Burkina Faso
Capitale:
Ouagadougou (politique) Bobo-Dioulasso (économique)
Habitants: 16 241 811 Superficie: 274 200 km2
1. Introduction
Le Burkina Faso est un pays sahélien enclavé de l’Afrique de l’Ouest. Il est limité au Nord par la République du Mali, la république du Niger à l’Est, le Benin au Sud-est, le Togo et le Ghana au Sud et la Côte d’Ivoire au Sud-ouest. Il a une population de plus de 16 241 811 d’habitants (2010) et s’étend sur une superficie de 274 200 km2. La capitale politique est Ouagadougou, tandis que la ville de Bobo-Dioulasso est la capitale économique. Sur le plan politique, la décennie des années 1990 marque un tournant fondamental dans l’histoire du pays. Le Burkina Faso a connu plusieurs régimes politiques depuis son accession à l’indépendance en août 1960. Mais depuis 1991, le pays a opté officiellement pour un système politique démocratique en
adoptant une Constitution par voie référendaire. Cette Constitution marque le retour à une vie constitutionnelle normale et consacre l’avènement de la IV république. Elle a instauré un régime semi-présidentiel officiellement ouvert au multipartisme. En ses articles 143, 144 et 145, elle précise l’organisation administrative du Burkina Faso en collectivités territoriales (art. 143) et consacre la participation démocratique des populations à la libre administration des collectivités territoriales (art.145). En 1998, le législateur a défini un cadre juridique d’expansion de la décentralisation avec les Textes d’orientation de la décentralisation (TOD) par l’adoption d’une série de quatre (4) lois : la loi 040 /98/ AN du 3 août 1998 portant orientation de la décentralisation, la loi 041 /98/AN du 6 août 1998 portant organisation de l’administration du territoire, la loi 042 /98/AN du 6 août portant organisation et fonctionnement des collectivités locales et la loi 043 / 98/AN du 6 août 1998 portant programmation de la mise en œuvre de la décentralisation. Ces textes ont permis d’accélérer le processus de décentralisation au Burkina Faso et d’organiser des élections véritablement municipales sur l’ensemble du territoire national en 2000, ainsi que la création formelle des 13 régions du pays, à la fois comme circonscriptions
FICHE PAYS: BURKINA FASO
administratives et collectivités territoriales en 2001. La décentralisation est accompagnée d’une déconcentration des services de l’Etat dans le but de renforcer les capacités d’action des collectivités territoriales (art.3 CGCL). Par la déconcentration les autorités centrales délèguent une partie de leurs pouvoirs à des autorités subordonnées en fonction dans les circonscriptions administratives. Ces circonscriptions administratives exercent leur tutelle rapprochée sur les collectivités territoriales. Ce système de gestion de l’Etat où la décentralisation et la déconcentration cohabitent n’est pas sans conséquence sur la décentralisation effective où les collectivités territoriales restent sous une forte tutelle rapprochée des circonscriptions administratives qui les écrasent de tout le poids de l’Etat central. Heureusement, la mise en œuvre de la décentralisation se fait selon la règle de la progressivité et le principe de subsidiarité. 2. La structure territoriale et les instances des collectivités locales 2.1. La structure territoriale En 2004 fut adopté le Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) par la loi n° 055 -2004/ AN du 21 décembre 2004 marquant la communalisation intégrale du pays et l’organisation globale du territoire en 13 régions, 302 communes rurales, 49 communes urbaines dont les deux plus grandes villes du pays, Ouagadougou et Bobo-Dioulasso ont un statut particulier. Les collectivités territoriales s’administrent librement dans le respect strict de l’intégrité territoriale et de l’unité nationale, de l’identité et de l’autonomie de chaque collectivité. Les collectivités territoriales sont dirigées par des conseils élus qui règlent les affaires locales par des
délibérations (Art.14 CGCL). Elles se caractérisent par : un ressort territorial déterminé, une personnalité juridique, des affaires propres (compétences) et des ressources propres (budget), une autonomie de gestion, des organes élus et des commissions permanentes et un contrôle de tutelle exercé par l’Etat. Lors des dernières élections en 2006, 17 877 conseillers municipaux ont été élus au suffrage direct pour un mandat de cinq ans dans les 49 communes urbaines et les 302 communes rurales avec 34,80% de conseillères, soit 6 400 femmes élues. On été élus 359 maires de communes et d’arrondissements dont seulement 23 femmes, soit 6,4% et des conseillers villageois de développement (CVD) pour la gestion des affaires de proximité dans les villages, et 702 conseillers régionaux élus au sein des différents conseils municipaux au suffrage indirect, pour un mandat de cinq ans, pour assurer la gestion du développement et l’animation de la démocratie locale dans les 13 régions. Désormais, tout chef-lieu de Province devient le siège d’une Commune urbaine et le chef-lieu de Département devient le siège d’une Commune rurale. Ainsi les chefs-lieux des 45 provinces sont devenus les sièges des 49 communes urbaines dont 4 communes urbaines ne sont pas situées sur des chefs-lieux de provinces mais dont la population (> à 25 000 habitants) et le budget (> à 25 millions de FCFA) permettent de les ériger en communes urbaines. La commune urbaine peut être érigée en commune à statut particulier lorsque l’agglomération principale atteint une population d’au moins quatre cent mille (400 000) habitants et mène des activités économiques permettant de générer des ressources budgétaires propres annuelles d’au moins un milliard (1.000 000 000) de francs CFA.
II
FICHE PAYS: BURKINA FASO
communale, il est assisté de Etat Central
deux adjoints et est investi de fonctions
Circonscriptions
Région (13)
Commune (351)
Commune urbaine à statut particulier (2) : Ouagadougou Bobo-Dioulasso
administratives
Région (13) Tutelle rapprochée
(gouverneur)
Tutelle rapprochée
Province (45) (haut commissaire)
Commune urbaine à statut ordinaire (47)
Commune rurale (302)
Volet
Volet décentralisation
Collectivités territoriales
(2)
Département (350) (Préfet)
Organisation du Territoire 2.2. Les instances des collectivités territoriales La commune est la collectivité territoriale de base dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière et s’administre librement par un conseil élu. Son territoire est organisé en secteurs et/ou en villages et son organe délibérant est le conseil municipal. Les conseillers municipaux, une fois élus, procèdent en leur sein à la désignation du maire. Le maire est le premier responsable de la commune et le chef de l’administration
exécutives. Il est l’organe exécutif de la commune chargé d’exécuter les délibérations du Conseil. Il est le représentant du pouvoir central. A ce titre, il est officier d’Etat-civil et officier de police judiciaire. Le maire, en tant qu’officier d’état -civil et officier de police judiciaire, exerce ces compétences sous le contrôle de l’autorité judiciaire. En sa qualité d’officier d’étatcivil, le maire est chargé de la réception des déclarations de naissance, de mariage III
FICHE PAYS: BURKINA FASO
et de décès ainsi que de la transcription sur les registre d’état-civil de tous ces actes ou jugements. Il dresse et délivre les extraits de ces déclarations et transcriptions. Il célèbre les mariages. En tant que chef de l’administration municipale, il administre toutes les affaires du ressort de la commune et organise les services à caractère administratif, industriel et commercial, aux fins de sauvegarder les intérêts et promouvoir le domaine public et privé de la commune. Quant au conseil régional, il est l’organe délibérant de la Région. Le Président du conseil régional est investi de fonctions exécutives, il est chargé d’exécuter les délibérations du conseil régional et il est le chef de l’administration de la région. A ce titre, il administre toutes les affaires du ressort de la région et organise les services à caractère administratif, industriel et commercial, aux fins de sauvegarder les intérêts et promouvoir le domaine public et privé de la région. Il est aussi le représentant du pouvoir central. A ce titre, il est officier de police judiciaire. Malgré une évolution assez positive de toutes ces fonctions locales depuis l’avènement de la décentralisation, les compétences communales restent assez limitées. 3. La démocratie locale
3.1. Les élections locales Les élections locales sont organisées par la Commission électorale nationale indépendante (CENI) qui a ses démembrements dans les régions, les provinces et les communes. Il est institué une liste électorale pour chaque village, secteur, arrondissement, commune rurale, commune urbaine, ainsi que pour chaque province. La liste électorale provinciale est constituée de
l’ensemble des listes électorales communales tandis que le fichier national est constitué de l’ensemble des listes électorales provinciales. C’est un scrutin de liste à un tour, avec dépôt de liste complète, à la représentation proportionnelle et à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel, conformément aux dispositions ci-après de l’art. 239(L 0132004/AN du 27 avril 2004) : 1) la commission électorale détermine le quotient électoral en divisant le nombre des suffrages exprimés dans la circonscription par le nombre de conseillers à élire dans ladite circonscription électorale ; 2) les sièges non répartis par application des dispositions précédentes sont attribués selon la règle de la plus forte moyenne. Deux conseillers sont élus dans chaque village et / ou secteur de la commune et un conseiller municipal supplémentaire dans chaque secteur ou village dont la population est égale ou supérieure à cinq mille habitants. Pour les communes à statut particulier, trois (3) conseillers municipaux sont élus dans chaque secteur de l’arrondissement et deux(2) conseillers dans chaque village de l’arrondissement. Deux conseillers régionaux sont élus par commune. L’ensemble des conseillers régionaux d’une même région forme le conseil régional. Les candidatures indépendantes ne sont pas admises malgré les demandes maintes fois répétées de la société civile. Les élections sont pluralistes mais seul le parti majoritaire au pouvoir présente des listes sur toute l’étendue du territoire et dans toutes les circonscriptions électorales. Les taux de participation aux élections locales sont en règle générale plus élevés que ceux des élections nationales.
IV
FICHE PAYS: BURKINA FASO
Pour le moment, il n’y a pas au Burkina Faso un observatoire de la gouvernance locale, ni d’enquêtes périodiques, ni d’instruments de suivi. Cependant, la participation des citoyens est reconnue par la loi et peut s’exercer de plusieurs façons : la participation aux séances publiques du conseil de collectivité et l’interpellation du conseil de collectivité sur des questions d’intérêt local. 3.2. La participation citoyenne La loi n’a pas encore consacré le référendum populaire et le budget participatif n’est pas expressément mentionné dans la législation. Cependant cette approche novatrice de la participation citoyenne est mise en œuvre dans une cinquantaine de communes du Burkina par l’entremise d’associations et de réseaux de promotion de la gouvernance locale. Toujours dans le registre de la participation citoyenne, l’Assemblée nationale a voté la loi n° 010-2009 du 16 avril 2009 portant fixation de quotas aux élections législatives et aux élections municipales au Burkina Faso. Cette loi vise l’instauration de l’équité entre les sexes dans l’accès aux postes électifs. C’est « une mesure positive visant à permettre à l’un ou l’autre sexe, sans distinction aucune, de prendre part à la direction des affaires publiques par l’intermédiaire des représentants élus », et « toute liste de candidatures présentée par un parti politique ou regroupement de partis politiques doit comporter au moins 30% de candidatures au profit de l’un et de l’autre sexe ». Malgré certaines insuffisances, cette loi a été accueillie comme une mesure susceptible de faire augmenter sensiblement la représentativité des femmes au parlement et dans les conseils municipaux. Donc, on attend de voir son application concrète lors des
prochaines élections législatives et municipales en 2012. Les TIC ont de plus en plus une présence effective au niveau local. Toutes les communes urbaines sont dotées d’un minimum de matériel bureautique et disposent pour la plupart d’une liaison internet. Ce qui manque dans ces communes, c’est un dispositif intranet de partage d’expériences et des données. Des progiciels administratifs et de gestion comptable et budgétaire sont utilisés dans certaines communes urbaines : gestion de l’Etat-civil, gestion domaniale, gestion de l’adressage urbain, comptabilité et suivi des comptes administratifs. 3.3 Chefferie traditionnelle et participation citoyenne Au Burkina Faso, la chefferie traditionnelle est le socle et le pilier de l’organisation sociale des différentes communautés au niveau local et le garant des coutumes et traditions. Bien qu’aucun dispositif ou législation ne leur octroie une place spécifique dans le dispositif de gestion des affaires locales, les chefs traditionnels ont une place privilégiée dans la gestion de la communauté. Cela est dû à leur poids socioculturel et politique. Bien qu’aucune institution publique ne soit réputée de droit dit coutumier, les responsables coutumiers, courtisés par les hommes politiques pour toutes les consultations électorales, influencent l’ensemble de la chaîne de décision politique. Sous la Révolution (1983-1987), les chefs coutumiers ont été mis à l’écart de toute vie politique au niveau local et remplacés par les Comités de défense de la Révolution (CDR). Mais, ces comités ont été infiltrés subtilement si bien qu’après cette période révolutionnaire les chefs traditionnels sont revenus en force sur l’échiquier social et politique. V
FICHE PAYS: BURKINA FASO
De nos jours la démocratie a favorisé la résurgence de la chefferie traditionnelle et les chefs coutumiers ont créé une organisation nationale pour la défense de leurs intérêts et sont à la recherche d’un statut particulier leur permettant de jouer pleinement leur rôle dans la société. 4. Les relations entre pouvoir central et local Les collectivités territoriales sont des démembrements territoriaux de l’Etat. De ce fait, elles sont supervisées par une double tutelle composée d’une tutelle technique assurée par le Ministère de l’Administration territoriale, de la décentralisation et de la sécurité et d’une tutelle financière exercée par le Ministère de l’Economie et des finances. Cette tutelle est exercée au niveau central et au niveau déconcentrée par une tutelle rapprochée. Les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales sont de deux ordres : Des relations verticales d’assistance, de conseil, de contrôle, de supervision, d’autorisation, d’approbation, d’inspection et de substitution ; Et des relations horizontales de coopération et de collaboration avec des entités représentatives de l’Etat central. Les deux ministères de tutelle délèguent par arrêté une partie de ce pouvoir aux représentants de l’Etat dans les circonscriptions administratives : les gouverneurs pour les Régions, les hautscommissaires pour les Provinces et les préfets dans les Départements. L’approbation et l’autorisation préalable ne concernent que les actes et les délibérations à caractère financier ou ayant une incidence financière (budget et ses modifications, gestion du personnel, modalités de mise en œuvre des impôts, droits et taxes locaux). Les délibérations
qui ne sont pas soumises à approbation ou à autorisation préalable deviennent exécutoires après leur transmission à l’autorité de tutelle, sous réserve du respect des conditions d’entée en vigueur des actes des autorités locales. En outre, les collectivités territoriales sont soumises au contrôle des différents corps de contrôle de l’Etat : inspections techniques ministérielles, Cour des comptes, Autorité supérieure de contrôle de l’Etat (ASCE). Le contentieux administratif relatif à l’exercice du contrôle administratif relève de la compétence du juge administratif qui peut être saisi soit par le maire, soit par l’autorité de tutelle. Le conseil de la collectivité ou toute partie intéressée peut déposer un recours en annulation pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives contre toute décision de l’autorité de tutelle. Le pouvoir de légiférer sur les collectivités territoriales est exclusivement du ressort de l’Assemblée nationale. Pour une meilleure synergie des actions, les élus locaux se sont organisés en Associations des pouvoirs locaux (APL) chargées de représenter les communes et les régions et pour œuvrer pour un développement harmonieux des populations quel que soit le statut de la commune et pour améliorer l’accessibilité et la qualité des services publics locaux. Ces associations sont au nombre de deux : L’Association des Municipalités du Burkina Faso (AMBF) créée en décembre 1995 L’Association des Régions du Burkina Faso (ARBF) en septembre 2007. Ces deux structures faîtières des élus locaux occupent une place particulière dans le paysage institutionnel burkinabè et leur contribution à la participation citoyenne est très importante. Elles VI
FICHE PAYS: BURKINA FASO
défendent les intérêts des communes et des régions par un lobbying permanent auprès des autorités politiques, l’organisation des activités de promotion des collectivités territoriales (Journées de la commune burkinabè) , un renforcement de l’administration communale par un partage de services d’appui aux communes et la participation aux structures de concertation sous-régionales, régionales et internationales (UEMOA, CGLUA, Cités-Unies France). L’AMBF de création plus ancienne (1995) a réussi sa mutation de croissance en 20092010 en adoptant au cours de la période un Plan stratégique pour le développement et le renforcement des capacités de l’AMBF 2009-2018. Elle a un cadre de référence sur sa durabilité financière, un référentiel sur la formation continue de ses membres et la mise en place d’un Centre de conseils et de services aux communes (CCSC).
5. Le financement des collectivités locales La commune jouit de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Mais on constate que la fiscalité locale est assez faible. La commune a une fiscalité propre et une fiscalité partagée avec l’Etat. Des impôts et taxes à très faible rendement, et parfois difficiles à recouvrer, fournissent l’essentiel des ressources fiscales locales. Selon le principe de l’unicité de caisse, la fiscalité locale est recouvrée par l’Etat, par ses services du Trésor et des Impôts, puis reversée aux communes à travers un compte spécial du Trésor. Dans le cadre de la mobilisation des ressources financières locales, les communes ont encore beaucoup d’efforts à faire car les montants recouvrés sont très
faibles par rapport aux potentialités fiscales. Depuis 2007, les dotations globales de l’Etat aux collectivités territoriales sont effectives et sont servies annuellement selon des critères démographiques et forfaitaires. Ce sont des dotations de crédits transférées directement aux collectivités territoriales pour le fonctionnement (DGF) et pour l’équipement (DGE). Dotations globales de l’Etat, gestion 2009 Régions DGF DGE Structures d’appui Total
152 950 001 1 024 099 999
Communes urbaines 115 300 773 1 455 605 261
Communes rurales 1 261 220 302 2 640 823 664
Total 1 529 471 076 5 120 528 924 179 002 000
1 177 050 000
1 570 906 034
3 902 043 966
NOTA : En plus des dotations globales, la loi de finances 2008 a prévu la somme de 2 678 millions FCFA pour la construction de sièges de communes rurales et de conseils régionaux. Source : CTI/MATDMEF En plus des dotations globales, l’Etat accorde aux collectivités territoriales d’autres subventions comme la Taxe sur les produits pétroliers (Tpp), les transferts au titre des charges récurrentes dans les secteurs de l’Education et de l’Eau potable ainsi que les reports des exercices antérieurs. Les autres contributions représentent les financements provenant des partenaires techniques et financiers, et des coopérations avec d’autres structures. En 2007, l’Etat a créé le Fonds permanent de Développement des Collectivités Territoriales (FPDCT).
6. Les compétences locales Les collectivités territoriales des missions de proximité afin les besoins des populations. du principe de subsidiarité, il
remplissent de satisfaire Sur la base est possible VII
6 819 991 000
FICHE PAYS: BURKINA FASO
de dire que les services socio-collectifs de base sont ceux pour lesquels les collectivités territoriales ont le plus de valeur ajoutée. Cela peut justifier les transferts de compétence dans les domaines sociaux tels que la santé, l’enseignement, le sport et les loisirs. Il y a un bloc de onze (11) compétences à transférer aux collectivités locales. A ce jour, seules quelques compétences ont fait l’objet de transfert suite à la signature des protocoles en mars 2009 entre l’Etat et les collectivités territoriales dans les domaines suivants : Education de base, alphabétisation et préscolaire ; Eau et assainissement ; Santé ; Culture, jeunesse ; sport et loisirs Typologie des compétences Fonctions et compétences
Plutôt centralisé
Etat-civil
Plutôt décentralisé
OUI
Gestion foncière
OUI
Sports et loisirs
OUI
OUI
du
Après
ces
processus.
transferts de compétences au niveau local, on
constate
communes
que
l’organigramme
des
et la qualification de leur
personnel ne leur permettent pas d’assurer un
exercice
efficient
des
compétences
transférées. Structure locale
de
la
fonction
publique
Niveaux Emplois
Commune s rurales
Commune s urbaines
Personnel subalterne
17%
22%
Commune s à statut particulie r 61%
Personnel d’exécution spécialisée
6%
26%
68%
Personnel d’encadreme nt
2%
32%
66%
Personnel de conception et management
-
11%
-
7. Conclusion
OUI
transférées
sans
ressources
financières. Les ressources
concomitance
des
financières allouées sont insuffisantes par rapport à ces
nouvelles charges. Des
réflexions sont en cours sur les transferts de fiscalité mais sans issues concrètes pour le moment. financières
du
charge
OUI
Malheureusement, ces compétences sont
cette
management
en
Un nouvel organigramme des communes et le renforcement de leurs capacités techniques et administratives pourraient leur permettre de mieux gérer ces compétences transférées.
SG / MATD
A
humaines
SG / MATD
OUI
Energie (Electricité) Planification du développement Aménagement du territoire Et urbanisme Protection civile et lutte Contre les catastrophes
ressources
faiblesse s’ajoute
des la
ressources
faiblesse
des
Le contexte national burkinabè est marqué par une situation de pauvreté réelle. Selon les données du PNUD, en 2003, plus de 80% de la population vivait en milieu rural dont 51% vivant en -dessous du seuil de pauvreté. Aussi, la décentralisation a été engagée dans la perspective d’une meilleure implication de tous les acteurs au processus de développement à la base, à travers les collectivités décentralisées. Depuis 10 ans, cette décentralisation demeure confrontée à des défis majeurs, notamment du fait du manque VIII
FICHE PAYS: BURKINA FASO
d’appropriation politique et sociale par les différents acteurs : structures étatiques, société civile, collectivités territoriales, populations. Les progrès sont plutôt lents, mais un signe d’espoir tend à se dégager de la société civile qui semble être sur la voie de l’appropriation sociale.
IX