De Nieuwe Gemeente

De Nieuwe Gemeente Sterke positionering tussen decentralisatie en doe-democratie Sieds de Boer TOTAL IDENTITY in samenwerking met PINKROCCADE LOCAL GOVERNMENT

Over de auteur Sieds de Boer (1966) studeerde Wijsbegeerte aan de Universiteit van Amsterdam. Vervolgens was hij werkzaam als hoofdredacteur, contentmanager en uitgeefmanager bij Audax Publishing (portfolio HP/De Tijd) en Wolters Kluwer.

In 2007 werd Sieds als hoofdredacteur binnen Total Identity verantwoordelijk voor de afdeling Publishing. In die rol was hij eindverantwoordelijk voor de marketing– en corporate communicatiestrategieën van uiteenlopende bedrijven en instellingen.

Sinds 2013 is Sieds betrokken bij strategische positioneringsvraagstukken. Zo ontwikkelt hij onderzoekstrajecten voor markt(her)oriëntaties, communicatieprogramma’s en contentstrategieën voor zowel publieke als private opdrachtgevers.

De Nieuwe Gemeente Sterke positionering tussen decentralisatie en doe-democratie Sieds de Boer TOTAL IDENTITY in samenwerking met PINKROCCADE LOCAL GOVERNMENT

2014 Amsterdam

Actuele context van publieke dienstverlening In dit essay schetsen we twee thema’s die in belangrijke mate publiekprivate partnerschappen bij de overheid aanjagen: aan de ene kant de overheid die krimpt en van bovenaf een terugtredende beweging maakt, aan de andere kant een groeiende beweging vanuit de samenleving met lokale initiatieven van onderop.

Werken in een veranderend landschap Voor publieke en private dienstverleners kenmerkt deze tijd zich door ingrijpende veranderingen. Overheden staan voor grote opgaven ten aanzien van uitvoering van overheidsdiensten. Maatschappelijke o­ rganisaties nemen overheidstaken over en buigen zich over nieuwe vormen van publieke dienstverlening, die passen binnen de strikte marges van bezuinigingen en de veeleisendheid van de burger.

Vraag om nieuwe dienstverlening Deze ontwikkelingen worden ook gevoed door de veranderende vraag van de cliënt. Particulieren, bedrijven en andere organisaties gaan zich op nieuwe manieren organiseren, zoals in (online) communities, ­schoolcomités of buurtgenootschappen. Deze collectieven vragen om andere ­vormen van dienstverlening. Hierdoor ontstaan niet alleen nieuwe publiek-private samenwerkingen, maar ook nieuwe kansen voor innovatie en v­ erbetering van de bestaande publieke dienstverlening.

Publieke samenwerking Onder de genoemde druk zien we nu al dat lokale overheden langzaam meer taken privatiseren, en dat kleine gemeenten opgaan in grote ­gemeenten en/of vergaande samenwerking met elkaar aangaan. Daarbij

2

is er een trend naar regionalisering op het gebied van openbare ruimte, ­openbare orde en veiligheid, zoals de veiligheidsregio’s en de regionale uitvoeringsdiensten. Samenwerking ontstaat binnen gemeenschappelijke regelingen, met shared service centers, ambtelijke fusies of de uitwisseling van personeel.

Focus op kernorganisatie Daarnaast neemt het aantal uitbestedingen aan private partijen steeds meer toe. Deze zijn nu nog met name gericht op uitvoerende werkzaam­ heden, zoals afvalinzameling, het onderhoud van openbare ruimte en ­facilitaire diensten. Deze trend zet door en we voorspellen dat gemeenten in de nabije toekomst in sterk afgeslankte vorm in nauwe samen­ werking met enkele private organisaties veel ­efficiënter gaan werken.

De gemeente zal een nieuwe rol vinden als ­opdrachtgever en regisseur van de organisatie van maatschappelijke voorzieningen en d ­ iensten.

Opgave voor publieke dienstverleners Op weg naar de toekomst is het voor alle publieke spelers van belang om op deze veranderingen in te spelen, nieuwe kansen te ontdekken en hierin te investeren. Private partijen zullen hun weg moeten ­vinden in het maatschappelijke veld, zowel in de rol van dienstverlener als via strategische samenwerking. Lokale overheden dienen zich te richten op andere vormen van publieke dienstverlening en op de aansturing hiervan.

Voor beide partijen ligt er een opgave om dienst­verlening te o­ ntwikkelen die tot stand komt vanuit het per­spectief van de burger – en niet vanuit de eigen organisatie.

3

Een krimpende overheid enerzijds en toenemende burgerinitiatieven anderzijds veroorzaken een sterke dynamiek binnen gemeenten. We onderscheiden daarbij twee ontwikkelingen in de beweging naar een nieuwe lokale overheid: 1. d e ‘regiegemeente’ die standaardprocessen automatiseert, ­uitbesteedt en op hoofdlijnen bestuurt; 2. de ‘faciliterende gemeente’ die, middels co-creatie en nieuwe systematiek, de transities in de samenleving ondersteunt en stimuleert.

Publiek-private partnerschappen kunnen bij de regiegemeente als instrument onder andere bijdragen aan kostenefficiëntie. Vervolgens ontstaat bij de faciliterende gemeente extra ruimte voor waardecreatie.

4

n

late

Los

en

ter

ili Fac

n

lere

u Stim

n

ere

ss egi

R

ren

le egu

R

5

6

7

De gemeente als wereldspeler Benjamin Barber is een vooraanstaande Amerikaanse politicoloog. Als schrijver verwierf hij bekendheid met bestsellers als Jihad vs. McWorld, Consumed en de klassieker Strong Democracy. In zijn meest recente boek: If Mayors Ruled the World: Dysfunctional Nations, Rising Cities, breekt B ­ arber een lans voor de invloed van steden, hun burgemeesters en bewoners.

Hij stelt dat steden de sterkste democratische entiteiten in een globaliserende samenleving zijn. Volgens hem kunnen zij – zelfs beter dan staten – bijdragen aan de oplossing van grensoverschrijdende problematiek. Ziekten, terrorisme, migratie... stuk voor stuk groeiende problemen die samenhangen met het ‘kleiner worden’ van onze wereld. Onderlinge afhankelijkheid noemt hij onze nieuwe realiteit. Als voorbeeld: 85% van de totale CO2-uitstoot in de wereld wordt veroorzaakt binnen steden. Zij kunnen daar dus het beste zelf een oplossing voor vinden.

En dat gebeurt ook al. Onder andere door de vereniging Local Governments for Sustainability (ICLEI), of de G40 die is opgestart door Bill ­Clinton en een wereldwijd netwerk van grote steden omvat. Barber haalt Los Angeles aan ter illustratie: in samenwerking met andere ­havensteden ontwikkelde deze stad de zogenaamde ‘Carbon Calculator’. De stad wil daarmee de opwarming van de aarde tegengaan, maar eigenlijk meer nog een einde maken aan de vervuilde lucht die de eigen inwoners ­dagelijks inademen. En door voorschriften voor schonere motoren in vracht­ wagens en het beter reguleren van het havenverkeer is het initiatief inmiddels uitgegroeid tot een succes. En prestaties zoals deze verdienen natuurlijk navolging.

8

Van internationaal naar intercity Burgemeesters handelen in het belang van hun inwoners. En die hebben behoefte aan concrete antwoorden, bijvoorbeeld op gelijksoortige vragen over hoe zij hun wijk gezond, leefbaar en veilig kunnen houden.

En dat loopt uiteen van schone lucht tot sneeuwruimen, en van passend onderwijs voor kinderen tot goede zorg voor zieken. De lokale politiek staat in de eerste plaats voor praktische oplossingen. Anderzijds geldt dat er veel gewonnen is als zij kan helpen om de grote problemen die ons allemaal raken op te lossen. Barber betoogt daarom dat steden structureel in contact moeten staan met elkaar om goede ideeën uit te wisselen. In netwerken kunnen zij ervaringen delen en ­samenwerken.

Wanneer lokale overheden meer politieke zeggenschap krijgen, kunnen we ook de grote maatschappelijke problemen tackelen. Het is Barber’s stellige overtuiging dat steden veel goeds kunnen doen in tegenstelling tot staten. Die worden bijvoorbeeld bij het bestrijden van de opwarming van de aarde gehinderd door hun soevereiniteit.

Vertrouwen maakt het verschil Burgemeesters staan ook in direct contact met de bewoners van hun gemeenten. Hoewel het een Amerikaans voorbeeld is, schetst het wel goed de verhoudingen: het Amerikaans Congres krijgt 18% vertrouwen van burgers, Obama 40%, en lokale overheden maar liefst 70% (onder normale omstandigheden). Natuurlijk worden zij anders dan in Nederland door de gemeenschap zelf verkozen, maar volgens Barber geldt het ook in hoge mate voor de relatie die wij in Nederland (en Europa) hebben met onze eigen burgemeesters. Het is een kwestie van perceptie.

Verder heeft een groeiend aantal mensen direct behoefte aan het ­verduurzamen van onze samenleving. Zij willen niet langer wachten op

9

de politiek, maar nemen zelf initiatieven om veranderingen teweeg te brengen. O ­ verheden op lokaal niveau kunnen deze trend omarmen en ­faciliteren, bijvoorbeeld door tijdens de opstartfase ondersteuning te ­bieden. Juist in een crisis kunnen we beter gebruikmaken van de jonge en progressieve bewoners van steden om onze leefomgeving te hervormen.

Zo creëren burgemeesters en burgers in gezamenlijkheid een nieuwe publiek-private werkelijkheid die past bij de 21ste eeuw.

Het nieuwe speelveld Faciliteren Van oudsher bezitten overheden het monopolie op de ontwikkeling van dienstverlening aan burgers. Die tijden zijn veranderd. De burger gedraagt zich als consument tegenover elke dienstverlener en stelt hoge eisen aan mogelijkheden, gemak en service. Daarnaast stellen de ­economische ­crisis en herverdeling van gelden, striktere grenzen aan onze eigen o­ rganisaties. Anders gezegd, er is sprake van een grote spanning tussen monopolistisch productleiderschap (wat de overheid biedt), en klantintimiteit (wat de burger behoeft). Om in de toekomst tot waardevolle en succesvolle dienstverlening te komen, is het essentieel dat gemeenten niet langer vanuit de eigen organisatie naar de burger kijken, maar juist andersom. Lokale overheden en publieke partners worden zo gedwongen om vanuit een nieuwe, faciliterende rol te gaan d­ enken en werken.

Stimuleren Overheden ontwikkelen daarom plannen die aansluiten op de wijze waarop burgers zichzelf (willen) organiseren. Private dienstverleners, die dit altijd al meer gedaan hebben, vormen nu echter op hun beurt een nieuw middenveld dat niet langer op zichzelf staat. In dit midden-

10

veld worden per slot van rekening de verbindingen tussen overheid en burger gelegd. Precies daarom zorgen gemeenten dat de perceptie van die dienstverlening verandert: het moet gezien gaan worden als onderdeel van een groter geheel. Anders gezegd, alle betrokken partijen moeten zich bezinnen op de maatschappelijke waarde van deze b ­ eweging en deze vergaand stimuleren.

Aanpassingsvermogen staat centraal Hans Wiegel was tot 2013 gemeentesecretaris in Houten. Volgens hem zit het denken in oude patronen veel meer in de politieke domeinen dan in de ambtelijke. Als zaken in de praktijk vastlopen, gebeurt dat vaak bij de raadsleden. Hierbij spelen ook de machtsverhoudingen een rol. De agenda werd vroeger opgesteld door de partijen (de coalities), terwijl dat ­vandaag de dag veel meer vanuit de daadwerkelijke behoefte – direct in de ­samenleving – gebeurt. Hij schetst bij deze ontwikkelingen het ontstaan van een professionele organisatie, die optimaal in staat is om informatiestromen bij elkaar te brengen.

Om de verandering van de gemeentelijke organisatie goed in beeld te ­brengen, ontwikkelde Wiegel een ‘schillenmodel’ (zie illustratie op pagina 12).

Het geeft een besturingsprincipe weer met vier belangrijke ­actuele thema’s: dienstverlening, ruimtelijke ordening, openbare ruimte en samenlevingszaken. Afhankelijk van de situatie wordt antwoord gegeven op de vraag of projecten in de vaste of in de flexibele schil zitten. Nieuwe initiatieven kunnen zo in één pakket met private dan wel publieke partijen tot stand komen. Vanuit de organisatie ondersteunt de gemeente die ontwikkeling met programmamanagers, voor de samenwerking met externe partijen, en afdelingsmanagers ter ondersteuning van de interne organisatie.

11

nm et an

n?

Samenleving

er en

al

gn

Si

pr Am

en

?

Sa m en

o b ge fes teli m sio jke ee na nt ls e

tv o un ere its nd e

Ui

ed

Pr e m fer aa re m tsc d p id ha ar de p tn nv pe er el lijk / d

es t

Uit b

de r

en

ur

St

Sam e

? en er

12

?

e ijk ls el na bt sio te Am fes een o pr gem de n re oe ts tv ni r/ Ui u ne rt lijk pa e d pp ld re ha ve er c n ef ts de Pr maa mid

Samenlevingszaken

en

ede es t tb Ui

Dienstverlening

me ta nd Samen

Burger Flexibe

Vaste

Beleids

Best

Beleids

Vaste

Flexibe

Bedrijfsleven

Samen

Ui tv o un ere Pr its nd ef e m er aa re m tsc d p id ha ar de p tn nv pe er el lijk / d

n?

Burger

nleving

Samen me t

Openbare ruimte

13

n

pe

er

tw

Het schillenmodel van Hans Wiegel

ede es t tb Ui

an d e re n?

ele schil

pr Am o b ge fes teli m sio jke ee n nt als e

Bedrijfsleven

S a m e nm et

e schil

Uit b n?

re

Samenleving

tuur

an de

en

nn

ke

On

e nd re oe ts tv uni

scyclus

e ijk ls el na bt sio te Am fes een o pr gem

r Ve

scyclus

Ui

e schil

r/ ne rt lijk pa e d pp ld re ha ve er c n ef ts de Pr maa mid

ele schil

es

n?

nleving

e ted Ruimtelijke ordening

Met dit organisatieconcept werkt men hard om de kanteling naar buiten mogelijk te maken. Er zijn drie domeinen die in het verlengde van deze filosofie liggen: – van buiten naar binnen versterken (externe oriëntatie); – de juiste persoon op de juiste plek (competenties); – de basisorde (informatievoorziening).

Nederland in transitie De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft op 22 mei 2012 het rapport ‘Vertrouwen in burgers’ aan de regering a­ angeboden.

In het verslag staat centraal hoe beleidsmakers burgers meer kunnen betrekken bij het actief vormgeven van de samenleving. Actief betrokken burgers zijn belangrijk voor een levende democratie. Ze houden volksvertegenwoordigers en overheidsinstanties bij de les, vernieuwen de samenleving met ideeën en initiatieven en geven het beleid draagvlak.

Burgerbetrokkenheid Via literatuurstudie en veldonderzoek heeft de WRR de kansen en mogelijkheden om burgers te verleiden tot actieve betrokkenheid in kaart gebracht. De WRR onderscheidt drie velden van burgerbetrokkenheid: beleidsparticipatie, maatschappelijke participatie en maatschappelijk ­initiatief, en doet aanbevelingen voor het vergroten van de burgerbetrokkenheid op alle velden. Essentieel voor de rol van beleidsmakers ­daarbij zijn twee uitgangspunten: denk vanuit het perspectief van burgers en vergroot de kaders voor betrokkenheid.

14

Randvoorwaarden voor succes Blijkens het veldwerk van de WRR zijn er drie randvoorwaarden van toepassing: zonder sleutelfiguren die de kar trekken wordt het niets. M ­ ensen die een verbinding kunnen leggen tussen verschillende groepen en netwerken, en die mensen weer met de juiste personen in contact kunnen ­brengen, vormen de sleutel.

Een tweede belangrijke conditie is respect voor b ­ urgers: beleidsmakers kunnen betrokkenheid onder­steunen door burgers serieus te nemen, door zorg te dragen voor een voortdurende informatie-uitwisseling, en door het waarborgen van een scherpe focus – wat kan wel en wat kan niet.

Het evenwicht tussen loslaten en s­ turen is de derde voorwaarde. Beleidsmakers kunnen burgerbetrokkenheid bevorderen door los te laten als het kan, en bij te sturen wanneer dat nodig is.

Doe-democratie Ook al is aan deze randvoorwaarden voldaan, dan nog valt het vaak niet mee om initiatieven van de grond te krijgen. Burgers en beleidsmakers spreken vaak een andere taal, handelen vanuit verschillende ­perspectieven en koesteren veelal andere verwachtingen omtrent aard en doel van een project. Kortom, de leefwereld van burgers verschilt van de systeemwereld van beleidsmakers.

Om de ‘doe-­democratie’ mogelijk te maken moet er daarom sprake zijn van vertrouwen. Burgerbetrokkenheid kan alleen succesvol zijn in onze complexe samenleving als er een geloof bestaat in de veerkracht van

15

de vernetwerkte samenleving, met de bijbehorende ruimte voor burgers die elkaar vinden in steeds effectievere samenwerkingsverbanden.

Bij deze ontwikkeling moet de democratie meebewegen. Politieke besluitvormingsprocessen moeten – bouwend op verschillende waarden en visies over de samenleving – resulteren in een evenwichtige afweging van belangen, bescherming van de meest kwetsbare mensen en waarden, en stimulering dan wel afremming van specifieke maatschappelijke ontwikkelingen. Het is een enorme uitdaging om de resulterende ­spanningen, conflicten en groepstegenstellingen zodanig te reguleren dat destructieve en gewelddadige krachten worden afgeremd. Om de v­ ereiste koerswijziging te kunnen maken, is een nieuwe generatie ‘doe­-democratie’ vereist die bouwt op een hernieuwde invulling van binding tussen en met burgers.

Verandering van overheidscultuur De kunst van het openbaar bestuur is in hoge mate het bieden van gepaste ruimte aan burgers: weet wanneer je nodig bent en blijf weg als dat niet het geval is. Een cultuurverandering binnen het openbaar bestuur is daarvoor essentieel en beleidsmakers moeten grotere ­stappen zetten dan tot nu toe is gedaan. Meer ruimte voor ambtenaren en nieuwe ­instrumenten voor burgerparticipatie zijn niet voldoende. De huidige samenleving vergt het besturen van het onbestuurbare. Dat vormt een grote uitdaging voor beleidsmakers en vergt bovendien een groot uithoudingsvermogen. De nieuwe gemeente staat open voor vernieuwing, en is slank én slagvaardig.

16

TOTAL IDENTITY Fit for the future Nederland TOTAL IDENTITY Identity | Branding Pedro de Medinalaan 9 1086 XK Amsterdam Telefoon (020) 750 95 00 www.totalidentity.nl info@totalidentity.nl TOTAL PUBLIC Presence | Participation Mauritskade 1 Postbus 221 2501 CE Den Haag Telefoon (070) 311 05 30 www.totalpublic.nl info@totalpublic.nl TOTAL ACTIVE MEDIA Branding | Activation Pedro de Medinalaan 9 1086 XK Amsterdam Telefoon (020) 750 95 00 www.totalactivemedia.nl info@totalactivemedia.nl

PARTNERS Nederland KOEWEIDEN POSTMA Pedro de Medinalaan 9 1086 XK Amsterdam Telefoon (020) 750 95 00 www.koeweidenpostma.com info@koeweidenpostma.com C&F REPORT Reporting | Sustainability Pedro de Medinalaan 9 1086 XK Amsterdam Telefoon (020) 750 95 00 www.cfreport.nl info@cfreport.nl België TOTAL GRAMMA Gijzelaarsstraat 29 B-2000 Antwerpen Telefoon +32 3 230 42 70 www.totalgramma.be info@totalgramma.be Duitsland WIRDESIGN BRAUNSCHWEIG Sophienstraße 40 38118 Braunschweig Contact: Norbert Gabrysch Telefoon +49 531 8881-0 www.wirDesign.de welcome@wirDesign.de WIRDESIGN BERLIN Gotzkowskystraße 20/21 10555 Berlin Contact: Andreas Schuster Telefoon +49 30 275728-0 www.wirDesign.de Berlin@wirDesign.de

Aan dit essay hielpen diverse mensen mee. Als eerste dank ik Han Knooren, algemeen directeur van PinkRoccade Local Government, voor de nauwe samenwerking en strategische verkenningen die ten grondslag liggen aan deze publicatie.