Educação no Orçamento Geral do Estado 2016 | ADRA - UNICEF by UNICEF Angola

* 25 Anos * Na promoção da cidadania e inclusão social emAngola

Educação no OGE 2016 Com o presente folheto pretende-se partilhar os resultados da análise do Orçamento Geral do Estado (OGE) para o ano de 2016 no sector da Educação, com o objectivo de contribuir para um diálogo público aberto sobre o direito à educação pública de qualidade para todos os angolanos.

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Angola investe no sector da Educação pouco mais de um terço do previsto nos compromissos internacionais segundo os quais cada país deve atribuir 20% do seu OGE ao sector da Educação (Compromisso de Dakar, 20001) (Gráfico 1). O sector da Educação não está a ser preservado dos cortes feitos em consequências da crise económica. No OGE 2016, o orçamento total dos principais programas no sector da Educação (Tabela 1) registou uma diminuição nominal2 de 35% comparado com o nível pré-crise (OGE 2014). A diminuição real da atribuição aos programas do sector é muito maior quando se considera a alta taxa de inflação registada em Angola e a desvalorização do Kwanza. Existem algumas inconsistências entre as prioridades políticas no Plano Nacional de Desenvolvimento - PND (2013-2017) e a alocação financeira no OGE. Por exemplo, os programas de Alfabetização e de Merenda Escolar indicados como prioritários nas Politicas nacionais não estão a beneficiar dessa prioridade orçamental

e sofreram cortes consideráveis (-18% para ambos os programas entre 2014 e 2016).

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Angola não está a investir recursos adequados no Ensino da Primeira Infância, base crucial de toda a educação. No OGE 2016 o Ensino Pré-escolar recebe uma atribuição extremamente baixa, correspondente apenas a 0,2% do orçamento da Educação. Quase o total deste valor está atribuído apenas a 3 províncias3. A falta de uma política nacional na área de educação da primeira infância pode contribuir para explicar a baixa atribuição de recursos e também a falta de sistematização na alocação geográfica dos recursos. A actual crise económica que o país está a enfrentar está a provocar grandes atrasos na actual disponibilização dos fundos previstos no OGE 2016. Neste contexto, parece crucial que o Governo dê prioridade a sectores estratégicos, como a Educação e assegure que a atribuição do OGE 2016 para a Educação seja de facto disponibilizada atempadamente para o funcionamento do sector.

A Educação é um dos sectores prioritários para o desenvolvimento socioeconómico de um país. Os fundos atribuídos à Educação representam um investimento directo à redução da pobreza e ao crescimento sustentável, o que explica que em muitos países desenvolvidos e em via de desenvolvimento este sector tenha um peso substancial, entre 20 e 30% do OGE4. O sistema de Educação em Angola inicia-se com os serviços de Cuidados e Educação da Primeira Infância (dos 0 aos 5 anos), seguindo-se a Educação Pré-escolar ou “Iniciação” (5 anos), o Ensino Primário da 1ª à 6ª classe e o Ensino Secundário até a 12ª classe. Posteriormente, existem as vertentes técnica ou universitária para o Ensino Superior. A Lei de Bases do Sistema de Educação (20015) estabelece que o Ensino Primário é obrigatório e gratuito. As instituições sectoriais operam em três níveis territoriais: Central, Provincial e Municipal. Ao nível central existem o Ministério da Educação (MED) e o Ministério do Ensino Superior6. A responsabilidade pelos Cuidados da Primeira Infância é repartida entre os Ministérios da Assistência e Reinserção Social (MINARS) e o MED, conforme estabelecido pela Lei nº 13/2001. Ao nível central existem vários institutos, como por exemplo o Instituto Nacional do Ensino Especial que é uma unidade orçamental, ou seja, que recebem fundos do Estado. Ao nível provincial existem Direções Provinciais de Educação, Ciência e Tecnologia que também são unidades orçamentais e a nível municipal existe uma representação de Educação, Ciência e

1. O sector da Educação em Angola

Tecnologia que depende da Administração Municipal7. Embora os níveis provinciais e municipais tenham um papel chave na execução dos programas nacionais, incluindo a recepção e distribuição dos bens e serviços dos programas nacionais direcionados ao sector da Educação, nenhum deles tem alocações significativas para serviços ou investimentos. A maioria do financiamento no sector da Educação é atribuído às Direções Provinciais e, na maioria das províncias, entre 80 e 90% da atribuição é destinada a “Despesas com o Pessoal”. Outra parte significativa dos fundos é ainda canalizada através dos programas nacionais (ver lista com a atribuição aos principais programas do sector na Tabela 1).

2. Principais avanços e desafios no sector da Educação e compromissos do Estado Ao longo da última década, Angola deu enormes passos para melhorar o acesso à Educação, mas permanecem fortes desigualdades no acesso ao ensino e a qualidade do ensino permanece como o desafio principal do sistema. O número de alunos matriculados em todos os níveis de ensino mais do que triplicou, tendo passado de 2,2 milhões em 2001 para 8,0 milhões em 2014. Entretanto há fortes assimetrias no acesso, com 22% das criança de idade escolar fora da escola e com disparidades geográficas marcadas e diferenças entre crianças nas áreas urbanas e rurais - as crianças que vivem em famílias pobres têm níveis de participação escolar muitos inferiores aos das outras crianças, particularmente nas zonas rurais. Os desafios do sector foram confirmados pelo Censo 2014 que mostra como a taxa de analfabetismo permanece elevada e estável em 34%, sendo perto de 60% nas zonas rurais. Angola assinou o Compromisso de Dakar, que recomenda aos estados atribuírem 20% do total dos seus orçamentos para o sector da Educação. Com o Compromisso de Dakar os estados

comprometeram-se a: i) expandir e melhorar os cuidados e a educação da primeira infância, especialmente para as crianças mais vulneráveis e em maior desvantagem; ii) assegurar que todas as crianças, com enfase especial nas meninas e nas crianças com deficiências e pertencentes a minorias étnicas, tenham acesso à educação primária obrigatória, gratuita e de qualidade; iii) reduzir o índice de analfabetismo; iv) assegurar a qualidade da aprendizagem; v) eliminar as disparidades de género na educação; vi) responder às necessidades de aprendizagem de todos os jovens e adultos, através do acesso equitativo a uma aprendizagem adequada e a programas de preparação para a vida activa. As prioridades globais acima mencionadas estão refletidas nos planos e políticas sectoriais nacionais do sector da Educação, nomeadamente no Plano de Acção Nacional de Educação para Todos 2013-2020 (PAN-EPT), e no Plano Nacional do Desenvolvimento (PND 2013-2017), que também identifica medidas de políticas e indicadores específicos.

http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001275/127509porb.pdf Em economia, o valor real é relativo às mercadorias ou bens que se podem comprar no mercado; tem em conta a inflação, permitindo a comparação ao longo do tempo como se os preços não tivessem mudado. Pelo contrario, o valor nominal não é ajustado à inflação, ou seja, aumentos em valor nominal refletem o efeito da inflação. As taxas oficiais de inflação reportadas pelo Banco Nacional de Angola são: 14% em 2014; 20% em 2015 e 14% nos primeiros quatro meses de 2016 determinando uma inflação acumulada de 56% entre Janeiro 2014 e Abril 2016.

3. Tendências de atribuição de verbas ao sector da Educação

Em termos percentuais a atribuição ao sector em 2016 representa 7,7% do total do OGE para o ano de 2016, um nível muito baixo face aos compromissos assumidos internacionalmente (Gráfico 1). De facto, o Compromisso Internacional de Dakar prevê que a percentagem de atribuição ao sector da Educação fosse de 20% do OGE, o que significa que para que Angola possa respeitar os compromissos internacionais que subscreveu, o orçamento do sector da Educação deveria ser 2.5 vezes superior ao montante actual.

Para o exercício económico de 2016, o valor atribuído ao sector da Educação é de 492 mil milhões de Kwanzas. Nos últimos três anos, a atribuição ao sector da Educação foi alvo de cortes importantes, em consequência, a alocação no OGE 2016 está consideravelmente inferior do nível pré-crise8. Embora a diminuição nominal da atribuição ao sector entre 2013 e 2016 tenha sido de 16%, a diminuição real da atribuição ao sector foi maior quando se considera a alta taxa de inflação registada em Angola2 e a grande desvalorização do Kwanza nos últimos dois anos.

com alguma preocupação, uma vez que Angola está a meio da implementação do Programa Educação para Todos (2013-2020), um compromisso internacional assumido por Angola, e que, dada a sua ambição, necessita de financiamentos mais consistentes.

Além de já ser muito baixo, uma análise da evolução do peso do sector no OGE nos últimos anos (Gráfico 1), mostra que há uma ligeira tendência para a diminuição da percentagem do OGE atribuída ao sector. Por outras palavras, os OGE dos últimos anos indicam uma tendência de diminuição na prioridade financeira dada pelo Estado ao sector da Educação. Este facto deve ser visto

Gráfico 1

O orçamento do sector da Educação deveria ser 2.5 vezes o montante atribuído no OGE 2016

Percentagem do OGE atribuído ao sector da Educação, período2010-2016 20% 18% 16%

Compromisso de Dakar (20%)

14% 12% 10%

8.5%

8.2%

8.4%

8.8%

8.6%

7.7%

6.2%

6% 4% 2% 0%

2010

2011

2012

2013

2014

Fonte: OGE: 2010 - 2016.

Luanda, Cuando Cubango e Bengo. http://data.worldbank.org/indicator/SE.XPD.TOTL.GB.ZS 4 Ministério da Educação, Lei de Bases de Educação 2001. 6 O Ensino Superior não faz parte do foco específico deste Folheto. 7 Dependente da província trata-se de Repartições ou de Direções Municipais. 8 A atribuição ao sector no OGE 2013 era de 586 mil milhões de Kwanza. 3 4

2015

2016

4. Atribuição por sub-função no sector da Educação © UNICEF/ANGA2015-0211/Célia Gonçalves

A maior parte da verba (59%) atribuída ao sector da Educação em 2016 destina-se ao Ensino Primário. O Ensino Secundário recebe 20% do orçamento do sector enquanto que o Ensino Superior recebe 14% (Gráfico 2). O peso da atribuição ao Ensino Primário no orçamento do sector diminuiu em 2016 em relação ao ano anterior, quando representava 67% do sector. Embora os classificadores orçamentais disponibilizados não permitam ver qual é a proporção do montante atribuído à Educação Primária destinada à despesa corrente e qual ao investimento, parece importante que a atribuição para a Educação Primária seja mantida nos níveis mais elevados alcançados em anos precedentes. Isto permitiria dar uma melhor resposta às grandes necessidades de investimentos em infraestruturas e de melhoramento da qualidade da Educação Primária. A atribuição orçamental ao Ensino da Primeira Infância permanece extremamente baixa, com um peso de apenas 0,24% da atribuição ao sector da Educação (Gráfico 2) em contradição com as prioridades políticas estabelecidas no PND 2013-2017, nomeadamente a de promover a “Expansão do Ensino Préescolar”. Do valor total atribuído ao ensino pré-escolar, 99% está destinado a três províncias (Luanda, Cuando Cubango e Bengo). O facto de Angola não ter uma política ou uma estratégia nacional para a Educação da Primeira Infância pode ser uma explicação da aparente falta de sistematização na distribuição geográfica dos recursos. A atribuição de financiamentos para Centros Infantis parece ter sido cortada consideravelmente no OGE 2016. De facto, o montante atribuído aos Centros Infantis nas diferentes províncias em 2016 é somente 20% do montante que foi atribuído em 2014. Além disso, no OGE de 2016 somente 6 províncias têm atribuições para Centros Infantis, contra 11 províncias em 2014. A literatura

Gráfico 2

internacional prova que a Educação Pré-primária tem um papel fundamental na preparação dos alunos para entrar no sistema de Ensino Primário e a falta deste serviço é particularmente prejudicial para crianças de famílias pobres que se encontram em zonas rurais. Neste quadro, parece crucial que a priorização política da Educação Pré-primária se traduza no desenvolvimento de estratégias e orçamentação adequadas e acessíveis. Embora um dos compromissos do Governo seja assegurar o acesso ao ensino para crianças com deficiências, a atribuição para o Ensino Especial, que sempre foi muito baixa, foi cortada em 2016 em 94% se comparada com o OGE 2014. O peso da subfunção ‘Ensino especial’ na atribuição do sector da Educação passou de 0,18% em 2014 para apenas 0,006% do sector em 2016 (Gráfico 2).

Atribuição percentual por subfunção no sector da Educação, OGE 2016

Ensino Pré-Primario 0.2%

Ensino Secundario 21%

Ensino Primario 59%

Educação Especial 0.006%

Ensino Superior 14% Ensino Técnico Profissional 4% Serviços Subsidiarios à Educação 3%

Fonte: OGE 2016

Serviços de Educação não Especificados 0.02%

5. Repartição do orçamento por programa No OGE 2016, a atribuição dos principais programas do sector da Educação é 35% inferior à atribuição do ano 2014. Se também consideramos os efeitos da inflação e da perda de valor do Kwanza, a diminuição real da atribuição aos programas da Educação resulta ser maior ainda. A Tabela 1 ilustra como o aumento nominal registado em 2016 face ao OGE de 2015 só compensa parcialmente os maiores cortes registados em 2015 face a 2014 sendo que o resultado final, à excepção de 2 programas, é que todos os programas registam uma diminuição importante em comparação com a situação pré-crise de 2014 (Tabela 1).

Tabela 1

O PND 2013-2017 indica, nas ‘Medidas de Políticas para Programas de Educação’, o objectivo de “Dar Continuidade e Reforçar o Programa de Alfabetização de Adultos”. Entretanto, nota-se que a atribuição para o Programa de Alfabetização permanece limitada (3.462 milhões de Kwanzas), e recebeu cortes nominais de 18% comparado com a atribuição no OGE de 20149. Em 2016 está previsto um primeiro investimento no Programa de Intensificação da Alfabetização de Adultos, mas a atribuição a este programa é extremamente limitada (140 milhões de Kwanzas).

Atribuição aos programas prioritários do sector da Educação 2014 – 2016 (em milhões de Kwanza)

Programa

OGE 2014

OGE 2015

OGE 2016

Variação 2014/16

(Revisto)

Desenvolvimento do Ensino Primário e Secundário

81,791

34,636

57,470

-30%

Reforma Educativa

3,367

966

1,295

-62%

409

379

178

-56%

9,912

6,373

12,297

24%

14,852

5,380

10,766

-28%

4,228

2,179

3,462

-18%

857

187

-91%

2,745

806

1,302

-53%

15,438

1,303

4,148

-73%

4,871

231

506

-90%

398

2241%

140

N.D.

Desenvolvimento do Sistema de Ensino Especial Melhoria do Sistema de Formação Técnico Profissional Melhoria da Qualidade do Ensino Superior Alfabetização Reforço da Cap. Inst. Sist. de Emp. e Form. Profissional Investigação e Desenvolvimento Tecnológico Reabilitação e Dotação de Infraestruturas do Ensino Superior Implem. do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação Expansão do Ensino Pre-Escolar

Intensificação da Alfabetização de Adultos Des e Estrut. da Form. de Prof. e de Esp. em Educação Melhor. do Sist. de Form. Téc. e Profis. e do Emprego TOTAL

511

138

177

-65%

2,553

317

-88%

141,551

52,670

92,537

-35%

Fonte: OGE 2014-2016.

Outra prioridade sectorial identificada no PND é “Universalizar a Merenda Escolar nas Escolas Publicas do Ensino Primário” mas no OGE 2016 o orçamento para a Merenda Escolar representa apenas 0,117% da atribuição do sector. De facto a evidência internacional mostra que os programas deste tipo (School Feeding Programmes) podem contribuir para incrementar a frequência e o aproveitamento escolar, particularmente em zonas com altos níveis de pobreza. Ainda que não estejam disponíveis informações detalhadas sobre a implementação do programa Merenda Escolar em Angola, sabemos que o programa cobre uma percentagem mínima de Escolas Primárias. O que ainda é mais preocupante são constatações de que o programa está paralisado em

muitas provinciais, facto que corroborámos durante as visitas às diferentes provínciais do país. Para cumprir com o compromisso do PND, particularmente no actual contexto de recursos limitados, seria necessário uma avaliação do programa que reforçasse e melhorasse os mecanismos de implementação, antes duma expansão do financiamento, que também parece prioritária. A insuficiência de professores em número e em termos de nível de qualificação adequada sobretudo nas áreas rurais é um dos maiores desafios do sector da Educação em Angola. Os classificadores orçamentais do sector da Educação não permitem determinar com clareza o nível de despesa nos salários e

É importante reiterar que os cortes em termos reais são de facto maiores que os cortes nominais por causa da inflação e da desvalorização do Kwanza.

capacitação de professores. Entretanto, o “Resumo das Despesas por Natureza Económica” em 2016 mostra que as “Despesas com o Pessoal” mantém-se igual não obstante as “Despesas com o Pessoal Civil” (categoria que inclui funcionários do estado incluindo os professores) tenha baixado em 5% em relação à 2015. Com base nas informações disponíveis, não parece que o OGE de 2016 esteja a prever investimentos adicionais na expansão do número

e formação dos professores. Informadores também apontam que há atrasos na contratação de novos professores para substituir os reformados. Se tal for o caso, poderá correr-se o risco de ver desaproveitados os investimentos do Estado nas infraestruturas, devido às limitações no que diz respeito à disponibilidade e capacidade do pessoal na área do ensino.

6. Distribuição geográfica dos recursos no sector da Educação

Por exemplo, a província do Cunene tem uma atribuição de 21% inferior à média de todas as províncias. No entanto, a baixa densidade demográfica da província, a alta percentagem de população rural e também o alto nível de pobreza e vulnerabilidade dessa província são factores que justificariam uma atribuição maior por pessoa. Outro exemplo vem da província de Benguela, onde a atribuição por pessoa (16.209 Kwanza) quase duplica a atribuição por pessoa da província limítrofe de Cuanza Sul (8.750 Kwanza). As disparidades na atribuição entre províncias são ainda maiores quando se considera, especificamente, as atribuições ao Ensino Primário. No Uíge cada pessoa tem uma atribuição de 15.342 Kwanzas em 2016, enquanto que no Cuanza Sul a atribuição é

Gráfico 3

O PND identifica como uma das suas prioridades “Reduzir as assimetrias sociais e territoriais no acesso ao sistema de ensino, um alvo ainda longe de ser atingido, pois a análise da atribuição sectorial por província (Gráfico 3) mostra grandes disparidades na atribuição orçamental, por pessoa.

Seria importante que se identificassem as razões das assimetrias geográficas para definir melhores métodos de atribuição de recursos sectoriais entre as províncias

Atribuição para a Educação e para o Ensino Primário por Província por pessoa em 2016 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0

Educação Educacao p/capita p /capita

Ensino primário Ensino P rimario p/capita p /capita

Fonte: Análise utilizando (1) os Resultados Preliminares do Censo de 2014; (2) OGE 2016

de apenas 609 Kwanzas, de 736 Kwanzas no Cunene e de 1.188 Kwanzas no Cuando-Cubango. Seria importante que se identificassem as razões das assimetrias geográficas para definir melhores métodos de atribuição de recursos sectoriais entre as províncias, mais equitativos e mais alinhados com as necessidades de cada província. Embora seja evidente que as necessidades para o sector da Educação podem variar entre as províncias, na base, por exemplo, da concentração da população, da percentagem de pessoas vivendo em zonas rurais ou das taxas de pobreza, ao analisar o OGE 2016 não emerge uma correlação clara entre estas variáveis e o nível de atribuição das diferentes províncias.

Conforme já indicado no presente folheto, a atribuição do OGE 2016 ao sector da Educação fica muito aquém das necessidades do sector e dos compromissos nacionais e internacionais assumidos pelo Estado, quer em montantes absolutos, quer em termos de percentagem do envelope total do OGE atribuído ao sector da Educação. No actual contexto de maiores dificuldades orçamentais e de menores recursos públicos, importa que o Estado possa ir mais longe para preservar de cortes os sectores estratégicos como a Educação.

No actual contexto de maiores dificuldades orçamentais e de menores recursos públicos, importa que o Estado possa ir mais longe para preservar de cortes os sectores estratégicos como a Educação

Um ponto de interrogação subsiste quanto a saber até que ponto os recursos financeiros atribuídos no OGE estão de facto a ser transferidos para as instituições do sector de acordo com o planeado. Particularmente, por causa da crise económica, existem grandes atrasos na disponibilização de fundos para despesas-chave de funcionamento, como o pagamento de salários dos alfabetizadores e professores, a provisão dos fundos para a Merenda Escolar nas províncias, ou formação contínua de professores. Quadros seniores da função pública entrevistados sobre o assunto no princípio deste ano indicam que não têm recebido informações claras sobre os recursos que vão ser de facto disponibilizados, o que dificulta o planeamento e a prestação de serviços.

7. Crise económica e disponibilização de recursos para o sector da Educação

A Educação é um dos sectores estratégicos para o desenvolvimento socioeconómico de um país. Os fundos atribuídos à Educação representam um investimento directo na redução da pobreza e no crescimento sustentável, o que explica que em muitos países o sector tem um peso substancial, entre 20 e 30% do OGE. Em Angola, onde a atribuição ao sector permanece ainda limitada a 7.7% do OGE, é urgente apostar mais na Educação e no futuro do país através de investimentos maiores e com enfoque na educação de qualidade e no acesso equitativo ao ensino.

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