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Investigaci贸n
gesti贸n organizacional Volumen 2, n煤mero 1
enero-junio de 2015
ISSN 2322-8393
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Investigación
gestión organizacional Volumen 2, número 1
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Definición y objetivo La revista Investigación & Gestión Organizacional (ISSN 2322-8393) es un medio de publicación y difusión de resultados de investigaciones realizadas en temas de interés para el área de las Ciencias Económicas y Administrativas, con el propósito de dar a conocer a la comunidad académica, investigativa, empresarial y público en general, hallazgos de investigaciones básicas y aplicadas que contribuyen significativamente en el desarrollo de la disciplina y en el mejoramiento de la práctica profesional. La revista es publicada semestralmente por la Escuela de Ciencias Económicas y Administrativas con el apoyo del Sistema Institucional de Investigación de la Corporación Universitaria Unitec.
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Investigación
gestión organizacional Volumen 2, número 1
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Contenido Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local: estudios de línea de base social como propuesta metodológica para el diagnóstico social en la industria petrolera
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Armando García Chiang, Ángel Alfredo Hernández Moreno
El desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco: un análisis a través del modelo estadios de desarrollo Guadalupe Palmeros y Ávila, Joaquín Gairín Sallán
Valoración de los procesos de gestión del conocimiento para el desarrollo organizacional de la Comisión Nacional Forestal, gerencia estatal Sonora, México
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René Daniel Fornés-Rivera, Olincer Román-Verdugo & Christian R. Méndez A.
El proyecto de Estado y la reforma administrativa con un enfoque gerencial Jaime Espejel Mena
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REPORTE DE INVESTIGACIÓN
Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local: estudios de línea de base social como propuesta metodológica para el diagnóstico social en la industria petrolera
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Investigación
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Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local: estudios de línea de base social como propuesta metodológica para el diagnóstico social en la industria petrolera Armando García Chiang, Ph. D.
Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, México
Ángel Alfredo Hernández Moreno Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, México Recibido: 7 de marzo de 2014 Aceptado: 20 de abril de 2015 JEL: L71; Q01
resumen
En México la necesidad de generar propuestas de responsabilidad social de alto impacto territorial, que coadyuven al desarrollo local de entornos geográficos donde la riqueza extraída del subsuelo no se encuentra reflejada en el desarrollo social de las localidades, ha puesto en evidencia la necesidad de establecer propuestas de responsabilidad social apegadas al territorio. En este contexto, un equipo de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, ha desarrollado una metodología con capacidad de implementarse en diferentes zonas petroleras mexicanas. Dicho procedimiento, así como sus instrumentos operativos, permite que las empresas petroleras puedan implementar propuestas que mejoren la calidad de vida de las comunidades de los territorios donde se explota el petróleo. El presente trabajo expone dicha propuesta metodológica que consta de seis pasos: 1) creación de una línea de base social utilizando indicadores socioeconómicos; 2) análisis del impacto socioespacial de la actividad petrolera; 3) realización de una encuesta socioeconómica para identificar necesidades, carencias o demandas de las comunidades ubicadas en las áreas petroleras; 4) elaboración de entrevistas estructuradas y semiestructuradas con actores sociales e institucionales claves; 5) creación de matrices sociales que generen una estructura semaforizada de indicadores socioeconómicos, y 6) elaboración de un plan de responsabilidad social.
palabras clave
Responsabilidad social, industria petrolera, propuestas de acciones territorializadas, diagnóstico social, desarrollo local. Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 7-27
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Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local
Corporate social responsibility, sustainability and local development: Social baseline studies as a methodological proposal for the social assessment of the oil industry abstract In Mexico there is a need for high impact, corporate social responsibility projects with a territorial focus that will contribute to local development in regions where the wealth of resources extracted from the ground has not led to the social development of the populations. In this context, a team from the Universidad Autónoma Metropolitana (Iztaplapa Unit) has developed a methodology that can be implemented in different oil producing regions of the country. This process, along with its operational tools, will enable the oil companies to undertake initiatives to improve the quality of life of the communities in the regions of oil exploitation. This paper explains this methodology, which consists of a six-step process: 1) establishment of a baseline using social-economic indicators; 2) assessment of the social-spatial impact of the oil industry; 3) a social-economic survey to identify the needs or demands of the communities located in oil-producing areas; 4) structured and semi-structured interviews with key social and institutional actors; 5) creation of social matrices to create a “traffic light” rating system of social-economic indicators; and 6) design of a corporate social responsibility plan. keywords: corporate social responsibility, oil industry, proposals for territorial action, social assessment, local development
Responsabilidade social, sustentabilidade e desenvolvimento local: estudos de linha de base social como proposta metodológica para o diagnóstico social na indústria petroleira resumo No México a necessidade de gerar propostas de responsabilidade social de alto impacto territorial, que coadjuvem ao desenvolvimento local de entornos geográficos onde a riqueza extraída do subsolo não se encontra refletida no desenvolvimento social das localidades, tem posto em evidência a necessidade de estabelecer propostas de responsabilidade social apegadas ao território. Neste contexto, uma equipe da Universidade Autônoma Metropolitana, Unidade Iztapalapa, desenvolveu uma metodologia com capacidade de ser implementada em diferentes zonas petroleiras mexicanas. Dito procedimento, assim como seus instrumentos operativos, permite que as empresas petroleiras possam implementar propostas que melhorem a qualidade de vida das comunidades dos territórios onde se explora o petróleo. O presente trabalho expõe dita proposta metodológica que consta de seis passos: 1) criação de uma linha de base social utilizando indicadores socioeconómicos; 2) análise do impacto sócio espacial da atividade petroleira; 3) realização de uma pesquisa socioeconômica para identificar necessidades, carências ou demandas das comunidades localizadas nas áreas petroleiras; 4) elaboração de entrevistas estruturadas e semiestruturadas com atores sociais e institucionais fundamentais; 5) criação de matrizes sociais que gerem uma estrutura de indicadores socioeconômicos, e 6) elaboração de um plano de responsabilidade social. palavras-chaves: responsabilidade social, indústria petroleira, propostas de ações territorializadas, diagnóstico social, desenvolvimento local. Armando García Chiang, Ph. D. Geógrafo y sociólogo de formación. Profesor titular del Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa. Ha coordinado 13 proyectos de diagnóstico social para la industria petrolera mexicana en los cuales se realizan estudios de línea base social, evaluaciones de impacto social y se desarrollan programas de gestión social. Correo electrónico: agch@xanum.uam.mx (autor corresponsal). Ángel Alfredo Hernández Moreno Licenciado en Administración de empresas. Responsable de las propuestas de responsabilidad social realizadas por el equipo de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, para la industria petrolera mexicana.
Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de la licencia de Creative Commons ReconocimientoNoComercial (CC BY-NC), la cual permite su uso, distribución y reproducción de forma libre siempre y cuando el o los autores reciban el respectivo crédito.
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García & Hernández
Introducción
L
a extracción de petróleo, junto con toda su cadena de producción (exploración, perforación, explotación, distribución y transformación), provoca un notable impacto territorial de gran envergadura donde quiera que se establezca, no solo en términos medioambientales, sino también en términos económicos y sociales. En una significativa cantidad de países ese impacto ha derivado en una exigencia ética hacia la industria petrolera. La minimización del impacto y la supuesta reversibilidad de los efectos de la actividad petrolera parecen ser los axiomas sobre los que aún hoy se mueven las compañías petroleras y se vinculan con supuestas políticas de responsabilidad social; pero se trata de algo que aún está lejos de una verdadera implementación de la responsabilidad social empresarial (Dauzacker, 2007; Rivero, 2003; Werther & Chandler, 2005). Por lo tanto, se requiere alcanzar un sentido holístico en esa aplicación que se dé tanto al interior de las empresas como en relación con el exterior, con los agentes sobre los que impacta su actividad (De la Cuesta, 2004; Frynas, 2009; Garriga & Melé, 2004). No en vano, la responsabilidad social empresarial debe buscar que las empresas integren voluntariamente las preocupaciones sociales y medioambientales en sus operaciones productivas y comerciales, promoviendo una relación sustentable con todos los interlocutores a los que impacta su actividad (Navarro, 2012; Núñez, 2003). En México la principal empresa del sector petrolero es Petróleos Mexicanos (Pemex). En principio fue una empresa pública paraestatal, constituida como un organismo descentralizado de la administración pública federal –establecida de acuerdo al decreto del 7 de junio de 1938–, situación que cambió a mediados del 2014 cuando, por iniciativa presidencial, se transformó en Empresa Productiva del Estado (Presidencia de la República, 2014). Su objetivo básico es la conducción central y la dirección estratégica de las actividades correspondientes a la industria petrolera en territorio
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Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local
mexicano. Está integrada por cuatro organismos subsidiarios –el dedicado a la extracción es Pemex Exploración y Producción (PEP)– que ejercen actividades de exploración, producción, transformación y comercialización de petróleo crudo y gas natural, tanto en el mercado interno como externo (Petróleos Mexicanos, 2002). Como es conocido, Pemex es una importante generadora de recursos económicos, de empleos y de oportunidades para el desarrollo mexicano; siendo un factor determinante en su vida económica y desarrollo industrial, al convertirse desde el sexenio del presidente José López Portillo en la palanca de despegue y crecimiento para México. Como ya indicábamos, PEP es la responsable de la exploración y la explotación de petróleo y gas natural en México. Esta subsidiaria ha dividido al país en cuatro regiones de operación: Región Norte, Región Sur, Región Marina Noreste (RMNE) y Región Marina Suroeste (RMSE) (Pemex Exploración y Producción, 2005). En los años 1995 y 1996, a partir de una serie de graves accidentes sufridos en sus instalaciones, PEP buscó implementar prácticas estrictas de seguridad y protección ambiental. Con ello pretendía identificar fortalezas y debilidades en la administración de dichos aspectos; para lograrlo se creó la Dirección Corporativa de Seguridad Industrial y Protección Ambiental (inicialmente de Sistemas de Seguridad Industrial), con el propósito de concebir e implantar los sistemas de administración que permitieran tener “operaciones más seguras y más respetuosas del medio ambiente, incorporando las mejores prácticas conocidas” (Pemex Exploración y Producción, 2005). En el 2006 Pemex elaboró un nuevo modelo de desarrollo sustentable que forma parte de la estrategia institucional. Los objetivos del modelo fueron: cumplimiento normativo ambiental, eliminación de riesgos ambientales no normados y aseguramiento de la viabilidad y sustentabilidad de los planes de desarrollo del negocio. Se concebía así una dimensión próxima a la implementación de los lineamientos de responsabilidad social empresarial. Desde su 10
adhesión a la Iniciativa Global de Reporte (GRI, por sus siglas en inglés) y al Pacto Global (Global Compact, s. f.), ha buscado conciliar sus intereses empresariales con los valores y demandas de la sociedad civil, en áreas relacionadas con los derechos humanos, el trabajo, el medio ambiente y la corrupción. Recientemente Pemex, en su Plan de negocios 2010-2025, ha definido a la responsabilidad corporativa como una de las cuatro líneas de acción que permitirían atender los veintitrés retos principales que cubren los diferentes aspectos de la empresa. Desea con ello mejorar su imagen y las relaciones con las partes interesadas, e incorporar la protección ambiental y la responsabilidad social como elementos clave en su operación. Asimismo, en documentos como el Anexo de asuntos externos (AE) a los contratos, Pemex define la responsabilidad social como “la voluntad de las empresas en integrar políticas, programas y prácticas, más allá de sus obligaciones jurídicas, que contribuyan al desarrollo sustentable de la sociedad, mejorando la calidad de vida de las personas y sus familias” (Petróleos Mexicanos, 2013). Asimismo, conviene apuntar que Pemex es miembro del World Business Council for Sustainable Development, organismo internacional que busca que sus miembros compartan una visión de futuro que impulse el desarrollo sostenible de los negocios, la sociedad en su conjunto y el medio ambiente. Por ello, en una visión ampliada del concepto aceptado por Pemex, podemos notar que la responsabilidad social no se reduce a la interacción del medio ambiente con la empresa, sino que la define como parte de un sistema que interactúa a su vez con los sistemas sociales, tanto generales como locales, y con sistemas de negocios. La reforma energética implementada durante el gobierno de Calderón, centrada en la reforma a la ley reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución en el 2008, estableció que “Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios podrán celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus www.unitec.edu.co
García & Hernández
actividades requiere” (Presidencia de la República, 2008). Ello hacía aparecer a otros operadores petroleros en el contexto mexicano, algunos de los cuales ya tenían contratos con la paraestatal y en términos de responsabilidad social empresarial suponía un nuevo paso hacia delante (Petróleos Mexicanos, 2013). El 1º de marzo del 2012, PEP lanzó al mercado la primera ronda de licitaciones de contratos integrales para exploración y producción. De acuerdo con Pemex, el interés que despertó este proceso entre las empresas de la industria, tanto nacionales como extranjeras, se vio reflejado en la compra de más cincuenta paquetes de bases de licitación por veintisiete empresas entre operadoras y de servicios, para las tres áreas contractuales. Resultado de este proceso fue la entrada por primera vez de empresas privadas como socias de Pemex, después de la nacionalización del petróleo en 1938, las mismas que explotarían campos en Tabasco. Las ganadoras de esa ronda fueron la empresa de origen británico Petrofac Facilities Ltd., la cual obtuvo los bloques de Santuario y Magallanes, y la firma texana Schlumberger, a la que se adjudicó el bloque Carrizo, cercano a la ciudad de Villahermosa. El 19 de junio del 2012, Pemex anunció el resultado de una segunda ronda de licitaciones de los contratos integrales para exploración y producción de campos maduros para la región norte de Veracruz en Tamaulipas, en la cual participaron veintiocho empresas. Los ganadores fueron la empresa Monclova Pirineos Gas y sus subsidiarias Oleorey SA de CV, que se adjudicó el bloque San Andrés, y Petrolíferos de Tierra Blanca SA de CV, que obtuvo el bloque homónimo Tierra Blanca. A la compañía Petro SPM Integrated Services se le adjudicó el bloque de Pánuco (entre Veracruz y Tamaulipas); Petrofac Facilities Ltd. obtuvo el área contractual marítima Arenque, frente a las ciudades de Tampico y ciudad Madero y a Pico-Cheiron Ltd. (de origen egipcio) se le adjudicó el bloque Altamira, en Tamaulipas. El 11 de julio del 2013 se realizó una tercera ronda de licitaciones donde tres de los seis bloques que ofertó Pemex del área de Chicontepec –bajo el Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 7-27
concepto de contratos integrales para la exploración y producción de crudo– fueron declarados desiertos a falta de propuestas: Amatitlán, Pitepec y Miahuapan. Los tres bloques restantes fueron asignados a las filiales en México de las empresas estadounidenses Halliburton (Humapa) y Petrolite (Soledad), y a la mexicana Operadora de Campos DWF (Miquetla). Esta nueva generación de contratos integrales elaborados por Pemex abordan en su cláusula 19.8 y en su anexo 18 las cuestiones relacionadas al impacto que tiene la operación petrolera en las comunidades, y especifican que cada compañía ganadora de la licitación debe ejercer el 1 % del gasto operativo anual en acciones de responsabilidad social que se decanten en tres rubros principales: a) medio ambiente; b) desarrollo social, y c) desarrollo económico. Se trata, por tanto, de un elemento propositivo que, legalmente, obliga a estas empresas a la aplicación de políticas próximas al ejercicio de la responsabilidad social empresarial y un salto cualitativo en su aplicación (Petróleos Mexicanos, 2013). En ese contexto, las empresas petroleras ganadoras de esos contratos integrales se han visto en la necesidad de establecer un diagnóstico territorial que les permita conocer la situación económica, política y social de las localidades que se encuentran en el área donde realizan sus actividades, con el fin de implementar acciones de responsabilidad social que promuevan el desarrollo social y el manejo sustentable del entorno. Esta circunstancia pone sobre la mesa un problema operativo para estas empresas extractoras de petróleo, las cuales requieren de la participación de expertos para el desarrollo de esos diagnósticos territoriales e, incluso, para la elaboración de propuestas de responsabilidad social concretas (García-Chiang, Santiago & Vargas, 2010; Navarro, García-Chiang, 2010). Entendemos así que el diagnóstico socioterritorial es una herramienta fundamental para conocer las problemáticas de un territorio con el fin de promover estrategias de desarrollo local y regional. La construcción y el análisis de indicadores de diversa índole 11
Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local
(sociales, económicos, demográficos y ambientales), así como la implementación de metodologías cualitativas para el reconocimiento de la actividad y las funciones de los diferentes actores sociales e institucionales, permiten comprender las condiciones que limitan o favorecen el surgimiento de dinámicas de desarrollo. Estas, a su vez, definen las condiciones de vida de las poblaciones situadas en áreas donde convergen actividades socioeconómicas con diversas lógicas de organización y, por consiguiente, con diferentes impactos en la transformación o configuración de los territorios. Atendiendo a esta coyuntura (la necesidad de diagnósticos territoriales en zonas petroleras para la implementación de propuestas de responsabilidad social), un equipo de investigadores de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, a través de la figura institucional de proyectos de asistencia técnica, desarrolló siete diagnósticos territoriales en áreas petroleras de Tabasco, Veracruz y Tamaulipas, creando 126 propuestas de responsabilidad social, hoy plenamente avaladas por Pemex y por las empresas licitantes. La experiencia acumulada tras un año y medio de trabajo (de septiembre del 2012 a febrero del 2014) ha permitido diseñar una metodología que permite, no solo generar un análisis territorial preciso, sino una serie de elementos operativos con capacidad de ser implementados y transferidos tanto a Pemex como a las empresas petroleras. Todo ello para generar propuestas de responsabilidad social de alto impacto territorial que contribuyan al desarrollo local de entornos geográficos, que en varios casos son susceptibles de los apoyos a la pobreza que son implementados por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Esas propuestas de responsabilidad social apegadas al territorio tienen capacidad de convertirse en coadyuvantes del desarrollo local en esos territorios y de complementar las políticas públicas federales, estatales y municipales existentes. La metodología generada y sus instrumentos operativos tienen la capacidad de implementarse en otras zonas petroleras del país, y dichos instrumentos 12
han de permitir que las empresas petroleras –e incluso otros agentes públicos– puedan implementar, vía la idea de la responsabilidad social, propuestas que mejoren la calidad de vida de las comunidades de los territorios donde se explota el petróleo. Dicha propuesta metodológica consta de seis pasos: 1) creación de una línea de base social a partir de indicadores de demografía, economía, educación, salud, migración, religión, vivienda, disponibilidad de bienes, entre otros; 2) análisis del impacto socioespacial de la actividad petrolera, diseñándose una metodología cartográfica basada en coremas que evidencie el carácter eminentemente territorial de esta industria a través de la relación entre sus elementos (pozos, baterías, ductos, etc.) y los diversos núcleos de población; 3) realización de una encuesta socioeconómica para identificar los factores sociales y económicos que determinan las necesidades, carencias y demandas de las comunidades ubicadas en las áreas petroleras; 4) aplicación de entrevistas estructuradas y semiestructuradas a los actores sociales e institucionales clave de las regiones de estudio; 5) creación de matrices sociales que generen una estructura semaforizada de indicadores socioeconómicos de acuerdo con los niveles de impacto de las operaciones petroleras en los territorios, y 6) elaboración de un plan de responsabilidad social en el que se establecen las directrices de acción en la materia para las empresas, así como las propuestas derivadas de los pasos citados (García-Chiang, 2012, 2013). La integración metodológica permitió la creación de un diagnóstico socioterritorial, que sirvió como base para la identificación de áreas de oportunidad y de propuestas de responsabilidad social, enfocadas en el fomento al desarrollo local a través del mejoramiento de las condiciones de vida de la población afectada directa o indirectamente por la industria petrolera. La figura 1 presenta las áreas contractuales donde ha trabajado el equipo de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa.
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Figura 1. Áreas donde ha trabajado el equipo UAMI
Nota. Tomado de La responsabilidad social en empresas petroleras: planes y propuestas por A. García-Chiang, & A. Hernández, 2014, México: UAMI. © 2014 A. GarcíaChiang y A. Hernández. Reimpreso con permiso de los autores.
Método Línea de base La planificación estadística contribuye a ordenar y establecer prioridades en la producción de información, pero solo llega a determinar el tipo de operaciones que se requieren para obtener los datos (censos, encuestas, registros administrativos). Los resultados de la planificación estadística, que se expresan en proyectos (operaciones), responden de manera precisa a necesidades de información y a recursos financieros y de presupuesto para obtenerlos; no resuelve del todo las dificultades que se tienen acerca del uso y el aprovechamiento de la información en los procesos de toma de decisiones. Las dificultades se expresan en el siguiente orden: Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 7-27
• Construcción de indicadores. • Importancia jerárquica de indicadores, según niveles de toma de decisiones. • Esquema de análisis viables desde la perspectiva de los involucrados en la toma de decisiones. En este sentido, la metodología de línea de base consiste en realizar un estudio detallado de las localidades que conforman las zonas petroleras de interés, constituyéndose en un instrumento clave para la planeación e implementación de propuestas de Responsabilidad Social Empresarial (RSE) que estén contextualizadas conforme a las necesidades y demandas de la población local y también que estén 13
Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local
apegadas al territorio. La metodología consiste en realizar un diagnóstico socioeconómico integral que contiene 5 rubros. Diagnóstico socioeconómico integral basado en los datos proporcionados por los Censos de Población y Vivienda del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (2005, 2009 y 2010). A partir de estos datos se construye una serie de indicadores que permiten conocer las demandas genéricas de la población local en torno a los siguientes rubros: • Demografía: distribución de la población, tasa de fecundidad, índice de fecundidad, tasa de juventud, tasa de envejecimiento, índice de masculinización. • Economía: población económicamente activa (PEA), sectores productivos, ingresos, índice de dependencia económica, calidad del índice de dependencia económica (jóvenes, adultos), grado de calificación de la población. • Cobertura de servicios básicos en las viviendas: electricidad, drenaje, vivienda.
• Educación: índice de no escolaridad, índice de analfabetismo, grado promedio de escolaridad, rezago educativo, infraestructura educativa disponible en la zona. • Índice de marginación: indicador de síntesis sobre el nivel de pobreza de la población en cuanto a los rubros antes señalados. En cada rubro se integra un cuadro de síntesis de los indicadores socioeconómicos, con el fin de mostrar las localidades con las problemáticas más severas y las líneas concretas de acción que podrían plasmarse en proyectos de gestión de desarrollo para tratar de resolverlas. De este modo, se obtienen las localidades más vulnerables en términos del desempeño crítico de sus indicadores socioeconómicos, las cuales necesitarían acciones de intervención pública o privada en el corto plazo para disminuir los niveles de marginación que presentan. La figura 2 muestra el procedimiento para la obtención de datos.
Figura 2. Procedimiento para la obtención de datos
Diagnóstico de las cadenas productivas locales
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Creación de la información base de los sistemas productivos.
Identificación de agentes clave.
Evaluación de las capacidades de las actividades productivas locales para generar cadenas de valor, o migrar hacia un sector productivo vinculado con la actividad petrolera.
Entrevistas cualitativas para conocer las problemáticas de los sectores productivos.
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Fases cuantitativa y cualitativa El estudio comprendió una fase cuantitativa, en la cual está incluida la línea de base y sus complementos, y una fase cualitativa, en la cual se realizaron entrevistas y encuestas. Asimismo, para formular las posibilidades de un desarrollo sustentable, se analizaron tres subsistemas: 1. El natural, para determinar el impacto acumulativo de los métodos de explotación en el ambiente y las condicionantes físicas –la disponibilidad– que el medio impone a los procedimientos de utilización de los recursos naturales. 2. El social, para identificar las condiciones de vida de los sujetos sociales, los procesos ligados a la calidad de vida, la cultura y la práctica de las políticas públicas que intervienen en la organización territorial. 3. El económico, para precisar las tecnologías, los insumos, los mercados, los actores con poder de decisión, los procesos productivos, de distribución y de consumo, es decir, los elementos de producción y reproducción de capital que conforman los usos del suelo en el territorio Cadenas de valor Las cadenas de valor se refieren a las ventajas competitivas que generan las actividades productivas situadas en un territorio determinado (localidad, municipio, región, Estado, país), mediante la interacción coordinada entre los distintos agentes que las conforman, fomentando mayores flujos de información que aumentan la capacidad de innovación de la actividad; esto se traduce en la reducción de costos y tiempos de producción, una mayor especialización de las empresas y relaciones de coordinación estables que propician una mejora sistémica y sostenible del funcionamiento de la actividad productiva, lo cual puede generar un desarrollo económico sustentable. Los objetivos de la implementación de obras sociales enfocadas en la creación de cadenas de valor en las zonas petroleras de estudio son los siguientes: Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 7-27
1. Generar información socioeconómica y ambiental que permita conocer el desempeño de las actividades económicas de los tres sectores productivos (primario, secundario y terciario). 2. Conocer los agentes, las formas de organización, la tipología de productos y productores o empresarios que caracterizan las actividades productivas de las localidades. 3. Identificar las potencialidades y áreas de oportunidad de las actividades económicas para fomentar la innovación, la formación de redes y cadenas de valor que funjan como elementos catalizadores del desarrollo local. 4. Diseñar acciones de capacitación y generación de actividades hacia un sector productivo vinculado con la actividad petrolera. 5. Diseñar proyectos de gestión del desarrollo y obras de responsabilidad social que mejoren la competitividad de los sectores productivos de las localidades de las áreas contractuales. La metodología que siguió el análisis de las cadenas productivas locales para identificar las potencialidades y debilidades de las actividades económicas para generar cadenas de valor fue la siguiente: 1. Análisis socioeconómico de las localidades situadas en la costa equidistante a la zona contractual. 2. Análisis de los principales sectores productivos de esas localidades, con especial énfasis en la actividad pesquera. 3. Análisis de las condiciones ambientales en la zona de influencia. 4. Creación de información básica de los sectores productivos a través del análisis de indicadores. 5. Aplicación de entrevistas cualitativas a agentes de las actividades productivas locales, con el fin de conocer sus problemáticas actuales, así como su relación con la actividad petrolera. 6. Diseño de acciones de capacitación para fomentar la generación de cadenas de valor de las actividades productivas existentes. 15
Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local
Propuesta de intervención para la formación de cadenas de valor: a. Analizar y planificar estrategias para mejorar el desempeño de las actividades productivas existentes, o impulsar su reconversión productiva. b. Fomentar la creación de una red estratégica de agentes económicos (productores, procesadores, distribuidores, mayoristas, vendedores) que estimule la cooperación y la coordinación para la
producción de manera conjunta, compartiendo riesgos y beneficios. c. Diseñar mecanismos de cooperación que alienten la comunicación estrecha entre los agentes económicos, con el fin de que respondan de manera más eficiente a las demandas del mercado. d. Asesoramiento para el diseño y la identificación de productos que logren diferenciarse en los mercados y, en consecuencia, faciliten el incremento de la innovación y la productividad.
Figura 3. Metodología para la implementación de cadenas de valor
A
Análisis de la dinámica ambiental
B
C
D
E
F
Análisis de la dinámica socio-económica Análisis institucional Análisis de seguridad Análisis de la dinámica petrolera
Diagnóstico institucional Para la elaboración del diagnóstico institucional se tomó en cuenta la necesidad de contar con los elementos que facilitaran el proceso de gestión e implantación de los proyectos productivos que se identificaron como parte del estudio. Las diversas actividades desarrolladas en la realización del diagnóstico institucional se describen a continuación:
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• Caracterización de las instituciones: identificar las diversas instituciones con presencia en las zonas petroleras, principales personas institucionales, líderes de opinión, instituciones académicas, líderes políticos y organizaciones no gubernamentales. Se deberá considerar también la coordinación interinstitucional, el grado de presencia
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Grado marginación
Semaforización histórica
• Alto riesgo: localidades en las cuales algunos grupos sociales han manifestado resistencias para facilitar las labores de operación. • Conflictiva: localidades con una alta presencia de instalaciones o actividades petroleras relacionadas con exploración, extracción, conducción y procesamiento de hidrocarburos que eventualmente han registrado movilizaciones sociales en
Tabla 1. Semaforización de las localidades
Localidad
Herramientas analíticas para establecer una clasificación de la problemática de las localidades (semaforización) Aplicando la metodología descrita se estableció una clasificación de localidades según los impactos de las operaciones petroleras en la zona. Una primera propuesta de semaforización puede ser considerada como “histórica”, ya que está basada en información documental y de campo sobre sucesos ocurridos en el pasado. Las categorías son tres:
Un ejemplo concreto de la propuesta de semaforización es la tabla 1:
Municipio
Resultados analíticos de la línea de base.
contra de la paraestatal Pemex para el reclamo de diversas demandas sociales o compensaciones por supuestas afectaciones patrimoniales. En estas regiones han emergido diversos líderes que sistemáticamente han abanderado reclamos históricos en contra de las actividades petroleras, movimientos que por lo general llegan a vincularse con partidos políticos o grupos de interés dentro de estos. • Bajo riesgo: localidades con presencia marginal de la actividad petrolera o que por sus características de distribución poblacional no han registrado movimientos sociales en contra del desarrollo de las actividades petroleras.
Entidad
y la confiabilidad por parte de la población hacia las instituciones. Además de las instituciones con presencia en la región, deberá hacerse mención de aquellas que no intervienen y deberían participar de manera activa por su importancia para el desarrollo local. • Identificación de programas económico-productivos de cada institución: deberá integrarse un expediente que contenga las reglas de operación actuales de aquellos programas económicos-productivos vigentes y viables para ser implantados en las comunidades; se integrarán además los modelos de fichas y solicitudes para cada caso. Asimismo, se deberá reconocer para cada programa los recursos de inversión vigentes, criterios de elegibilidad, capacidad instalada para la implantación de los proyectos, mezcla de recursos, esquemas de coordinación, etc.
Tabasco
Macuspana
Paraíso
Medio
Ba¡o riesgo
Tabasco
Macuspana
Tierra Colorada
Medio
Baio riesgo
Tabasco
Nacaiuca
Salova 1a. Sección
Bajo
Ba¡o riesgo
Chiapas
Ostuacán
Catedral 2a. Muy alto Sección
Ba¡o riesgo
Chiapas
Ostuacán
Catedral de Chiapas
Muy alto
Baio riesgo
Chiapas
Ostuacán
Copano 1a. Sección
Muy alto
Baio riesgo
Chiapas
Ostuacán
Copano 2a. Sección
Muy alto
Baio riesgo
Chiapas
Pichucalco
Plutarco Elías Calles
Alto
Baio riesgo
Chiapas
Reforma
San Miguel 2a. Sección
Bajo
Baio riesgo
Campeche
Carmen
Atasta
Bajo
Conflictiva
Tabasco
Centla
Buena Vista
Medio
Conflictiva
Chiapas
Reforma
Reforma
Bajo
Conflictiva
17
Entidad
Municipio
Localidad
Grado marginación
Semaforización histórica
Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local
Chiapas
Reforma
Rafael Pascacio Gamboa
Bajo
Conflictiva
Tabasco
Centla
Álvaro Obregón (Santa Cruz)
Medio
Alto riesgo
Las experiencias previas de trabajo pusieron en evidencia la necesidad de considerar que la semaforización histórica representa una base para iniciar el proceso de clasificación de las localidades. La complejidad de la realidad social y ambiental requiere criterios adicionales de semaforización; por ello, se creó lo que se denominó “matriz de impacto social” (tablas 2 y 3). Utilización de la matriz FODA como paso previo a la creación de una matriz de impacto social La matriz FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas) es una herramienta de análisis estratégico que permite analizar elementos internos o externos de programas y proyectos. Se representa como una matriz de doble entrada, en la que en el nivel horizontal se analizan los factores positivos y los negativos. En la lectura vertical se analizan los factores internos y, por tanto, controlables, del programa o proyecto y los factores externos, considerados no controlables. Las fortalezas son todos aquellos elementos internos y positivos que diferencian al programa o
proyecto de otros de igual clase. Las oportunidades son aquellas situaciones externas, positivas, que se generan en el entorno y que una vez identificadas pueden ser aprovechadas. Las debilidades son problemas internos, que una vez identificados y desarrollando una adecuada estrategia, pueden y deben eliminarse. Las amenazas son situaciones negativas, externas al programa o proyecto, que pueden atentar contra este, por lo que llegado al caso, puede ser necesario diseñar una estrategia adecuada para poder sortearlas. En la presente propuesta metodológica se propone la utilización de la matriz FODA como paso previo a la creación de una matriz de impacto social. Creación de una matriz de impacto social y de una matriz operativa Utilizando las diferentes categorías de datos que se obtuvieron de la aplicación de la matriz FODA, se creó una matriz de doble entrada en la cual se incluyen los factores que confluyen en la cuestión social. Esta matriz cuenta con ponderaciones y semaforizaciones individuales por rubro debido a que cada uno de ellos representa una dimensión de la sociedad que no necesariamente una influye en la otra. Por tanto, no hay un modo confiable de obtener una sola referencia general de la situación, en la matriz operativa todo converge alrededor de la operación misma, pero en el ámbito social son muchas las vertientes y todas van en diferentes sentidos, para analizar esta matriz es necesario una visión sistémica que permita establecer de manera abstracta las relaciones entre rubros. A continuación se presentan dos tablas con contenidos de la matriz de impacto social.
Tabla 2. Matriz de impacto social. Índice de dependencia
18
Localidades
Índice de dependencia (% 2010)
% PEA
% PO
Poza Redonada 2ª Sección
72.63
41.70
40.80
Poza Redonada 3ª Sección
72.43
39.40
38.70
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García & Hernández
Tabla 3. Matriz de impacto social. Índice de personas dependientes por cada persona ocupada Localidades
Índice de dependencia (% 2010)
% PEA
% PO
Semaforización económica
Poza Redonada 2ª Sección
72.63
41.70
40.80
1.8
Poza Redonada 3ª Sección
72.43
39.40
38.70
1.89
Santuario 1ª Sección
74.16
39.70
36.60
1.88
Santuario 2ª Sección
69.75
39.80
39.60
1.77
Por otro lado, se creó una segunda matriz operativa, en la cual se ponderaron las actividades de la empresa y su posible efecto en las localidades (García-Chiang, 2012). Las dos tablas siguientes muestran detalles de este instrumento.
La primera de ellas (tabla 4) contiene el número de instalaciones que tiene cada localidad, además del tipo de infraestructura disponible en el área; en la parte inferior presenta la distribución de infraestructura en función del grupo de gente que interactúa directamente con la misma.
Tabla 4. Matriz operativa. Instalaciones por localidad E/o. Encrucijada 3ª sección
10
4
E/o. Poza redonda
5
20
E/o. Poza redonda 1ª sección
5
1
E/o. Poza redonda 2ª sección
10
1
E/o. Poza redonda 4ª sección
4
2
E/o. Rubén Jaramillo Lazo
4
1
E/o. Santuario 1ª sección
10
1
Encrucijada 3a. Seccion -las calzadas
4
2
Poza redonda 1ª. Seccion
5
2
R/a. Poza redonda
5
9
R/a. Poza redonda 3ª sección
5
1
R/a. Poza redonda 4ª sección
5
3
R/a calzada 2ª sección
4
2
R/a. Zapotal 1ª sección
4
1
Santuario 1ª sección
10
1
E/o. Santuario
10
53
R/a. Santuario
10
3
R/a. Santuario 2ª sección
4
2
Finalmente, la tabla 5 muestra en una ponderación de 0 a10 la importancia de la localidad en función de su ubicación con respecto a caminos a/o entre zonas de importancia operativa o de instalaciones,
Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 7-27
Pozos
Compresores Baterías Pozos, baterías, oleoductos, gasoductos, vías de acceso, compresoras, deshidratadoras
diferenciándose de la columna inicial en el sentido de que una localidad puede tener baja prioridad por no tener instalaciones en su territorio, pero puede ser de alta prioridad en función de su ubicación.
19
Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local
Tabla 5. Matriz operativa. Prioridad operativa de caminos
Pozos (En funcionamiento, cerrados con posibilidades y taponados).
Baterias y Pozos Pozos (En funcionamiento, cerrados con posibilidades y taponados). Baterias y Pozos Baterias y Pozos Pozos (En funcionamiento, cerrados con posibilidades y taponados). Baterias y Pozos
Pánuco
Zona 2 Pozos (En funcionamiento, cerrados con posibilidades y taponados).
Baterias y Pozos en prospección Pozos (En funcionamiento, cerrados con posibilidades y taponados).
Zona 3
20
Pozos taponados
1.00 1.00 1.00 4.00 3.00 1.00 7.00 9.00 1.00 3.00
10 5 5 10 4 4 10 4 5 5
4 20 1 1 2 1 1 2 2 9
10 10 7 10 3 1 10 1 7 10
400 1000 35 100 24 4 100 8 70 450
3.00
5
1
10
50
7.00 10.00
5 4
3 2
3 1
45 8
1.00
4
1
1
4
4.00 8.00
10 10
1 53
10 1
100 530
Tampuche
2.00
10
3
1
30
Villa Cacalilao Dos calentadores Paso Real (Buenavista)
4.00 8.00
4 2
2 1
10
80 0
Tanchicuín Piedras
6.00
2
1
10
20
Vega de Otates Buenavista (Mahuaves) El Cube de la Isleta Aguacate El Morillo Potrero de la Isleta Las Ánimas Ejido la Herradura
6.00 2.00 1.00 7.00 3.00 8.00 5.00 3.00
10 2 10 10 10 7 7 10
2 1 9 1 8 21 6 1
5 1 5 1 5 5 5 10
100 2 450 10 400 735 210 100
Ejido Salvazuchil
2.00
10
1
5
50
Herradura Leyva
5.00
10
1
1
10
El Cepillo Jaboncillo Alto del Chijol (Los Manguitos) Pánuco (La Pitahaya) [Nuevo Centro de Población] El Higo
1.00 10.00
10 10
2 1
10 1
200 10
5.00
10
1
5
50
5.00
10
61
1
610
6.00
10
4
5
200
Localidades
Factor de ponderación 1
Zona 1
Prioridad operativa de caminos
Tránsito vehicular
Instalaciones por municipio
Compresoras
Prioridad general operativa petrofac
Deshidratadoras
Ponderación general semaforizada 1 a 10
Baterías
Tipo de infraestructura por localidad
Pozos, baterías, oleoductos, gasoductos, vías de acceso, compresoras, deshidratadoras, saloductos
Zonas
Pozos
Municipio
Tamos Ochoa La Costa Chunca Mayorazgo Alto Mata de la Monteada La Angostura Úrsulo Galván La Potosina Mayorazgo Bajo María Quinta de las Nieves La Pedrera Torno Largo Cruz Grande (Estero del Camalote) Pánuco (cabecera) Reventadero
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Eventos Relacionados con la Operación
Factor de ponderación 2
Suma de eventos
Ponderación de importancia 0 a 10
Priodidad por riesgo de bloqueo de caminos de 0 a 10
Dias de bloqueo
Factor de ponderación 3
Ponderacion de importancia de 0 a 10
Factor de ponderación 4
Ponderación de importancia 0 a 10
Factor de ponderación 5
Ponderación de importancia final 0 a 10
Seguridad
401.00 1001.00 36.00 104.00 27.00 5.00 107.00 17.00 80.00 453.00
801 2001 71 204 51 9 207 25 150 903
1.55 3.88 0.14 0.40 0.10 0.02 0.40 0.05 0.29 1.75
0 10 10 0 0 0 0 0 0 0
0 43 41 0 0 0 0 0 0 0
0 430 410 0 0 0 0 0 0 0
0.00 10.00 9.53 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
1628.55 4534.88 626.67 433.40 114.10 25.02 442.40 66.05 324.29 1834.75
9.64 26.85 3.71 2.57 0.68 0.15 2.62 0.39 1.92 3.00
11.19 40.73 13.38 2.96 0.77 0.17 3.02 0.44 2.21 12.61
1.00 1.00 1.00 4.00 3.00 1.00 7.00 9.00 1.00 3.00
53.00
103
0.20
0
0
0
0.00
225.20
1.33
1.53
3.00
52.00 18.00
97 26
0.19 0.05
0 0
0 0
0 0
0.00 0.00
212.19 69.05
1.26 0.41
1.44 0.46
7.00 10.00
5.00
9
0.02
0
0
0
0.00
25.02
0.15
0.17
1.00
109.00 538.00
209 1068
0.41 2.07
0 3
0 16
0 48
0.00 1.12
448.41 2278.19
2.65 13.49
3.06 16.67
3.00 8.00
32.00
62
0.12
0
0
0
0.00
140.12
0.83
0.95
2.00
84.00 8.00
164 8
0.32 0.02
0 0
0 0
0 0
0.00 0.00
348.32 27.02
2.06 0.16
2.38 0.18
4.00 8.00
26.00
46
0.09
0
0
0
0.00
111.09
0.66
0.75
6.00
106.00 11.00 451.00 17.00 409.00 743.00 215.00 103.00
206 13 901 27 809 1478 425 203
0.40 0.03 1.75 0.05 1.57 2.86 0.82 0.39
0 0 2 0 0 0 0 0
0 0 3 0 0 0 0 0
0 0 6 0 0 0 0 0
0.00 0.00 0.14 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
435.40 39.03 1839.89 73.05 1651.57 2999.86 873.82 430.39
2.58 0.23 10.89 0.43 9.78 17.76 5.17 2.55
2.98 0.26 12.78 0.48 11.35 20.63 6.00 2.94
6.00 9.00 1.00 7.00 2.00 1.00 5.00 3.00
52.00
102
0.20
0
0
0
0.00
222.20
1.32
1.51
2.00
15.00
25
0.05
0
0
0
0.00
67.05
0.40
0.45
5.00
201.00 20.00
401 30
0.78 0.06
10 1
23 1
230 1
5.35 0.02
1094.13 85.08
6.48 0.50
12.60 0.59
1.00 10.00
55.00
105
0.20
1
3
3
0.07
238.27
1.41
1.68
5.00
615.00
1225
2.37
0
0
0
0.00
2529.37
14.98
17.35
5.00
206.00
406
0.79
0
0
0
0.00
837.79
4.96
5.75
6.00
Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 7-27
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Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local
Utilización de coremas El mapa se ha utilizado como la herramienta principal en la representación cartográfica del espacio geográfico,FALTA pero existen otras5 posibilidades que TABLA permiten traducir gráficamente los diversos funcionamientos complejos de la Tierra; entre ellos tenemos los coremas, que son estructuras elementales del espacio y se representan a través de un modelo gráfico. El término corema fue designado por Brunet (1986), a principios de los años ochenta. Los coremas permiten representar los principales procesos transformadores del espacio, haciendo emerger los nodos, los fenómenos de difusión, los polos de atracción o de repulsión, las redes, las jerarquías, las disimetrías, la isotropía, entre otros elementos. En nuestro caso, los coremas permitieron hacer inferencias sobre el impacto directo e indirecto que tienen las operaciones petroleras en los núcleos
22
poblacionales adyacentes a las instalaciones de la industria. A través del análisis de proximidad con herramienta Buffer se crearon áreas de influencia en función de una serie de puntos y líneas, correspondientes a las localidades urbanas y rurales de las zonas petroleras, con el fin de definir polígonos que marcan los universos poblaciones que estudiaremos. Para darle mayor precisión a la definición de los polígonos que delimitaron nuestras áreas de estudio se utilizó la herramienta “retícula equidistante”, que medió exactamente lo mismo para todas las zonas que conforman las áreas contractuales. Por tanto, se determinaron cuadrantes equivalentes a 6.25 km2 y 2.5 km2 respectivamente, para establecer coberturas amplias de análisis que posibilitaron representar cartográficamente los diferentes tipos de impacto de las operaciones petroleras en el territorio (García-Chiang, 2012; García-Chiang & Checa-Artasu, 2013a, 2013b).
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García & Hernández
Figura 4. Corema I: densidad de pozos
Nota. Tomado de Informe técnico de los estudios de línea base social, evaluación de impacto social y Programa de Gestión Social y Ambiental del Área Contractual Tierra Blanca por A. García-Chiang, & M. Checa-Artasu, 2013, México, Universidad Autónoma Metropolitana. © 2013 A. García-Chiang y M. Checa-Artasu. Reimpreso con permiso de los autores.
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Responsabilidad social, sustentabilidad y desarrollo local
Figura 5. Corema II: densidad de pozos por cuadrante
Nota. Tomado de Informe técnico de los Estudios de línea base social, evaluación de impacto social y Programa de Gestión Social y Ambiental del Área Contractual San Andrés por A. García-Chiang, & M. Checa-Artasu, 2013, México, Universidad Autónoma Metropolitana. © 2013 A. García-Chiang y M. Checa-Artasu. Reimpreso con permiso de los autores.
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García & Hernández
Las áreas contractuales En el marco de los siete proyectos de asistencia técnica se desarrollaron siete planes de responsabilidad social y 126 propuestas revisadas, tanto por las empresas interesadas, como por parte de Pemex (tabla 5). Tabla 6. Propuestas de RSE por área contractual Área contractual
N° de propuestas de RSE
Santuario
22
Magallanes
27
Panuco
10
Tierra Blanca
21
San Andrés
19
Arenque (Marina)
14
Altamira
13
Totales
126
El desarrollo de estas propuestas ha significado una derrama económica de más de $ 50 000 000 Pesos Mexicanos (MXN) en las comunidades implicadas en la zona de operación de las empresas licitantes, siendo estas acciones de RSE que impactan positivamente en el desarrollo social y sustentable de dichas comunidades, al tiempo que se apoya al cumplimiento de las cláusulas contractuales (19.8 y Anexo 18) establecidas por Pemex a las empresas. Si bien el objetivo primordial de los proyectos fue llegar a un plan de RSE con propuestas viables y de gran impacto social, económico y ambiental, no se deben dejar de lado sus resultados adyacentes, los cuales se enlistan a continuación: 1. Se ha analizado la realidad socioeconómica de más de 3000 km2, de 246 localidades y de 644.382 habitantes, repartidos en 7 áreas contractuales petroleras. 2. Se ha encuestado a 2089 personas y se hicieron 41 entrevistas en profundidad a agentes destacados en sus respectivos territorios. 3. Se han generado siete sistemas de información geográfica, gestionados de forma autónoma.
Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 7-27
4. Se creó una serie cartográfica con más de ochenta mapas específicos. 5. Han participado sesenta personas en el proyecto, entre profesores, egresados y alumnos de diversas licenciaturas de la Universidad Autónoma de México-I, siendo para estos últimos una práctica profesional y de aprendizaje. Los resultados pueden considerarse como alentadores en dos aspectos principales. El primero se refiere a la continuación y la evolución de los proyectos de asistencia técnica, tanto para futuras áreas contractuales como para proyectos derivados de estos, tales como verificación y seguimiento de obras; las posibilidades son amplias tanto en los aspectos técnicos y de formación profesional de los alumnos de licenciatura, como de experiencia laboral de los egresados, sin dejar de lado los aspectos académicos y de investigación. El segundo aspecto corresponde a la territorialización de las propuestas de acciones de responsabilidad social como instrumento para implementar acciones que mejoren la calidad de vida de las comunidades de los territorios donde se explota el petróleo.
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García & Hernández
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&
Investigación
gestión organizacional
REPORTE DE INVESTIGACIÓN
El desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco: un análisis a través del modelo estadios de desarrollo
&
Investigación
gestión organizacional Volumen 2, número 1
enero-junio de 2015
ISSN 2322-8393
El desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco: un análisis a través del modelo estadios de desarrollo Guadalupe Palmeros y Ávila, Ph. D.
Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, México
Joaquín Gairín Sallán, Ph. D.
Universidad Autónoma de Barcelona, España Recibido: 29 de abril de 2014 Aceptado: 20 de abril de 2015 JEL: M1
resumen El presente artículo forma parte de una investigación relacionada con el desarrollo organizacional de las instituciones educativas. Tiene como objetivo principal mostrar los resultados del diagnóstico realizado a la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco bajo el modelo de estadios de desarrollo organizacional, el cual consta de cuatro estadios y cinco categorías de análisis. Metodológicamente se asumió un enfoque cuantitativo, aplicándose 275 cuestionarios a profesores de las divisiones académicas que conforman dicha universidad. Los procedimientos de análisis fueron el descriptivo y el comparativo de manera gráfica. En los resultados se aprecia que en la categoría de planteamientos institucionales los profesores ubican a esta universidad en el estadio de desarrollo organizacional dos, que corresponde a la organización contexto/texto de intervención con un 38.5 %, mientras que las categorías de estructura, 38.9 %, sistema relacional, 46.2 %, dirección, 37.5 % y funciones organizativas 35.3 % se ubican en el estadio uno, que es la organización como marco/estructura del programa de intervención. Estos resultados muestran que la universidad se encuentra en los estadios de desarrollo organizacional uno y dos, lo que nos lleva a reflexionar sobre las condiciones que requiere para pasar a los estadios tres y cuatro.
palabras clave Desarrollo organizacional, estadios de desarrollo, planteamientos institucionales, estructura, sistema relacional, dirección, funciones organizativas. Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 31-44
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El desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco
Organizational Development at the Universidad Juárez Autónoma of Tabasco: An Analysis using the Stages of Development Model abstract This article is part of a research project on the organizational development of educational institutions. Its main objective is to present the results of the assessment of the Universidad Juárez Autónoma of Tabasco, using the stages of organizational development model, which consists of four stages and five categories of analysis. Using quantitative research methods, 275 questionnaires were given to professors of the different academic areas of the university. Descriptive and comparative analysis processes were applied, describing the data with graphs. The findings show that in the category of institutional approaches, 38.5 % of the professors classify the university under organizational development stage two, corresponding to organizational context/intervention text, while the structure, 38.9 %; relational system, 46.2 %; management, 37.5 %; and organizational functions, 35.3 % categories are positioned at stage one, corresponding to an organization as a framework/structure of the intervention program. These findings show that the university is at organizational development stages one and two. This in turn leads is to reflect on the conditions required by the university to enable it to advance to stages three and four. keywords: organizational development, stages of development, institutional proposals, structure, relational system, management, organizational functions.
O desenvolvimento organizacional da Universidade Juárez Autônoma de Tabasco: uma análise através do modelo estágios de desenvolvimento resumo O presente artigo forma parte de uma investigação relacionada com o desenvolvimento organizacional das instituições educativas. Tem como objetivo principal mostrar os resultados do diagnóstico realizado na Universidade Juárez Autônoma de Tabasco sob o modelo de estágios de desenvolvimento organizacional, o qual consta de quatro estágios e cinco categorias de análise. Metodologicamente assumiu-se um enfoque quantitativo, aplicando 275 questionários a professores das divisões acadêmicas que conformam dita universidade. Os procedimentos de análise foram o descritivo e o comparativo de maneira gráfica. Nos resultados se aprecia que na categoria de concepções institucionais os professores localizam esta universidade no estágio de desenvolvimento organizacional dois, que corresponde à organização contexto/texto de intervenção com 38.5 %, enquanto que as categorias de estrutura, 38.9 %, sistema relacional, 46.2 %, direção, 37.5 % e funções organizativas 35.3 % se localizam no estágio um, que é a organização como marco/estrutura do programa de intervenção. Estes resultados mostram que a universidade se encontra nos estágios de desenvolvimento organizacional um e dois, o que nos leva a refletir sobre as condições que requer para passar aos estágios três e quatro. palavras-chaves: desenvolvimento organizacional, estágios de desenvolvimento, concepções institucionais, estrutura, sistema relacional, direção, funções organizativas.
Guadalupe Palmeros y Ávila, Ph. D. Profesora-investigadora de la División Académica de Educación y Artes de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, México. Doctora en Calidad y Procesos de Innovación Educativa por la Universidad Autónoma de Barcelona. Correo electrónico: gpalmeros@hotmail.com (autor corresponsal). Joaquín Gairín Sallán, Ph. D. Profesor de EGB, graduado social, psicólogo y pedagogo. Actualmente es catedrático de Didáctica y Organización Escolar en el Departamento de Pedagogía Aplicada de la Universidad Autónoma de Barcelona, España. Doctor en Pedagogía. Correo electrónico: joaquin.gairin@uab.cat 32
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Palmeros & Gairín
Introducción
L
as instituciones educativas tienen, como organizaciones, unos determinados niveles de desarrollo, ya sea por su historia, sus compromisos o actuaciones y, por tanto, pueden mejorar respecto a la situación en la que se encuentran, en coherencia con sus fines y metas. Para conocer el nivel de desarrollo de una institución escolar se han utilizado diversos modelos, entre los que destacan el de Dalin y Rolf (citados en Bolívar, 2000), quienes mencionan que las instituciones pasan por tres ciclos: el primero se denomina la escuela fragmentada; el segundo se refiere al centro como proyecto conjunto de acción, y el tercero al centro como organización que aprende (u orgánico). Llegar al último ciclo implica haber pasado por los anteriores. Otro modelo de desarrollo de la organización es el que presenta Gairín (2000), el cual hace referencia a cuatro estadios: la organización como marco/ estructura de un programa de intervención; la organización como contexto/ texto de actuación; la organización que aprende, y la organización generadora de conocimientos. Con base en lo anterior, es posible afirmar que las organizaciones educativas pueden ubicarse en distintos ciclos o niveles de acuerdo con el modelo, el rol o el peso de las variables de la organización en las tareas de enseñar y aprender. Esta circunstancia nos llevó a realizar los siguientes cuestionamientos: 1. ¿Es aplicable el modelo de estadios de desarrollo organizacional en las universidades? 2. ¿Es útil el modelo de estadios de desarrollo organizacional para la mejora de las universidades? 3. ¿En qué nivel de desarrollo organizacional se encuentran las universidades mexicanas?
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El desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco
4. ¿Se puede mejorar el nivel de desarrollo organizacional de las universidades? 5. ¿Qué se requiere para que una institución cambie de nivel de desarrollo organizacional? 6. Si se pueden ubicar en un nivel de desarrollo, ¿en cuál se encuentra la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco? Uno de los objetivos del trabajo de investigación fue determinar las variables que inciden en el desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, ya que este es fundamental para mejorar la calidad de la educación. Para ello se realizó un diagnóstico, considerando las siguientes categorías de análisis: planteamientos institucionales, estructura, sistema relacional, dirección y funciones organizativas. En cada una de estas categorías se tomaron en cuenta diversos indicadores para el diseño del instrumento y, una vez aplicado, se procedió a su análisis, encontrando que la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco se ubica en los niveles uno y dos. En los siguientes apartados se exponen los resultados más relevantes obtenidos en el desarrollo de la investigación.
El desarrollo organizacional en las universidades Los retos y desafíos que imponen los nuevos tiempos, así como los requerimientos de una sociedad en constante cambio, determinan presiones que las instituciones de educación superior enfrentan en medio de grandes esfuerzos para brindar una formación de calidad. En los diversos estudios y experiencias que se tienen acerca de cómo las instituciones educativas se desarrollan, se ha demostrado que para que esto ocurra se debe conjugar una serie tanto de factores internos como de condiciones externas, las cuales, una vez identificadas, suelen incorporarse a los planes de desarrollo para la mejora institucional. A partir de la década de los noventa, las instituciones de educación superior en México se han visto 34
forzadas a realizar reformas institucionales para incluir mayor transparencia en su funcionamiento y sus resultados. En el periodo 1994-1999 todas las universidades públicas realizaron un esfuerzo considerable por fortalecer su capacidad de planeación, impulsando el desarrollo de una cultura de la planeación y de la reflexión sobre la importancia que tiene mejorar y asegurar la calidad de los programas y servicios, así como perfeccionar la infraestructura de apoyo para la realización de las mismas tareas de planeación y gestión. El resultado es que hoy todas las universidades públicas cuentan con un programa de desarrollo institucional que guía su trabajo durante un periodo determinado. Estos programas se han formulado en algunos casos a partir de un proyecto de visión a mediano plazo, el cual hace explícitos los objetivos y metas institucionales; asimismo, señala plazos para la consecución de dichas metas con base en el análisis del contexto internacional y nacional de la educación superior, de los avances y retos que tiene cada institución y de la participación de la comunidad universitaria y la sociedad. En el 2001 y como parte de las políticas públicas del gobierno federal hacia el sector de la educación superior del país, se creó el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI), el cual “incentiva procesos integrales de planeación participativa en las instituciones educativas, y tiene por objeto fomentar la mejora continua de la calidad de los programas y servicios educativos” (SEP, 2011, p. 2). Desde su implementación a la fecha ha tenido un gran impacto, ya que ha modificado tanto el comportamiento organizacional como el compromiso de sus dirigentes. En relación con el primer caso, las instituciones han adquirido experiencia en la realización de ejercicios de planeación participativa, así como consistencia en la justificación de sus solicitudes en el concurso por recursos extraordinarios, las cuales son objeto de evaluación por comités de pares académicos. En el segundo caso, de acuerdo con la política, se requiere que los dirigentes asuman el compromiso www.unitec.edu.co
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y la responsabilidad de conducir y coordinar el proceso, así como exponer con solvencia la propuesta institucional ante el comité evaluador a fin de lograr mayores recursos para su institución. En el caso de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, esta no ha sido la excepción, ya que el Plan de Desarrollo Institucional se elabora a partir de los lineamientos esenciales de la política en materia de educación superior de los gobiernos federal y estatal, junto con los aportes y orientaciones de los organismos especializados en el campo de la educación nacional e internacional. Además, es producto del esfuerzo y del consenso de la comunidad universitaria, gracias a un amplio proceso de participación y de trabajo colectivo del Colegio de Directores, la Sociedad de Alumnos, los cuerpos académicos, los profesores investigadores, los estudiantes, el personal administrativo y sus directivos. Este plan es evaluado para conocer sus logros o qué tanto cumplió la administración según lo programado, pero no nos dice en qué nivel de desarrollo se encuentra la institución.
El desarrollo organizacional. Algunos referentes teóricos En la investigación realizada, los dos marcos de referencia de los cuales se partió fueron el desarrollo organizacional y el cambio organizacional. El desarrollo organizacional (DO) es un proceso que se enfoca en la cultura, los procesos y la estructura de la organización. Se plantea desde la década de los sesenta y su análisis está integrado por un conjunto de factores expresados en términos de componentes, dimensiones, categorías y variables. Por su parte, el cambio organizacional constituye uno de los factores determinantes, no solo de los procesos organizativos y de gestión, sino también de transformación. De acuerdo con Robbins (1999), el cambio organizacional se define como la capacidad de adaptación de las organizaciones a las diferentes transformaciones que sufre el medio ambiente interno o externo, mediante el aprendizaje. Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 31-44
Asimismo, Gibson, Ivancevich y Donnelly (1999) proponen que las intervenciones para el cambio organizacional se localizan en “destrezas, actividades, instrumentos o técnicas” (p. 675). Señalan también que para cambiar hay que escoger la mejor alternativa, “tanto si se trata de una mejora en las destrezas, en las actitudes, en el comportamiento o en la estructura de la organización” (p. 772). Sin embargo, hay que recalcar que la definición de la necesidad o la intención de realizar el cambio no bastan para producirlo en la dirección correcta ni de la manera apropiada, sino que es necesario seguir un modelo que sirva de esquema-guía para orientar la labor concreta; de ahí la importancia de detectar cuáles son las áreas que se pretende mejorar. Como se planteó, el otro factor determinante abordado fue el DO, el cual surge como una necesidad de la organización para responder a las situaciones cambiantes del entorno y para mejorar la efectividad institucional mediante el involucramiento de todo el sistema. Sus principales aportes son los esquemas metodológicos generales o la elaboración y adaptación de procedimientos y técnicas para el análisis de las organizaciones. Bennis (1973) es uno de los primeros expertos en realizar intervenciones de DO en las organizaciones. Afirma que el DO se funda en tres proposiciones: cada época crea la forma de organización más acorde con sus características y necesidades, el único modo viable de cambiar las organizaciones consiste en modificar su cultura, y es preciso que las personas posean una nueva conciencia social. Por su parte, Beckhard (1973) define el DO como “un esfuerzo planificado de toda la organización, administrado desde la alta gerencia, para aumentar su efectividad y su bienestar, por medio de intervenciones planificadas en los procesos de la entidad, aplicando los conocimientos de las ciencias del comportamiento” (p. 10). En un proceso de DO es necesario tener en cuenta que no hay una estrategia ideal ni óptima para el desarrollo organizacional; existen, eso sí, modelos y 35
El desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco
estrategias más o menos adecuados a determinadas situaciones o problemas, frente a variables involucradas y del diagnóstico efectuado. Ahora bien, al analizar el cambio y el desarrollo organizacional en las instituciones educativas, se reconoce que esta temática nace en el sector empresarial como un elemento que todas las organizaciones deben tener en cuenta si desean desarrollarse y convertirse en exitosas y líderes en su ramo. Tratándose de las universidades, Rojas (2005) señala que el rumbo en las próximas décadas no tiene una solución lineal. Depende de factores, algunos de los cuales se encuentran en el interior y otros en el entorno del as universidades. Las transformaciones posibles del sistema de educación superior y de las universidades están vinculadas a modelos de organización universitaria en competencia, que a través de su viabilidad y com-
decir que los estadios superiores sean mejores a los inferiores, sino que siempre dependerá del contexto en el cual nos situemos. Figura 1. Modelo de estadios de desarrollo organizacional
La organización genera conocimiento
+ A u t o n o m í a
La organización aprende
La organización como contexto/texto de intervención
– La organización como marco/estructura del programa de intervención
+ C o l a b o r a c i ó n
P
r o f e s i o n a l –
petitividad permitan su transferencia, combinación y adaptación a las condiciones de un entorno económico y social cambiante y a los crecientes requerimientos del
Nota. Adaptado de Cambio de cultura y organizaciones que aprenden por J. Gairín, 2000, Revista Educar, 27. ©2000 Joaquín Gairín. Reimpreso con permiso del autor.
desarrollo científico y tecnológico. (p. 13)
Al revisar las diversas aplicaciones e intervenciones en el sector educativo encontramos diferentes modelos (Dalin & Rolff, 1993; Dibbon, 2000; Hopkins, 1996) que han contribuido a la mejora, proporcionando elementos y variables para su análisis.
El modelo de estadios de desarrollo organizacional de Gairín Uno de tales modelos es el de los estadios de desarrollo realizado por Gairín (2000) (figura 1). La representación escalar indica que cada estadio implica al anterior; también que los conceptos (autonomía y colaboración profesional) que acompañan los distintos estadios se relacionan con su realidad: los estadios superiores requieren mayores niveles de autonomía profesional y exigen mayor grado de colaboración profesional. Sin embargo, no podemos 36
Primer estadio: la organización como marco/estructura del programa de intervención. Se identifica con la situación que asigna un papel secundario a la organización. Lo importante es el programa de intervención y la organización resultan ser el continente o delimitador donde se actúa y que, según como se adecue, podrá facilitar o no el desarrollo del programa. El papel asignado a la organización resulta ser así subsidiario y fácilmente sustituible; de hecho, el programa podría darse en otro marco de actuación –si así se decidiera– y la formación pretendida no tendría necesariamente por qué resentirse. Segundo estadio: la organización como contexto/ texto de actuación. Implica una posición activa por parte de las organizaciones. Existen planteamientos institucionales explícitos que definen las metas de la organización que se tratan de conseguir. Este compromiso exige una toma de conciencia colectiva que
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Palmeros & Gairín
obliga a reflejar compromisos más allá del espacio educativo o de la acción individual del educador. Tercer estadio: la organización aprende. Además de la existencia y la realización de proyectos, podemos entender como un compromiso de las organizaciones el institucionalizar los cambios que progresivamente se vayan planteando. Todo ello exige mecanismos de autoevaluación institucional y compromiso político con el cambio. El desarrollo de la organización se basa en el desarrollo de las personas y en su capacidad para incorporar nuevas formas de hacer a la institución en la que trabajan. Cuarto estadio: la organización genera conocimiento. Corresponde a las instituciones capaces de crear y gestionar el conocimiento. La comprensión de este estadio puede relacionarse con el funcionamiento de las universidades que intervienen en la sociedad del conocimiento, generando y transfiriendo capital intelectual en el contexto sus relaciones interorganizacionales con las empresas. Para analizar la institución desde este modelo y ubicarla en un determinado estadio, se requiere contar también con un modelo de diagnóstico el cual nos permitirá: • Delimitar los niveles de desarrollo organizativo para ayudar tanto a comprender el funcionamiento de la organización como su mejora. • Conocer la posición de la organización en un determinado estadio, lo cual no presupone su buen funcionamiento si no han habido mejoras respecto a situaciones anteriores. De acuerdo con lo anterior, este modelo debe entenderse aquí como un recurso metodológico de conocimiento, interpretación o explicación de la realidad que ayuda a orientar la intervención. De tal manera, su aplicación tiene los siguientes propósitos: 1. Generar una retroalimentación para los directivos que tienen a su cargo la operación del sistema.
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2. Propiciar la aplicación de medidas correctivas adecuadas mediante la identificación previa de los problemas de la institución. 3. Desarrollar en los niveles directivos la habilidad para detectar problemas potenciales y resolverlos de forma preventiva. 4. Descubrir oportunidades de desarrollo y enriquecimiento del trabajo a partir de la información obtenida. Dado que el modelo de estadios de desarrollo carecía de un modelo de diagnóstico, se propuso uno (Palmeros, 2006) cuyos factores a medir se distribuyeron en cinco categorías de análisis: planteamientos institucionales, estructura, sistema relacional, dirección y funciones organizativas (figura 2). Figura 2. Modelo de diagnóstico propuesto
Nota. Adaptado de Diseño de instrumentos para el diagnóstico del desarrollo organizacional de las universidades por G. Palmeros, 2006, Tesina. Universidad Autónoma de Barcelona. © 2006 Guadalupe Palmeros. Reimpreso con permiso del autor.
Es evidente que antes de entrar en una institución educativa para hacer un estudio sobre su organización hay que tener una idea aproximada de ella y de su funcionamiento, por tanto, se asume que la institución en su totalidad es una unidad básica de análisis, configurada a partir de su enorme complejidad organizativa, estructural, curricular, simbólica, etc., lo que exige adoptar unos principios conceptuales 37
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que muestren al objeto tanto en sus aspectos estáticos como en su dinamismo: ambos aspectos solo pueden ser analizados y explicados si se refieren a un marco teórico que los integre. Sin embargo, como mencionan Gairín y Darder (2003), hay que tomar en cuenta que el estudio de las organizaciones, sea para comprenderlas o para intervenir sobre ellas, exige la delimitación de las variables relevantes que las configuran. La complejidad del hecho formativo y organizativo y la limitación de las capacidades humanas así lo aconsejan, aun asumiendo que el proceso de categorización resta necesariamente riqueza al análisis y nos enfrenta a los reduccionismos propios de cualquier visión parcial. (pp. 23-24)
Para efectos de esta investigación, se eligieron aquellas categorías relevantes en toda organización: 1. Planteamientos institucionales: diseño curricular, contenidos de enseñanza, necesidades de aprendizaje, procesos educativos, cultura de trabajo, plan de desarrollo y objetivos. 2. Estructura: de los recursos humanos, materiales y funcionales. 3. Sistema relacional: interrelaciones entre alumnos y profesores, comunicación, participación y toma de decisiones. 4. Dirección: gestión y liderazgo. 5. Funciones organizativas: planificación y evaluación. En lo referente a la primera categoría, la necesidad de definir los planteamientos institucionales es una exigencia de toda institución educativa. Delimitar lo que se quiere conseguir, la forma como se pretende lograr, así como los indicadores de lo que se ha conseguido son importantes referentes como elementos de partida. Retomando las reflexiones de Gairín (2000), podemos señalar que el concretar y presentar los planteamientos de un centro educativo en documentos 38
puede interpretarse (más allá de la explicitación de intenciones) como un intento de acotar la práctica a través del proceso de planificación. De ahí que elaborarlos, más que un trabajo administrativo y burocrático, resultado de exigencias externas a los intereses de las instituciones educativas, significa una oportunidad para que la comunidad educativa –y especialmente su profesorado– revisen y pongan en común los planteamientos instructivos, formativos y organizativos de la institución en la que trabajan. En este sentido, y siguiendo a Álvarez (1990), los planteamientos institucionales se entienden como aquellos mecanismos que posibilitan y facilitan a los miembros de una comunidad escolar expresar sus intereses, valores, creencias, principios educativos, modelos de enseñanza, etc.; a partir allí, llegar a negociarlos para convertirlos, a través de un consenso con otros estamentos, en modelos específicos y propios del centro que como entidad autónoma constituye el ecosistema del centro educativo. La segunda categoría es la referente a la estructura, la cual, de acuerdo con Hodge, Anthony y Gales (2003), es la suma total de las formas en las que una organización divide su mano de obra en tareas diferentes y su posterior coordinación. Estos mismos autores mencionan que existen varias maneras de agrupar el trabajo en las organizaciones para crear configuraciones; pero si estas quieren ser eficaces deben tener ciertas características: eficiencia, fomento de la innovación, flexibilidad y adaptabilidad, facilidades para el rendimiento y el desarrollo individual, facilidades para la coordinación y la comunicación, y facilidades para la formulación e implantación de estrategias. La consecución de las finalidades y objetivos institucionales exige la puesta en funcionamiento de los medios que han de posibilitar su realización. A medida que las instituciones aumentan de tamaño, los medios necesarios (humanos, materiales y funcionales) son más variados cualitativa y cuantitativamente, por lo que se hace más patente la necesidad de ordenarlos. www.unitec.edu.co
Palmeros & Gairín
El sistema relacional corresponde a la tercera categoría y hace referencia tanto a la naturaleza de los recursos humanos (como formación, selección, expectativas e intereses), como a los procesos que orientan su actividad (comunicación, participación, toma de decisiones, etc.). Las personas establecen formas de relación específicas en función de su situación en la estructura organizativa, de los valores de cada institución, de sus necesidades, expectativas, conocimientos y de sus posibilidades tecnológicas. Este sistema puede analizarse desde diversas perspectivas, que van desde la forma individual hasta la de los colectivos (profesores-profesoras, padres-madres, alumnos-alumnas, sin olvidar otros trabajadores y personas externas que ahí colaboran); la de los grupos –formales e informales– existentes dentro de esos colectivos, además de las relaciones establecidas entre cada uno de estos componentes con el resto y con la organización como totalidad. Cabe considerar que inevitablemente surgen en las organizaciones formales tipos de relaciones que, aunque no quedan vinculadas directamente con el trabajo, inciden en sus resultados, por ejemplo: relaciones de amistad pueden condicionar decisiones sobre asignaciones de puestos de trabajo. La cuarta categoría es la dirección. De acuerdo con la experiencia y los resultados de algunas investigaciones (Pont, 2008, 2009) se ha demostrado que el comportamiento y la actitud de la persona que asume las funciones de dirección en una institución educativa resultan ser elementos fundamentales para determinar la calidad y el éxito de los procesos de cambio. Por tanto, se afirma que si se quieren cambiar las escuelas y mejorar la educación, es necesario contar con personas que ejerzan un liderazgo desde su interior, como dice Murillo (2006), que inicien, impulsen, faciliten, gestionen y coordinen el proceso de transformación; que posean una preparación técnica adecuada y, sobre todo, con una actitud y un compromiso con la escuela, la educación y la sociedad capaces de ponerse al frente del proceso de cambio. (s. p.) Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 31-44
En las universidades los cargos directivos son ocupados por personas que cuentan con la preparación y experiencia necesarias para desempeñar esta actividad; depende de cada institución establecer las funciones, responsabilidad y autoridad que se requieren para asumir dicho puesto. La quinta y última categoría corresponde a las funciones organizativas y su desarrollo aparecerá como el instrumento de acción a través del cual la dirección busca disminuir las disfunciones mencionadas entre la organización y sus componentes. Mediante la planificación, distribución de tareas, actuación, coordinación y control se ordena la realidad de cara a conseguir procesos de calidad y mejora de los centros educativos. Asimismo, hay que considerar que organizar no es una actividad lineal única, sino un proceso cíclico con fases diversas y complementarias, en las cuales tienen cabida procedimientos más o menos formalizados (programación lineal contra programación contingente) o modalidades abiertas de intervención, como puede ser la investigación-acción. Un buen funcionamiento organizacional exige el cumplimiento de todas las actividades mencionadas y no la priorización exclusiva de algunas sobre otras.
Método La investigación fue de tipo descriptivo, utilizando como instrumento un cuestionario; este fue previamente sometido a un proceso de validación mediante la prueba Alpha de Cronbach. En total se emplearon 29 preguntas cerradas, con cuatro opciones de respuesta: la primera correspondía al estadio 1, la segunda al estadio 2, la tercera al estadio 3 y la cuarta al estadio 4. La población fue de 1982 profesores y el marco muestral estuvo compuesto por el número de profesores de cada una de las divisiones académicas, quedando la muestra en 275 profesores. Se utilizó un muestreo probabilístico, aleatorio estratificado con afijación proporcional, quedando conformado como se muestra en la tabla 1. 39
El desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco
Nº de profesores Nh
Fracción de los grupos Nh N
Muestreo de los grupos
Muestreo final
Tabla 2. Codificación de los datos
División académica
Tabla 1. Afijación proporcional de la muestra
Ingeniería y Arquitectura (DAIA)
158
.085
27
27
.040
13
13
.070
22
22
.057
18
18
.074
24
18
.154
49
39
.111
35
36
.129
41
41
.244
78
50
Escala
No aconsejado
Valores
1 si la opción es a
1.00
11
318
11
275
Medianamente Muy acon- Altamente aconsesejado aconsejado jado 2 si la op- 3 si la op- 4 si la opción es b ción es c ción es d
Resultados Figura 1. Nivel estadio, categoría: planteamientos institucionales 120 100
.036
Organización generadora de conocimientos
Una vez realizada la codificación, se procedió al análisis, describiendo a continuación los resultados obtenidos con la información más relevante de la investigación en cada una de las categorías de análisis.
Frecuencia
Ciencias Básicas 74 (DACBás) Informática y Sistemas 130 (DAIS) Ciencias 106 Agropecuarias (DACA) Ciencias Biológicas 135 (DACB) Ciencias Económico 282 Administrativas (DACEA) Ciencias Sociales 205 y Humanidades (DACSyH) Educación y Artes 239 (DAEA) Ciencias de la Salud 448 (DACS) Extensión Universitaria 65 de los Ríos Total 1842
Organiza- Organiza- OrganizaEstadios ción ción ción de desamarco/es- contexto/ que rrollo tructura texto aprende
97
80
67
70
60
41
40 20
El análisis de los datos se realizó con el programa SPSS® para Windows, versión 12. Los procedimientos empleados fueron el análisis descriptivo y comparativo de las dimensiones e indicadores tomados individualmente. Los datos obtenidos se incorporaron en tablas de frecuencia, porcentaje, gráficos, pruebas estadísticas y la interpretación respectiva. Antes de iniciar el análisis se procedió a asignar los códigos numéricos a las respuestas emitidas considerando cada uno de los niveles de los estadios, como se muestra en la tabla 2.
40
0 Estadio 1
Estadio 2
Estadio 3
Estadio 4
Como se puede observar en la figura 1, el diagnóstico en esta categoría fue medianamente aconsejado (estadio dos). Al tomar en cuenta las preguntas del cuestionario que corresponden a esta categoría y su ubicación en este estadio obtenemos lo siguiente: los profesores ven el diseño curricular como una excusa para el debate entre autoridades y docentes cuando se trata de establecer una propuesta; el currículum es elaborado por un grupo de profesores y posteriormente y aprobado por consenso; los contenidos de enseñanza son realizados por materia y con actitud cooperativa para alcanzar acuerdos en los programas
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Palmeros & Gairín
Figura 2. Nivel estadio, categoría: estructura 120
Frecuencia
100
97
80
67
70
60
41
40 20 0 Estadio 1
Estadio 2
Estadio 3
Estadio 4
Con una mirada somera a la figura 2, podemos apreciar que es el estadio uno el que está por encima de las demás opciones –es decir, no aconsejado–, lo que nos indica que los profesores se caracterizan por ser individualistas y se guían por la especificidad de su profesión; el alumnado es pasivo y se ajusta a lo establecido por la institución; los recursos materiales son considerados como un soporte a la enseñanza en el que su utilización depende solo del esquema de trabajo planteado por la institución; los horarios son rígidos, sin cambios; y las normas son consideradas como instrumentos de poder que son utilizados indistintamente por directivos, profesores o alumnos.
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Figura 3. Nivel estadio, categoría: sistema relacional 140
127
Frecuencia
120 100
83
80
63
60 40 20
2
0 Estadio 1
Estadio 2
Estadio 3
Estadio 4
En las respuestas emitidas por los profesores (figura 3), observamos que existe una elevada inclinación hacia el estadio uno, no aconsejado, siendo notorio también que la última opción tiene valores poco representativos respecto a las demás. Esto nos indica que en las relaciones establecidas entre los profesores, directivos, administrativos y alumnos, se concibe a estos últimos como sujetos pasivos en su mayoría, cuyo desempeño y aprendizaje puede ser arreglado desde el exterior. A los profesores, por su parte, se les observa como transmisores, por lo que el reforzamiento y el control son las actividades más importantes. La comunicación que se da en la institución es vertical y unidireccional, es decir, fluye de arriba hacia abajo; los profesores no participan para alcanzar el buen funcionamiento de la institución y, si lo hacen, es sin establecer algún compromiso; por último, la toma de decisiones tanto a nivel de rectoría como en las divisiones académicas es centralizada, atendiendo a la eficacia. Figura 4. Nivel estadio, categoría: dirección 120
103
100
Frecuencia
de estudio; y las necesidades de aprendizaje se llevan a cabo de forma grupal y consensuada. En cuanto a los procesos educativos, estos son vistos como una excusa para debates entre colegas acerca de cómo mejorar la enseñanza; en el desarrollo de la enseñanza se concibe al profesor como constructivista, que elabora y comprueba sus teorías; la cultura de trabajo es en pequeños grupos que en ocasiones colaboran en un proyecto colectivo; en el plan de desarrollo participan de forma grupal, atendiendo las peticiones de la administración y las propuestas que se generan son consensuadas; y, por último, los objetivos señalados en el plan de desarrollo son más generales, con predominio de lo colectivo y de las prácticas colectivas consensuadas.
74
80
55
60
43
40 20 0 Estadio 1
Estadio 2
Estadio 3
Estadio 4
41
El desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco
Observando la forma de la figura 4 apreciamos el sentido escalar, siendo la opción de más altura la primera, lo cual significa que la universidad en esta categoría se ubica en el estadio uno, no aconsejado. Esto nos lleva a concluir que la gestión llevada a cabo en la universidad y en las divisiones académicas define lo que hay que hacer y crea normativas para su cumplimiento; en cuanto al liderazgo, este es visto como burocrático, autoritario y centralizado. Figura 5. Nivel estadio, categoría: funciones organizativas 120
Frecuencia
100
97
80
67
70
60
41
40 20 0 Estadio 1
Estadio 2
Estadio 3
Estadio 4
En la figura 5 comprobamos de nuevo que es el estadio uno, no aconsejado, el que mayores porcentajes presenta con respecto a los demás, existiendo diferencias significativas entre ellos. Esto nos lleva a afirmar que la planeación realizada en la universidad es uniforme y previamente establecida, y que la evaluación es vista por los profesores como normativa, solo atendiendo a un requerimiento institucional.
Discusión La aplicación del instrumento a los profesores de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco permitió obtener una visión clara y precisa de la situación y la realidad actual en dicha institución. Al analizar los resultados obtenidos en cada una de las categorías de análisis, observamos que la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco se mueve entre los estadios uno y dos, lo que significa una oportunidad para llevar a cabo una propuesta de mejora con la cual se alcancen los estadios superiores. Partiendo del análisis de los resultados obtenidos se concluye que el modelo de estadios de desarrollo 42
organizacional y las dimensiones estudiadas (planteamientos institucionales, estructura, sistema relacional, dirección y funciones organizativas) son de gran importancia y utilidad para el diagnóstico organizacional, así como identificar las fortalezas y debilidades de una institución, lo cual le permitirá alcanzar los niveles de desarrollo de organizaciones que aprenden y de organizaciones generadoras de conocimiento. Las organizaciones que aprenden, de acuerdo con Senge (2004), son lugares donde la gente amplía continuamente su capacidad de crear los resultados verdaderamente deseados, nutridos de las nuevas y amplias formas de pensar; se deja libre la aspiración colectiva y la gente continuamente está aprendiendo cómo aprender en conjunto. Por su parte, en las organizaciones generadoras de conocimiento las personas son libres para moverse, intercambiar información, comunicarse unas con otras fuera de toda limitación estructural o jerárquica, poseer una cultura orientada al conocimiento y un fuerte respaldo del personal directivo. De acuerdo con lo anterior cabría preguntarse: 1. ¿La Universidad Juárez Autónoma de Tabasco reúne las condiciones para establecer los planteamientos institucionales? 2. ¿Cuál sería el grado de participación de los miembros de la comunidad educativa, el tipo de liderazgo y la cultura institucional para llevar a cabo los planteamientos institucionales? 3. ¿La estructura organizacional de la universidad opera de forma efectiva y responde a los requerimientos de los cambios actuales? 4. ¿La disponibilidad de los recursos está orientada al logro de aprendizajes, en especial recursos humanos, materiales y funcionales? 5. ¿El sistema relacional en la universidad responde a las necesidades y expectativas de los miembros de la comunidad educativa?
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6. ¿Si la comunicación es el elemento esencial del sistema relacional, se le da la debida importancia dentro de las universidades? 7. ¿Es la dirección la clave para la mejora y el desarrollo organizacional? 8. ¿Qué características debe tener la persona que asuma la función de dirección en la universidad? 9. ¿Es necesaria una formación para ejercer la dirección en las instituciones universitarias? 10. ¿Las funciones organizativas llevadas a cabo en las universidades responden a sus cambios y a su desarrollo organizacional? Todas estas interrogantes nos sirven como punto de partida para hacer algunas reflexiones acerca de la importancia de estas categorías en el desarrollo organizacional de las instituciones, pero sobre todo en el diagnóstico, que constituye el objetivo de este trabajo.
Conclusiones El camino para establecer un cambio en la universidad implica desafíos y responsabilidades para todos los involucrados, dado que en el proceso deben tomarse en cuenta múltiples factores, tanto internos como externos. En el contexto de la globalización, la naturaleza del desarrollo institucional, entendida como el conjunto de relaciones que configuran la iden-
Analizar las categorías empleadas en esta investigación significó un gran aporte para establecer procesos de mejora en las instituciones de educación superior; si bien es cierto que no fue posible contemplar todas aquellas involucradas en las instituciones educativas, las aquí utilizadas fueron importantes para la construcción de un mapa institucional de desarrollo organizacional. La Universidad Juárez Autónoma de Tabasco, por pertenecer al sistema educativo nacional, no está al margen de las exigencias, principalmente las asumidas desde su misión y visión; por ello, la aplicación del modelo de estadios de desarrollo representó una oportunidad para detectar también aquellas áreas de mejora en cada una de las divisiones académicas que la conforman. Los resultados obtenidos abren una perspectiva para nuevos trabajos de investigación, sobre la aplicación del modelo estadios de desarrollo organizacional, motivando trabajos con los siguientes propósitos: • Llevar a la práctica las propuestas emitidas a cada División Académica de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco. • Aplicar este mismo modelo en otra universidad o en alguna otra institución académica, independientemente del nivel educativo que se imparta. • Ampliar las categorías de análisis del diagnóstico para el modelo de estadios de desarrollo organizacional.
tidad institucional y determinan su funcionalidad, adquiere una característica fundamental: la tendencia hacia la modernización, traducida en el impulso de-
Referencias
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Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 31-44
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El desarrollo organizacional de la Universidad Juárez Autónoma de Tabasco
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&
Investigación
gestión organizacional
REPORTE DE INVESTIGACIÓN
Valoración de los procesos de gestión del conocimiento para el desarrollo organizacional de la Comisión Nacional Forestal, gerencia estatal Sonora, México
&
Investigación
gestión organizacional Volumen 2, número 1
enero-junio de 2015
ISSN 2322-8393
Valoración de los procesos de gestión del conocimiento para el desarrollo organizacional de la Comisión Nacional Forestal, gerencia estatal Sonora, México René Daniel Fornés-Rivera, Ph. D. Instituto Tecnológico de Sonora, México
Christian R. Méndez A. Universidad de Sonora, México
Olincer Román-Verdugo
Universidad de Sonora, México Recibido: 29 de agosto de 2014 Aceptado: 20 de abril de 2015 JEL: D80, M10, O32
resumen
Se estudió la situación actual de la Comisión Nacional Forestal (Conafor) debido a que no existe una compartición del conocimiento entre el personal, lo cual genera un deficiente servicio en atención al cliente y el apoyo al ciudadano sea tardío con respecto al grado en el cual se llevan a cabo los procesos desde la perspectiva de gestión del conocimiento. Para lo anterior se planteó como objetivo identificar las deficiencias en la organización relacionadas a los procesos de gestión del conocimiento organizacional. Se desarrolló un instrumento que permitió conocer la situación actual desde una perspectiva tanto personal como grupal, desarrollando los pasos: a) identificación y localización; b) adquisición y aprendizaje; c) diseminación y transferencia; d) almacenamiento y mantenimiento; e) aplicación y utilización; f) creación, y g) medición y valoración de conocimiento. El resultado a nivel del personal fue que el proceso que menos se lleva a cabo es la medición y la valoración del conocimiento; a nivel organizacional fueron la medición y la valoración del conocimiento, e identificación y localización del conocimiento, coincidiendo con investigaciones y autores que destacan que los sistemas de compartición del conocimiento y el análisis de redes organizacionales, así como la transferencia del conocimiento deben estar presentes para el óptimo desarrollo de cualquier organización.
palabras clave
Conocimiento, gestión del conocimiento, sociedad del conocimiento, desarrollo organizacional, procesos clave. Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 47-59
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Valoración de los procesos de gestión del conocimiento para el desarrollo organizacional
Assessment of the Knowledge Management Processes for Organizational Development within the National Forest Commission, Sonora state Office, Mexico abstract A study was carried out of the current situation of the National Forest Commission (Spanish acronym Conafor), given the lack of information sharing amongst the personnel. This has led to poor customer support and delayed citizen services in relation to the degree to which the processes are implemented from the knowledge management perspective. The objective of this paper is to identify the organizational weaknesses of the organizational knowledge management processes. An instrument was developed to gather information on the status of the commission from both a personal and collective perspective, consisting of the following steps: knowledge a) identification and localization; b) acquisition and learning; c) dissemination and transfer; d) storage and maintenance; e) application and use; f) creation; and g) measurement and assessment. At the personal level, the research found that the knowledge measurement and assessment process was the one least fully implemented. At the organizational level, the processes least developed were knowledge measurement and assessment, and knowledge identification and localization. This coincides with existing research by different authors that highlights that knowledge sharing systems, analysis of organizational networks, and knowledge transfer are necessary elements for the optimal development of any organization. keywords: knowledge, knowledge management, knowledge society, organizational development, key processes.
Valorização dos processos de Gestão do Conhecimento para o Desenvolvimento Organizacional da Comissão Nacional Florestal, gerência estatal Sonora, México resumo Foi estudada a atual situação da Comissão Nacional Florestal (Conafor) devido a que não existe uma partilha do conhecimento entre o pessoal, o qual gera um deficiente serviço na atenção ao cliente e o apoio ao cidadão seja tardio com respeito ao grau no qual se realizam os processos desde a perspectiva de gestão do conhecimento. Para o anterior se propôs como objetivo identificar as deficiências na organização relacionadas aos processos de gestão do conhecimento organizacional. Foi desenvolvido um instrumento que permitiu conhecer a situação atual desde una perspectiva tanto pessoal quanto grupal, desenvolvendo os passos: a) identificação e localização; b) aquisição e aprendizagem; c) disseminação e transferência; d) armazenamento e manutenção; e) aplicação e utilização; f) criação, e g) medição e valorização de conhecimento. O resultado a nível pessoal foi que o processo que menos se realiza é a medição e a valoração do conhecimento; a nível organizacional foram a medição e a valoração do conhecimento, e identificação e localização do conhecimento, coincidindo com pesquisas e autores que destacam que os sistemas de partilha do conhecimento e a análises de redes organizacionais, assim como a transferência do conhecimento devem estar presentes para o excelente desenvolvimento de qualquer organização. palavras-chaves: conhecimento, gestão do conhecimento, sociedade do conhecimento, desenvolvimento organizacional, processos clave.
René Daniel Fornés-Rivera, Ph. D. Profesor Investigador de tiempo completo del Instituto Tecnológico de Sonora (ITSON), México. Doctor en Planeación Estratégica para la Mejora del Desempeño (DPEMD). Correo electrónico: rene.fornes@.itson.edu.mx (autor corresponsal). Olincer Román-Verdugo Estudiante de Maestría en Ingeniería en Sistemas y Tecnología en la Universidad de Sonora (UNISON), Maestría en Ingeniería en Sistemas y Tecnología (MIST) (pasante). Correo electrónico: olincer_31@hotmail.com Christian R. Méndez A. Magister en Ingeniería en Sistemas y Tecnología de la Universidad de Sonora (UNISON), Magíster en Ingeniería en Sistemas y Tecnología (MIST). Correo electrónico: cristmendez15@hotmail.com
Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de la licencia de Creative Commons ReconocimientoNoComercial-SinObraDerivada (CC BY-NC-ND), la cual permite su uso, distribución y reproducción de forma libre siempre y cuando el o los autores reciban el respectivo crédito.
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Fornés-Rivera, Román-Verdugo & Méndez
Introducción
L
a necesidad detectada de una herramienta que permita a las organizaciones administrar de forma conveniente el conocimiento que estas poseen, dio como resultado el nacimiento de la gestión del conocimiento (GC) como una disciplina de estudio. Derivado del hecho que la GC es un campo multidisciplinar, se trata de un enfoque integrado y colaborativo para la creación, captura, organización, acceso y uso de los activos intelectuales de una empresa; se refiere, entonces, a la utilización del poder del cerebro de una organización de una forma sistemática y organizada, con la finalidad de alcanzar cierto grado de eficiencia, asegurando una ventaja competitiva y estimulando la innovación (Serban & Luan, 2002). Aunque las organizaciones siempre han tenido, utilizado y explotado el conocimiento para llevar a cabo sus objetivos, parece que de pronto se han dado cuenta de que es preciso definir maneras de gestionar y medir ese activo intangible. La misión de la medición consiste en evaluar periódicamente el cumplimiento de las iniciativas asociadas a las prácticas de la GC con respecto a su aporte al desarrollo organizacional; ello debido a que de una buena GC depende el aumento del capital intelectual y, por consiguiente, la retribución en ganancias importantes para cualquier organización (León, Castañeda & Sánchez, 2007). La importancia de la GC en las organizaciones modernas se puede entender mejor a partir de una encuesta realizada por ejecutivos de la Economist Intelligence Unit (Bhojaraju, 2005), la cual arrojó que el 67 % de las empresas señalan a la GC como la herramienta que les permite lograr sus objetivos de negocio a mediano plazo; ello por medio de la reducción de sus tiempos de ciclo, la operación con un mínimo de activos fijos, la capacitación a los empleados, la innovación, la creación, la captura y el aprendizaje del conocimiento. Las organizaciones públicas y privadas se han convertido en las estructuras dominantes en la transición de una economía industrial hacia una Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 47-59
49
Valoración de los procesos de gestión del conocimiento para el desarrollo organizacional
sociedad del conocimiento (Lassen, Laugen & Naess, 2006). Asimismo, para Garud y Kumaraswamy (2005), el conocimiento es el principal recurso para la supervivencia y el éxito de una organización. Ciertos métodos suelen ser eficientes en la identificación y localización del conocimiento; entre ellos se destacan los sistemas de compartición del conocimiento y el análisis de redes organizacionales propuestos por Newk, Venable y Dell (2012), y lo propuesto por Wexler (2001) en relación con el mapeo del conocimiento y la transferencia del conocimiento.
Marco de referencia El conocimiento se basa en datos e información, pero, a diferencia de estos, siempre está ligado a las personas; forma parte integral de los individuos y representa sus creencias acerca de las relaciones causales. Por su parte, para Chiavenato (2004, citado en Pereira, 2011) argumenta que gestión es el proceso de planear, organizar, dirigir y controlar el uso de los recursos para lograr los objetivos organizacionales; mientras que en el Harvard Business Review (2003, citado en Pereira, 2011) se lo define como un proceso sistemático de detectar, seleccionar, organizar, filtrar, presentar y usar la información por parte de los participantes de la empresa con el objeto de explotar cooperativamente el recurso de conocimiento basado en el capital intelectual propio de las organizaciones, orientado a la mejora del desempeño organizacional. Lancioni y Chandran (citados por Obeso, Sarabia & Sarabia, 2013) argumentan que la GC puede referirse a varias actividades en una organización como la recolección de datos, análisis, almacenamiento, difusión y utilización; a su vez en Mahesh y Suresh (2004, citados en Obeso, Sarabia & Sarabia, 2013) mencionan que la GC es una dirección estratégica de personas y conocimiento existentes en una organización, utilizando tecnologías y procesos que optimicen la acción de compartir conocimiento. Por otra parte, para Torres-Narváez, CruzVelandia y Hernández-Jaramillo (2014) la GC es 50
fundamental al descubrir cuándo y cómo el conocimiento implícito debe ser explícito y estar disponible para su diseminación y utilización por la organización; de igual manera, precisan la importancia de reconocer que la GC es un proceso y no un suceso eventual de una institución, así como de diferenciar entre conocimiento estratégico y operacional, y entre conocimiento implícito y explícito. Para Evans y Lindsay (2015) la GC consiste en el proceso de identificar, captar, organizar y utilizar los activos intelectuales para crear y mantener una ventaja competitiva; un sistema de GC permite administrar la información intangible como un activo organizacional, como si este fuera tangible. Para Mahesh y Suresh (2004, citados en Obeso, Sarabia & Sarabia, 2013) la GC es la dirección estratégica de personas: es el conocimiento existente en una organización que permite utilizar tecnologías y procesos específicos que optimicen la acción de compartir conocimiento en ella. Por su parte, Kebede (2010, citado en Obeso, Sarabia & Sarabia, 2013) conceptualiza la GC como una gestión decidida y sistemática del conocimiento y de los procesos y herramientas asociados a este, con el objetivo de explotar plenamente su potencial para que, de esta forma, sirva de apoyo a la toma de decisiones y la resolución de problemas, facilitando las innovaciones y la creatividad dentro de la organización y logrando una ventaja competitiva en todos los niveles. Como consecuencia de la GC se encuentra el desarrollo organizacional, el cual es una disciplina de reciente creación que muestra principalmente ventajas competitivas en las organizaciones. De esta manera, Bennis (citado en Pariente, s. f.), lo define como una repuesta al cambio, una compleja estrategia educativa cuya finalidad es cambiar las creencias, actitudes, valores y estructura de las organizaciones, de tal forma que estas puedan adaptarse mejor a nuevas tendencias, mercados y al ritmo vertiginoso del cambio. Por su parte, para (Huse, citado en Pariente, s. f.) es una disciplina dirigida hacia el uso del conocimiento de las ciencias de la conducta, con el www.unitec.edu.co
Fornés-Rivera, Román-Verdugo & Méndez
objeto de ayudar a las organizaciones a ajustarse más rápidamente al cambio; mientras que para Beckhard (citado en Pariente, s. f.) es un esfuerzo planificado de toda la organización y administrado desde la alta gerencia, para aumentar la efectividad y el bienestar de la organización. La información proveniente de operaciones internas y de internet, así como las comunicaciones de negocio a negocio y de los negocios a los consumidores, desafían las habilidades de una organización para proporcionar la información que las personas necesitan para hacer su trabajo, mantenerse actualizadas y mejorar (Evans & Lindsay, 2008). La administración del conocimiento y la información puede requerir un importante compromiso de recursos, ya que las fuentes de información crecen en gran medida cada año, y en esta dinámica empresarial están inmersas todas las organizaciones públicas y privadas; este es el caso de la Comisión Nacional Forestal, creada por decreto presidencial el 4 de abril del 2001. Este es un organismo mexicano público y descentralizado cuyo objetivo es desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de conservación y de restauración en materia forestal, así como participar en la formulación de planes y programas, y en la aplicación de la política de desarrollo forestal sustentable, con la finalidad de lograr su objetivo con éxito. La misma se encuentra subdividida en unidades de adscripción o departamentos, los cuales tienen tareas bien definidas dentro de la institución. Cada una de estas unidades de adscripción cuenta con sus respectivos enlaces dentro de las gerencias estatales. Dichas gerencias estatales fueron instituidas por el gobierno federal en un esfuerzo por descentralizar la administración pública federal. Esta investigación se centra en la gerencia estatal Sonora, la cual cuenta con doce centros de trabajo distribuidos en los municipios de Ures, Empalme, Cajeme, Navojoa, Álamos, Yécora, Sahuaripa, Imuris, Agua Prieta, Cumpas y Hermosillo. Específicamente se trabajó en las instalaciones ubicadas en la ciudad de Hermosillo, Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 47-59
capital del estado de Sonora, las cuales cuentan con 48 empleados (Conafor, 2013). Las unidades de adscripción son: planeación e informática; educación, capacitación e investigación; unidad de asuntos jurídicos; comunicación social, y las tres subgerencias: reforestación, producción y productividad y administrativa; todas ellas conforman la gerencia estatal. Por ejemplo, la subgerencia administrativa está conformada por los departamentos de recursos materiales, recursos financieros y recursos humanos. El departamento de recursos materiales se encarga, entre otras cosas, de recibir la lista de requisiciones de bienes, herramientas y servicios del resto de los departamentos y de darles trámite. El departamento de recursos financieros, entre sus funciones, se encarga del pago a proveedores de los bienes y servicios adquiridos por el departamento de recursos materiales, así como del pago de viáticos al personal que se encuentra comisionado a realizar labores fuera del centro de trabajo. Finalmente, el departamento de recursos humanos se encarga de vigilar que cada uno de los puestos de la gerencia se encuentre ocupado por las personas idóneas para realizar las tareas necesarias; además se cuenta con un blog en el cual se plantean problemas/dudas de los empleados al momento de realizar su trabajo; pero, en promedio, menos del 50 % del total de los trabajadores conocen este medio y, por tanto, se dan a la tarea de salir de su sitio para buscar ayuda ya sea con un compañero o en otra área de trabajo. En la subgerencia administrativa se delimitó el estudio, analizando las áreas de recursos humanos, materiales y financieros, las cuales cuentan con catorce empleados. Estas áreas analizadas deberían compartir la información con la que cuentan para poder agilizar su proceso de apoyo al ciudadano para la reforestación de un predio. El problema de la organización es que a pesar de las conexiones y relaciones entre áreas y personal, no existe distribución ni compartición del conocimiento generado, ya sea de manera física, digital o tácita, lo cual genera que el proceso de apoyo al ciudadano para la reforestación de un predio sea 51
Valoración de los procesos de gestión del conocimiento para el desarrollo organizacional
tardío. Por tal razón surge la necesidad de conocer la manera en que se llevan a cabo los procesos en términos de GC, ya que toda la gerencia estatal de Sonora está comunicada entre sí (Conafor, 2013).
Método La importancia de llevar a cabo este tipo de estudios radica en conocer qué tipo de conocimiento se posee en la organización y quiénes son los responsables de ello. Asimismo, resulta transcendental lograr a través de la GC la atención oportuna al cliente, dado que el entorno global actual es cambiante y cada vez se vuelve más competitivo, además que existe un mayor desarrollo tecnológico y el ciclo de vida de productos y servicios se reduce. Para el desarrollo de la presente investigación se aplicó un instrumento llamado “Diagnóstico de los procesos de la Gestión del Conocimiento”, desarrollado por Pérez-Soltero, Leal, Barceló, Vanti y Torres (2011). Su objetivo fue conocer la manera en que los individuos de la organización llevan a cabo una serie de actividades de conocimiento de manera individual y cómo consideran que se deben de llevar a cabo a nivel organizacional. El instrumento contempla los principales procesos de la GC: a) identificación y localización; b) adquisición y aprendizaje; c) diseminación y transferencia; d) almacenamiento y mantenimiento; e) aplicación y utilización; f) creación, y g) medición y valoración de conocimiento. Está compuesto por un total de 39 ítems, los cuales se encuentran agrupados en las siete categorías que conforman los procesos de GC. Cada uno de los ítems cuestiona si se llevan a cabo actividades relacionadas con los procesos de la GC. En cada reactivo, se le solicitó al entrevistado que respondiera desde dos percepciones: a) individual (si de manera individual la persona lleva a cabo dicha actividad en su trabajo), y b) organizacional (si la persona considera que dicha actividad se lleva a cabo en la organización). Para valorar a cada reactivo se utilizó una escala de 1 a 5, donde 1 significaba que la 52
actividad no se lleva a cabo; 2 que la actividad sucede pocas veces; 3 que la actividad se lleva a cabo con frecuencia; 4 que la actividad se realiza con mucha frecuencia, y 5 que la actividad se realiza siempre. La investigación fue de tipo exploratoria, ya que su objetivo fue identificar deficiencias en la organización relacionadas a los proceso de GC. En total se entrevistaron 14 personas, quienes correspondían a la totalidad de los trabajadores de la subgerencia administrativa. Los datos recolectados fueron analizados por cada uno de los reactivos y posteriormente promediados para cada uno de los procesos de GC. Una vez obtenidos dichos promedios se realizaron tablas individuales por proceso, de modo que se pudiera determinar de forma detallada cuáles son las actividades del conocimiento que menos se practican; asimismo, se elaboraron un par de figuras para rescatar los resultados principales.
Resultados A continuación se presentan los principales resultados de cada uno de los siete apartados que considera el instrumento de diagnóstico de los procesos de la GC. Identificación y localización del conocimiento Los empleados perciben que a nivel organizacional se sabe quiénes son las personas –que poseen el conocimiento o la experiencia– que pueden ayudar a resolver problemas y saben dónde se ubican. Pero, en contraste, a nivel grupal no se sabe cuánto tiempo tarda una persona en ubicar dicho conocimiento. Es de resaltar que a nivel individual los empleados consideran que conocen los documentos en papel, electrónicos y sistemas informáticos que almacenan conocimiento importante y saben dónde localizarlos; sin embargo, desconocen el tiempo que tardan en localizarlo. Lo anterior se puede observar en la figura 1.
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Figura 1. Identificación y localización del conocimiento
9 8 7
3.86
3.5
6 5 4 3
2.71 4.29
4.43
2
3.57
1 0
3.5
3.29
Puedes conocer a las personas que poseen el conocimiento experiencia que en ese momento te pueda ayudar y sabes dónde localizarlas.
Conoces los documentos en papel/electrónicos o sistemas informáticos que almacenan conocimiento importante y sabes dónde localizarlos.
El acceso a los documentos o a las personas con conocimiento importante, está al alcance de todos.
2.79
2.86
Se conoce el tiempo que tarda una persona en localizar el conocimiento.
Se sabe de un blog o sitio electrónico donde plantear o encontrar respuestas a dudas o problemas.
Adquisición y aprendizaje del conocimiento La figura 2 describe el comportamiento tanto para la percepción a nivel individual como a nivel organizacional. Según los empleados, la actividad de conocimiento más realizada en este proceso es la
Grupal
2.43 3.79
Individual
El conocimiento requerido se sabe dónde localizarlo.
adquisición del mismo a través de la lectura de documentos escritos o electrónicos. Por su parte, la actividad menos realizada es recurrir a alguien externo a la organización por falta del conocimiento requerido.
Figura 2. Adquisición y aprendizaje del conocimiento
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
3.71
3.57
4.29
3.93
3.29 2.21
3.79
4.14
3.36
4.43
4.36
Individual
2 Por medio de conversaciones con compañeros de trabajo.
Por medio de la lectura de documentos escritos electrónicos.
Al momento de observar a un compañero resolver problemas.
En base a la experiencia obtenida de la práctica diaria del trabajo.
Es necesario recurrir a alguien externo a la organización por falta del conocimiento requerido.
Grupal
Se adquiere y aprende por uno mismo y por parte del equipo de trabajo.
Diseminación y transferencia del conocimiento El tercer proceso es la diseminación y transferendatos obtenidos a través de las encuestas. Al igual que cia del conocimiento. En la figura 3 se muestran los en el proceso anterior, los empleados muestran una Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 47-59
53
Valoración de los procesos de gestión del conocimiento para el desarrollo organizacional
percepción individual similar a la percepción organizacional: se percibe que se realiza un buen trabajo transfiriendo el conocimiento a través de medios electrónicos o impresos. No obstante, los empleados
consideran que se le debería prestar una mayor atención a la forma en la cual se dispersa el conocimiento, pues perciben que este se comparte únicamente a los jefes de área.
Figura 3. Diseminación y transferencia del conocimiento
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
4.07 3.36
3.21
3.29
3
Grupal Individual
4.29
3.79
A través de conversaciones entre compañeros de trabajo.
3.29
A través de medios electrónicos y/o impresos (ej. teléfono, correo electrónico, chat, videos, gacetas, boletines, publicaciones etcétera).
3.21
3
El conocimiento adquirido se dispersa en toda la organización sin importar los departamentos o los puestos de trabajo.
Se dispersa solo entre los jefes de cada departamento o área.
3.57
3.79
El conocimiento se comparte de manera práctica al resolver problemas en grupo.
Se comparte el conocimiento.
Almacenamiento y mantenimiento del conocimiento En este proceso, los empleados consideran que la es la valoración del conocimiento poseído para, posactividad llevada a cabo con mayor frecuencia es la teriormente, guardar aquel que resulte de importandocumentación del conocimiento de manera electrócia para la organización y descargar el conocimiento nica, mientras que la actividad menos desarrollada duplicado u obsoleto (figura 4). Figura 4. Almacenamiento y mantenimiento del conocimiento
9 8 7
3.86 3.36
6 5 4 3
4.43
2
3.79
3.43 3.07
3.21
2.93
3.29
Grupal
3.93
Individual
1 0
54
Se documenta el conocimiento de manera electrónica (ej. documento en procesador de palabras, bases de datos, etcétera).
Se documenta el conocimiento de forma manual (ej. anotaciones en papel, cuaderno de apuntes, bitácora, etcétera).
Se documenta la forma en que se resuelven los problemas que se presentan en la empresa
Debido a su valoración el conocimiento se selecciona y se guarda o descarta.
El conocimiento es actualizado periódicamente.
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Aplicación y utilización del conocimiento El quinto proceso de la GC es la aplicación y utilización del conocimiento. En la figura 5 se puede observar que el comportamiento de la percepción individual es similar al de la percepción organizacional, solo que tiene mayor puntaje la percepción individual. La actividad del conocimiento perteneciente
a este proceso es la aplicación y utilización del conocimiento aprendido en el grupo de trabajo. Por otra parte, la actividad más débil resultó ser la aplicación y utilización del conocimiento obtenido de fuentes externas a la organización.
Figura 5. Aplicación y utilización del conocimiento
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
4.14
4.57
Se aplica y utiliza el conocimiento aprendido de los compañeros de trabajo.
4.07
3.57
3.93
3.5 4.5
4.07
Se aplica y utiliza el conocimiento aprendido de documentos escritos o electrónicos.
3.36
3.93
Se aplican y utilizan los conocimientos adquiridos en la práctica.
Se utiliza un sistema de apoyo para la aplicación del conocimiento.
En la figura anterior se puede apreciar que las actividades del conocimiento evaluadas obtuvieron una buena calificación. Además, en promedio, la calificación más baja fue de 3.50 (carácter grupal), referida a los participantes si buscan apoyo para la aplicación del conocimiento.
4.29
3.5
Se aplica y utiliza el conocimiento obtenido de fuentes exteriores a la organización.
Grupal Individual
Se aplica y utiliza el conocimiento adquirido.
Creación del conocimiento El sexto proceso de la gestión del conocimiento es la creación del mismo, lo cual se puede observar en la figura 6.
Figura 6. Creación del conocimiento 9 8 7 6
3.14
5
3.36
3.14
2
3.71 Grupal
4 3
3.79
3.71
3.5
3.5
Se fomenta el desarrollo de innovaciones o formas novedosas de hacer las cosas.
Se realizan innovaciones o formas novedosas de hacer las cosas.
Se facilita el trabajo en equipo y colaboración entre empleados como un medio para innovar.
3.93
4.07
La creación del conocimiento genera nuevas y mejores actitudes en la persona.
Se crea o desarrolla nuevo conocimiento.
Individual
1 0
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Valoración de los procesos de gestión del conocimiento para el desarrollo organizacional
La percepción de los empleados acerca de la actividad del conocimiento desarrollada corresponde en mayor medida a la creación o al desarrollo de nuevo conocimiento. En contraste, la actividad menos relacionada de este mismo ámbito es la realización de innovaciones.
Medición y valoración del conocimiento Finalmente, el séptimo proceso de la GC es la medición y valoración del conocimiento. Como se puede observar en la figura 7, lo cual representa un área de interés para la organización. Según los participantes, la actividad más crítica dentro de este proceso es que no existen gratificaciones (mediante algún sistema de recompensas) para las personas por su conocimiento. Por otro lado, la actividad mejor evaluada es el aprovechamiento del conocimiento, después de que se tiene en algún tipo de información; no obstante, se puede notar la calificación de esta última actividad que es muy baja, pues obtuvo un 3.43 a nivel individual y un 3.29 a nivel organizacional. El no medir o valorar el conocimiento con el cual cuenta la organización es uno de los problemas que más aqueja a Conafor en relación a la GC.
56
Valoración de las siete categorías que conforman los procesos de gestión del conocimiento, según la percepción individual En la figura 8 se puede apreciar que el proceso peor percibido de forma individual por los empleados es la medición y valoración del conocimiento, mientras que el mejor percibido es la aplicación y utilización del conocimiento. Uno de los aspectos a destacar es que la calificación obtenida en cada uno de los procesos es muy baja, siendo la mayor calificación apenas un 4.14.
Valoración de las siete categorías que conforman los procesos de gestión del conocimiento, según la percepción grupal En la figura 9 se puede observar que el proceso más crítico dentro de la organización, y el cual debería representar una alerta para los directivos, es el de medición y valoración del conocimiento. Posteriormente se encuentra el proceso de identificación y localización del conocimiento, el cual también tuvo una mala calificación según la percepción de los mismos empleados.
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Figura 7. Medición y valoración del conocimiento
8
3.36
7
3.29
2.79
6
2.5
5
Grupal
1.64
4 3
3.36
3
2
Individual
3.43
1
2.57
1.79
0
Se mide o cuantifica el conocimiento o experiencia que poseen las personas.
Se mide o cuantifica el conocimiento almacenado en documentos en papel/electrónicos o sistemas informáticos.
Se sabe qué utilidad tiene el conocimiento después de que se tiene en algún tipo de archivo.
Se gratifica a las personas por su conocimiento a través de algún tipo de recompensas.
Se mide o cuantifica el conocimiento existente.
Figura 8. Valoración global individual de los procesos de gestión del conocimiento
4.5 4
3.5 3
3.62
3.68
3.6
3.73
4.14
3.74
2.5
2.83
2
1.5
Individual
1
0.5 0
Identificación y Adquisición y Diseminación y localización del aprendizaje del transferencia conocimiento. conocimiento. del conocimiento.
Almacenamiento y mantenimiento del conocimiento.
Aplicación y utilización del conocimiento.
Creación del conocimiento
Medición y valoración del conocimiento.
Figura 9. Valoración global grupal de los procesos de gestión del conocimiento
4 3.5 3
3.21
3.5
3.76 3.37
2.5
3.42
2.77
2.71
2 Grupal
1.5 1 0.5 0
Identificación y localización del conocimiento.
Adquisición y Diseminación y aprendizaje del transferencia conocimiento. del conocimiento.
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AlmacenaAplicación y miento y utilización del mantenimiento conocimiento. del conocimiento.
Creación del conocimiento
Medición y valoración del conocimiento.
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Valoración de los procesos de gestión del conocimiento para el desarrollo organizacional
Discusión
Conclusiones y recomendaciones
En cuanto a la identificación y localización del conocimiento dentro de la organización hubo dos actividades que obtuvieron una calificación particularmente baja, en comparación con el resto de las actividades según la percepción de los empleados: desconocer el tiempo que requiere una persona en identificar y localizar el conocimiento útil para su labor y el desconocimiento de la existencia de un blog o sitio electrónico donde plantear o encontrar respuestas a dudas o problemas, lo cual coincide con lo que Mahesh y Suresh (2004, citados en Obeso, Sarabia & Sarabia, 2013) mencionan: que la GC es una dirección estratégica de personas y conocimientos existentes en una organización, utilizando tecnologías y procesos que optimicen la acción de compartir el conocimiento. Para ellos la baja calificación otorgada a estas actividades se debe a que, si bien es cierto que en la institución se realiza una medición y cuantificación del conocimiento existente en los candidatos a ocupar algún puesto, dicha medición solo ocurre una única vez; de tal manera, coinciden con Torres-Narváez, Cruz-Velandia y Hernández-Jaramillo (2014), en que es fundamental descubrir cuándo y cómo el conocimiento debe estar disponible para su diseminación y utilización por parte de la organización, así como en la importancia de reconocer que la GC es un proceso y no un suceso eventual de una institución. Por otro lado, los empleados aseguran que la institución no cuenta con programas de recompensas que permitan de alguna forma premiar los conocimientos existentes, lo cual concuerda con lo planteado por Evans y Lindsay (2015). Finalmente, se está de acuerdo con lo expuesto por León, Castañeda y Sánchez (2007), al establecer que el aumento de capital intelectual trae por consiguiente una retribución en ganancias importantes para cualquier organización.
La investigación llevada a cabo cumplió con su objetivo al identificar las deficiencias que presenta Conafor en los procesos de referentes a la GC en el área de la subgerencia administrativa. Dichas deficiencias fueron: a nivel individual, el proceso que menos se lleva a cabo es la medición y valoración del conocimiento, mientras que a nivel organizacional son la medición y valoración del conocimiento y la identificación y localización del conocimiento. Lo anterior dio lugar al inicio de un estudio mayor en búsqueda de alternativas para mejorar la atención al cliente, las cuales deberán estar orientadas tanto al grupo de trabajo como hacia el individuo. Para las dos problemáticas encontradas en la organización, se propone desarrollar programas de incentivos grupales e individuales, así como una mayor capacitación no solo para los altos ejecutivos, sino para todos los niveles de la organización; ello dado que, como se ha demostrado, es imprescindible que todos cuenten con la información necesaria y suficiente para el mejor desempeño de sus funciones. Como una medida complementaria, se recomienda revisar la GC de empresas mundiales con influencia en diferentes países, para tratar de identificar cómo ellas han resuelto el problema de la GC en sus organizaciones (Evans & Lindsay, 2015, p. 625).
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• Clarke American: cuenta con un sistema de recopilación y distribución automatizado que constituye un depósito central de información para socios, clientes y asociados. • Skandia: audita cada año, de manera interna, su capital intelectual para incluirlo en su informe anual. • Caterpillar Financial Services Corporation: gestiona los conocimientos organizacionales a través de correo electrónico, una red interna, unidades de red compartida, carpetas públicas que almacenan los conocimientos por tema y departamento; asimismo, cuenta con una base de datos llamada
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eTracker, la cual registra el aprendizaje de más de 1000 proyectos six sigma. • ConocoPhillips: con más de 30 000 empleados, en 12 sucursales en el mundo, cuenta con 140 redes integradas por siete empleados de tiempo completo, encabezados por un director que le rinde cuentas al vicepresidente ejecutivo que informa al presidente del consejo y al director general, aunado a 30 personas formadas por líderes funcionales que establecen el rumbo y la estrategia de la GC (Evans & Lindsay, 2015, p. 625).
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&
Investigación
gestión organizacional
REFLEXIÓN Y ANÁLISIS
El proyecto de Estado y la reforma administrativa con un enfoque gerencial
&
Investigación
gestión organizacional Volumen 2, número 1
enero-junio de 2015
ISSN 2322-8393
El proyecto de Estado y la reforma administrativa con un enfoque gerencial Jaime Espejel Mena, Ph. D.
Universidad Autónoma del Estado de México, México Recibido: 7 de marzo de 2014 Aceptado: 20 de abril de 2015 JEL: H50
resumen El objetivo del presente documento es plantear que el comportamiento de la administración pública, entendida como el gobierno en acción, está condicionado por el modelo de Estado que impera en una nación y una época histórica. Se abordan las ideas desde la revisión de un conjunto de evidencias comunes, desde la exploración de las prácticas asociadas a la reforma del Estado como transformaciones deliberadas que permiten renovar y transformar las formas de administrar lo público hacia una finalidad en concreto. Se concluye planteando que ahora, en los umbrales del siglo XXI, el Estado pretende renovar la gobernanza de lo público y su administración.
palabras clave Estado de bienestar, Estado gerencial, Estado cívico, administración pública, gerencia, gobernanza.
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El proyecto de Estado y la reforma administrativa con un enfoque gerencial
The State Project and Administrative Reform with a Management Approach abstract This paper proposes that the behavior of the public administration, understood as government actions, is conditioned by the model of state government that exists in a given country and at specific point in time. These ideas are addressed through the review of a series of common factors, beginning with the study of actions associated with state reform as deliberate transformations to renovate and redirect the different forms of public administration towards a specific goal. The paper concludes by proposing that today, in the 21st century, the state seeks to recover effective governance in the public administration. keywords: Welfare state, management state, civil state, public administration, management, governability.
O projeto de Estado e a reforma administrativa com um enfoque gerencial resumo O objetivo do presente documento é expor que o comportamento da administração pública, entendida como o governo em ação, está condicionado pelo modelo de Estado que impera em uma nação e em uma época histórica. Se abordam as ideias desde a revisão de um conjunto de evidências comuns, desde a exploração das práticas associadas à reforma do Estado como transformações deliberadas que permitem renovar e transformar as formas de administrar o público para uma finalidade em concreto. Se conclui que agora, às portas do século XXI, o Estado pretende renovar a governança do público e sua administração. palavras-chaves: Estado de bem-estar, Estado gerencial, Estado cívico, administração pública, gerência, governança.
Jaime Espejel Mena, Ph. D. Doctor en Administración Pública. Se desempeña como profesor de carrera en la Universidad Autónoma del Estado de México, en el Centro Universitario Zumpango. Correo electrónico: jespejelm@uaemex.mx. El autor agradece los comentarios de los pares académicos que revisaron el documento.
Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de la licencia de Creative Commons ReconocimientoNoComercial-SinObraDerivada (CC BY-NC-ND), la cual permite su uso, distribución y reproducción de forma libre siempre y cuando el o los autores reciban el respectivo crédito. www.unitec.edu.co
Espejel
Introducción
L
a reflexión sobre los fenómenos públicos requiere hacer uso de una categoría central de análisis que aglutine diferentes instituciones, decisiones y comportamientos; por antonomasia esa es el Estado. Por un lado, el Estado puede revisarse como el resultado de la valoración del capital, tomando en cuenta los intereses fundamentales de una clase dominante; por otro, esta macroinstitución delinea las actividades que se observan en la esfera pública, sea en lo referente a la política o a la administración pública. Por ello, al discutir las políticas gubernamentales o el comportamiento de la burocracia, vale la pena hacerlo siempre tomando en cuenta el tipo de Estado que predomine en una sociedad y una época histórica. En las últimas décadas el Estado ha sido objeto de diversos intentos por monopolizar lo político, delinear su preeminencia frente al mercado y convertirlo en un agente capaz de dar respuesta a las diversas necesidades de la sociedad civil. Las diferentes propuestas de mejora de la administración estatal adoptan variados ropajes, como la modernización administrativa, la innovación gubernamental, la reforma del Estado o las transformaciones del Estado que, por lo demás, buscan una adecuación estructural y funcional para su mejora. En nuestros contextos latinoamericanos, orientados en buena medida por una clase política con un espíritu neoliberal que favorece a las empresas transnacionales y la reproducción del capital financiero, cada cambio administrativo en aras de hacer eficiente la labor del gobierno está motivado por un proyecto de Estado. Sea como fuere, el Estado es una institución globalizadora que subsume y determina la misión de la administración pública y del gobierno; esto explica las funciones del gobierno y el modus operandi de la administración pública en el Estado de bienestar, en el Estado gerencial y ahora en el Estado cívico apoyado por los principios de la gobernanza. La forma de gobierno –vista como una forma de distribuir el poder– y el régimen administrativo –visto como una forma de procesar la labor
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El proyecto de Estado y la reforma administrativa con un enfoque gerencial
administrativa acorde con el derecho público– están conectados de forma proporcional. Esto da la pauta para señalar la tesis de que los cambios y procedimientos dentro de la administración pública están motivados por el modelo de Estado que predomine, así como por los objetivos que persigue; asimismo, los diferentes paradigmas del estudio de lo público y lo administrativo tienen su origen en la discusión sobre las diferentes configuraciones del Estado y la valoración del capital.
El Estado benefactor y su administración pública El Estado es un artificio que se configuró en la modernidad para aglutinar a los diferentes segmentos sociales que se encontraban disociados; adoptó una serie de mecanismos para centralizar el poder y secularizarlo frente a los vestigios medievales. Situar al poder por encima de cualquier estrato social para reivindicar la soberanía, fue la lógica a la que respondió el Estado, y para tal efecto acuñó un esquema para administrar lo público vía la centralización administrativa, sin menoscabo de la destrucción del Estado feudal y la creación de un Estado favorable a la acumulación de capital. Algo similar ocurrió con la configuración del Estado finalizada la Segunda Guerra Mundial, pues surgieron necesidades específicas que era menester atender,1 lo cual movilizó su maquinaria administrativa para la distribución de bienes públicos y la regulación de la economía. Así aparece en escena el Estado de bienestar (1945-1970) que se desarrolló en un ambiente propiciado por las luchas de la clase trabajadora, las resistencias a la reproducción del
1
66
Como la combinación de la ganancia privada con la intervención del Estado en la producción, el aseguramiento de la propiedad privada y de la libre competencia a través del Estado de derecho, la regulación de la información que generan los oferentes para que sea confiable para los demandantes.
capital y los esfuerzos del capital por reivindicar sus bases fundamentales. Las diferentes interpretaciones sobre la génesis de este modelo de Estado permiten identificar los cambios que favorecieron su aparición y consolidación. Una consideración que ejemplifica tal circunstancia es que un verdadero Estado de bienestar no puede entenderse fuera del contexto democrático, debido a que algunos Estados autoritarios con ciertos rasgos populistas pueden confundirse con el Estado benefactor. El beneficio social adquiere el estatus de Estado de bienestar cuando se cumple la condición primera de la relación entre la democracia y la justicia social. El Estado de bienestar fue una respuesta a la crisis económica iniciada en 1929 y de la cual se pudo salir gracias a la Segunda Guerra Mundial. La política económica que aplicó tenía como objetivo la ampliación del consumo privado a través del incremento del gasto público, especialmente de su componente social; ello permitiría impulsar el crecimiento económico (Keynes, 1984). Por tanto, el modelo económico debería facultar el logro dos objetivos: primero, que en un principio los trabajadores aceptaran que los salarios reales no crecieran para estimular la inversión y elevar la productividad; a cambio, el Estado se comprometía a implantar una política fiscal progresiva que paulatinamente garantizara mayor equidad y asegurara servicios básicos a la población. Y segundo, que los empresarios asumieran las políticas de estímulo a la inversión productiva, a la productividad y la innovación tecnológica. El Estado atendió con mecanismos, principalmente fiscales, la creación de obras de infraestructura y la gestión del bienestar, mientras que a la producción solo marginal o coyunturalmente con acciones directas, a través de las nacionalizaciones y la creación de empresas públicas. De este modo, el Estado de bienestar fue capaz de crear las bases para una especie de socialismo de la demanda y, por ello, tuvo su logro más importante al constituirse en una fórmula de pacificación social en las democracias liberales (Przeworski, 1990, p. 47).
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Espejel
Esta fórmula tuvo dos componentes principales: 1) la obligación explícita, jurídica y política que asumió el Estado de suministrar apoyo y asistencia a los que habían sido afectados por el mal funcionamiento del mercado (como ejemplo, podemos plantear la ley Glass-Steagall o ley Banking Act, publicada el 16 de junio de 1933 en Estados Unidos, introdujo reformas bancarias para controlar la especulación y evitar una crisis como la de 1929); y 2) el reconocimiento, –también explícito, formal y legal– de los sindicatos como interlocutores en la negociación colectiva, no solo en los aspectos contractuales laborales sino en la misma formulación de la política económica y de los planes de gobierno. La posibilidad de implantar con éxito el modelo, despúes de la Segunda Guerra Mundial, dependió en última instancia del consenso social que logró reunir en torno a las nuevas instituciones, la política económica y las reformas sociales que favorecieran el fortalecimiento de la demanda y la inversión privada, en un contexto de estabilidad económica y de pleno empleo. El modelo del Estado de bienestar creó las condiciones sociales y económicas que permitieron el establecimiento de un círculo virtuoso que combinó crecimiento económico, productividad y salarios reales, en el marco de una distribución del ingreso cada vez menos inequitativa. El Estado de bienestar se consolidó como una organización polivalente y multifuncional institucionalmente, en el sentido de que fue capaz de servir simultáneamente a muchos fines y estrategias. Pero con el paso del tiempo tendieron a aflorar las contradicciones de sus objetivos y las disyuntivas entre las demandas y las restricciones crecientes. En la medida en que se agudizaron estas tendencias, aumentaron las discrepancias de intereses entre los grupos sociales y el Estado, mientras que disminuyó la efectividad de las políticas económicas por el lado de la demanda (ley de la tendencia decreciente de la tasa de ganancia). Como secuela, gradualmente la burocratización se convirtió en un factor determinante para propiciar una crisis en el Estado. Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 63-79
El surgimiento del Estado burocrático en la época moderna, concomitante a la emergencia del Estado de bienestar, tiene como características la acción directa, la impersonalidad y el modelo de control de procedimientos preestablecidos en los marcos de la dominación racional legal precisada por Weber (1998). En este contexto aparecen nuevas relaciones entre capital y trabajo, y la tradicional lucha de clases deja de ser el foco de las principales disputas; en la prestación de servicios parece que patrones y empleados se unen para competir juntos tratando de conquistar el mercado (Pimienta, 1994). Es en el siglo XX cuando se cambia la valorización de la institución estatal, pasando del Parlamento al Ejecutivo fuerte y a la burocracia, generando un modelo que se vincula con la intervención creciente del Estado en el proceso económico y que da paso a la justicia distributiva por vía de un desarrollo económico y social promovido por este. Podemos plantear la tesis de que la historia de la idea del Estado de bienestar es parte de la historia de la teoría política de Occidente. Pampel y Williamson (1989) presentan cuatro categorías que explican por qué el Estado de bienestar está asociado a Occidente: 1) el concepto moderno de Estado-Nación es liberal; 2) el Estado benefactor reposa sobre el crecimiento y el impacto de las filosofías políticas que justificaron la participación popular en los procesos gubernamentales, los cuales buscaron desarrollar un régimen racional parlamentario; 3) la influencia del socialismo: si la filosofía política del parlamentarismo –basada en la lógica del utilitarismo– justificó la emergencia de una legislación del bienestar, fue la influencia de la tradición socialista la que apoyó las ideologías que fueron una fuerza conductora para el establecimiento del Estado benefactor; y 4) los fundamentos intelectuales y conceptuales del Estado de bienestar se apoyaron en las tradiciones del pensamiento de las luces y, a largo plazo, en la emergencia de la investigación en las ciencias sociales.
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El proyecto de Estado y la reforma administrativa con un enfoque gerencial
Como podemos ver, la idea del Estado de bienestar se fundamenta en la visión de la tradición democrática basada en la inserción del soberano en el poder popular. Al respecto, Marshall y Botomore (2005) concluyen que el Welfare State es una consecuencia del proceso de modernización o del desarrollo de las sociedades industriales en el lapso de los últimos 300 años en que se lograron alcanzar los derechos de los ciudadanos. En este sentido, el crecimiento de la ciudadanía, según Marshall (1997), se construye tal y como van apareciendo los derechos, ya que estos fomentan el sentimiento de comunidad. Para Rose (1998), por su parte, el gran gobierno está compuesto por tres dimensiones: recursos, organizaciones y programas públicos, y su crecimiento se explica no solo de forma cuantitativa, sino a través de la revisión de las causas y consecuencias del crecimiento de los programas públicos. Entonces “el gobierno es ante todo un conjunto de organizaciones formales. Las organizaciones dotan de estructura y continuidad a las actividades gubernamentales” (p. 63). Para Rose las actividades del gobierno son tres: hacer leyes, administrar el dinero o los ingresos y manejar los empleados públicos. Las consecuencias del gran gobierno son claramente observables en las democracias occidentales, ya que cuando el gobierno pretende modificar los programas públicos a través del cambio de las leyes, se alteran su eficacia y el consenso popular. Cuatro razones explican el tamaño del gobierno y la pérdida de eficiencia: límites cada vez más severos para movilizar recursos, aumento de la complejidad organizativa, incursión en nuevos programas públicos con efectividad no probada y la contradicción entre programas públicos (Rose, 1998). Por otra parte, Offe (1990) entiende que el capitalismo no puede existir con un Estado de bienestar ni sin el Estado de bienestar; su estudio hay que ubicarlo en la revisión superestructural del Estado, es decir, en el análisis de cómo es posible que el capitalismo sobreviva cuando ya no existe una ideología burguesa. El principio de organización dominante 68
en los procesos sociales de toda sociedad capitalista es el intercambio y la explotación del trabajo asalariado por el capital; entonces, una teoría de la crisis de tal sociedad se puede identificar con los procesos que desafían el dominio de este principio central. La subordinación positiva, parte de la tesis de Offe, se da cuando la relación entre economía y sistemas normativos y político-administrativos se organiza positivamente para contribuir al funcionamiento del principio organizativo dominante y al de la esfera de la economía determinada por él. Por otra parte, la subordinación negativa se produce cuando los sistemas ideológicos y de poder estatal se relacionan con el sistema económico de un modo que les limita y aísla de dicho sistema económico, aunque no por ello les permita contribuir de una forma sustancial a su capacidad de funcionamiento. De este modo, a la subordinación positiva le importará la producción de funciones complementarias, mientras que a la negativa le interesa el dominio del sistema económico sobre los otros subsistemas. En síntesis, este pensador establece una teoría de la crisis a partir del concepto de subordinación sistémica. Las contradicciones entre la integración social y la integración sistémica son la expresión de la imposibilidad de un autogobierno y la resolución de problemas que tienen el capitalismo tardío y el Estado de bienestar surgido de la economía keynesiana. Y es en este punto donde Offe sitúa su concepto de crisis: en la inestabilidad e ineficacia de este modelo económico para asumir y aceptar sus contradicciones. Dichas contradicciones en el Estado de bienestar son que el control del Estado a la economía se subordine al capital privado por ser el principal promotor de la fuerza de trabajo; esto quiere decir que, aunque el Estado sea intervencionista, se subordina a la economía capitalista y a las leyes del mercado. De manera que los beneficios son adjudicados al mercado y las pérdidas son asumidas por el Estado. En otro sentido, Luhmann (1998) relaciona el Estado de bienestar con los esquemas del análisis funcionalista, dado que el funcionalismo estructural se www.unitec.edu.co
Espejel
alió a la planificación desde arriba –al control–, y el concepto de sistema se convirtió en un instrumento de racionalización y reforzamiento de las estructuras de dominio. Este pensador precisa que el Estado de bienestar no encuentra aún una teoría política, y uno se tiene que preguntar si es posible una recombinación entre la teoría política y la praxis política cuando esta se propone sobre la base del reforzamiento de desviaciones y del cambio continúo de valores (Luhmann, 1998). Desde el punto de vista de la nueva cuestión social, para Rosavallon (2007) el Estado providencia está caracterizado por un paradigma asegurador, sustraído del Estado benefactor, el cual se está agotando actualmente ya que la coincidencia histórica entre el principio de solidaridad –la sociedad tiene una deuda con sus integrantes– y el principio de responsabilidad –cada individuo es dueño de su vida y debe hacerse cargo de ella– está en proceso de fenecer. En la postura defendida por Rosanvallon (2007), el Estado providencia o el Estado de bienestar es un Estado que subsidia, indemniza o minimiza las varias pérdidas de los ciudadanos y los apoya con sus diversos gastos. Su visión crítica del Estado se debe al hecho de que la indemnización a los beneficiarios tiene un crecimiento exponencial, mientras que la presencia de este es cada vez menor, ya que es ofrecida una irresponsabilidad social. Propone pasar de un Estado pasivo –que garantiza los rendimientos mínimos para los ciudadanos– a un estado activo, esto es, la creación de fuentes de empleo en vez de la compensación por desempleo. De suerte que el mayor fracaso del Estado de bienestar es que este es un reparador social, es decir, trabaja de manera contingente en la resolución de problemas. Es necesario ver al Estado de bienestar con un nuevo enfoque que revitalice los derechos. La solución es la transferencia de una porción de los beneficios para los servicios de carácter autónomo a través del incentivo económico para el beneficiario, para que este siga una actividad, una inserción mínima a la prestación de Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 63-79
servicios. El replanteamiento del Estado de bienestar surge entonces de una transferencia del gasto público y del cambio de los gastos de compensación como despensa pasiva, para dar paso a una actitud más activa donde una sociedad entera sea beneficiada. Todas estas perspectivas u orientaciones del Estado de bienestar conducen a precisar sus componentes. El primero de ellos es que el Estado de bienestar es producto de la modernidad industrial; en segundo lugar, se estima que el Estado social de bienestar va en función del producto interno bruto (PIB), de la edad de la población y de la madurez de sus instituciones públicas para abordar la regulación del crecimiento natural del capitalismo bien en sistemas liberales, corporativistas o socialdemócratas. Entendido así, el Estado de bienestar se caracterizaría por poner en marcha un mecanismo autoregulatorio de todo el sistema social. La administración pública del Estado de bienestar –o socialmente necesario– se configuró como una organización que se distingue por exaltar de forma particular los principios de legalidad, de eficacia y de servicio: legalidad, porque el procedimiento administrativo no es otra cosa que un camino pensado para salvaguardar los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos; eficacia, porque es perfectamente exigible a la organización administrativa que se aplique la consecución de los fines que se establecen; y servicio, porque no se puede olvidar que la justificación de la existencia de la administración pública como organización se encuentra en el servicio a los intereses colectivos. Las distintas potestades y poderes públicos se replegaron y se constituyeron manifestaciones concretas de una idea de servicio público, ahora basado en una medición y cuantificación de su eficiencia, eficacia y una pertinencia económica.
El Estado gerencialista y la gerencia pública Uno de los puntos de mayor debate a raíz del denominado declive del estatismo omnipresente es, sin 69
El proyecto de Estado y la reforma administrativa con un enfoque gerencial
duda, la relación entre el Estado y el mercado. En otros tiempos se consideraba que la relación entre uno y otro era difusa, errática y accidentada, casi de mal necesario por parte del Estado. Ahora, y después de la crisis más aguda de la sociedad moderna (manifiesta desde los años setenta y que se intensifica en los ochenta), la cosmovisión de los mercados y del Estado es otra: como instituciones creadas a favor de la sociedad moderna, responden a un sistema cultural donde la competencia, el cálculo, la racionalidad y las preferencias son la base de su funcionamiento. En el caso del mercado, no es factible concebirlo únicamente como un sitio para llevar a cabo intercambios de bienes y servicios. Por el contrario, es una institución sujeta a objetivos, valores, reglas y normas para evitar el juego salvaje de las transacciones económicas (Kliksberg, 1994). En este sentido, el mercado es una institución necesaria para asegurar la vida en asociación. Es necesario, porque los individuos y los grupos tienen la posibilidad de satisfacer sus deseos, necesidades y preferencias. La disminución del Estado fue la propuesta, después de una revisión fundamental, para que la sociedad acceda a otras etapas de bienestar y desarrollo (Alcántara, 2011): el Estado no debe realizar todo, sino aquello que es estratégico para promover el esfuerzo individual y las energías sociales; por tanto, es un instrumento indispensable y constructivo dotado de poderes, atribuciones, normas y medios que, al conjugarse, adquieren una suma de potestad e imperium que se explican por su propia naturaleza, es decir, su poder mismo. Cuando el Estado obra según su razón de ser, se erige en una organización apegada a valores institucionales que legitiman su desenvolvimiento tanto en la sociedad como en el mercado. Lo estatal pertenece al ser del Estado. No es equivalente a estatismo o burocratismo. Estas son anomalías, disfunciones y patologías que dañan su esencia y provocan, mediante prácticas, costumbres y procesos, que la vida pública sea dañada por lo oneroso de sus costos, por su improductividad y porque son contrarios a los 70
beneficios públicos. Lo estatal solo corresponde al Estado. Esto no es obviedad, sino un factor central en lo que bien puede llamarse la revalorización del Estado, es decir, de la organización que la sociedad necesita para desarrollarse con medios de gobierno revitalizados y con una administración pública consistente y eficaz. Las cuestiones públicas adquieren una dimensión mundial que compromete el destino común de la humanidad (Vázquez, 2011). El Estado debe apoyar y vigilar lo que es y lo que se hace en el mercado. La idea de un Estado pasivo, neutral, externo y mal llamado de policía es inexacta. El Estado es un creador de condiciones; es la organización encargada de generar las reglas y normas que dan cuerpo al mercado como una institución social. Sin el Estado el mercado sería un mero lugar de compradores y vendedores entendidos como sujetos abstractos (Alcántara, 2011). Por eso, el mercado no es una entelequia regida por la mano invisible; es, ante todo, un sistema de relaciones de intercambio que promueven los agentes privados, el mismo Estado y las organizaciones sociales. En relación con el mercado, el Estado no puede estructuralmente dejar de regularlo ni mantenerse a una distancia que sea equivalente a una posible abstención. Corresponde al Estado promover, alentar, coordinar e impulsar con acciones estratégicas lo que la sociedad necesita, cuidando que sus organismos administrativos sean un medio del progreso individual y del bienestar social. Esto debe realizarlo no con más burocracia o estructuras administrativas, sino mediante organismos que justifiquen su legitimidad social y que acrediten su capacidad para distribuir beneficios tangibles. En la práctica, la administración pública está descubriendo que hay límites estrictos a la forma de organización burocrática actual. Dichos límites empezaron a evidenciarse en el sector público, a medida que los organismos oficiales iban adquiriendo proporciones monstruosas y alcanzaban el punto de imposible retorno. Los cambios actuales se presentan a un ritmo más rápido, motivo por el cual las burocracias no tienen la capacidad www.unitec.edu.co
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para, primero, aceptar la adversidad y, segundo, para responder ante ella. El supuesto basado en la idea de que las organizaciones son esencialmente como máquinas y que funcionan en un entorno ordenado ya no está funcionando y menos tienen la capacidad de respuesta que se requiere. Las organizaciones se componen de seres humanos que se encuentran en un entorno turbulento, saturado de cambios de orientación, sorpresas y conmociones competitivas, donde cada uno debe especificar lo que necesita. Así, se vislumbra una de las relaciones fundamentales, y a pesar de ello desdeñada, entre el conocimiento y el poder en la sociedad; el enlace entre la forma como las personas organizan sus conceptos y sus instituciones. Dirigir la gran diversidad exigirá al Estado nuevos estilos de liderazgo, ajenos por completo al directivo burócrata. El aumento de nuevas redes de comunicación hace que la información al interior de las organizaciones públicas fluya de manera lateral y diagonalmente, saltando de arriba y hacia abajo por todos los niveles y desentendiéndose de las categorías, haciendo que se dé un nuevo cambio en la estructura de poder en su interior. El análisis original –y por demás influyente– que inició la discusión para la revaloración de los procesos del Estado desde la perspectiva posburocrática es el de Barzelay (2000). El aporte fundacional de Atravesando la burocracia estriba en la invitación a no asumir dogmáticamente o con rigurosidad un modelo administrativo ante la crisis del Estado. Es necesario buscar en la valoración de la acción la pertinencia de las soluciones, dependiendo del contexto, más que en la lógica conceptual o en la perfección de la teoría; así, la base para la construcción de los conceptos es el trabajo empírico. El gran reto para Barzelay es hacer que la administración pública funcione mejor, dejando atrás toda prescripción política, jurídica y administrativa propia del modelo burocrático. Las prácticas cotidianas de los ciudadanos cuestionan de forma importante las reglas, la obligatoriedad, el control, la impersonalidad y la centralización. El modelo posburocrático Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 63-79
supone un cambio progresivo y superior el cual se origina en el paradigma burocrático que pasa por varias etapas: del interés público a los resultados que valoran los ciudadanos; de la eficiencia a la calidad y el valor; de la administración a la producción; del control a la consecución de la adhesión a las normas, más allá de las funciones, la autoridad y la estructura; de la imposición de la responsabilidad a la construcción de la rendición de cuentas; de la justificación de costos a la provisión de valor, más allá de las reglas y de los procedimientos y más allá de los sistemas administrativos en operación; y de la planeación para la administración a la planeación para los resultados. El paradigma posburocrático tiene que modificar a toda la cultura organizacional dentro del sector público; tiene que transformar los procesos de cooperación, comunicación y control a través de la incorporación de los nuevos desarrollos tecnológicos y de la reorientación del mando, pues ahora los principios de la administración tendrán que orientarse a los resultados y a la conducción de las relaciones entre empleado/personal/operador/autoridad (Barzelay, 2000). Para Barzelay la causa del deficiente desempeño gubernamental se funda en la negativa y constante influencia del paradigma burocrático, el cual se caracteriza por la centralización del control y de la economía, así como por el apego pertinaz a todas las reglas. Como producto de la observación y de la sistematización de ciertos casos exitosos de administraciones locales, Barzelay (2000) introduce el principio de orientación al cliente-usuario para reseñar: 1) la participación de los usuarios tanto en la producción como en la prestación de servicios, y 2) la prestación de servicios se debe ejecutar informando absoluta y verazmente de las condiciones y los recursos con los que cuenta el gobierno y pone al servicio de los ciudadanos. Una comunidad que se involucra y posee la información suficiente es un factor necesario para construir la responsabilidad democrática de la función pública, ya que ayuda a superar la desconfianza de los ciudadanos en el gobierno. En el corazón 71
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del paradigma posburocrático (Barzelay, 2000), se establecen procesos de ajuste mutuo en los que intervienen los conceptos de toma de decisiones interactivas, satisfacción al usuario, cliente interno y cliente externo. Para la gestión pública Barzelay (2003) formula siete aspectos para la recomposición de la cultura y la producción de resultados: 1) redefinir el trabajo; 2) refinar la doctrina; 3) mantener un ejercicio de criterio frente a la resistencia de las reglas y estatutos; 4) el ejercicio de la autoridad se debe traducir en saber dónde exponer los problemas y en la toma de decisiones de los líderes del equipo sobre el asunto; 5) alcanzar normas de calidad; 6) compartir la información con los clientes: y 7) un mayor contacto de los socios, es decir, un acercamiento entre los ejecutivos de los departamentos y sus contrapartes operativas, para dotar a los empleados de instrumentos con los cuales responder efectivamente a los usuarios más informados y participativos. Por su parte, Osborne y Gaebler (1992; 2002) ven la gerencia pública como una perestroika del gobierno. Estos especialistas plantean que el tipo de gobierno que se desarrolló durante la era industrial, con sus burocracias ociosas y centralizadas, su preocupación por las reglas y las regulaciones y sus cadenas jerárquicas de mando, ya no funcionan del todo bien. En su momento lograron grandes cosas, pero se volvieron excesivamente lentas, costosas e ineficaces. Pese a las dificultades que enfrenta el gobierno, parten de cinco supuestos: 1) creen profundamente en el gobierno; 2) creen que la sociedad civilizada no puede funcionar sin un gobierno eficaz; 3) los problemas no residen en la gente que trabaja en el gobierno; estos residen en los sistemas en los cuales trabajan; 4) ni el liberalismo ni el conservadurismo tradicionales tienen mucho que decir respecto a los problemas que enfrentan nuestros gobiernos; y 5) creen en la igualdad de oportunidades para todos los norteamericanos. Según Osborne y Gaebler (2002), el modelo de gobierno empresarial que proponen coincide con el 72
concepto de empresario, tal y como fuera definido por Jean-Baptiste Say: “El empresario –dijo Say– traslada los recursos económicos de un área de más baja productividad a un área de productividad más elevada y mayor” (p. 20). Consideran que es posible aplicar exitosamente este concepto al sector público, toda vez que los administradores tienen la función de trasladar recursos a zonas de mayor productividad y rendimiento. El gobierno empresario se basa en diez principios clave y, en la medida en que se implementen adecuadamente, harían posible la reinvención del gobierno: 1) gobierno catalizador: implica transformar el gobierno tradicional, proveedor, activador y armonizador de las iniciativas de los sectores privados, comunitarios y de otras organizaciones sin fines de lucro para la búsqueda de soluciones a los problemas de la sociedad; 2) gobierno propiedad de la comunidad: se refiere al fortalecimiento de las comunidades y la participación de los ciudadanos en las decisiones gubernamentales que les afectan; 3) gobierno competitivo: implica exigir criterios de competitividad en la prestación de servicios mediante la eliminación de monopolios estatales y la liberación de las fuerzas de mercado; 4) gobierno inspirado en objetivos: las instituciones públicas basadas en el espíritu empresarial ponen atención en definir claramente su misión y objetivos; 5) gobierno dirigido a resultados: la preocupación de los gerentes públicos debe cambiar de prioridad: esta debe de ser la medición del rendimiento; 6) gobierno inspirado en el cliente: la mejor forma para obtener calidad en la prestación de los servicios públicos es satisfaciendo las necesidades de los clientes; 7) gobierno de corte empresarial: reinventar el gobierno es desarrollar en este una perspectiva de inversión y el hábito de considerar sus gastos como si se tratara de inversiones; 8) gobierno previsor: los gobiernos empresariales aplican criterios de planificación estratégica para visualizar el futuro, con el objeto de reformular su misión y objetivos, identificar los problemas más urgentes y tomar las decisiones necesarias; 9) gobierno descentralizado: esto www.unitec.edu.co
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significa acercar las decisiones a los clientes, reducir las jerarquías burocráticas y fomentar la participación y el trabajo en equipo, y 10) gobierno orientado al mercado: el mercado puede ser regulado para conseguir objetivos de carácter público y, a la vez, evitar los vicios que en este sentido se originan. Hasta aquí, para Osborne y Gaebler (2002) el modelo está completo, lo único que hace falta es aplicarlo. Estos principios, como una poderosa herramienta conceptual, sirven para hacer frente a todo problema de cualquier organización o sistema público. La eficaz solución de los problemas no requiere de un experto en todas y cada una de las contingencias del gobierno; basta usar como herramientas de análisis estos diez principios, para así ofrecer soluciones a problemas de educación, asistencia sanitaria o justicia. La calidad de la gestión depende de la claridad de sus objetivos y de la calidad del liderazgo organizacional. En el nivel de capacitación funcionan la transparencia, la flexibilidad, la descentralización, la especialización y la separación de las esferas decisorias, ejecutoras y evaluadoras. Hoy se pretende que dicha gestión sea paulatinamente más descentralizada y reguladora, en vez de centralizar y proveer de manera directa los bienes y servicios; descentralizar y regular son el resultado de una nueva definición de los roles administrativos y burocráticos, lo mismo que de una clara diferencia funcional acerca de los encargados de aplicar las nuevas orientaciones. Desde la perspectiva neoinstitucionalista, Peters (1999) sugiere que es posible observar una generalidad en las tendencias administrativas de los Estados, empero, hay ciertas particularidades en los mecanismos y en las reformas específicas que se utilizan para estructurar sus administraciones públicas. Existe un isomorfismo en la aplicación de una serie de técnicas, aunque los resultados de estas presentan especificidades según el contexto. La preponderancia de las instituciones formales sobre las informales nos ayuda a explicar el desarrollo de las organizaciones e incluso al propio gobierno; la reorientación y cauce Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 63-79
de las acciones de las instituciones formales es posible a través de los tipos de incentivos y enfoques de contingencia que se empleen. Peters (1999) sostiene que la burocracia por sí misma no presenta deficiencias al momento de enfrentar ciertos problemas; la falta de control y de resultados hay que entenderla por el hecho de que la burocracia es un actor político y, a su vez, mantiene relaciones con otros actores. Estas relaciones no siempre están reguladas y se dejan a discreción. Los incentivos y castigos que aplican las instituciones son la mejor herramienta para tener certidumbre institucional de las acciones del propio gobierno. Por su parte, la incertidumbre exige mucha más creatividad e iniciativa de los gobiernos. Cuando sucede una crisis hay una oscilación de la vida pública y de las turbulencias, donde la racionalización y maximización de los procesos administrativos determina las decisiones públicas y las del gobierno en sus logros, así como en sus fracasos, afinidades, diferencias y polémicas con resultados sociales. Desde el punto de vista gerencial, las recomendaciones de descentralización y desconcentración se aúnan a las propuestas recientes de la teoría administrativa, donde el desescalamiento de la economía, el énfasis en lo pequeño y la organización atomizada constituyen la preocupación fundamental. Por su parte, la descentralización crea un nuevo ambiente político para los administrativos locales; se establecen nuevas relaciones en la comunidad, surgen nuevos conflictos y formas de apoyo.
El Estado cívico y la revaloración de lo público con la gobernanza El Estado cívico está asociado a la revaloración de la vida política en un mundo cambiante y contradictorio. Parece que hoy en día el común denominador de los Estados es administrar la incertidumbre, la complejidad, el dinamismo, lo discontinuo y lo efímero (Vázquez, 2011).
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El Estado está inmerso en los complejos avatares de la modernidad; es decir, no han terminado de sucumbir las antiguas formas de dominación, pero tampoco se han confirmado plenamente las nuevas. El discurso de la modernidad se confronta con el de la posmodernidad. El origen legal y legítimo del poder político se diluye por los resultados de un acto administrativo mal o bien evaluado (Sartorius, 2010). Las acciones públicas modernas e incluyentes se hacen o justifican siempre a favor de los ciudadanos, de su autonomía –libertad y cooperación–, dando espacio a quienes la ejercen e incitando o propiciando su ejercicio –libre– por parte de quienes tienen mayores dificultades para hacerlo. La acción social y la libre iniciativa son realidades que el pensamiento compatible capta como integradoras de una realidad única, no como realidades contrapuestas. Las acciones públicas modernas no se hacen pensando en una mayoría social, en un segmento social que garantice las mayorías necesarias en la política democrática, sino que las nuevas políticas se dirigen al conjunto de la sociedad y, cuando están verdaderamente centradas, son capaces de persuadir a la mayoría social, aquella mayoría natural de individuos que sitúa la libertad, la tolerancia y la solidaridad entre sus valores preferentes. Berman (1988) sugiere que los modernos principios y valores políticos están asociados a la innovación. Los procesos sociales se encuentran en constante cambio o modernización y traen como consecuencia los gigantescos proyectos que tratan de modificar la vida espiritual y social. A su vez, Habermas (2008) concibe la modernidad como una realidad histórica específica que debe ser distinguida del modernismo; es una diferencia que surge de considerar al modernismo principalmente como expresión, tanto de un movimiento cultural de crítica y de oposición a lo establecido, como el camino que siguió el arte en su constitución como esfera valorativa independiente (no obstante, con el que no deja de mantener una relación importante). 74
En efecto, el modernismo –plantea Habermas– lleva a cabo su crítica a lo establecido sin poner en cuestión el espacio autónomo que posibilitó su irrupción, y mucho menos sin criticar la clase de especialistas que requiere dicha corriente para existir (Habermas, 1990). Por ello la modernidad es algo más que un proceso histórico en el que se encuentra actuando un destino ciego o fatal –tal y como lo anunció Weber con su metáfora de la jaula de hierro–, como incluso algunos de sus críticos lo han querido hacer parecer. Los supuestos de Habermas afectan tanto el sentido original del proyecto, como la teoría que lo soporta. Esto significa, en principio, revisar la función y tarea que Kant le daba a la filosofía en la modernidad, para así poder mantener su función de garante de las condiciones de validez de las esferas de racionalidad establecidas, sin que ello comprometa su papel anterior como el de una instancia normativa a partir de la cual decidir la validez de las prácticas autónomas existentes (Habermas, 2000). Frente a la reproducción y expansión de la cultura de los expertos, la filosofía debe resolver un doble reto que aquella le plantea: 1) interrelacionar cada una de las zonas de razón fragmentada con el ámbito de la totalidad más amplia en la que se encuentre incluido el mundo vital de los sujetos, y 2) vincular ambos mundos: el de los especialismos o particularismos y el de la vida con la praxis comunicativa cotidiana, con el fin de lograr una vida social más justa, buena y verdadera, opuesta a la condición alienante y residual que actualmente se vive (Habermas, 1993). Habermas (2008) entiende la modernidad conforme a cuatro determinaciones que presenta en El discurso filosófico de la modernidad: 1) el derecho al individualismo: este derecho no ha existido en la realidad de las sociedades arcaicas y elementales de la premodernidad; 2) el derecho a la crítica: aquello que debe tener vigencia en una sociedad no puede ser impuesto sin más a los particulares, ni siquiera mediante estímulos de poder con el propósito de conseguir la obediencia obligatoria o en su caso la aceptación de buena fe; 3) el derecho a la autonomía: www.unitec.edu.co
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este principio está íntimamente ligado a los dos anteriores; y 4) el derecho a la autoconcepción del proceso histórico: se remite a la formulación de Karl Marx de que el género humano debe intentar tener en sus manos la dirección de su destino. El proyecto de la modernidad, para Habermas (1990), no ha sido alcanzado todavía; el concepto de la posmodernidad surgió originalmente del malestar estético en la modernidad organizada conforme a fines, y solo a partir de ese horizonte es que ha entrado en debate. Por otra parte, para Lyotard (1999) la condición posmoderna representa el saber, la forma de legitimación del discurso cuando este enfrenta el rompimiento de las reglas del lenguaje que le dan estatuto de científico; es decir, la crisis de los relatos como efecto del progreso de las ciencias en las sociedades desarrolladas. La posmodernidad no se opone a la modernidad como la fragmentación de un todo coherente y continuo; por el contrario, ambas participan en la efracción o ruptura originaria, solo que la modernidad apostó por el simulacro de un mundo sin fisuras. Lyotard (1999) centra la diferencia básicamente en el proceso de legitimación. Señala el paso de una sociedad que se legitimó con base en los grandes metarrelatos, a otra donde el metarrelato ha muerto y, por tanto, los procesos de legitimación han adoptado características que no se pueden analizar con los mismos parámetros de la posmodernidad. La dialéctica del espíritu, la hermenéutica del significado, la emancipación del sujeto racional o del sujeto obrero y la creación de un espacio cultural son algunos metadiscursos que el discurso científico ha utilizado para legitimarse (Picó, 1998). Ya no se cree más en el discurso integrador y redentor de las contradicciones inherentes a toda sociedad moderna. La incredulidad es la esencia de la posmodernidad. Por lo anterior, quien maneje el mayor número de datos, de variables, de indicadores será el más eficiente y por ello es quien detentará la legitimidad.
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La performatividad2 es posible solo si se refiere a un sistema completo, acabado, donde se pueden manejar todas las variables. El lema: “sed operativos, es decir, conmensurables o desapareced” (Lyotard, 1990, p. 10), se tambalea en cuanto lo conmensurable se torna inmensurable; entonces, lo que fenece por extorsión es el propio sistema y la performatividad. Finalmente, la eficiencia solamente es tal reduciendo lo complejo, homologando las diferencias y adaptando las aspiraciones individuales a sus propios fines. Luhmann (2006) ha planteado la complejidad de la modernidad a través de un funcionalismo renovado, mediante una metateoría de la sociedad que se aleja de la teoría crítica dominante que pretende acercarse a una racionalización, a una lógica diferente de las ciencias sociales. Su apuesta es crear instrumentos teórico-metodológicos capaces de proponer lecturas y explicaciones sistémicas generalizantes. El concepto de posmodernidad quiso dar lugar tan solo a otra descripción más de la modernidad, la cual únicamente puede imaginar su propia unidad como imposibilidad del metarrelato, es decir, negativamente. Plantea una lógica donde diferencia dos aspectos: autorreferecia/referencia y construcción de complejidad propia/sensibilidad respecto de la influencia del entorno. Luhmann (2002) propone que la unidad es insostenible ante la división, que nos encontramos situados en la diferencia y no en la unidad. Las paradojas, por tanto, no son solo diferencias sino oposiciones relativas que establecen entre sí una tensión dinámica que las hace converger y divergir, ser al mismo tiempo fuerzas centrífugas y centrípetas. Esta lógica implica considerar a las ciencias sociales no desde a una lectura crítica, sino desde una lectura constructivista donde el observador, el estudioso, es quien establece las condiciones de demarcación de los denominados sistemas sociales. En este sentido, la
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Legitimación de las condiciones objetivas del mundo; esta forma de legitimidad se construye con un discurso institucional (Lyotard, 1999). 75
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racionalidad para Luhmann se refleja en el sistema, en la unidad de la diferencia entre sistema y entorno. Esto no pasa de largo por las realidades estructurales de la sociedad moderna. Lo que queda es la posibilidad de proseguir la propia autopoiesis –producción y reproducción de los elementos caracteristicos del sistema social– en condiciones cada vez más incrementables, cada vez más inverosímiles, mientras sea posible. “La acción debe poder reproducir la acción a base de autorreferencia basal y de temporalidad de acontecimientos. Si esta propuesta no funciona, entonces, no hay nada que hacer” (Luhmann, 1997b, p. 128). Para la teoría luhumaniana un sistema autopoiético es el que produce sus propios elementos. Es ineludible, entonces, reconocer los elementos que forman los sistemas sociales y que son creados por ellos mismos. En este contexto es donde se alumbran las nuevas acciones públicas que pretenden significar que es en la persona singular donde se pone el foco de la atención pública, que son cada mujer y cada hombre el centro de la acción política. Este cambio en el sentido de la vida política, cabría decir mejor, esta profundización en su significado, se ha producido a la par de una reflexión sobre el sentido y las bases del Estado democrático. Y es una reflexión que nos conduce directamente a replantearnos el sentido de la vida y del sistema democrático no para superarlo, sino para recuperarlo en su ser más genuino y despojarlo de las adherencias negativas con que determinados aspectos de las ideologías cerradas lo han contaminado. Recuperar y fortalecer el pulso del Estado democrático significa, entre otras cosas, recuperar para el Estado los principios de su funcionalidad básica que se expresa adecuadamente en aquellos derechos primarios sobre los que se asienta nuestra posibilidad de ser como hombres. El bienestar es una condición para el desarrollo personal, como seres humanos, pero el bienestar no es equivalente a desarrollo personal. El bienestar es la base, la condición de partida que hace posible ese desarrollo. Por eso el bienestar no es un absoluto, un punto de llegada. 76
Hoy en día, el Estado presenta en la vida cotidiana indicios de un colapso y ha sido incapaz de responder al egoísmo de las clientelas que él mismo ha cultivado y alimentado. Por tanto, la revaloración del espacio público es tarea primordial. La denominada reforma del Estado gerencial, empresario o neoliberal es una exigencia ineludible impuesta por el fracaso de una concepción financiera del Estado. El Estado gerencial se inscribe en las conclusiones que pretenden solventar la garantía de la propiedad y los derechos de la ciudadanía a través del método tradicional, por medio del libre juego de la oferta y la demanda, por un cálculo económico que explique el comportamiento colectivo.
Conclusiones Sin duda alguna el Estado, como ente político, ha sufrido diversas transformaciones durante gran parte del siglo XX. Pasó del Estado providencia al Estado regulador; su misión fue cambiando dada la época y las circunstancias. Lo que no cambió fue la idea de ofrecer todas las condiciones para que el ciudadano o individuo avanzara o estuviera mejor materialmente. Las necesidades de la sociedad son diversas dado que está sujeta a los vaivenes que la van reformulando, y algo similar ocurre con la administración pública: se va transformando acorde con el tipo de Estado que se va fraguando desde la alta esfera del poder político. Las reformas a la administración pública son una preocupación central de cualquier Estado y forma de gobierno, debido a que la efectividad de cualquier sistema depende en alto grado de las instituciones administrativas. La política opera generalmente en situaciones muy estructuradas en rutinas y lo hace a través de las prácticas administrativas. Al analizar los esfuerzos por reorganizar la burocracia se pueden aprender lecciones sobre la naturaleza institucional de la política y de la organización de la vida política. Las reformas a gran escala entendidas como esfuerzos sistemáticos y masivos destinados a transformar ciertas características de la organización y funcionamiento del Estado, www.unitec.edu.co
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a fin de dotarlos –como se dice tradicionalmente– de mayor eficiencia y eficacia, durante la mayor parte del siglo fueron conocidas como reformas administrativas. Por eso, la reforma del Estado actual hace necesario colocar en el centro de la actividad pública la preocupación por las personas, por sus derechos, sus aspiraciones, sus expectativas, sus problemas, sus dificultades o sus ilusiones. El modelo de Estado intervencionista acabó por ser un fin en sí mismo; pero, como el gasto público y la burocracia, no tiene sentido si no es como instrumento al servicio de los derechos y libertades de todos los ciudadanos. Hoy, más que nunca, hay que recordar que el Estado es del ciudadano, que la burocracia se debe al ciudadano y que los intereses generales deben definirse con la activa participación de la sociedad. La reforma del Estado de bienestar no puede depender de una ideología en la configuración de su proyecto porque las nuevas políticas se delimitan hoy por una renuncia expresa a todo dogmatismo político y por la apuesta hacia ese flexible dinamismo que acompaña a la realidad y, por ello, a los problemas de las personas. Hoy parece que la ideología cerrada aporta sobre todo y ante todo una configuración completa y cerrada de la realidad social y de la historia de carácter dogmatica que no puede (es imposible) acercarse a un mundo que se define por su dinamismo, pluralismo y versatilidad. Este conjunto de prestaciones del Estado, que constituye el entramado básico de lo que se denomina Estado de bienestar, no puede tomarse como un fin en sí mismo. Esta concepción se traduciría en una reducción del Estado al papel de suministrador de servicios, con lo que el ámbito público se convertiría en una rémora del desarrollo social, político, económico y cultural. Además, una concepción de este tipo se traduciría, no en el equilibrio social necesario para la creación de una atmósfera adecuada para los desarrollos libres de los ciudadanos y de las asociaciones, sino que podría llevar a una concepción estática que privara al cuerpo social del dinamismo necesario para liberarse de la esclerosis y el Investig. Gest. Organ. | ene.-jun. | 2015 | Vol. 2 | No. 1 | pp. 63-79
conservadurismo que acompañan la mentalidad de los derechos adquiridos. Las prestaciones y los derechos tienen un carácter dinámico que no pueden quedar a merced de mayorías clientelares, anquilosadas, sin proyecto vital. Las prestaciones del Estado tienen su sentido en su finalidad. Los espacios políticos se configuran como puntos de encuentro entre la actuación política y las aspiraciones del sentir social, el de la gente. Bien entendido, ese encuentro no puede ser resultado de una pura adaptabilidad camaleónica a las demandas sociales. Conducir las actuaciones políticas por las meras aspiraciones de los diversos sectores sociales es caer directamente en otro tipo de pragmatismo y de tecnocracia: es sustituir a los gestores económicos por administradores. La exploración social, como conjunto de técnicas para conocer más adecuadamente los perfiles de la sociedad en sus diversos segmentos, es un factor más de apertura a la realidad. La correcta gestión económica es un elemento preciso de ese entramado complejo que denominamos eficiencia, pero ni una ni otra sustituyen el discurso político. Nos atrevemos a afirmar que las críticas al Estado de bienestar se han venido dando en el marco de la recuperación de los valores políticos de la modernidad, sustentados en los derechos democráticos liberales. Un tipo de Estado construido sobre la base de la intervención y el corporativismo implica una inmediata restricción de la esfera democrática, ya que en esta subyacen algunos valores entre los que se destacan la libertad y el dominio de la ley, y en su persecución de equilibrios democráticos, derivados de sus preferencias y sus votos, los ciudadanos deciden qué espacio (y en qué medida) otorgar a otros valores, como la justicia social, la igualdad y la solidaridad. Por otra parte, la configuración del Estado benefactor o social de derecho supone una nueva funcionalidad de la administración pública. En efecto, la administración, al gestionar los intereses colectivos, no tiene que imponerse frente a los ciudadanos. 77
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Por el contrario, debe propiciar fórmulas o medidas que impliquen la colaboración de la sociedad y, por tanto, de los ciudadanos en la elaboración de los criterios rectores que impulsen los intereses colectivos. En otras palabras, la administración ya no es dueña del interés público sino que está llamada, por su inserción en el Estado social, a articular una adecuada intercomunicación con los agentes sociales para redefinir las políticas públicas. Eso quiere decir que los ciudadanos no deben ser solo sujetos pasivos de las potestades públicas, sino que deben aspirar a ser legítimos colaboradores y protagonistas de la propia administración para la gestión de los propios intereses que les afecten. Las cuestiones públicas son parte esencial de la preocupación de los Estados para acceder a otras etapas de creatividad y desarrollo. Ejemplo de ello es la protección del medio ambiente, de los ecosistemas y de los recursos no renovables. Asimismo, evitar la deforestación y la destrucción de la capa de ozono no es tarea sectorial, continental ni regional, sino conjunta y universal. En este sentido, el Estado debe asumir compromisos en los que la convivencia de los individuos tiene que protegerse más allá de los criterios del mercado. Lo estatal, por tanto, es necesario en términos de la utilidad social y política; no puede ya impugnarse per se, sino revalorarse en sentido positivo, transformador y creador. Las prestaciones sociales, las atenciones sanitarias y las políticas educativas son bienes de carácter básico que un gobierno debe poner entre sus prioridades políticas, de manera que la garantía de esos bienes se convierta en condición para que una sociedad libere energías que permitan su desarrollo y la conquista de nuevos espacios de libertad y de participación ciudadana. Si los problemas son diversos en la esfera de la sociedad civil, el Estado tiene que recurrir a sus instrumentos para darles solución. Esto da cuenta de por qué el Estado se reforma y, a la par, lo hace la administración pública. La razón de ser de las transformaciones del Estado están en el individuo: se preocupa 78
por sus derechos, sus aspiraciones, sus expectativas, sus problemas, sus dificultades o sus ilusiones; es decir, por su mejora material. Esto ha ocurrido en las etapas del Estado benefactor, regular y cívico. La denominada gobernanza y gobernanza democrática es una revaloración del Estado de bienestar, Estado providencia o Estado socialmente necesario de derecho, ya que pretenden revalorarse los mecanismos productores de solidaridad y legitimidad. Se revalora la cohesión social que funda el Estado. La reflexión de la gobernanza se acerca a los trabajos de la filosofía política normativa, alineándose a la controversia sobre la justicia social, las necesidades, los derechos y la responsabilidad estatal en una sociedad justa e igualitaria.
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