2016 EDICIONES HERRERA AUTORA: LISSETTE HERRERA
[LOS PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO] La necesidad de acercar la justicia al ciudadano debe ser un propósito fundamental de todo Estado. Y es que el establecimiento de procedimientos expeditos que garanticen una justicia rápida y eficaz, y el reconocimiento a los jueces de amplios poderes en ese sentido, no garantizan por sí solos una efectiva administración de justicia si, paralelamente, los tribunales no son incorporados a una estructura organizativa acorde con las exigencias y necesidades del Estado moderno.
PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS Al juez le corresponde conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes y ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias. En el proceso Contencioso Administrativo se puede aceptar la aplicación del Recurso de Casación Administrativa, aunque la Constitución deja delegada en el legislador la regulación de esta potestad, consideramos que la misma debiera ser aplicada inmediatamente. Sin embargo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de 6 de febrero de 2002 con ponencia del magistrado Hadel Mostafá Paolini, caso: Delia Zavarce de Antón aclaró la situación negando la posibilidad de la aplicación de este extraordinario Recurso a la materia Contencioso Administrativa, en resumen la Sala señaló: De lo expuesto en concordancia con el artículo 101 ejusdem se colige que, esta Sala no tiene atribuida competencia para conocer del recurso de casación, toda vez que, no existe en nuestro ordenamiento
jurídico,
disposición
legal
que
le
confiera
competencia para conocer del referido medio de impugnación. Efectivamente, el contencioso administrativo constituye un medio de control jurisdiccional de la actividad del Estado lato sensu y de su relación con los particulares, cuyas acciones tendientes tanto al control de los actos contrarios a derecho, como al restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas, según el caso, se ejercen a través de los recursos establecidos en la Ley.
Así,
pretender
impugnar
decisiones
dictadas
tribunales
con
contenciosa
por
las los
casación
competencia
o individuales.
administrativa,
conculca
actos
administrativos generales
mediante el ejercicio del recurso de
Anular
Condenar al pago de sumas de dinero.
el
Condenar a la reparación
principio de legalidad, toda vez
de daños y perjuicios por
que, a un órgano jurisdiccional
responsabilidad
no le es dado resolver un asunto
administrativa.
para
el
cual
atribución
no tiene
una
legalmente
establecida.
Conocer de los reclamos derivados
de
la
prestación
de
los
servicios públicos.
Por lo tanto, la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo
Disponer para
actuó ajustada a derecho al
lo
restablecer
situaciones
negar la admisión del recurso de
necesario las
jurídicas
subjetivas lesionadas.
casación anunciado, ya que, conforme a nuestra ley adjetiva,
Sin embargo, además de estos
las
poderes generales o típicos de
decisiones
dictadas
en
materia
contencioso
este
administrativa
no
proporcionado
son
juez,
la
ley una
le
ha
serie
de
susceptibles de ser impugnadas
poderes
a través del recurso de casación
especiales
y así se decide.
con los cuales lo que se busca
Asimismo, el juez contencioso administrativo
posee
unos
poderes generales, previstos en el artículo 259 constitucional, estos son:
es
tratar
debilidad
que o
de del
consideramos extraordinarios,
equilibrar particular
la que
discute la legalidad de un acto administrativo, y la fuerza de la Administración Pública, es decir, que con la intervención del juez
lo que se busca salvar esa
recuérdese amparo CSB vs.
desigualdad
Electricidad de Caracas).
existente
entre
ambas partes. Ahora
También –en el tema de las
bien,
específicamente,
competencias- la sujeción al
puede decirse que aporta la
contencioso electoral –si aún
posibilidad
las
puede considerarse como parte
reclamaciones que se presenten
del contencioso administrativo y
en materia de servicio público,
no de manera autónoma, dado
pues el artículo 259 CRBV. Que
el surgimiento de un nuevo
hoy
Poder Electoral), de las materias
de
consagra
resolver
la
contenciosa
jurisdicción
administrativa
relativas
a
los
innova al incluir este aspecto
electorales
como
gremios y partidos políticos y
parte
de
sus
competencias.
otras
Debe sin embargo decirse ya
de
procesos Sindicatos,
organizaciones
de
la
sociedad civil.
esta materia, en algunos casos
Partidos políticos y sindicatos se
estaba
en
el
ámbito
de
hallaban en el pasado en una
del
contencioso
especie de limbo, pues eran
(en el caso de actos o contratos
rechazados por el contencioso
en materia de servicios públicos,
administrativo y no encontraban
que por administrativos estaban
cabida
bajo
ordinaria.
conocimiento
el
ámbito
de
tal
jurisdicción). Pero esta nueva regulación sin duda ahora lo ampliaría a otros aspectos que presentaron dudas en el pasado y que eran conocidos por la jurisdicción
ordinaria
(caso
amparo en materia de servicios,
en
la
jurisdicción
Seguidamente en materia de responsabilidad
aporta,
la
precisión que se hace respecto a que ella abarca tanto el funcionamiento anormal
del
normal
servicio
cualesquiera públicas,
como y
actuaciones no
sólo
administrativas,
sino
también
Los poderes del juez contencioso
legislativas,
administrativo tienen como elemento
electorales,
característico el carácter dispositivo,
precisión que si bien no hizo el
debe atenerse a lo alegado y probado
artículo 140, se encuentra en la
en autos, sin poder sacar elementos
exposición
de convicción fuera de estos, ni suplir
judiciales, ciudadanas
o
de
dudosa
legitimidad.
excepciones o argumentos de hechos
Aporta el reconocimiento de la
no alegados ni probados
legitimación de los intereses
El juez contencioso tiene poderes
colectivos o difusos (art. 26).
inquisitorios para actuar, aun de ex
Aporta
la
oficio; para apreciar circunstancias de
oportunidad de la justicia al
hechos cuyo conocimiento considere
eliminar la dilaciones indebidas
necesario
y los formalismos innecesarios y
comparación de la pretensión con el
reposiciones
ordenamiento jurídico
la
garantía
inútiles
de
(artículo
26), lo cual debe contribuir a flexibilizar el contencioso, sin que se lleguen a excesos como algunos
casos
presentado determinación
que
se
han
(v.g.
la
de
la
competencia por la Casación Social en una demanda laboral, en la cual ordenó al TCA diera un plazo al recurrente y le indicara como debía plantear la querella) y que dieron lugar a la precisión del TSJ en distinguir ente las formalidades y los formalismos, cosa distinta.
a
los
efectos
de
la
"El juez –indica Dromi- debe ser el verdadero ministro de la ley como portavoz
del
Derecho
para
la
realización de la justicia." En este sentido, el juez tiene tan sólo una función integradora del derecho, pues le corresponde interpretarlo, hasta cubrir de ser necesario las posibles lagunas
legales,
y
una
función
vivificadora del derecho, al, mediante la
interpretación,
adecuar
su
aplicación a las nuevas circunstancias de la realidad social. Pero la jurisprudencia en su relación con el derecho debe ser, a lo más,
suplemento y complemento de la
b)
legislación, pero, en ningún caso,
admisibilidad o no del recurso (arts.
sustituto de aquella. Al juez no le
84,
compete, en un sistema de división de
rechazar el Juez in limine litis y aun de
poderes, la elaboración del derecho
oficio la demanda o el recurso si se
original, no le compete, en síntesis la
producen los supuestos del artículo 84
realización de actividad legislativa.
y
Los poderes del juez contencioso enmarcados en nuestra norma jurídica son:
Pronunciamiento
115
124
y
de
124
la
LOCSJ).
LOCSJ.
pronunciamiento presupuestos
sobre
Puede
Es
sobre de
la
estar
motivado
CPCA 5-12-85 y 6-12-84 SPA).
a) La solicitud de los antecedentes
c) Potestad cautelar:
potestad
discrecional
del
juez
(sentencia de la SPA del 9 de julio de 1992.). Propio de un contencioso objetivo. En un contencioso subjetivo, ello debería quedar como una simple carga probatoria de la Administración demandada.
los acción
(sentencias
1.- Poderes en la iniciación:
del recurso (art. 123 LOCSJ). Es
un
contencioso administrativa y por tanto debe
administrativos para la admisibilidad
la
c.1) Suspensión de los efectos del acto
administrativo
(medida
de
específica, propia del contencioso administrativo y en consonancia con el carácter objetivo del recurso, por ello no se admite la oposición sino la apelación, es decir que no se da oportunidad de contradictorio en la instancia. En un contencioso subjetivo
En todo caso, es una carga procesal
ello sería inadmisible. Entre nosotros
de la Administración en el sentido de
ha habido varios intentos dentro de
que su no remisión apareja una
esta subjetivización del contencioso
presunción desfavorable respecto de
de
los vicios denunciados (sentencia de
oposición de las cautelares también
SPA 27-10-87).
para la suspensión de efectos, pero
aplicar
el
procedimiento
aún no se ha impuesto esta tesis.
de
La suspensión no es sin embargo
precisó
suficiente para un eficiente poder
jurisprudencia,
previas
algunas
cautelar del juez, ello porque: (I) se
decisiones
sentido
contrario.
prevé sólo para el acto particular; (II)
También esta ampliación se produjo,
debe recaer sobre un acto y por ende
esta vez mediante creación legislativa,
sólo procede como accesoria del
a través del amparo conjunto, el cual
recurso y no de otros medios de
bajo el nuevo Texto Constitucional y
impugnación
por
con base a su sobrevenida exposición
abstención; (iii) Sólo afecta al acto
de motivos deberá ser eliminado por
recurrido –caso del juez destituido que
la
obtuvo
acto
anterioridad que el amparo cautelar en
recurrido, el de destitución, pero se le
el contencioso, dadas las facultades
negó la petición de suspensión del
cautelares
llamado a concurso para ese cargo
utilidad si se concibiese como un
por no ser el acto impugnado, sent.
proceso de tutela provisoria, como lo
SPA 24-10-90); (iv) no procede –
admitió la CPCA en dos decisiones
técnicamente- si el acto ya se ejecutó,
aisladas, es decir, permitir el amparo
pues no sería suspensiva la medida
como medida de urgencia suspensiva
sino restitutoria; y (v) finalmente, no
de efectos del acto, otorgando un
procede en el caso del acto negativo
plazo para su impugnación posterior
por las mismas razones señaladas.
mediante el recurso.
Todos estos aspectos, limitantes del
Por otra parte, hoy esta misma
poder cautelar del Juez se han ido
tendencia
superando, con base en la aplicación
poderes cautelares se observa con la
supletoria
implementación
al
(v.g.)
recurso
suspensión
del
CPC
del
para
casos
ley.
posteriormente
en
Hemos
la
señalado
innominadas,
de
ampliación
de
las
con
tendría
de
los
llamadas
distintos a la mera suspensión, es
medidas cautelares provisionalísimas,
decir,
que actúan como cautelares dentro de
mediante
contencioso cautelares
de
la
aplicación las
innominadas
al
medidas que
ha
un
proceso
cautelar.
constructora
Pedeca, que
(SPA
estas
caso
16-3-2000).
permitido, incluso, la suspendibilidad
Obsérvese
medidas
del acto general, no normativo, según
provisionalísimas se fundamentan –
según el Alto Tribunal- entre otros, en
inventar o crear uno, como lo ha
los artículos 19, 26, 27 y 257 de la
hecho para el amparo el TSJ, en Sala
nueva Constitución, relativos a la
Constitucional.
garantía del goce de los derechos humanos,
de
conformidad
con
Constitución, tratados y leyes; tutela judicial efectiva; garantía del amparo constitucional; simplificación omisión
y de
de
eficacia los
procesos
formalidades
y y no
Resolver
en
un
momento
dado,
acerca de las personas que puede convocar al proceso. Si se publica o no el cartel en el acto particular no así en el general en el que la norma lo impone (artículo 125 LOCSJ).
esenciales).
Las potestades probatorias del juez:
Es evidente que no había necesidad
c.1) Ya hoy la apertura del lapso se
ni
la
estima que es ipso iure pues aun
Constitución para justificar este tipo de
cuando la LOCSJ señala que los
medida.
interesados podrán solicitar que la
era
adecuado
invocar
c.2) Discrecionalidad para exigir y fijar caución para garantizar las resultas del juicio en el caso de la suspensión de efectos (art. 136 LOCSJ).
por
falta
de
LOCSJ) lo que impuso en un principio esta obligación, hoy en aplicación del CPC
no
hace
falta
solicitud
ni
pronunciamiento expreso al respecto.
c.3) Revocatoria de la medida de suspensión
causa se abra a pruebas (art. 126
impulso
procesal.
c.2) La admisibilidad de las pruebas, conforme al artículo 128 LOCSJ, que no es sin embargo, vinculante para el
2.- Poderes en la sustanciación: Determinar el procedimiento aplicable (artículo 102 LOCSJ). Esta posibilidad se refiere a la escogencia de uno
juez del mérito. Asimismo rige el principio de la libre admisión y la negativa
sólo
en
base
a
su
impertinencia o ilegalidad.
existente en la ley que resulte más
c.3) Puede solicitar declaraciones, por
compatible,
escrito
no a la facultad de
y
sin
juramento,
a
las
autoridades y representantes legales
tiempo pueda desprenderse que una
de la República (art. 89 de la LOCSJ,
efectiva amenaza para tales intereses
esto se corresponde más con una
en caso de cumplirse los lapsos
prerrogativa de la Administración).
ordinarios. En todo caso debe haber
c.4) Puede declarar terminado el lapso
una motivación.
de evacuación por haberse practicado
Declarar el asunto de mero derecho,
las pruebas promovidas y admitidas,
es decir de mera doctrina jurídica,
sin tener que esperar el vencimiento
referido a la interpretación de un texto
total de dicho lapso (arts. 109, 129,
legal o de una cláusula de contrato u
166 LOCSJ).
otro instrumento público o privado
c.5) Puede prorrogar el lapso de evacuación de pruebas (arts. 127 y 165 LOCSJ). c.6)
Puede
evacuar
las
convenientes
sobre cuya validez no haya discusión (sentencia de SPA 25.11.82), caso en el cual dictará sentencia sin relación ni informes. Ya la Corte, había señalado
y
que en estos casos se eliminará el
juzgue
lapso probatorio, lo que encuentra no
165
sólo justificación en la lógica sino en la
solicitar
informes
pruebas
que
(arts.
129
y
LOCSJ).
aplicación supletoria del CPC.
Puede reducir los plazos si así lo
3.- Poderes en la decisión:
exige la urgencia del caso y decidir sin más trámite (art 135.) La calificación de la urgencia del caso es potestad discrecional del juez (sente. SPA 2507-85) si estima además del supuesto de ley, esto es, que se trate de un
Puede decidir antes de la definitiva alguna de las excepciones o defensas opuestas en juicio, para lo cual abrirá una articulación probatoria conforme al 607 CPC (art 130 LOCSJ).
conflicto entre funcionarios u órganos
Puede decidir con las solas pruebas
del Poder Público, si se refiere a un
producidas por el actor (art. 129
hecho
LOCSJ).
intereses
que
notoriamente
generales
o
afecta de
la
colectividad o que del transcurso del
Inaceptable
contencioso subjetivo.
en
un
Puede
ejercer
las
siguientes
potestades sancionatorias:
vía de jurisprudencia se ha admitido la facultad del Juez, con base el mismo
d.1) Declarar desistido el recurso y ordenar el archivo del expediente por la no consignación del cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 125 de la LOCSJ.
artículo 20 del CPC para desaplicar Reglamentos ilegales u otros actos normativos
de
la
Administración
contrarios a la ley. Consecuencia del carácter objetivo del
d.2) Declarar de oficio la perención de la causa que haya estado paralizada por más de 1 año. (art. 86LOCSJ).
recurso, la ley ha determinado que la declaratoria de contrariedad a derecho que
hace
el
juez
contencioso
administrativo, apareja la anulación o
d.3) La declaratoria de la perención
nulidad del acto, según la entidad del
breve a los procesos de naturaleza
vicio (nulidad absoluta o relativa). El
similar a las demandas, querellas.
juez anula no confirma ni revoca, pues estas
d.4) Respecto de las potestades de control de la legalidad del acto:
son
decisiones
de
la
Administración. Ahora bien, los arts. 119 y 131 de la LOCSJ prevé la
causa
posibilidad del juez de fijar los efectos
perimida o la apelación desistida si la
de su decisión en el tiempo. Con base
misma viola el orden público (art5 87
a estos poderes, habiendo nulidad
LOCSJ). Nótese que sólo se refiere al
absoluta pueden darse efectos sólo
desistimiento
apelación,
extunc y habiendo relativa incluso
lógicamente en el desistimiento del
exnunc, es decir hacia el pasado
recurso
(Casos
Seguir
conociendo
en
expreso
de
la
o
la
por
no
consignación del cartel, no cabría esta posibilidad.
jueces
y
profesor
universitario). En el recurso sólo cuando procede la
Control difuso de la constitucionalidad
nulidad caben las otras pretensiones
(art.
rango
de condena (sentencia SAP 8-07-93,
Constitucional: art. 334 CN). Cabe
caso Master Breaker Iluminado), las
observar que en el Contencioso, por
cuales deben ser solicitadas, rige el
20
del
CPC
y
con
principio dispositivo, recuérdese el
Administración. Entre nosotros este ha
caso Amable Socorro, en el que al
sido un aspecto muy contradictorio y
haber pedido tan sólo la nulidad del
tratado hasta con cierta hipocresía por
acto de destitución, eso fue lo único
la propia jurisprudencia.
que
la
Corte
acordó.
Estas
pretensiones –poderes del juez- de condena son:
Si bien en muchas decisiones se ha negado la posibilidad del juez de sustituirse en la Administración (casos
Condenar al pago de sumas de dinero
Depositaria Judicial, Fincas Algaba de
(órdenes
la
de
dar)
prestaciones
SPA,
Sofimerca
Vs.
dinerarias debidas en virtud de un
Procompetencia de la CPCA), en
contrato o relación de servicio público.
otros simplemente el juez se sustituye
Condenar a la reparación de daños y perjuicios en responsabilidad de la Administración.
sin hacer justificación expresa al fundamento de ello, (lo ha hecho sin duda en los procesos sobre actos de índole jurisdiccional, casos laborales
Restablecer las situaciones jurídicas
donde determina la calificación del
subjetivas lesionadas, mediante: -
despido; Recadi que ordena el registro
Ordenes
frente
a
cuando anula la negativa, y otros en
negativas;
-
los que si justifica la sustitución (casos
Prohibiciones a la Administración; -
sentencia 20.06.1990, Radio Rochela-
Ordenes de no hacer, ej: abstenerse
Los
de realizar o continuar realizando una
Morris, en la cual se indica: "que
conducta o actividad ilegal o lesiva;
conforme
Ordenes de deshacer.
Constitución y 131 de la LOCSJ la
de
abstenciones
hacer o
Fantásticos,
al
14.03.91
artículo
206
Philip
de
la
función jurisdiccional de los Tribunales El tema del restablecimiento, como poder
del
juez
contencioso
administrativo da lugar al análisis de esa
base
tradicional
mencionábamos
que
que es
antes la
imposibilidad de sustitución en la
Contencioso Administrativos es plena y no limitada únicamente al aspecto declarativo de la nulidad de las decisiones administrativas ilegales).
El restablecimiento y el contencioso
por vía de una ley especial que es la
subjetivo impone nueva visión sobre
ley del presupuesto", por lo tanto, el
ello, pues no hay duda y así lo ratifica
juez no puede, para satisfacer un
la Constitución del 99 que nuestro
interés particular, ir en contra de esta
Texto
ley.
Fundamental
impone
como
Este principio frena al juez
poder del Juez contencioso –como
contencioso y lo obliga a que esta
indican el profesor español Tomás
ejecución
Ramón Fernández- la decisión en
establecido
toda su integridad de los conflictos
presupuestaria determinada, es decir,
que
tiene que ir al misma principio que rige
se
planteen
entre
la
Administración y los ciudadanos.
sea
probablemente
en
una
partida
para la distribución de los fondos públicos
4.- Poderes del Juez en la ejecución:
en
el
ejercicio
de
las
actividades públicas, por lo tanto, se le
Es la fase del proceso donde el juez
dirá al juez que no se puede ejecutar
va a estar más restringido. Aquí los
esa decisión en ese momento ya que
poderes del juez contencioso van a
no
chocar
principios
necesarios, y tendrá que establecerse
fundamentales: 1) el principio de la
en una partida presupuestaria del
legalidad
el
presupuesto del ejercicio económico
principio de la inembargabilidad de los
siguiente, el cual es elaborado por el
bienes públicos.
ejecutivo y aprobado mediante ley
contra
dos
presupuestaria
y
2)
se
cuenta
con
los
fondos
especial por la Asamblea Nacional; y El
principio
presupuestaria:
de
la
cuando
legalidad el
juez
contencioso va a ejecutar la decisión que condena, por ejemplo, al pago de
es aprobado por ley especial porque ese
presupuesto
no
puede
ser
codificado, se aprueba en bloque o se rechaza en bloque.
suma de dinero por parte de la administración, o a la compensación
El principio de la Inembargabilidad de
de daños y perjuicios, se va a
los bienes públicos: todos los bienes
encontrar con este principio, mediante
del estado están amparados por
el cual se establece que todos los
privilegios, es decir, no se pueden
recursos públicos "están regulados
embargar,
no
se
pueden
dictar
medidas de prohibición sobre bienes
conforme a las tendencias de la
del estado, por lo tanto cuando el juez
doctrina
vaya a ejecutar en uso de ese
momento histórico. No obstante ello,
principio tiene que frenarse de tomar
esta
bienes públicos, ya que en virtud del
contrapartida el florecimiento, a través
principio
de
anterior
no
pueden
ser
contemporánea
omisión
la
ha
jurisprudencia,
de
importantes
juez contencioso administrativo tiene,
contencioso administrativo.
empezar a hilar de que manera, conjuntamente con la administración y básicamente con la Procuraduría de la República, de qué manera van a ejecutar
esa
decisión,
tanto
que
satisfaga los intereses de la nación por vía de sus privilegios y tanto por la vía de sus particulares que requieren la materialización de su sentencia para que así se dé el ciclo de la justicia. Concluyendo así que los poderes del juez contencioso administrativo han sido acogidos y ampliados por la jurisprudencia
administrativa,
insistimos que por la ausencia de una ley especial que regule esta materia, se ha ocasionado cierta inseguridad jurídica,
porque
como
se
ha
observado del análisis realizado, la aplicación de cada poder ha variado de
magistrado
a
magistrado
y
el
tenido
tomados a los efectos de ejecución. El
en base a estos dos principios,
en
en
el
como
criterios
devenir
del