEL ...

3.2. LA DIPUTACIÓN COMO UNIDAD ORGANIZATIVA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS .............................................

57 62

8

ÍNDICE

3.3. LA DIPUTACIÓN Y SU RELACIÓN CON LOS MUNICIPIOS: OBJETIVOS BÁSICOS, MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y DEMANDAS ........................................................................

67

CAPÍTULO 4 DIPUTACIONES PROVINCIALES Y SERVICIOS PERSONALES: AGENDA, EXTENSIÓN DE LA OFERTA E INTEGRACIÓN ORGANIZATIVA 4.1. PRIORIDADES DE ACTUACIÓN: AGENDA Y PRESUPUESTO. ............................................................................................

4.2. LA EXTENSIÓN DE LA OFERTA: LA CENTRALIDAD DE LOS SERVICIOS PERSONALES ..........................................

4.3. INTEGRACIÓN ORGANIZATIVA: LA EXTENSIÓN DE LA COLABORACIÓN INTER-ÁREAS ........................................

75 79 86

CAPÍTULO 5 MODELOS DE SERVICIOS PERSONALES: ELEMENTOS CONSTITUTIVOS Y PERFILES 5.1. MODELOS O ESTRATEGIAS DE SERVICIOS PERSONALES: DIMENSIONES SUSTANTIVA Y PROCEDIMENTAL 5.2. LOS MODELOS DE SERVICIOS PERSONALES: RASGOS BÁSICOS .................................................................................

91 94

Capítulo 6 EL DILEMA DE LA DES-FAMILIZACIÓN: INNOVACIONES SUSTANTIVAS EN LOS SISTEMAS LOCALES DE BIENESTAR 6.1. PROPUESTA METODOLÓGICA: EL ANÁLISIS PLURALISTA DE LAS LÓGICAS DE INTERVENCIÓN .......................

6.2. EL DILEMA DE LA DES-FAMILIZACIÓN: MAPAS DE ACTUACIONES Y LÓGICAS DE INTERVENCIÓN .................

6.3. LA DES-FAMILIZACIÓN COMO INNOVACIÓN SUSTANTIVA DE LOS SISTEMAS LOCALES DE BIENESTAR ......

107 117 137

ÍNDICE

9

CAPÍTULO 7 EL DILEMA DE LA IMPLEMENTACIÓN “DESDE ABAJO”: LA VISIÓN DE LOS PROFESIONALES 7.1. EL DESEMPEÑO PROFESIONAL: TAREAS Y FUNCIONES ..........................................................................................

7.2. LA VISIÓN DEL EJERCICIO PROFESIONAL: LA PRODUCCIÓN DE SERVICIOS A LOS USUARIOS ...........................

7.3. DIFICULTADES Y OBSTÁCULOS: EL DILEMA DE LA IMPLEMENTACIÓN COMO “TENSIÓN DUAL” .................

7.4. LA EVALUACIÓN DE LA ACTUACIÓN: EFICACIA. EFICIENCIA. USUARIOS Y DISEÑO .........................................

7.5. UNA VISIÓN GLOBAL SOBRE EL “DILEMA DE LA IMPLEMENTACIÓN”: EQUIPO PROFESIONAL, PROGRAMAS Y MARCO INSTITUCIONAL ....................................................

7.6. LOS PROFESIONALES Y LA IMPLEMENTACIÓN: ¿ACTORES CENTRALES PARA LA GOBERNANZA MULTINIVEL” .........................................................................................

CAPÍTULO 8 LA GOBERNANZA MULTI-NIVEL “DESDE LO LOCAL” REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..............................................

142 147 151 157

159

164

167 171

PRESENTACIÓN No sería muy aventurado decir que, desde la perspectiva de la investigación empírica, las Diputaciones Provinciales son las grandes desconocidas de entre las Administraciones Públicas españolas.

En general, el gobierno y administración locales, a excepción de las Ciencias Jurídicas, han recibido hasta el momento una escasa atención por parte de las Ciencias Sociales. Poco es conocido más allá de su ordenamiento jurídico-constitucional o sus finanzas. Por lo general, aspectos como su agenda, formas de prestación de servicios o relaciones de colaboración, son asuntos que no han sido objeto de indagación empírica sistemática de carácter comparativo, debiendo recurrirse a estudios de caso centrados en territorios y/o áreas de políticas específicas.

Sin duda tales estudios han ido mejorando nuestro conocimiento del Gobierno y Administración Local en España, aportando no sólo evidencias, sino también claves interpretativas en relación a su naturaleza, actuación y tendencias de cambios. Este esfuerzo viene siendo más amplio en lo que se refiere a una parte del sistema de gobierno local en España, los municipios. Aunque aún escasos, ya existen análisis sobre procesos electorales, liderazgo, producción de servicios y, sobre todo, sobre formas o mecanismos de participación ciudadana a este nivel. En cambio, la otra parte de nuestro sistema de gobierno local, las Diputaciones Provinciales, son las grandes desconocidas.

No obstante, la más abundante literatura jurídica y constitucional sobre el gobierno local, y sobre las Diputaciones en particular, vienen a mostrar que estas últimas son, al menos potencialmente, una administración o actor relevante en el sistema de gobernanza multi-nivel que conforma el Estado español. Ello no se debe únicamente a su reconocimiento constitucional, que no es poco, sino sobre todo al papel estratégico, o cuado menos específico, que se diseña para ellas, a saber: coordinar y/o facilitar la prestación de servicios entre aquellos municipios que tienen menor capacidad para hacerlo, los de menor tamaño, que en el caso español, constituyen la inmensa mayoría.

En este marco, la presente obra trata de aportar algunas claves interpretativas de orden analítico, así como evidencias empíri-

12

PRESENTACIÓN

cas acerca del papel de las Diputaciones Provinciales de Régimen Común en España. No se trata de un estudio jurídico sobre éstas, ni tampoco de carácter financiero, sino de la forma en que enfrentan su papel colaborador respecto a los municipios. Tampoco pretende ser un trabajo exhaustivo de todos los aspectos que puedan considerarse sobre ellas, sino aportar algunas evidencias empíricas al respecto que ofrezcan cierto conocimiento sobre su labor, así como información que pueda redundar en un debate informado sobre ellas, más allá de su “papel constitucional”. No se trata, pues, de responder a la pregunta sobre qué pueden o deben hacer las Diputaciones, sino más bien la referida a qué hacen y cómo suelen hacerlo. En todo caso, debe llamarse la atención sobre el hecho de que el estudio se centra únicamente en las Diputaciones Provinciales de Régimen Común, sin haber abordado la situación específica de las Diputaciones Forales o los Cabildos y Consejos Insulares.

No se trata del primer estudio, ni de un estudio exhaustivo, ni mucho menos definitivo sobre las Diputaciones Provinciales en España, pero aporta evidencias empíricas sobre su labor mediante información proporcionada por los propios agentes involucrados en el diseño de sus estrategias de actuación y en la producción de sus servicios. Sirva por ello también este trabajo para agradecerles la atención y tiempo que han dedicado al responder a nuestros requerimientos y peticiones de información, y en especial, a la Diputación Provincial de Sevilla que financió durante 2005 y 2006 los estudios en los que se basa este texto a través de su convocatoria pública y competitiva de Ayudas a la Investigación, así como a la Consejería de Innovación Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía por su apoyo para la publicación a través del Programa de Incentivos para la realización de actividades de carácter científico y técnico. Por último, a la Federación de Municipios y Provincias, por la ayuda prestada para el desarrollo del trabajo de campo realizado, así como a las Diputaciones Provinciales que colaboraron con sus respuestas y los profesionales entrevistados y con los que nos hemos reunido.

Capítulo 1

SISTEMAS LOCALES DE BIENESTAR: GOBERNANZA MULTI-NIVEL Y SERVICIOS PERSONALES No cabe duda que las transformaciones que sufre el Estado del bienestar se manifiestan de una forma evidente en el ámbito local, ya sea porque en éste ya recaía buena parte de la producción de servicios que desde administraciones superiores se diseñan, ya sea, porque, en atención a su cercanía, suele ser el primer ámbito que ha de afrontar nuevos problemas y demandas. Este capítulo tiene como objetivo detallar tales cuestiones para evidenciar los cambios y nuevos retos que enfrentan los sistemas locales de bienestar.

1.1. ESTADO DEL BIENESTAR Y TERRITORIO: CAMBIOS SUSTANTIVOS Y PROCEDIMENTALES Desde la formulación ya clásica de Esping-Andersen (1990), los sistemas o regímenes de bienestar se entienden como el esfuerzo público destinado a garantizar el bienestar y la calidad de vida de la ciudadanía sin que esta deba recurrir a otros agentes provisores de servicios, especialmente, el mercado, pero también la familia.

Habiéndose considerado normalmente para su análisis la acción pública en torno a cinco grandes áreas de actuación, a saber: educación, seguridad social, sanidad, vivienda y empleo. Así, la importancia de tales actores en la provisión de bienestar en esas áreas configura diferentes tipos o modelos de regímenes de bienestar, welfare mix o economías políticas de bienestar (Esping-Andersen, 1999a).

Desde las aportaciones seminales, el análisis de los sistemas de bienestar se ha centrado en conocer la intensidad del esfuerzo público al respecto, normalmente mediante el volumen de gasto público, definiendo a partir de ahí, no sólo el alcance de la acción pública, sino sobre todo multitud de tipos, así como discusiones sobre qué país o países integran cada tipo definido (Castles, 2002; Powel y Barrientos, 2004). No obstante, a todos estos ejercicios subyace la idea básica de que los tipos deben ser definidos en atención al papel que Estado, Mercado y Familia juegan en la provisión de servicios de bienestar, y en particular, el Estado frente a los otros dos (Ferrara, 1991).

14

CLEMENTE J. NAVARRO Y MARÍA J. RODRÍGUEZ

Ahora bien, el clásico Estado del bienestar y sus tipos no sólo se caracterizan por el esfuerzo más o menos intenso en las áreas antes referidas, como su componente sustantivo o formal policy, sino también por la forma en que se concreta su acción a través de la prestación de servicios a la ciudadanía, la denominada procedimental policy (Berkel, 2006). Atender al esfuerzo público supone, pues, considerar tanto sobre “qué” se actúa, como también “cómo” se actúa.

No se trata únicamente de esfuerzo público en términos económicos, sino también la forma en que se materializa tal esfuerzo en la forma de prestación de servicios, tanto lo referido a su provisión, entendida como diseño y planificación de éstos, como su producción, entendida ésta como ejecución, el momento en el que el ciudadano recibe el bien o servicio por el que se manifiesta el esfuerzo público orientado a garantizar su bienestar (Parks y Oakerson, 1989). Así, desde un punto de vista clásico, el Estado de bienestar supone esfuerzo público en la forma de bienes y servicios de bienestar, su dimensión sustantiva, a través de diferentes estructuras organizativas y estrategias de la administración pública, su dimensión procedimental.

No obstante, es sabido que desde finales de los años setenta se señala la crisis del Estado de bienestar, tanto por razones fiscales, como por la erosión de su legitimidad entre la ciudadanía, en lo que parece contar más sus procedimientos en la prestación de servicios y su eficacia, que desacuerdos sobre sus contenidos. En general, el apoyo a las políticas de bienestar se ha mantenido constante entre los años setenta y noventa en los países europeos (Soller, 1995); si acaso, se demanda actuación en torno a la denominada agenda de la “nueva política”, como el medio ambiente, el género o la multiculturalidad (Baker, Dalton and Hildebrant, 1981). Esto se produce en el marco de un cambio hacia una nueva cultura política característica de las sociedades post-industriales en donde se demandan tanto actuaciones en nuevos ámbitos, como sobre todo otras formas de actuación estatal (Clark e Inglehart, 2007), pareciendo importar a la ciudadanía menos el tamaño del estado que su eficacia (Huseby, 1995: 118).

El hecho es que tanto las razones fiscales como las actitudes ciudadanas han venido suponiendo desde los años setenta un proceso constante de reforma y reestructuración del Estado de bienestar, lo que ha llevado a la reflexión sobe nuevos modelos que, recibiendo diferentes denominaciones, como por ejemplo, enabling state (Gilbert,

GOBERNANZA MULTI-NIVEL Y SISTEMAS LOCALES DE ...

15

2002), entrepreneurial state (Osborne y Gaebler, 1993) o managerial state (Clarke y Newman, 1997), ponen el acento sobre un menor protagonismo del estado en la producción directa de servicios, más que la retracción de su acción.

En general, tales denominaciones se refieren, más que a cambios en la dimensión sustantiva, a transformaciones en la dimensión procedimiental del Estado del bienestar. Estos se relacionan tanto con procesos de carácter interno, como con el modo en que el Estado se relaciona con el entorno. Por un lado, se han venido produciendo reformas internas de carácter administrativo que, tomando como referente el sector privado, tratan de introducir procesos que reduzcan los efectos no deseados de los modelos burocráticos que, al menos normativamente, sustentaban la intervención estatal, el modo de actuar de la administración pública. Por otro, una mayor permeabilidad o apertura al entorno, y ello, de dos formas. Una, mediante la separación de los momentos de la provisión y la producción en la prestación de servicios, posibilitando la participación de otros actores (privados y cívicos) en la segunda, en la forma de procesos de co-producción de servicios (Withaker, 1980). Otra, favoreciendo la participación de otros actores en los procesos de elaboración de políticas públicas, en la provisión de servicios propiamente dicha. La presencia de tales procesos internos y externos viene dando lugar a nuevos modelos y estilos de gestión a los que, con carácter de generalidad, se denomina Nueva Gestión Pública (Peters y Pierre, 1988), modelos post-burocráticos para distinguirlos del modelo burocrático característico del modelo clásico de intervención pública (Blackman, 1995), cuando se trata de la dimensión interna, o la denominada nueva gobernanza cuando se trata de la dimensión externa1.

Ahora bien, otro de los cambios relevantes al respecto tiene que ver, no tanto con la distribución de responsabilidades entre agentes públicos y privados, sino con la que tienen lugar entre diferentes administraciones; y más concretamente, con la descentralización. Ésta deja de ser entendida únicamente como un proceso democrático, al

1

Tal y como indican Peters y Pierre (1988), la “Nueva Gestión Pública” hace referencia a cambios en la dimensión interna del Estado, en su administración o la relación entre ésta y los representantes políticos, mientras que la “Nueva Gobernanza”, lo hace respecto a nuevos patrones de interacción con actores privados, esto es, externos al gobierno y/o administración.

16

CLEMENTE J. NAVARRO Y MARÍA J. RODRÍGUEZ

acercar los centros de toma de decisiones a la ciudadanía, para contemplarse también como un instrumento de gestión organizativa que pudiera favorecer la eficiencia y eficacia de la acción pública. En este sentido se argumenta, por ejemplo, que la descentralización procura una proximidad entre oferta y demanda que posibilita una más fácil adaptación entre ambas, o cuando menos, un menor coste de búsqueda de información sobre necesidades y demandas por parte del sector público; que la acción por parte de entidades con competencias generales a nivel local se adapta mejor a la multidimensionalidad de los problemas sociales que la intervención por agencias centrales de carácter sectoriales en el territorio, que lo anterior favorece la generación de economías de escala mediante técnicas de trabajo multidisciplinar, o que, simplemente, la cercanía mejora el conocimiento de la oferta pública de servicios y reduce costes de desplazamiento por parte de sus usuarios. A lo que se suma la fuerte identificación de la ciudadanía con el ámbito local, así como ser éste al que en primer lugar la ciudadanía dirige sus demandas2.

Lo anterior, aunque con ciertas peculiaridades según qué países, se ha manifestado en un continuo proceso de descentralización hacia los municipios desde los años 80. Se trata de una tendencia común en Europa (Batley y Stoker, 1991), las nuevas democracias del Centro y Este de Europa (Horváth, 2006), pero también en otras áreas del globo (UCLG, 2007) Ahora bien, esta transformación procedimental, que no tanto en términos fiscales (UCLG, 2007), ha dado lugar a un importante cambio de carácter sustantivo al modificar la tradicional división del trabajo político entre niveles de gobierno. En la formación del estadonación se establece una división funcional del trabajo por la que los niveles de gobierno superiores se reservan la “high politics” (política impositiva y defensa nacional), dejando al ámbito local la “low politics”, la tarea de atender los procesos de desigualdad y desintegración social producto del proceso de industrialización mediante acciones y políticas de carácter asistencial. Posteriormente, con el desarrollo del Estado de bienestar, a mediados del siglo pasado, paradójicamente, la tradicional “low politics” se transforma en “high politics” y el estado concentra progresivamente el desempeño de tales tareas

2

Sobre el papel de la descentralización como estrategia organizativa en relación con los servicios municipales puede consultarse Navarro (2006).

GOBERNANZA MULTI-NIVEL Y SISTEMAS LOCALES DE ...

17

con el objetivo general de procurar la integración socio-laboral. Así, el estado central se reserva la provisión de tales áreas de actuación asignando, en todo caso, su producción a los de ámbito local; y en particular, la acción asistencial en torno a problemas de pobreza y exclusión social, que, en principio, de carácter benéfico-asistencial, serán el origen del sistema de servicios sociales, que presenta hoy un mayor grado de consolidación y reconocimiento como política de bienestar. El resultado ha sido que los procesos de descentralización han significado dotar de mayores capacidades de producción de servicios a los gobiernos locales en las áreas de bienestar social, y en algunos casos, también responsabilidades de provisión al asignarle competencias específicas al respecto3.

Con ello, los procesos de descentralización han ido densificando la dinámica de las relaciones intergubernamentales, así como provocando cambios y reformas para facilitar la coordinación y colaboración entre distintas administraciones, dando lugar a procesos y diseños institucionales que responden a la lógica de la gobernanza multi-nivel, esto es, sistemas institucionales orientados a mejorar las dinámicas de interacción entre gobiernos y administraciones en diferentes niveles territoriales (Hooghe y Marks, 2001). Esto ha venido dando lugar a un “nuevo intergubernamentalismo” en donde la descentralización municipal no implica, paradójicamente, más independencia, sino la necesidad de más coordinación y cooperación intergubernamental (Glodsmith, 2005).

1.1.1. La conformación sustantiva de los sistemas locales de bienestar: la emergencia de los servicios personales Lo anterior ha significado que las administraciones locales han ido incrementando su protagonismo en el conjunto del esfuerzo público estatal. Pero también a la configuración de sistemas locales de bienestar, en la medida en que los gobiernos y administraciones locales priorizan diferentes políticas y asuntos en sus agendas, presentan diferentes grados de esfuerzo público en relación a las polí-

3

Para una visión de conjunto en Europa pueden consultarse Fargion (1997), Navarro (1998) o Saraceno (2004). FEMP (1990) para el caso español en particular.

18

CLEMENTE J. NAVARRO Y MARÍA J. RODRÍGUEZ

ticas de bienestar, desarrollan diferentes estrategias y prácticas de innovación organizativas, así como diferentes pautas de interacción con agentes públicos y privados para la provisión y producción de servicios.

Tales variaciones municipales, aún siguiendo ciertos patrones nacionales marcados por la configuración institucional de sus sistemas de gobierno local, han incrementado el protagonismo político y administrativo del ámbito local (Brugué y Gomà, 1998). Así, entre los años setenta y noventa el gasto público sub-nacional (administraciones regionales y locales) ha presentado un incremento del 20% en los países de la OCDE (Goldmisth, 1995). Aunque ese protagonismo en la prestación de servicios —en gasto—, no haya sido paralelo a la descentralización fiscal, ya sea concediendo más recursos, ya sea dotando de mayor capacidad y autonomía impositiva a los municipios (Caulfield, 2002). Este rasgo de la descentralización municipal viene dando lugar al denominado “dilema de la autonomía local”; a saber: el reconocimiento de la ciudadanía y autoridades públicas sobre la centralidad del gobierno y administraciones locales en relación a la prestación de servicios públicos, por un lado, frente a su escasa capacidad económica y fiscal, por otro (Yloen, 1989).

Ahora bien, los cambios sociales hacia sociedades post-industriales o post-modernas vienen acentuando, si cabe, tales rasgos. Así, si la sociedad industrial da lugar al desarrollo del Estado de bienestar en su esfuerzo de integración socio-laboral y su progresiva descentralización hace del ámbito local el locus de los servicios sociales, el cambio hacia las sociedades post-industriales impone nuevos retos a este ámbito mediante el desarrollo de nuevas necesidades y demandas que, por su proximidad, es el primero en conocer y tratar de atender. Frente al “trabajador” de la sociedad industrial, el “ciudadano” de la sociedad post-industrial no sólo articula demandas de integración socio-laboral e integración social, sino otras relativas a nuevas formas y estilos de vida. Esta nueva agenda o demandas, ligadas a nuevas orientaciones normativas y valores entre la ciudadanía, remite, por ejemplo, a actividades socio-culturales para la infancia, jóvenes y mayores, la integración entre vida doméstica y laboral y la atención a población dependiente, sobre todo por el nuevo rol social de la mujer, así como también el reconocimiento de nuevas formas de convivencia o la convivencia inter-cultural como producto de la inmigración. Estas nuevas demandas de integración y desarrollo co-

GOBERNANZA MULTI-NIVEL Y SISTEMAS LOCALES DE ...

19

munitario, no estrictamente ligadas a las necesidades de integración socio-laboral, vienen configurando una nueva área de actuación estatal, la cual, no habiendo sido integrada en las políticas clásicas del Estado del bienestar, son recibidas y atendidas, en primer lugar, por el ámbito local. Un conjunto de nuevas necesidades, orientaciones socio-políticas y demandas, que, por su cercanía, el ámbito local esta llamado a atender4. No en vano, hoy por hoy, el ámbito de actuación socio-cultural, los jóvenes, las actividades deportivas, pero también la atención a personas mayores y la inmigración, aparecen como aspectos críticos de la acción pública local.

Es la conjunción de la prestación local de servicios sociales con esta nueva área de actuación, que podríamos llamar socio-cultural, la que está dando forma a los denominados servicios de proximidad o servicios personales, como aspecto característico de la dimensión sustantiva de los sistemas locales de bienestar5. Así, desde la perspectiva de la formal policy, un rasgo distintivo de los sistemas locales de bienestar reside en el desarrollo de los servicios personales, en una concepción de la acción pública en donde priman los principios de proximidad y una visión amplia del bienestar y la calidad de vida que incluye tanto la atención a las necesidades de integración social, como a las del desarrollo de nuevas formas y estilos de vida. En todo caso, su origen en respuesta a demandas emergentes, hace que no se trate, al menos hasta el momento o sólo de forma bien reciente, de un conjunto específico de programas o servicios de bienestar regulados centralmente, ni tampoco, en algunos casos, de una competencia explícita local, sino de la extensión del bienestar hacia nuevos ámbitos de actuación en relación a la aparición de nuevas necesidades y demandas que hacen del “ciudadano medio” su objeto de intervención, y no únicamente grupos definidos por su grado de inserción social.

Ahora bien, el hecho de no ser regulado no supone que éste sea un ámbito de actuación residual del Estado del bienestar, sino más bien un ámbito emergente que cobra, día a día, mayor importancia.

4

5

Sobre tales cambio y como afectan a la interacción entre ciudadanía y estado puede consultarse Clark e Inglehart (2007). Sobre la relación del incremento de demandas y los servicios municipales Sharp (1986).

En este sentido, Plana et al. (1998) sitúan en este ámbito de los servicios personales la contribución específica del ámbito local al Estado del bienestar en su conjunto. De aquí se ha tomado la denominación e idea básica de “servicios personales”.

20

CLEMENTE J. NAVARRO Y MARÍA J. RODRÍGUEZ

En este sentido, la distribución funcional del gasto público local, como indicador indirecto de las competencias municipales, muestra que en Europa la función de servicios de “protección social” supone el 28% del total, seguida de la educación (21%), “servicios públicos generales” (14%) y las “actuaciones de carácter económico” (10%)6, y ya con cierta distancias, los servicios culturales (5%). Ello muestra, desde la perspectiva de sus competencias, el relevante papel de los municipios en cuanto a la protección o políticas sociales. Pero además, desde el punto de vista de las estrategias que pretenden desarrollar, se tienen, por ejemplo, que preguntados alrededor de cuatro mil alcaldes de ciudades europeas qué asuntos priorizan para sus municipios aparece una agenda equilibrada en torno a tres áreas: el desarrollo económico (atraer actividad económica y población), las políticas sociales (servicios contra pobreza, vivienda, movilidad) y las de carácter socio-cultural (estilos de vida y tradiciones locales, tolerancia y diversidad) (Magnier, Navarro y Russo, 2006). Esto es, la agenda de actuación incorpora, además de los temas clásicos de desarrollo y política social, los relativos al desarrollo socio-cultural o socio-comunitario.

Ahora bien, los servicios personales, además de la extensión de la concepción del bienestar y de la intervención estatal bajo principios de proximidad, presentan otros rasgos que pueden dar cuenta de su naturaleza y especificidad al compararlos con los servicios urbanos clásicos, referidos éstos al mantenimiento y desarrollo de la infraestructura urbana o el desarrollo económico local. Aunque también cabe referirse a diferencias entre sus dos áreas o ámbitos constitutivos: servicios sociales y socio-culturales. Esto ha tratado de reflejarse sintéticamente en la tabla 1.1.

En su conjunto, los servicios básicos urbanos se distinguen nítidamente de los servicios de atención social y los de carácter sociocultural, pudiendo señalar que, por su naturaleza, los dos últimos constituyen, respecto a los primeros, un conjunto homogéneo de la oferta de servicios locales. Así, los primeros son, principalmente, “servicios físicos” orientados a intervenir en el contexto —infraestructura— donde se desarrolla la vida en el municipio, mientras los

6

Los datos proceden la Bosch y Espasa (2006) referido a la EU-13. Existen diferencias sustantivas entre países que se refieren, fundamentalmente, al área de educación, en donde destacan los países del centro y Norte de Europa.

21

GOBERNANZA MULTI-NIVEL Y SISTEMAS LOCALES DE ...

otros son “servicios humanos”, orientados a cambiar o mejorar la calidad de vida de los ciudadanos directamente, no el ambiente físico en donde viven. Así mismo, los primeros usan como recuso principal recursos económicos, mientras que los personales usan, sobre todo, capital humano.

Tabla 1.1. Los servicios personales como servicios locales

Rasgos básicos

Objeto de intervención

Aspecto vida urbana Ciudadano como …

Áreas de intervención (contenido)

Servicios típicos

Recursos utilizados Patrones distribución

Divisibles Reversibles

(tiempo)

Interacción

Tipos de servicios locales Personales Básicos urbanos Atención Atención social socio-cultural Estilos y Exclusión social formas de La infraestructura vida urbana (físico) (humano) (humano) Habitante de la Necesitado “Medio” ciudad Calidad de vida Desarrollo Integración Sociourbana: mantenisocio-comumiento y desarrollo laboral nitario medio urbano Cultura, Servicios sociales Suministro agua deporte, y básicos de bienjuventud, Viario público estar mujer LaborCapital intensive Labor-intensive intensive No Si Si No Si Si Baja

Muy alta

Alta

Por último, en cuanto a sus criterios o patrones de distribución, los primeros suelen dar lugar a bienes no divisibles que se proveen de forma conjunta, en donde no es posible la exclusión de su uso o consumo (por ejemplo, un parque, una calle, la iluminación,…); una vez producidos no son reversibles, y para su producción no es necesaria la proximidad o interacción entre los agentes que lo ofrecen y los que lo usan. En cambio, los servicios personales suelen dar lugar a la provisión de bienes divisibles, de uso individual —o en todo caso,

22

CLEMENTE J. NAVARRO Y MARÍA J. RODRÍGUEZ

familiar—, que pueden ser reversibles si cambia la condición —necesidad o demanda— que justificaba su producción, y sobre todo, suponen la interacción entre el agente que provee el servicio y quienes lo reciben. Aquí, el contacto entre ciudadano y estado no se produce únicamente mediante el uso del servicio, sino sobre todo mediante la interacción entre el personal técnico que lo produce y los propios usuarios (Baer, 1985); o aún más, en el caso de los servicios de atención social, es necesaria la colaboración de éstos últimos para poder producir el servicio y lograr alcanzar los objetivos que se propone (Whitaker, 1980). Ello supone que los profesionales juegan un papel central en la producción de estos servicios, pudiendo afectar, pues, de una forma crítica su eficacia y eficiencia.

Además de la diferencia comentada entre servicios de atención social y socio-culturales en cuanto a la interacción entre administración y usuarios, cabría señalar que se diferencian, sobre todo, por sus respectivos “poblaciones-objetivo”. Los primeros, orientados a la integración social, hacen de la “persona con necesidades” su objeto de intervención, mientras que los segundos, orientados al desarrollo comunitario, lo hacen del “ciudadano medio con demandas”. No obstante esta diferencia, existen afinidades electivas entre ambos, tal y como reflejan la mayoría de aspectos comunes en la tabla anterior, que vienen produciendo ciertas dinámicas de colaboración entre las áreas encargadas de la prestación de su respectivos servicios, así como ciertos rasgos comunes en las formas en que son prestados. Ahora bien, desde la perspectiva de la dimensión sustantiva del Estado del bienestar, la importancia de los sistemas locales de bienestar reside en la extensión de su actuación desde la “protección social” al “desarrollo comunitario”, o si se quiere, la ampliación de su actuación desde el “ciudadano necesitado” al “ciudadano medio”.

1.2. CAMBIOS PROCEDIMENTALES EN LOS SISTEMAS LOCALES DE BIENESTAR: INTEGRACIÓN INTERNA Y COLABORACIÓN EXTERNA EN EL MARCO DE LA GOBERNANZA MULTI-NIVEL Así pues, tanto cambios sociales de amplio alcance hacia sociedades post-industriales, como reformas institucionales hacia la descentralización, vienen concediendo un mayor protagonismo al ámbito o administración local, y en especial, al sector relacionado con los

GOBERNANZA MULTI-NIVEL Y SISTEMAS LOCALES DE ...

23

servicios personales, como rasgo característico de los sistemas locales de bienestar. Ahora bien, en si mismo, estos no son ajenos a los cambios genéricos antes comentados en cuanto la dimensión procedimental del Estado del bienestar, o el más genérico hacia modelos post-burocrático, en su dimensión interna, y de la denominada nueva gobernanza, en su dimensión externa.

De hecho, en lo que se refiere a los procesos y funcionamiento internos de la administración, es reconocido que ha sido la local la primera en la puesta en marcha de estrategias innovadoras. Buena parte de la explicación de este hecho reside en la crisis urbana de los años setenta derivada tanto de las demandas de los nuevos movimientos sociales, como de una profunda crisis de las haciendas locales como consecuencia de una reducción sustantiva de transferencias desde la administración central, en el contexto de una crisis económica general. El efecto de ésta consistió, entre otras cuestiones, en su transferencia hacia las administraciones locales, agudizando el dilema de la autonomía local. De manera que el diagnóstico de crisis de gobernabilidad del Estado de bienestar, se manifestó primero en el ámbito local (Mouritzen, 1992).

Tabla 1.2. Sistemas locales de bienestar: principales tendencias de cambio Dimensión

Sub-dimensión

Sustantiva Interna Procedimental Externa

Proceso/tendencia Ampliación hacia servicios socio-culturales Hacia modelos postburocráticos Nueva gobernanza

Resultado Los servicios personales Innovación administrativa Gobernanza multi-nivel

Ante ese contexto los gobiernos y administraciones locales pusieron en marcha diferentes estrategias para mejorar su eficacia y eficiencia en la prestación de servicios. Además de las más clásicas relacionadas con los recortes en costes de personal y administrativos, se desarrollaron otras innovadoras orientadas a la mejora de la productividad (dirección por objetivos, control de procesos, etc…)7.

Un movimiento al que algunos autores llamaron posteriormente la

7

El desarrollo de este movimiento de innovación administrativa ha sido ampliamente documentado mediante el análisis comparado entre más de 15