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Los derechos de los inmigrantes en España

El reconocimiento de los derechos de la persona ha proporcionado libertad y dignidad a los ciudadanos en todos los países, pero casi siempre ha ignorado a los extranjeros. Incluso Constituciones democráticas, como la nuestra, han permitido un tratamiento restrictivo que solo poco a poco se va corrigiendo.

La regulación de los diferentes derechos civiles, políticos y sociales se convierten, por tanto, en piedra de toque de la propia democracia y en instrumento fundamental para la defensa de los trabajadores extranjeros que han llegado a España para vivir en condiciones dignas. En este libro una quincena de profesores universitarios de Derecho, especialistas en la legislación de inmigración, examinan los principales derechos de los inmigrantes, tanto en su vertiente teórica como práctica, señalando las normas y la jurisprudencia más importantes en cada caso.

Los derechos de los inmigrantes en España

Eliseo Aja (Coordinador)

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NOVEDADES DE DERECHO PÚBLICO

ELISEO AJA (Coord.)

LOS DERECHOS DE LOS INMIGRANTES EN ESPAÑA

IDP INSTITUT DE ´ DRET PUBLIC

tirant lo b anch Valencia, 2009

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Índice Introducción: el marco general de los derechos de los inmigrantes ......

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ELISEO AJA

Los derechos y libertades fundamentales de los extranjeros en la Constitución española ..............................................................................

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MARÍA DEL CAMINO VIDAL FUEYO

Las cláusulas generales antidiscriminatorias: ámbito de aplicación y efectos jurídicos ................................................................................

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FRANCINA ESTEVE GARCÍA

El derecho de entrada y circulación .......................................................

91

JUANA GOIZUETA VÉRTIZ

La libertad de residencia de los no españoles en España ......................

121

MARIONA ILLAMOLA DAUSÀ

El derecho a la reagrupación familiar ...................................................

159

JOSÉ ANTONIO MONTILLA MARTOS

La libertad individual y sus limitaciones en el régimen general de extranjería ............................................................................................

211

FRANCISCO JAVIER DONAIRE VILLA

Los derechos de los extranjeros en el procedimiento administrativo ....

247

DIEGO BOZA MARTÍNEZ

El derecho a la tutela judicial efectiva de los extranjeros: ¿un (i)limitado derecho a la justicia? ........................................................................

279

ITZIAR GÓMEZ FERNÁNDEZ

La libertad y la práctica religiosas de los inmigrantes ...........................

319

M. ASUNCIÓN ASÍN CABRERA

El derecho al trabajo y los derechos en materia de Seguridad Social ....

349

MARGARITA RAMOS QUINTANA

El derecho a la educación ......................................................................

NICOLÁS PÉREZ SOLÁ

391

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Índice

El derecho a la protección de la salud de los inmigrantes .....................

437

MÓNICA ARBELÁEZ RUDAS SONIA GARCÍA VÁZQUEZ

Los servicios sociales y la inmigración..................................................

463

NATALIA CAICEDO CAMACHO

La protección de los menores inmigrantes ............................................

493

ANA RUIZ LEGAZPI

El derecho a la vivienda de los inmigrantes: mapa jurídico de una tela de araña ............................................................................................

529

ANDRÉE VIANA GARCÉS

Los derechos políticos y en particular el derecho de sufragio................

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ELISEO AJA

Mecanismos alternativos de participación política y administrativa de los extranjeros en España.................................................................

DAVID MOYA MALAPEIRA

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INTRODUCCIÓN: EL MARCO GENERAL DE LOS DERECHOS DE LOS INMIGRANTES1 ELISEO AJA

El régimen jurídico de la inmigración se ha configurado en todos los Estados occidentales sobre la base de la distinción nacional-extranjero, considerando que el extranjero tiene unos derechos mínimos como persona pero la mayoría de los derechos, y entre ellos todos los colectivos o que correspondían al gobierno de la comunidad, sólo eran del ciudadano-nacional, términos que han llegado a ser sinónimos.1 En los países construidos sobre la propia inmigración, como Estados Unidos, Australia o Canadá la dicotomía no suponía la exclusión de una parte importante de los habitantes por la amplitud de las leyes de nacionalidad —tanto otorgada tras unos años de residencia como por nacimiento en el país— pero en los Estados antiguos de Europa siguió predominando el ius sanguinis y la separación entre nacionales y extranjeros se mantuvo, con la exclusión de los últimos.

Esta ha sido la situación desde el origen del Estado liberal hasta hace pocas décadas. La situación se manifestó como problema a partir de la llegada de una inmigración importante a los Estados del centro y occidente de Europa (Alemania, Suiza, Reino Unido, Francia, Bélgica…), a partir de la mitad del siglo XX, y desde entonces se ha dado un proceso de reconocimiento progresivo, aunque paulatino, de los derechos de los extranjeros. Primero fueron, los derechos civiles más ligados a la persona; después, algunos derechos laborales

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Este libro es resultado del trabajo realizado en el seno del proyecto de investigación DER 2008-00126/JURI, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación y realizado en el Instituto de Derecho Público de Barcelona.

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y sociales, que les correspondían como trabajadores, y finalmente algunos países han reconocido ciertos derechos políticos, aunque sin llegar todavía al reconocimiento del derecho de sufragio pleno en ningún país. En las últimas décadas también se ha dado un proceso de reconocimiento internacional de los derechos que ha contribuido a su implantación supra-estatal, al tiempo que reforzaba su vigencia dentro de cada Estado, pero aún así el plano principal se encontraba en la legislación de cada Estado.

NO EXISTE UN DERECHO ABSOLUTO A EMIGRAR Y ES DECISIVA LA REGULACIÓN DE CADA ESTADO La distinción básica entre nacional y extranjero, aludida, implica que mientras el nacional tiene la plenitud de derechos el extranjero solo tiene los derechos que el Estado decida concederle. Este dualismo continúa vigente, aunque se ha suavizado con la aprobación de múltiples tratados internacionales, que tienden a garantizar un tratamiento acorde con la dignidad de la persona a todos los individuos. En esta línea se mueve la extensión del derecho de asilo, de non refoulement (prohibición de expulsión cuando está en peligro la vida del extranjero en su país de origen) y más en general en el reconocimiento progresivo de los derechos humanos de los emigrantes por el Derecho internacional.

Pero el derecho internacional no reconoce un derecho a emigrar, ni es fácil que llegue a hacerlo a medio plazo. Sabemos ya que la emigración responde, a grandes rasgos, a la diferencia de población y trabajo entre unos Estados y otros, de manera que el desplazamiento internacional de trabajadores responde a necesidades del mercado mundial y puede resultar provechoso tanto para los países en que hay exceso de población y falta trabajo como para los que se hallan en la situación opuesta. Pero todos los países con posibilidad de ofrecer trabajo tienen miedo que una apertura de las fronteras a la inmigración pudiera desequilibrar su economía y su cohesión social.

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Esta contradicción, al menos aparente, puede expresarse en términos éticos (todos los Estados defienden la libertad de circulación de mercancías y capitales, pero no de las personas) y llega a adquirir gran fuerza moral, pero jurídicamente se concreta en la inexistencia de un derecho a la emigración, fuera de las condiciones que marca cada Estado.

La posibilidad de que un extranjero entre en el país para trabajar depende de las leyes de cada Estado, que pueden limitar su número o incluso negarlo totalmente, o bien imponer condiciones para admitir algunos tipos de trabajadores, que se consideran necesarios según las circunstancias de cada economía, y no otros; en ocasiones dependen también de las relaciones internacionales y del entendimiento entre dos Estados concretos.

En España el art. 19 de la Constitución reconoce a los nacionales el derecho de entrar y salir del país, elegir libremente residencia y circular por el territorio español, y el Tribunal Constitucional en múltiples sentencias (de modo directo en la STC 72/2005) ha repetido que no existe un derecho incondicionado de los extranjeros a entrar en España y que la libertad de residencia esta subordinada a la entrada. En realidad el Tribunal Constitucional también ha extendido en derecho de entrar y salir del país a los extranjeros pero cuando posean un permiso de residencia. Por lo tanto, como en todos los demás países, la entrada de los extranjeros en España depende de las condiciones que establecen las leyes concretas (principalmente la ley de extranjería).

Tampoco existe el derecho a emigrar en los Tratados internacionales, por más que algunos autores —con la mejor voluntad del mundo— pretendan lo contrario, remontándose a pensadores que lo han defendido hasta llegar a Francisco de Vitoria en el siglo XVI. Pero ninguna de las grandes Declaraciones de derechos han acogido el ius migrandi y por el contrario lo han dejado al margen expresamente aún a costa de incurrir en contradicciones como la expresada por el art. 13 de la Declaración Internacional de Derechos Humanos, adoptada en 1948 por la ONU, que admite el derecho a salir de cualquier país, incluso el propio, pero no a entrar en otro.

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Obviamente aparece una cierta contradicción al reconocerse el derecho a salir de cualquier país pero no el derecho a entrar, pero es una contradicción consciente porque se está pensando en facilitar la marcha de algunas personas perseguida por regímenes autoritarios y en todo caso, cuando otro Estado lo acoja, sin llegar a establecer una obligación correspondiente a la libre entrada en los Estados. La regulación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 es parecida (art. 12): No hay, pues, un derecho internacional a ir a un país determinado y entrar en él traspasando la frontera, y la existencia del derecho a entrar en un país distinto, a emigrar, depende de las leyes del Estado de destino. El derecho a circular y residir se afirma, como dice expresamente el Pacto, para las personas que se hallen legalmente en el país, es decir, que hayan entrado en él de acuerdo con sus leyes.

Ciertamente, todos los Estados reconocen la entrada en sus países a los extranjeros, pero solo en ciertas condiciones fijadas por las leyes: como turista, por un plazo determinado y llevando el dinero suficiente; para estudiar si se consigue un visado de estudios; y también para trabajar, si se tiene una oferta o un contrato de trabajo, y se obtiene un visado, cumpliendo las condiciones que la legislación exige.

Esto pone en primer plano el control de flujos realizado por el Estado.

La restricción de la inmigración se inició a raíz de su petición por los sindicatos americanos a principios del siglo XX ante el gran volumen de trabajadores europeos de bajo nivel que llegaban, impulsando la reducción de los salarios. Posteriormente se impusieron cuotas, restricciones y selección de la inmigración, además de límites temporales a la estancia.

En todo caso, la mayoría de los gobiernos temen las consecuencias a corto plazo de un gran crecimiento de la población inmigrante, e intentan su regulación por ley, estableciendo cuotas o topes, en ocasiones distinguiendo diferentes tipos de inmigración, o con diferente tipo de calificación profesional. Dentro de la diversidad de

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opciones existentes pueden situarse los principales modelos: cierre total de fronteras o inmigración cero (muchos países europeos); apertura muy reducida y controlada de la inmigración (Austria, Suiza y otros países europeos, entre ellos España) y apertura notable considerando a la inmigración como factor estructural del crecimiento de población y de la economía (EEUU, Australia, Canadá), en ocasiones con sistema de puntos o equivalente para alcanzar cierto nivel en la preparación de los inmigrantes.

No siempre la opción de cierre de fronteras o de gran control es la mejor, porque si existe necesidad de mano de obra puede impulsar la inmigración ilegal, con sus múltiples problemas. La estrechez de vías legales para entrar en España hasta el 2004 fue seguramente la causa principal de que la mayoría de la inmigración llegada en los años anteriores lo hiciera de forma ilegal, generalmente entrando como turista para quedarse cuando caducaba el visado.

El control de flujos es necesario pero presenta muchas dificultades y tiene inconvenientes serios. En primer lugar, por las dificultades de control en los países que reciben un turismo masivo, o que tienen cercanía con los países emisores. En segundo lugar, porque va a contracorriente de todos los demás aspectos del actual del tráfico internacional y de la globalización. En tercer lugar, porque las propias restricciones alimentan el desarrollo de mafias que se dedican al tráfico de inmigrantes. Pero, sobre todo, porque representa un coste humano difícil admitir, como los centenares de muertes que se producen al intentar pasar el estrecho de Gibraltar o en los cayucos que intentan alcanzar Canarias desde África.

Como ha escrito el profesor ARANGO: “…las características contemporáneas de las migraciones internacionales sumen a los Estados democráticos en mares de contradicciones: entre las necesidades del mercado de trabajo y un clima social reticente a la inmigración; entre el derecho a decidir quién entra e inevitables grados de tolerancia hacia extensas áreas de irregularidad cronificadas; entre las exigencias de las políticas de control y las de sus sistemas jurídicos garantistas; entre sus ideales de cohesión social e igualdad básica y la necesidad de una cierta subclase que realice las tareas menos deseadas;

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entre el principio de la igualdad básica de derechos y la necesidad de distinguir entre los regulares e irregulares para que las políticas de control sean creíbles; entre ese mismo principio y la condición desfavorecida de los irregulares; entre el ideal de la ciudadanía para todos y la existencia de gradaciones en la misma”2.

LAS DIFERENCIAS ENTRE NACIONAL Y EXTRANJERO EN LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA El concepto de extranjero que deriva de la legislación es una definición negativa porque se considera extranjero a los que no son españoles. El artículo 1 Ley Orgánica de Extranjería de 1985 ya decía “Se consideran extranjeros…a quienes carezcan de nacionalidad española” y esta definición se mantiene en Ley Orgánica 4/2000 vigente, igual que en la mayoría de leyes de los Estados europeos.

Se trata de un concepto negativo y excluyente, que indica la carencia de vínculos entre el Estado y una persona equivalentes a los que poseen los españoles. En realidad esta oposición nacional-extranjero precisa numerosas matizaciones, pero de momento hay que partir de la notable diferencia en el estatuto jurídico de las personas que se introduce según sean nacional o extranjeros.

La clave general se encuentra en que el español tiene libertad para entrar y salir de España y elegir libremente el lugar de residencia, sin que en ningún caso puede ser expulsado del país, mientras que el extranjero para entrar en España necesita permiso de estancia o de residencia, y el permiso de residencia para vivir y trabajar por un tiempo superior a tres meses en España sólo puede obtenerlo por razones laborales (si tiene una oferta de trabajo) o por razones familiares (familia estricta), como regla general.

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ARANGO, J., “Inmigración y diversidad humana. Una nueva era en las migraciones internacionales”, Revista de Occidente, 268, 2003, p. 21.

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Para la obtención del permiso de residencia por los trabajadores extranjeros y sus familias, la condición principal estriba en que el proceso debe iniciarse en el país de origen, de manera que no se puede venir a España y desde aquí obtener el permiso de trabajo o de agrupación familiar.

La segunda gran diferencia entre el nacional y el extranjero radica en que el nacional puede ponerse a trabajar siempre que alguien le contrate, mientras que el extranjero para trabajar, como regla general, necesita una autorización de trabajo concedido por la Administración, inicialmente por un año de duración y renovable si continúan las condiciones iniciales.

Una tercera diferencia entre el nacional y el extranjero se encuentra en la extensión de los derechos y libertades. Para los españoles son todos los que figuran en la Constitución y en las leyes. Los extranjeros tienen una parte de ellos, más o menos amplia según su situación legal. El Tribunal Constitucional insiste en que en su mayoría los derechos fundamentales son comunes porque corresponden a toda persona y el resto depende de las leyes, pero esto se traduce legalmente en múltiples puntualizaciones, como se verá en los distintos capítulos del libro. En todo caso, los extranjeros carecen del derecho de voto, que la Constitución reserva expresamente a los españoles, salvo que por Convenio internacional se acuerde su participación —con reciprocidad— en las elecciones locales.

Una penúltima gran diferencia estriba en que los extranjeros pueden incurrir en infraccione leves, graves y muy graves en relación a su estatus de extranjería, con las correspondientes sanciones, que pueden llegar a la expulsión en los casos graves y muy graves, mientras que tales obligaciones y sanciones no existen para el nacional, que además nunca puede ser expulsado.

Por último, diferencias sutiles pero importantes derivan de las lenguas y las culturas más o menos diferentes de las predominantes en España y, en ocasiones el extranjero también puede practicar una religión minoritaria en el país. En todos estos casos, esa diversidad recibe el respeto de las leyes, pero casi nunca obtiene una protección semejante a la que tienen las lenguas, las culturas y la religión pre-

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dominantes en España, en unos casos por razones lógica, en otros no tanto.

El extranjero que reside en España está protegido especialmente en estos ámbitos culturales por el principio de igualdad y no discriminación pero en muchos núcleos de la sociedad están apareciendo síntomas de xenofobia y racismo, como muestran los diarios con cierta frecuencia. Esta diferenciación del extranjero es mucho más sutil pero tan o más dura que las condiciones de los permisos legales.

Hace años que numerosos autores3 insisten en atemperar la dicotomía nacional-extranjero observando las vinculaciones que afectan por igual a ambos, especialmente a partir de la residencia habitual, que genera posiciones intermedias. El domicilio permite adquirir la nacionalidad, en plazos que van desde los 2 a los 10 años, según los casos, y mientras los permisos de residencia proporcionan derechos diversos.

La relativización tiene consecuencias importantes, porque evita la diferenciación sistemática del extranjero, cuando no es necesaria, contrarrestando el clima favorable al racismo y la xenofobia. Por ello, hay que valorar la importancia que tiene para la democracia que las opciones administrativas de la política de inmigración diferencien lo menos posible el estatus de ciudadanía y el de extranjería, cuando caben alternativas igualmente válidas, especialmente en lo que se refiere a inmigrantes estables.

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Ver ESPINAR VICENTE, Extranjería e inmigración en España, 2007. Madrid Dikynson, pp. 23-29 También lo plantea muy bien Isabel LAZARO, en S. ADROHER, La inmigración: derecho español e internacional, Barcelona, 1995, Bosch, pp. 21-24.

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LOS CIUDADANOS COMUNITARIOS COMO CATEGORÍA INTERMEDIA, MÁS PRÓXIMA AL NACIONAL QUE AL EXTRANJERO En la Unión Europea se ha producido una gran evolución que va desde el carácter economicista de la primera Comunidad Económica Europea hasta la consideración institucional, que se abre especialmente a partir del Tratado de Maastricht. En la primera fase se contemplaba la libre circulación de los trabajadores de los Estados miembros; en la segunda, se considera la libertad de circulación y residencia de todos los ciudadanos de los Estados miembros. En este proceso evolutivo, los ciudadanos de los Estados de Europa se han hecho cada vez más comunitarios, más libres e iguales en el territorio común.

Por otra parte, en los últimos años la Unión Europea regula e interviene cada vez más en el ámbito de la inmigración con una línea propia, especialmente a partir del Consejo Europeo de Tampere (1999), pero esta política comunitaria se examinará en cada uno de los derechos afectados (visados, frontera, reagrupación familiar, etc.), y ahora nos interesa centrarnos únicamente en el estatus del ciudadanos comunitarios.

El resultado de los cambios realizados por la Unión Europea es que los ciudadanos comunitarios ya no son extranjeros en ninguno de sus Estados miembros: pueden entrar y salir de cualquier Estado de la Unión presentando el mismo documento de identidad que en su país, pueden establecerse y residir sin necesidad de permiso de residencia y pueden trabajar sin limitaciones y por tanto sin necesidad de permiso de trabajo. En España hemos visto recientemente un buen ejemplo del cambio espectacular que significa pasar de una situación a otra tras la entrada de Rumania en la Unión Europea, cuando ha terminado la moratoria y los trabajadores rumanos han dejado de ser inmigrantes para convertirse en ciudadanos comunitarios de pleno derecho. Más allá de estas libertades de entrada, residencia y trabajo (decisivas en la inmigración) los ciudadanos europeos son titulares de buena parte de las libertades políticas de los ciudadanos del país, incluyendo el derecho de voto en las elecciones

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locales y al Parlamento europeo (no en las autonómicas ni en las generales, exclusión que se mantendría como principal diferencia).

Los ciudadanos de los Estados europeos en el territorio de un Estado distinto de Europa no son todavía exactamente iguales que los nacionales del Estado pero poco falta; en todo caso, su posición esta más próxima a los nacionales que a los extranjeros, o si se prefiere se encuentra a medio camino, porque no tienen las limitaciones tradicionales típicas de la extranjería, gracias al estatus otorgado por el derecho comunitario.

Desde el punto de vista de la inmigración podemos decir que la dicotomía tradicional nacional-extranjero ha sido sustituida por tres grandes categorías: los nacionales, los extranjeros y los comunitarios.

La posición de los ciudadanos europeos esta hoy codificada en la Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, que en España ha sido transpuesta por el Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (BOE, 28/02/2007). Entre sus principales normas pueden distinguirse los apartados dedicados a los titulares de las libertades, el contenido de esas libertades, las situaciones (estancia, residencia, trabajo) y el procedimiento y los posibles límites.

La normativa europea se aplica en la actualidad a los a los ciudadanos de los 27 Estados miembros de la UE, y también incluye a los ciudadanos de los Estados miembros del Espacio Económico Europeo (Islandia, Liechtenstein y Noruega) y a los de Suiza.

DIFERENCIA ENTRE EXTRANJERÍA E INMIGRACIÓN Existe una distinción intuitiva entre extranjero e inmigrante. Inicialmente la idea de extranjería se corresponde con la carencia de

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nacionalidad española y de ciudadanía europea (equivale por tanto a extra-comunitario), mientras que la idea de inmigración se conecta con personas que llegan a España en búsqueda del trabajo desde países menos desarrollados. Aparentemente la legislación española no distingue entre ambos, porque los requisitos de la ley de extranjería igual afectan al turista japonés que al ejecutivo americano, o a los trabajadores de Marruecos o de Ecuador que llegan con un contrato para trabajar en un matadero o cuidar a un anciano. Pero materialmente las diferencias son enormes y la propia legislación las acaba recogiendo.

Ciertamente, a primera vista, las regulaciones mínimas de la extranjería son comunes (pasaporte, visado, etc.), es decir, el inmigrante a estos efectos es simplemente un extranjero, pero una mínima intuición nos dice que esta es una conclusión simplista porque los caracteres del inmigrante conducen a una serie de exigencias que no tienen por qué darse en otros extranjeros, que vienen a España como directivos de empresa o a residir como jubilados en la costa mediterránea.

La nota significativa de la inmigración es efectivamente la condición de trabajador, proveniente de un país menos desarrollado, y las consiguientes necesidades sociales que experimenta —él y su familia— al cambiar de país. El extranjero, que puede ser turista, ejecutivo o jubilado, o venir a España en cualquier otra condición, no presenta este conjunto de caracteres y necesidades sociales derivadas del trabajador que llega desde un país menos desarrollado.

Así pues, el inmigrante es el trabajador extracomunitario y sus familiares directos, que vienen a España para mejorar laboralmente, desde un país en vías de desarrollo. Obviamente se distingue claramente del emigrante español (que existió especialmente entre los años cincuenta y setenta del siglo pasado) por la nacionalidad, y también se diferencia del ciudadano comunitario actual, por el estatuto jurídico que se ha mencionado. En algún caso, los comunitarios de algún país (años atrás, Portugal, ahora Rumania y Bulgaria) presentan unas condiciones económico-sociales más parecidas a las que tienes los trabajadores extracomunitarios que los comunitarios,

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pero la diferencia de las condiciones jurídicas para el trabajo y la residencia son decisivas.

También puede haber algunas categorías de trabajadores extracomunitarios que resulten de inclusión discutible en las categorías de la inmigración, como los profesionales de un cierto nivel que emigran (enfermeras, informáticos…) e incluso puede ser polémica la inclusión de los titulares de permisos de trabajo por cuenta propia (comerciantes chinos, por ejemplo).

En realidad, los intentos abstractos de definición son difíciles y puede ser discutible alguna clasificación, pero el concepto resulta importante para definir los derechos y las políticas que las instituciones deben impulsar, y que no se conectan con la extranjería en general sino con la inmigración. No tiene mucho sentido pensar en políticas sociales para los turistas ni los viajeros esporádicos. Tampoco merecerían mayor atención personas con medios económicos suficientes que poseen una autorización de residencia sin trabajo (como jubilados o pensionistas establecidos en la costa mediterránea), que son más bien una especie de turismo permanente, ni tampoco lo son los hombres de negocios o altos profesionales (gerentes, directivos), ni los artistas o deportistas profesionales.

La distinción entre el extranjero y el inmigrante tiene sentido porque la inmigración requiere atenciones distintas a la extranjería ya que el trabajador extracomunitario y su familia necesita un enfoque global, que no sólo contemple la documentación de extranjero sino las condiciones de trabajo, la atención sanitaria, las necesidades de vivienda, la escolarización de los hijos, el aprendizaje de la lengua… es decir, una políticas públicas específicas. En este sentido, inmigrante y extranjero pertenecen a dos mundos muy distintos, y si algunas normas son comunes (control de fronteras, etc.), la mayoría de la normativa y de las políticas dirigidas a la inmigración deben ser específicas, porque se aplican a una dimensión global de las personas (trabajo, educación, vivienda, etc.) que se instalan en España con perspectivas de quedarse, al menos unos cuantos años, y probablemente para siempre.

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Efectivamente, salvo los trabajadores temporeros, la mayor parte de los inmigrantes vienen a España con perspectivas de una estancia larga o indefinida (aunque la mayoría tenga la ilusión de regresar algún día, pero este es un mito de todos los emigrantes de primera generación) y ello tiene implicaciones sociales muy importantes, que los poderes públicos no pueden desconocer en la organización de la educación, las condiciones para la práctica de otras religiones (distintas de la católica), las atenciones culturales, etc.

La mayoría de la población inmigrante requiere unas previsiones económicas, sociales y culturales que no necesitan los extranjeros, profesionales o rentistas. La inmigración afecta todos los ámbitos de la actividad social y esto justifica un tratamiento transversal por parte de todas las administraciones públicas. También plantean a las instituciones la necesidad de pensar sobre la incidencia que la inmigración tendrá en la sociedad autóctona, especialmente en sus relaciones con los grupos nacionales de menores ingresos, y por tanto con peligro de competencia social y de conflicto.

SIGNIFICADO DE LOS DERECHOS PARA LAS PERSONAS INMIGRANTES Los derechos de los inmigrantes, en el sentido expresado, son conquistas nuevas, que cumplen con retraso de uno o dos siglos la misma función que tuvieron para los ciudadanos de cada país en su origen: garantizar espacios de libertad en que no puedan intervenir arbitrariamente los poderes públicos, evitar la explotación laboral excesiva por parte de los empresarios, erradicar la discriminación y el racismo y facilitar la participación en las decisiones de la comunidad de la que ahora también forman parte como nuevos ciudadanos.

La importancia de los derechos de los inmigrantes es, por tanto, inmensa. No puede tratarse la inmigración sin poner en su centro los derechos de los inmigrantes. De hecho, todo el régimen jurídico

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de la inmigración (visado, residencia, trabajo…) se puede enfocar desde la perspectiva de los derechos subjetivos: recursos contra la denegación de visado de trabajo y residencia o de reagrupación, concesión o renovación de la autorización de residencia o trabajo, etc.

Si en vez de una visión general, examinamos los casos individuales en que aparece un conflicto tendremos toda la normativa de la ley de extranjería vista desde el enfoque de los derechos subjetivos.

Pero si la regulación de los derechos resulta esencial para los inmigrantes también lo es para la Constitución española porque su mayor o menor reconocimiento afecta de lleno los criterios de la democracia. Si los inmigrantes fuesen tratados de forma discriminada ellos sufrirán pero también lo hará la calidad de nuestra democracia.

Aunque esto vale para todos los derechos, se refleja muy gráficamente en la negación del derecho de sufragio: si en estos momentos la inmigración alcanza el 10% de la población total, y carece de voto, ello significa que una minoría muy importante en España resulta excluida y privada de un derecho político esencial, y que su ausencia de representación la perjudica en la defensa de sus intereses, pero también significa que la democracia en España tiene una seria deficiencia, porque un 10% de su población carece de representantes y políticamente están excluidos del sistema democrático.

Esta importancia de los derechos de los inmigrantes, para sus propios titulares y para todos los ciudadanos, nos ha conducido a realizar este libro que pretende una exposición sistemática de los principales derechos de los inmigrantes, tal como se establecen, a partir de la Constitución, en la legislación española vigente.

Su tratamiento no es sencillo, por la complejidad de las normas y doctrinas que deben intervenir. Se tienen en cuenta la Constitución, la doctrina del Tribunal Constitucional, los Tratados internacionales, las directivas y reglamentos de la Unión Europea, las leyes del Estado y a veces también de las Comunidades Autónomas y la jurisprudencia del Tribunal Supremo y, en ocasiones, de los Tribunales Superiores de Justicia.

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LA REALIZACIÓN DEL LIBRO La complejidad normativa que resulta ha sido abordada en un grupo de investigación que viene funcionando desde hace varios años en el seno del Instituto de Derecho Público de Barcelona, reuniendo a profesores de una quincena de Universidades, expertos en derecho de la inmigración. Para mi ha sido un honor coordinar el trabajo de los miembros del grupo, autores de los capítulos que integran el libro, especialmente porque la mayoría de ellos ya había colaborado en investigaciones anteriores y han aceptado continuar en otras que estamos iniciando. Mi reconocimiento, pues, a todos los autores del libro, por su confianza y por sus aportaciones, ya que sin trabajo en equipo estos proyectos difícilmente se podrían realizar.

También quisiera extender mi agradecimiento a otros miembros del grupo de investigación, en sentido amplio y no solo administrativo, que no han podido colaborar en esta ocasión, por diversos motivos, pero no han dejado de aportar sus ideas como Andreu Olesti, Eduard Roig, Markus González, M. Jesús Larios, Laura Díez, Ángeles Solanes, Miguel Revenga y Pablo Santolaya.

Seguro que olvido a algún colaborador importante, y preventivamente también le extiendo mi gratitud, pero además son muchas las personas (abogados, miembros de ONG, funcionarios, parlamentarios y concejales…) que nos han trasladado a todos los autores su experiencia y sus ideas, y que resultaría difícil mencionar, pero en nombre de todos los autores quiero expresarles nuestro agradecimiento, en la convicción de que sin ellos estos trabajos tampoco serían posibles.