El Contencioso Administrativo Autora: Beatriz Martínez El estudio de la jurisdicción contencioso administrativa en UNIVERSIDAD FERMIN
Venezuela debe partir del análisis
TORO
de su origen y evolución histórico-
ESCUELA DE DERECHO
constitucional, pues si bien ya desde la Constitución de 1830 existían disposiciones que
2016 – EDITORAL BEA.
asomaban la existencia en nuestro país de un sistema contencioso administrativo
La trayectoria histórica del Contencioso Administrativo debemos ubicarla en Francia, donde tiene su origen, su configuración y ha ido determinando a través del Principio de la Separación de las Funciones Administrativas y Judiciales, Principio este, presente en la Ley 11-24 Agosto de 1.790. Apareciendo una jurisdicción que con el tiempo termina siendo independiente, tanto del orden judicial como de la Administración
activa. Y es así como nace el sistema Contencioso Administrativo
Francés que sirve de modelo a los diferentes procedimientos Contencioso Administrativos. Indagando un poco más sobre el origen, se suma la ley 16 de fructidor del año III que hizo hincapié en prohibir a los tribunales tener conocimiento de los actos emitidos y realizados por la administración en todos sus aspectos, lo que trajo como resultado la autonomía jurídica de la administración. Por lo antes expuesto, el autor Fiorini sostiene que “estas normas prohibitivas y tan excluyentes tenían su fuente en un falso concepto sobre separación de los poderes estatales que los consideraban autónomos y separados para cada función, dejando sin ninguna respuesta satisfactoria al fundamental principio de la unidad del orden jurídico”.
Posteriormente, en la Ley Pluvioso de 1806 fueron creados los órganos del poder nacional desconcentrados territorialmente y el consejo de Estado, con funciones netamente de jurisdicción administrativa y consultivas. Pero fue la Ley del 24 de mayo de 1872 que atribuyó al consejo de Estado iniciar la actividad de control (que aún preservaba excluir al poder judicial), es decir, ejercer la jurisdicción contencioso-administrativa, mediante un sistema de justicia retenida (donde en el marco de la administración, existía una separación entre la función jurisdiccional y la función activa). No obstante, con el transcurrir del tiempo las facultades revisoras fueron objeto de delegación por parte del Poder Ejecutivo (sólo cuando los casos no se trataban de disputas administrativas), por lo que la independencia de los órganos encargados de la fiscalización de los actos administrativos se incrementó. Más adelante, el 3 de diciembre de 1889 se origina la decisión Cadot, en la cual se reconoció “el juez de derecho común en primer lugar y en último es de su jurisdicción los recursos de anulación de los actos administrativos y de los recursos de indemnización formulados contra las colectividades públicas”, lo que trajo como consecuencia la eliminación de la solución ministro-juez. En la búsqueda de sustituir a los órganos del poder nacional desconcentrados territorialmente y de la judicialización del contencioso administrativo francés, en 1953 “se crean los tribunales administrativos provinciales” (en la actualidad son los tribunales administrativos), que son los jueces de derecho común. Resultando así, que el consejo de estado conozca en primera instancia, y en apelación o casación en asuntos contenciosos especiales. En resumen, durante la evolución histórica desarrollada, se tiene que los actos administrativos eran producto de revisión por la propia administración, y esto desencadenaba un sentimiento de desconfianza en cuanto a la imparcialidad de este sujeto activo en el ejercicio de esa potestad. Fue por ello que, entre la crisis de
Francia pre-revolucionaria se inició el movimiento de que esos actos también pudieran ser controlados por órganos ajenos a ella y así lograr la mayor imparcialidad e independencia. Hoy en día se conoce la figura del Consejo de Estado que mantiene funciones jurisdiccionales y consultivas, donde el juez tiene la mayor competencia de juzgar a la administración. En otra perspectiva, en Venezuela el surgimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa se asocia a los orígenes mismos de la República. Es así que, la Constitución del año 1830 estipula un nuevo modelo cuando atribuye competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que resulten de los contratos o negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por sí solo o por medio de agentes". Seguidamente, el 28 de marzo de 1864, la Carta Magna crea la jurisdicción de los Estados federados y la jurisdicción Federal, la cual sustituyó a la Corte Suprema de Justicia; y fue para el 13 de junio de 1876, que el Presidente Guzmán Blanco promulgó la Ley que introdujo en Venezuela el recurso de casación, pero debido a que se alegaba que atentaba contra los principios de la autonomía de los Estados, esta disposición fue tachada de inconstitucional. No obstante, es en 1881 que en definitiva se crea un Tribunal de los Estados denominado Corte de Casación, y un Tribunal de la Federación fundado en la Alta Corte Federal, existiendo así una dualidad de jurisdicciones en el Poder Judicial. Una de las innovaciones de la Constitución de 1864, se vislumbra con el control jurisdiccional sobre las ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público; y en la de 1893 se dispone el control jurisdiccional pero enmarcado en cuanto a los “actos emanados de autoridades nacionales o del Distrito Federal, por usurpación de autoridad o por decisiones acordadas por requisición directa o indirecta de la fuerza, o por reunión del pueblo en actitud subversiva”.
En lo que respecta a la Carta fundamental de 1901, es relevante indicar que por primera vez se inserta la figura del antejuicio de mérito (cuando se trate de altos funcionarios); y en lo que compete al régimen unitario (un solo órgano judicial) denominado Corte Federal y de Casación, se establece en la nueva constitución de 1904. Es en la Constitución de 1925 que se verifica el surgimiento del contencioso administrativo, tal como lo señala el autor Brewer Carías, cuando dispone que “a partir de esta Constitución puede decirse que se inicia en nuestro país la elaboración del
referido
sistema
separado
del
control
jurisdiccional
en
materia
de
inconstitucionalidad, ya que se estableció por primera vez la posibilidad de que la Corte Federal y de Casación, declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando alteren su espíritu, razón o propósito de ellas". No obstante, utores como Josefina Calcaño de Temeltas, sostiene que surge en el año 1931.
En lo concerniente a la competencia atribuída a los Estados en materia de administración de justicia, fue eliminada por medio de la Carta Magna de 1945,
nacionalizándose así el Poder judicial; y para 1947 se maneja de manera primitiva la palabra “procedimiento” para referirse al contencioso administrativo, fortaleciéndose así este término, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1961 (artículo 206), para lo cual, en 1976 se elaboró la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy derogada por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004. Actualmente, la jurisdicción contencioso Administrativa se encuentra consagrada taxativamente en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tipifica: “La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.” Fuente: http://saiaead.uft.edu.ve/ead/mod/resource/view.php?id=99908 Manual de Contencioso Administrativo. Miguel Ángel Torrealba Sánchez. Caracas/Venezuela/2009.
PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS El juez contencioso administrativo es
¿Porque
un juez inquisitivo, el va a intervenir
administrativo puede hacerlo y un juez
de
civil no?
manera
determinante
en
el
procedimiento contencioso Adm. Este es un juez que actúa con poderes especiales que se derivan del propio procedimiento administrativo.
contencioso Es
un
juez
que
interviene en el proceso como una parte más, no es un juez como nosotros lo tenemos etiquetado, es una parte más, una parte que puedo intervenir en el proceso, que puede buscar sus propias pruebas, que puede buscar sus
el
juez
contencioso
En primer lugar porque el juez civil esta amarrado a un principio que rige el procedimiento civil que es el principio de la igualdad de las partes, el no puede romper este principio porque entonces incurrirá en ultrapetita o sitra-petita y las dos son causales de nulidad, por lo tanto ese juez civil o ordinario debe mantenerse imparcial en el proceso.
convicción,
El juez contencioso administrativo es
distintos a los que han presentado las
un juez de LEGALIDAD; y la
partes, el juez puede tomar la decisión
legalidad es de orden público, por lo
de lo aportado por las partes o por las
tanto ese orden publico esta por arriba
pruebas que el mismo haya buscado.
por encima de la voluntad de las
propios
elementos
de
Este juez se puede apartar de lo que digan las partes, ese juez puede declarar
una
prescripción,
una
caducidad de oficio sin que lo hayan solicitado las partes, así como también
partes, y en virtud de esto, en esa búsqueda de la legalidad, el juez contencioso administrativo pasa por encima de lo que puedan decir las partes en el proceso.
una perención, por lo tanto, es un
El Juez Contencioso Administrativo
personaje completamente diferente.
está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos
podrá dictar, aún de oficio, las medidas
fundamentales
preventivas que resulten adecuadas a la
contencioso administrativo.
situación fáctica concreta, imponiendo
del
procedimiento
1.
Poderes en la fase de iniciación
particulares, así como a los órganos y
2.
Poderes
entes de la Administración Pública,
sustanciación
órdenes de hacer o no hacer a los
según el caso concreto, en protección y
en
la
fase
de
3.
Poderes en la fase de decisión
4.
Poderes en la fase de ejecución
continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa”.
1.- Poderes en la iniciación: a) La solicitud de los antecedentes administrativos para la admisibilidad del recurso (art. 123 LOCSJ). Es potestad
discrecional
del
juez
(sentencia de la SPA del 9 de julio de 1992.). Propio de un contencioso objetivo. En un contencioso subjetivo, Ahora bien; en el artículo 4 de la Ley
ello debería quedar como una simple
Orgánica
carga probatoria de la Administración
Contenciosa
de
la
Jurisdicción
Administrativa
nos
demandada.
establece taxativamente “El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe
En todo caso, es una carga procesal de
impulsarlo de oficio o a petición de
la Administración en el sentido de que
parte, hasta su conclusión.
su no remisión apareja una presunción desfavorable respecto de los vicios
Los poderes del juez contencioso
denunciados (sentencia de SPA 27-10-
administrativo pueden dividirse en
87).
cuatro con base
en
las
fases
b)
Pronunciamiento
sobre
la
admisibilidad o no del recurso (arts. 84, 115 y 124 LOCSJ). Puede rechazar el Juez in limine litis y aun de oficio la demanda o el recurso si se producen los supuestos del artículo 84 y 124 de la LOCSJ. Es un pronunciamiento sobre los presupuestos de la acción contencioso administrativa y por tanto debe estar motivado (sentencias CPCA 5-12-85 y 6-12-84 SPA).
c) Potestad cautelar: c.1) Suspensión de los efectos del acto administrativo (medida de específica, propia del contencioso administrativo y en consonancia con el carácter objetivo del recurso, por ello no se admite la oposición sino la apelación, es decir que no se da oportunidad de contradictorio en la instancia. En un contencioso
subjetivo
ello
sería
inadmisible. Entre nosotros ha habido varios
intentos
dentro
de
esta
subjetivización del contencioso de aplicar el procedimiento de oposición de las cautelares también para la suspensión de efectos, pero aún no se ha impuesto esta tesis. La suspensión no es sin embargo suficiente para un eficiente poder cautelar del juez, ello porque: (I) se prevé sólo para el acto particular; (II) debe recaer sobre un acto y por ende sólo procede como accesoria del recurso y no de otros medios de impugnación
(v.g.)
recurso
por
abstención; (iii) Sólo afecta al acto recurrido –caso del juez destituido que obtuvo
al
suspensión
del
acto
recurrido, el de destitución, pero se le
deberá ser eliminado por la ley. Hemos
negó la petición de suspensión del
señalado con anterioridad que el
llamado a concurso para ese cargo por
amparo cautelar en el contencioso,
no ser el acto impugnado, sent. SPA
dadas
las
facultades
cautelares
–
innominadas, tendría utilidad si se
técnicamente- si el acto ya se ejecutó,
concibiese como un proceso de tutela
pues no sería suspensiva la medida
provisoria, como lo admitió la CPCA
sino restitutoria; y (v) finalmente, no
en dos decisiones aisladas, es decir,
procede en el caso del acto negativo
permitir el amparo como medida de
por las mismas razones señaladas.
urgencia suspensiva de efectos del
24-10-90);
(iv)
no
procede
Todos estos aspectos, limitantes del poder cautelar del Juez se han ido superando, con base en la aplicación
acto, otorgando un plazo para su impugnación posterior mediante el recurso.
supletoria del CPC para casos distintos
Por otra parte, hoy esta misma
a la mera suspensión, es decir,
tendencia de ampliación de los poderes
mediante la aplicación al contencioso
cautelares
de las medidas cautelares innominadas
implementación
que
la
medidas cautelares provisionalísimas,
suspendibilidad del acto general, no
que actúan como cautelares dentro de
normativo,
según
un
posteriormente
la
ha
permitido,
incluso,
precisó jurisprudencia,
se
observa
con
de
llamadas
las
la
proceso
cautelar.
(SPA
constructora
Pedeca,
16-3-2000).
previas algunas decisiones en sentido
Obsérvese
contrario. También esta ampliación se
provisionalísimas se fundamentan –
produjo, esta vez mediante creación
según el Alto Tribunal- entre otros, en
legislativa,
amparo
los artículos 19, 26, 27 y 257 de la
conjunto, el cual bajo el nuevo Texto
nueva Constitución, relativos a la
Constitucional y con base a su
garantía del goce de los derechos
sobrevenida exposición de motivos
humanos,
a
través
del
que
de
estas
caso
medidas
conformidad
con
Constitución, tratados y leyes; tutela
Resolver en un momento dado, acerca
judicial efectiva; garantía del amparo
de las personas que puede convocar al
constitucional;
y
proceso. Si se publica o no el cartel en
y
el acto particular no así en el general
no
en el que la norma lo impone (artículo
y
eficacia
simplificación de los procesos omisión
de
formalidades
esenciales).
125 LOCSJ).
Es evidente que no había necesidad ni era adecuado invocar la Constitución para justificar este tipo de medida. c.2) Discrecionalidad para exigir y fijar
caución
para
garantizar
las
resultas del juicio en el caso de la suspensión
de
efectos
(art.
136
LOCSJ). c.3) Revocatoria de la medida de suspensión
por
falta
de
impulso
procesal. 2.- Poderes en la sustanciación: Determinar el procedimiento aplicable (artículo 102 LOCSJ). Esta posibilidad se refiere a la escogencia de uno existente en la ley que resulte más compatible, no a la facultad de inventar o crear uno, como lo ha hecho para el amparo el TSJ, en Sala Constitucional.
Las potestades probatorias del juez:
total de dicho lapso (arts. 109, 129,
c.1) Ya hoy la apertura del lapso se
166 LOCSJ).
estima que es ipso iure pues aun
c.5) Puede prorrogar el lapso de
cuando la LOCSJ señala que los
evacuación de pruebas (arts. 127 y 165
interesados podrán solicitar que la
LOCSJ).
causa se abra a pruebas (art. 126 LOCSJ) lo que impuso en un principio esta obligación, hoy en aplicación del CPC
no
hace
falta
solicitud
ni
pronunciamiento expreso al respecto. c.2) La admisibilidad de las pruebas, conforme al artículo 128 LOCSJ, que no es sin embargo, vinculante para el juez del mérito. Asimismo rige el principio de la libre admisión y la negativa
sólo
en
base
a
su
impertinencia o ilegalidad.
c.6) Puede solicitar informes y evacuar las pruebas que juzgue convenientes (arts. 129 y 165 LOCSJ). Puede reducir los plazos si así lo exige la urgencia del caso y decidir sin más trámite (art 135.) La calificación de la urgencia
del
caso
es
potestad
discrecional del juez (sente. SPA 2507-85) si estima además del supuesto de ley, esto es, que se trate de un conflicto entre funcionarios u órganos del Poder Público, si se refiere a un
c.3) Puede solicitar declaraciones, por
hecho
escrito
las
intereses generales o de la colectividad
autoridades y representantes legales de
o que del transcurso del tiempo pueda
la República (art. 89 de la LOCSJ, esto
desprenderse
se
amenaza para tales intereses en caso de
y
sin
corresponde
juramento,
más
a
con
una
prerrogativa de la Administración). c.4) Puede declarar terminado el lapso
que
notoriamente
que
una
afecta
efectiva
cumplirse los lapsos ordinarios. En todo caso debe haber una motivación.
de evacuación por haberse practicado
Declarar el asunto de mero derecho, es
las pruebas promovidas y admitidas,
decir
sin tener que esperar el vencimiento
referido a la interpretación de un texto
de
mera
doctrina
jurídica,
legal o de una cláusula de contrato u
emplazamiento a que se refiere el
otro instrumento público o privado
artículo 125 de la LOCSJ.
sobre cuya validez no haya discusión (sentencia de SPA 25.11.82), caso en el cual dictará sentencia sin relación ni informes. Ya la Corte, había señalado
d.2) Declarar de oficio la perención de la causa que haya estado paralizada por más de 1 año. (art. 86LOCSJ).
que en estos casos se eliminará el lapso
d.3) La declaratoria de la perención
probatorio, lo que encuentra no sólo
breve a los procesos de naturaleza
justificación en la lógica sino en la
similar a las demandas, querellas.
aplicación supletoria del CPC.
d.4) Respecto de las potestades de
3.- Poderes en la decisión:
control de la legalidad del acto:
Puede decidir antes de la definitiva
Seguir
alguna de las excepciones o defensas
perimida o la apelación desistida si la
opuestas en juicio, para lo cual abrirá
misma viola el orden público (art5 87
una articulación probatoria conforme
LOCSJ). Nótese que sólo se refiere al
al 607 CPC (art 130 LOCSJ).
desistimiento
Puede decidir con las solas pruebas producidas por el actor (art. 129 LOCSJ).
Inaceptable
en
un
contencioso subjetivo. Puede ejercer las siguientes potestades sancionatorias:
conociendo
en
de
la
la
causa
apelación,
lógicamente en el desistimiento del recurso expreso o por no consignación del cartel, no cabría esta posibilidad. Control difuso de la constitucionalidad (art. 20 del CPC y con rango Constitucional: art. 334 CN). Cabe observar que en el Contencioso, por
d.1) Declarar desistido el recurso y
vía de jurisprudencia se ha admitido la
ordenar el archivo del expediente por
facultad del Juez, con base el mismo
la no consignación del cartel de
artículo 20 del CPC para desaplicar Reglamentos ilegales u otros actos
normativos
de
la
Administración
contrarios a la ley.
nulidad caben las otras pretensiones de
Consecuencia del carácter objetivo del recurso, la ley ha determinado que la declaratoria de contrariedad a derecho que
hace
el
juez
contencioso
administrativo, apareja la anulación o nulidad del acto, según la entidad del vicio (nulidad absoluta o relativa). El juez anula no confirma ni revoca, pues estas
son
En el recurso sólo cuando procede la
decisiones
de
la
condena (sentencia SAP 8-07-93, caso Master Breaker Iluminado), las cuales deben ser solicitadas, rige el principio dispositivo, recuérdese el caso Amable Socorro, en el que al haber pedido tan sólo la nulidad del acto de destitución, eso fue lo único que la Corte acordó. Estas pretensiones –poderes del juezde condena son:
Administración. Ahora bien, los arts.
Condenar al pago de sumas de dinero
119 y 131 de la LOCSJ prevé la
(órdenes
posibilidad del juez de fijar los efectos
dinerarias debidas en virtud de un
de su decisión en el tiempo. Con base a
contrato o relación de servicio público.
estos
poderes,
habiendo
nulidad
absoluta pueden darse efectos sólo extunc y habiendo relativa incluso exnunc, es decir hacia el pasado (Casos jueces y profesor universitario).
de
dar)
prestaciones
Condenar a la reparación de daños y perjuicios en responsabilidad de la Administración. Restablecer las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas,
mediante:
-
Ordenes de hacer frente a abstenciones o negativas; - Prohibiciones a la Administración; - Ordenes de no hacer, ej: abstenerse de realizar o continuar realizando una conducta o actividad ilegal o lesiva; Ordenes de deshacer.
El tema del restablecimiento, como
artículo 206 de la Constitución y 131
poder
de la LOCSJ la función jurisdiccional
del
juez
contencioso
administrativo da lugar al análisis de
de
esa
antes
Administrativos es plena y no limitada
la
únicamente al aspecto declarativo de la
base
tradicional
mencionábamos
que
que es
los
Tribunales
imposibilidad de sustitución en la
nulidad
Administración. Entre nosotros este ha
administrativas ilegales).
sido un aspecto muy contradictorio y tratado hasta con cierta hipocresía por la propia jurisprudencia.
de
las
Contencioso
decisiones
El restablecimiento y el contencioso subjetivo impone nueva visión sobre ello, pues no hay duda y así lo ratifica
Si bien en muchas decisiones se ha
la Constitución del 99 que nuestro
negado la posibilidad del juez de
Texto Fundamental impone como
sustituirse en la Administración (casos
poder del Juez contencioso –como
Depositaria Judicial, Fincas Algaba de
indican el profesor español Tomás
la SPA, Sofimerca Vs. Procompetencia
Ramón Fernández- la decisión en toda
de la CPCA), en otros simplemente el
su integridad de los conflictos que se
juez se sustituye sin hacer justificación
planteen entre la Administración y los
expresa al fundamento de ello, (lo ha
ciudadanos.
hecho sin duda en los procesos sobre actos de índole jurisdiccional, casos laborales
donde
determina
la
calificación del despido; Recadi que ordena el registro cuando anula la negativa, y otros en los que si justifica la
sustitución
20.06.1990,
(casos
Radio
sentencia Rochela-Los
Fantásticos, 14.03.91 Philip Morris, en la cual se indica: "que conforme al
4.- Poderes del Juez en la ejecución:
que condena, por ejemplo, al pago de
Es la fase del proceso donde el juez va a estar más restringido. Aquí los poderes del juez contencioso van a chocar
contra
dos
principios
fundamentales: 1) el principio de la legalidad
presupuestaria
y
2)
el
principio de la inembargabilidad de los bienes públicos.
suma de dinero por parte de la administración, o a la compensación de daños y perjuicios, se va a encontrar con este principio, mediante el cual se establece que todos
los
recursos
públicos "están regulados por vía de una ley especial que es la ley del presupuesto", por lo tanto, el juez no puede, para satisfacer un interés particular, ir en contra de esta ley. Este principio frena al juez contencioso y lo obliga a que esta ejecución sea probablemente establecido en una partida presupuestaria determinada, es decir, tiene que ir al misma principio que rige para la distribución de los fondos públicos en el ejercicio de las actividades publicas, por lo tanto, se le dirá al juez que no se puede ejecutar esa decisión en ese momento ya que no se cuenta con los fondos necesarios, y tendrá que establecerse en una partida presupuestaria del presupuesto del ejercicio económico siguiente, el cual es elaborado por el ejecutivo y
El
principio
presupuestaria:
de
la
cuando
legalidad el
juez
contencioso va a ejecutar la decisión
aprobado mediante ley especial por la Asamblea Nacional; y es aprobado por ley especial porque ese presupuesto no
puede ser codificado, se aprueba en
administrativo tiene, en base a estos
bloque o se rechaza en bloque.
dos principios, empezar a hilar de que
El principio de la Inembargabilidad de los bienes públicos: todos los bienes del
estado
están
amparados
por
privilegios, es decir, no se pueden embargar, no se pueden dictar medidas de prohibición sobre bienes del estado, por lo tanto cuando el juez vaya a ejecutar en uso de ese principio tiene que frenarse de tomar bienes públicos, ya que en virtud del principio anterior no pueden ser tomados a los efectos de ejecución.
El
juez
contencioso
manera,
conjuntamente
con
la
administración y básicamente con la Procuraduría de la República, de que manera van a ejecutar esa decisión, tanto que satisfaga los intereses de la nación por vía de sus privilegios y tanto por la vía de sus particulares que requieren la materialización de su sentencia para que así se de el ciclo de la justicia.