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TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA Y EQUILIBRIO REAL DE PODERES MÉXICO: 1988-2010

Luis Alberto Montes Salmerón

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TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA Y EQUILIBRIO REAL DE PODERES MÉXICO: 1988-2010

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT HUMANIDADES Manuel Asensi Pérez

Catedrático de Teoría de la Literatura y de la Literatura Comparada Universitat de València

Ramón Cotarelo

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Nacional de Educación a Distancia

M.ª Teresa Echenique Elizondo Catedrática de Lengua Española Universitat de València

Juan Manuel Fernández Soria

Catedrático de Teoría e Historia de la Educación Universitat de València

Pablo Oñate Rubalcaba

Catedrático de Ciencia Política y de la Administración Universitat de València

Joan Romero

Catedrático de Geografía Humana Universitat de València

Juan José Tamayo

Director de la Cátedra de Teología y Ciencias de las Religiones Universidad Carlos III de Madrid

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

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Luis Alberto Montes Salmerón

TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA Y EQUILIBRIO REAL DE PODERES MÉXICO: 1988-2010

tirant humanidades Ciudad de México, 2023

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Índice Prefacio.............................................................................................................................

Introducción...................................................................................................................

Cápitulo 1 MODELO CONSTITUCIONAL DE LA DIVISIÓN DE PODERES EN MÉXICO............................................................................................................................ I.1 Prolegómenos del principio de la división de poderes................... I.2 Causas que impidieron el Desarrollo efectivo del Principio de División de Poderes y su equilibrio.................................................

19 19 29

Cápitulo 2 LA TRANSICIÓN .........................................................................................................

II.1 Etapa Posrevolucionaria.................................................................................. II.2 Crisis Económica y Estructural ................................................................... II.3 Transición Económica ..................................................................................... II.4 Transición Democrática .................................................................................

39 45 53 59

Capítulo 3 LA DIVISIÓN DE PODERES EN MÉXICO......................................................

III.1 Origen..................................................................................................................... III.2 Centralismo Estado De Ejecutivo Fuerte............................................. III.3 Cambio Estructural: Equilibrio de Poderes......................................... ¿Qué lograron las reformas constitucionales de 1994 y 1996? .......................................................................................................... III.4 El Equilibrio De Poderes: En Las Iniciativas De Reforma Política.................................................................................................................. (Presentadas al Congreso por el Ejecutivo federal en 2009 y por los principales partidos en los primeros meses de 2010).....................................................................................

93 105 119

Conclusiones.................................................................................................................

167

Bibliografía.....................................................................................................................

177

139 141

141

Índice

A mis Amados padres: Juan Nicolás Montes Rodríguez † y Rosa Elena Salmerón Melo. †

Con cariño a mi esposa: Azucena Perezguerra Dávila y a mis hijos con entrañable amor.

Prefacio Cuando un ex alumno de la maestría se acercó para que asesorara su trabajo de investigación del doctorado presentó inicialmente un proyecto de tesis sobre la soberanía y el poder político. Le comenté que un tema que había cobrado relevancia en los últimos años y me parecía importante y digno de abordarlo de su parte era el nuevo equilibrio de poderes en nuestro país. Después de varios encuentros y muchas horas de conversación logré convencerlo de investigar el asunto en cuestión. A la luz de la actual circunstancia político-constitucional que atraviesa México, el texto que Luis Alberto presenta hoy a consideración de sus lectores es una muestra fehaciente de la importancia que tiene el análisis y discusión del tópico actualmente. Desde 1824, pasando por 1857 y 1917 hasta nuestros días, la idea de crear un sistema de pesos y contrapesos, es decir, un equilibrio entre poderes, ha estado presente en todos los diseños y reformas constitucionales que se han implementado en el país. Al mismo tiempo, ese propósito se ha contrapuesto sistemáticamente, una y otra vez, a la obstinada realidad de la política real, de carne y hueso que se practica en nuestro país. El tipo ideal de equilibrio de poderes que inspiró a los legisladores de los varios ciclos constitucionales que hemos experimentado a lo largo de nuestra historia tenía como inspiración el modelo de la república norteña allende el río Bravo. Para algunos autores ese modelo tenía en el centro de su preocupación el temor “del despotismo parlamentario y los excesos mayoritarios” (Negretto, 2003). En cambio, durante la primera mitad del siglo XIX, la preocupación fundamental en la naciente república mexicana era la proliferación de caudillos y hombres fuertes que tendían a centralizar el poder de manera excesiva. De ahí lo dispuesto por la constitución de 1857 que apostaba por un régimen político centrado en un parlamento capaz de controlar la concentración de atribuciones constitucionales y de facto en la figura del poder ejecutivo. A consecuencia de lo anterior el presidente Juárez tuvo que gobernar la mayoría de las veces a través de facultades extraordinarias. La nueva Constitución de 1917, se planteó cambiar esta situación desde un principio y crear un sistema político presidencialista que fortaleciera las atribuciones constitucionales del Ejecutivo para ponerlas en consonancia con el poder político que los hombres fuertes de la Revolución ya detentaban. No obstante, mucho pasaría antes de que la figu-

Prefacio

ra del presidente pudiera acumular el poder político suficiente para hacerlas efectivas. A lo largo del período posrevolucionario de la reconstrucción del Estado, la economía y la política, la Constitución como bien ha señalado el ministro en retiro José Ramón Cossío, se visualizaba básicamente como “el conjunto de las reglas mediante las cuales se ordenaba el ejercicio del poder público” (Bonifaz, 2017). Dicho en otras palabras, como el ejercicio del poder político por parte del ejecutivo. Sin embargo, como bien muestra el autor del libro, el desgaste del modelo económico, político y electoral dio muestras de agotamiento desde fines de la década de los sesenta, lo que daría lugar a un gradual proceso de liberalización económica, política y electoral, reflejo de la creciente pluralidad política y social del país que culminaría en el proceso de transición electoral del año 2000 que vería la primera alternancia en el poder ejecutivo federal en más de medio siglo de historia política nacional. A ello había que agregar, una decisión política trascendental por momentos poco visibilizada: la reforma constitucional de diciembre de 1994. Decisión que con el correr de los años, daría un mayor peso político al Poder Judicial, particularmente a la Suprema Corte, y modificaría dramáticamente la dinámica jurídica y constitucional del régimen político de la transición democrática. La nueva lógica constitucional traería a su vez una nueva concepción de la Constitución, del orden constitucional y del equilibrio de poderes. La Carta Magna pasa a ser concebida como la cúspide del ordenamiento jurídico en todos los niveles y todas las materias. Arriba una nueva era de control constitucional, antes ejercido a través del juicio de amparo, ahora, gracias a la reforma constitucional de 1994, a través de dos nuevas figuras jurídicas: la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional (Saavedra, 2018). Como bien lo analiza el texto, un hecho clave de la nueva realidad constitucional que tendrá un efecto directo sobre el nuevo equilibrio de poderes habrá de ser la importancia, el protagonismo y el nuevo papel del Poder Judicial y de la Suprema Corte después de la reforma constitucional de 1994 y de la transición electoral (Saavedra, 2018). En un contexto político e institucional de creciente pluralismo, político, social y cultural el emplazamiento de la Constitución en el vértice del ordenamiento jurídico y de la Suprema Corte como su guardián e intérprete último, en un momento donde el sentido del texto constitucional pasa a estar en el centro de la disputa y el debate en todo su articulado, habría

Prefacio

de propiciar un protagonismo del Poder judicial y de modo particular de la Suprema Corte nunca antes visto en la historia reciente del país, que tendrá también consecuencias decisivas sobre el equilibrio de poderes. El libro expone a detalle de manera precisa y analítica este proceso desde un punto de vista que se beneficia de un enfoque multi e interdisciplinar, que no descuida las fuentes del derecho pero al mismo tiempo integra un enfoque sociológico y politológico que ayuda a sus lectores a tener un visión más integral y amplia de este complejo proceso. Dr. Jorge Alberto Sánchez Ortega

Prefacio

Bonifaz Alfonso, Leticia (2017). La división de poderes en México. Entre la política y el derecho, FCE. Negretto, Gabriel (2003). Diseño constitucional y separación de poderes en América Latina. Revista Mexicana de Sociología, año 65, 1. pp. 41-76. Saavedra Herrera, Camilo Emiliano (Comp.), (2018). Veinte años no es nada. La Suprema Corte y la justicia constitucional antes y después de la reforma judicial de 1994, Centro de Estudios Constitucionales, SCJN.

Introducción El diccionario de Ciencias Políticas de Dieter Nohlen, define a la Sociología Política, como el ámbito parcial de la ciencia, entre la Sociología y la Ciencia Política. Se ocupa de la relación entre el –Estado y la Sociedad-, siendo la cuestión clásica la de las condiciones sociales de los órdenes políticos y la acción política. Pero también se puede preguntar, a la inversa, por las consecuencias sociales de las regulaciones estatales1. En efecto, La definición de Dieter Nohlen, como marco de referencia, nos auxiliará a recopilar los antecedentes, a partir de los cuales buscaremos obtener el conocimiento de las condiciones sociales y políticas que se suscitaron al constituirse el estado mexicano de forma independiente, y con él la fundación de la institución de los poderes públicos. Bajo este esquema, el principio constitucional de la división de poderes, como objeto de conocimiento, no solamente asume la expresión formal de una normatividad legitimada de poder, sino también juega el rol de una infraestructura como modelo de organización del poder, que influye en el comportamiento social de los actores políticos, y refleja las formas de gobierno adoptadas por la acción política con sus consecuencias sociales. De esta forma la Sociología Política, la Ciencia Política, el derecho constitucional y la historia, serán para el estudio de esta institución, auxiliares para su analisis social y político, estructural, normativo de funcionamiento y acontecimientos concretos, a partir de los cuales nos conducirán a saber: ¿Se ha ejercido la división de poderes de conformidad con el modelo? ¿Ha funcionado la coordinación de poderes? ¿Se ha logrado el equilibrio entre poderes? ¿Cómo ha funcionado la división de

Nohlen Dieter, Diccionario de Ciencia Política, ed. Porrúa, México 2006, Tomo II, p. 1298.

Introducción

poderes frente a los cambios sociales? ¿Cómo ha funcionado la división de poderes ante la transición a la democracia?, pues es de considerar que, en el caso de México, todos los gobiernos que se han constituido a partir de su independencia como nación, han partido de la división del poder para encontrar su equilibrio político. Nuestro objeto de estudio, la división de poderes, de manera formal, integra la Constitución política y se instituye de manera sistémica en la estructura normativa del Estado como orden jurídico, y en su soberanía, deviene como principio de organización del poder político, el cual resulta de la pluralidad de voluntades que son la suma de toda clase de fuerzas surgidas en el seno de la colectividad y, por tanto, de una compleja realidad social cambiante que exige, y que hace que nuestro objeto de estudio, intervenga, por una parte, distribuyendo el poder a los órganos públicos del Estado, de forma racional y justa para la aplicabilidad del derecho, por otra, es el instrumento de un modelo que hace funcionar la estructura constitucional limitando la función pública para evitar se produzcan consecuencias sociales funestas como el abuso del poder; pues, solamente cuando existe control del poder puede hablarse de Estado constitucional. Y esto por la sencilla razón de que, como apunta Manuel Aragón, “La idea de Constitución…implica la idea de limitación 2. Lo que nos conduce finalmente a comprender, cómo funciona la estructura del sistema político constitucional desde la división del poder, desde el terreno de la conducta política de las personas o de grupos que lo conducen, desde la variación de la voluntad humana y desde el cambio social. El método histórico, documental, empírico y comparativo, será el medio que nos conduzca, primeramente, al conocimiento teórico para asimilar la situación, tanto, conceptual como real del objeto de estudio; objeto que, en tratándose de la división de poderes, además de ser una categoría indefectible e histórica que le da sustento a la racionalización

Carbonell Miguel, (coord.), Diccionario en Derecho Constitucional, ed. Porrúa, Méx-UNAM, Tomo I, P.217.

Introducción

del poder, esto es, en cuanto al mejoramiento y eficiencia de las técnicas de la organización del Estado con respecto a su limitación de la esfera jurídica, política y social de los derechos individuales, traducidos hoy en derechos humanos, es sujeto de la evolución histórica como nos lo hace saber el mismo Dieter Nohlen en su diccionario de ciencia política: “… el moderno Estado constitucional comenzó, en su primera etapa, sometiendo a las partes beligerantes de las guerras civiles con la imposición de su autoridad estatal, mediante el monopolio de los medios de violencia física y legítima (Max Weber) dejando aclarada su soberanía y asegurando la paz interna. En una segunda etapa el Estado se convierte en Estado constitucional, a través de la división de poderes y garantizando los derechos fundamentales y humanos. En su tercera etapa, la obtención a través de la lucha por el derecho al voto general, llegó al Estado constitucional democrático, que en el desarrollo posterior fue complementado con los componentes del Estado social y de bienestar, que sería su cuarta etapa3.” La historia y la experiencia además de disiparnos su compleja realidad, considerando las transformaciones que fue tomando el proceso político y social de nuestro país, nos fue dotando de los antecedentes que buscamos, desde los orígenes del pensamiento Aristotélico hasta la doctrina liberal de los siglos XVII y XVIII con las obras clásicas de John Locke y Montesquieu: estudios que tratan esta institución; así mismo del pensamiento político americano, francés y sobre todo español, de donde se abrevó para la creación de nuestros textos constitucionales que contienen el principio de la división del poder para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial; así como la abundante literatura de la historia de México sobre las diferentes épocas en las que nuestra nación fue enfrentando una cantidad de adversidades, desde su etapa fundacional con Morelos, pasando por la convulsiva época de los partidos liberales y conservadores, la reforma juarista, la dictadura porfirista, la revolución maderista, la etapa postrevolucionaria con sus periodos de crisis, la liberalización política, la transición a la

Nohlen Dieter, Diccionario de Ciencia Política, ed. Porrúa, México 2006, Tomo II, p. 1422.

Introducción

democracia y la alternancia política, todas relacionadas con el poder, su trasmisión, las formas que adopta la jerarquía y su ejercicio divisional, así como con la falta de un funcionamiento real de los poderes públicos y la inexistencia de un verdadero equilibrio entre ellos, mediante el sistema efectivo de pesos y contrapesos, permitiéndonos, de esta manera, no descubrir ni redescubrir soluciones, sino llegar al conocimiento de las causas o razones de esa trama social y sus consecuencias políticas. Se tomó en cuenta la conexidad de conceptos y variables de tipo social, político, económico y jurídico, principalmente, para desentrañar las fuerzas antagónicas que se oponían a la realización de la democracia en México, porque sin democracia, que legitime la funcionalidad, coordinación y equilibrio de los poderes, no podría hacerse eficaz el modelo tripartito del poder político. Lo que nos ubica ante dos conceptos, democracia y división de poderes, que en su accionar social confluyen, se asocian y se condicionan en tanto se reclaman continuamente uno a otro. Por eso, en la hipótesis que planteamos, nuestra idea fue establecer una categoría indefectible que hiciera efectivo y funcional el ejercicio de los poderes públicos, conforme al marco conceptual que nos propusimos, lo cual realizamos en el análisis de la transición a la democracia, empalmando el objeto de estudio en el contexto histórico, social, económico y político, del que exhibimos y explicamos las relaciones reales que subyacen en la sociedad de transición, en un proceso de progreso, que se desenvolvía de manera determinante como eje transformador del régimen autoritario, avanzando hacia formas de gobierno más democráticas, para situarnos ante las democracias modernas que imperan, las cuales no se limitan hoy a una concepción minimalista basada en la realización de elecciones libres, justas, transparentes y en el respeto a los derechos humanos. También incluyen, y con mayor ahincó independencia y equilibrio de los poderes públicos, transparencia en el manejo del estado, participación ciudadana y rendición de cuentas, fortalecimiento de los gobiernos locales, consolidación de los partidos políticos, acceso a la información, libertad de prensa y libertad de expresión4. 4.

Salazar Ana María, Seguridad nacional hoy, ed. Penagos. S.A. de C.V., México. 2008, p.7.

Introducción

El análisis central del tema se ubica en el periodo de 1988 a 2010, lapso en el que se lograron dos reformas constitucionales, la judicial de 1994 y la política de 1996; las cuales hicieron una función bisagra, cerrando una etapa y abriendo otra, siendo claves, porque, por una parte, en el proceso de transición democrática, empujaron fuerte el periodo de conclusión que inició, como empiezan generalmente las transiciones, con un suceso especialmente dramático, como en este caso fue la elección presidencial de 1988, que constituye el momento más crítico del régimen político mexicano postrevolucionario y termina en 1997 con las elecciones legislativas intermedias, lográndose la desintegración del régimen de partido hegemónico y, por otra, porque da comienzo a una nueva organización política, plural de competencia democrática, que dio funcionalidad al régimen republicano que se encontraba en el ostracismo, y, con ello, la activación de los mecanismos constitucionales: como el sistema presidencial y el modelo de división de poderes de frenos y contrapesos en una efectiva y verdadera división de poderes. Del periodo que abarca 1997 a 2010, en el año de 2009, se presentaron al Congreso las iniciativas de Reforma Política para el replanteamiento de una mejor distribución de poderes, entre el Presidente y el Congreso. Bajo este nuevo esquema los poderes del Estado, ya no funcionaron bajo formas autoritarias, su división y equilibrio respondieron al sistema de frenos y contrapesos en un mejoramiento constante de cambio hacía formas más complejas de racionalización de la política y el derecho para responder de manera rápida y efectiva a las necesidades sociales; a pesar de ello, nuestra hipótesis concluye que: “Por sus formas autoritarias de gobierno los poderes públicos no han podido ejercer su verdadera función en México, sin una efectiva democratización política.”

Introducción

Cápitulo 1

MODELO CONSTITUCIONAL DE LA DIVISIÓN DE PODERES EN MÉXICO I.1 Prolegómenos del principio de la división de poderes

Para abordar la problemática política actual de un México en proceso de democratización, creemos, como apunta Silva-Herzog, que “México necesita confrontar su pasado… para concluir su transición. Hay varias opciones… cerrar los ojos al pasado o clavarlos en él”. En definitiva, es necesario un estudio del proceso de la racionalidad política de nuestra patria. Para Silva-Herzog, “confrontar sensatamente el pasado es la segunda etapa de la democratización”. El ex canciller Jorge Castañeda también advirtió que “uno de los temas más complejos de toda transición es el manejo del pasado1”. En efecto, para efectuar la confrontación con el pasado, necesariamente, se requiere hacer una retrospectiva histórica para situar en contexto nuestro objeto de estudio, en un pasado remoto, en el que, primeramente, debemos tomar en cuenta la fusión violenta que se dio entre vencedores y vencidos de la que resultó su doble herencia indígena e hispánica, en las que están, dice León-Portilla, las raíces más profundas de la realidad histórica de México2, la que se formó de un proceso prolongado en el que se fusionó: sangre, costumbres y dominación, de dos razas disímbolas, español e indígena, que al mezclarse surgió, “un nuevo tipo humano”, parafraseando a José Vasconcelos en su “Raza Cósmica”3, herederos de un sentimiento de Identidad nacional que afloró

1. 2. 3.

Aspe Armella Virginia, (coord..), Filosofía Política y Derechos Humanos en el México Contemporáneo, ed. Comisión Nacional de los Derechos Humanos México, 2009, p.7. Visión de los Vencidos, UNAM, ed. Victoria Editorial S. A. México 1984, p. V. Vasconcelos José, La Raza Cósmica, ed. Porrúa, México, 2010, p. XV.

Cápitulo 1. Modelo constitucional de la división de poderes en México