2016
U F T
EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
EDITORIAL ESPECIAL | Autora: Lissette Herrera
La
HISTORIA DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
trayectoria
Contencioso
histórica
Administrativo
del
debemos
ubicarla en Francia, donde tiene su origen, su configuración y ha ido determinando a través del Principio de la Separación de las Funciones Administrativas y Judiciales, Principio este, presente en la Ley 11-24 Agosto
de
1.790.
Apareciendo
una
jurisdicción que con el tiempo termina siendo independiente, tanto del orden judicial
como
de
la
Administración
activa. Y es así como nace el sistema Contencioso Administrativo Francés que sirve
de
modelo
a
los
procedimientos
diferentes Contencioso
Administrativos. Indagando un poco más sobre el origen, se suma la ley 16 de fructidor del año III que hizo hincapié en prohibir a los tribunales tener conocimiento de los actos emitidos
y
realizados
por
la
administración en todos sus aspectos, lo que trajo como resultado la autonomía jurídica de la administración. Por lo antes expuesto, el autor Fiorini
sostiene
que
“estas
normas
prohibitivas y tan excluyentes tenían su fuente
en
un falso
concepto sobre
separación de los poderes estatales que los consideraban autónomos y separados para cada
función,
dejando
sin
ninguna
respuesta satisfactoria al fundamental principio de la unidad del orden jurídico”.
Posteriormente,
Ley
de indemnización formulados contra las
Pluvioso de 1806 fueron creados los
colectividades públicas”, lo que trajo
órganos
como consecuencia la eliminación de la
del
desconcentrados consejo
de
en
poder
la
nacional
territorialmente
Estado,
con
y
el
solución ministro-juez.
funciones En la búsqueda de sustituir a los
netamente de jurisdicción administrativa y consultivas. Pero fue la Ley del 24 de mayo de 1872 que atribuyó al consejo de Estado iniciar la actividad de control (que aún preservaba excluir al poder judicial), es
decir,
ejercer
la
jurisdicción
contencioso-administrativa, mediante un sistema de justicia retenida (donde en el marco de la administración, existía una separación entre la función jurisdiccional y la función activa).
órganos
del
tiempo las facultades revisoras fueron objeto de delegación por parte del Poder Ejecutivo (sólo cuando los casos no se trataban de disputas administrativas), por lo que la independencia de los órganos encargados de la fiscalización de los actos administrativos se incrementó. Más adelante, el 3 de diciembre de 1889 se origina la decisión Cadot, en la cual se reconoció “el juez de derecho común en primer lugar y en último es de su jurisdicción los recursos de anulación de los actos administrativos y de los recursos
nacional
desconcentrados territorialmente y de la judicialización
del
contencioso
administrativo francés, en 1953 “se crean los
tribunales
administrativos
provinciales” (en la actualidad son los tribunales administrativos), que son los jueces de derecho común. Resultando así, que el consejo de estado conozca en primera instancia, y en apelación o casación
No obstante, con el transcurrir del
poder
especiales.
en
asuntos
contenciosos
Por ello, durante la evolución histórica desarrollada, se tiene que los actos administrativos eran producto de revisión por la propia administración, y esto desencadenaba un sentimiento de desconfianza en cuanto a la imparcialidad de este sujeto activo en el ejercicio de esa potestad. Fue por ello que, entre la crisis de Francia pre-revolucionaria se inició el movimiento de que esos actos también pudieran ser controlados por órganos ajenos a ella y así lograr la mayor imparcialidad e independencia. Hoy en día se conoce la figura del Consejo de Estado que mantiene funciones jurisdiccionales y consultivas, donde el juez tiene la mayor competencia de juzgar a la administración. En otra perspectiva, en Venezuela el
surgimiento
de
la
jurisdicción
contencioso-administrativa se asocia a los orígenes mismos de la República. Es así que, la Constitución del año 1830 estipula un
nuevo
modelo
cuando
atribuye
competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que
resulten
de
negociaciones
que
los
contratos
celebre
el
o
Poder
Ejecutivo por sí solo o por medio de agentes".
Seguidamente, el 28 de marzo de 1864, la Carta Magna crea la jurisdicción de los Estados federados y la jurisdicción Federal, la cual sustituyó a la Corte Suprema de Justicia; y fue para el 13 de junio de 1876, que el Presidente Guzmán Blanco promulgó la Ley que introdujo en Venezuela el recurso de casación, pero debido a que se alegaba que atentaba contra los principios de la autonomía de los Estados, esta disposición fue tachada de inconstitucional. No obstante, es en 1881 que en definitiva se crea un Tribunal de los Estados denominado Corte de Casación, y un Tribunal de la Federación fundado existiendo
en
la
Alta
así
una
Corte
Federal,
dualidad
de
jurisdicciones en el Poder Judicial.
En lo que respecta a la Carta fundamental de 1901, es relevante indicar que por primera vez se inserta la figura del
Una de las innovaciones de la
antejuicio de mérito (cuando se trate de
Constitución de 1864, se vislumbra con el
altos funcionarios); y en lo que compete al
control jurisdiccional sobre las ramas
régimen unitario (un solo órgano judicial)
Legislativa y Ejecutiva del Poder Público;
denominado Corte Federal y de Casación,
y en la de 1893 se dispone el control
se establece en la nueva constitución de
jurisdiccional pero enmarcado en cuanto a
1904.
los “actos emanados de autoridades
Es en la Constitución de 1925 que
nacionales o del Distrito Federal, por
se verifica el surgimiento del contencioso
usurpación de autoridad o por decisiones
administrativo, tal como lo señala el autor
acordadas
o
Brewer Carías, cuando dispone que “a
indirecta de la fuerza, o por reunión del
partir de esta Constitución puede decirse
pueblo en actitud subversiva”.
que se inicia en nuestro país la elaboración
por
requisición
directa
del referido sistema separado del control
259 de la Constitución de la República
jurisdiccional
Bolivariana de Venezuela, tipifica:
en
materia
de
inconstitucionalidad, ya que se estableció por primera vez la posibilidad de que la Corte Federal y de Casación, declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando alteren su espíritu, razón o propósito de ellas". No obstante, utores como Josefina Calcaño de Temeltas, sostiene que surge en el año
“La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa
competentes para anular los actos
1931.
administrativos
generales En
lo
concerniente
a
son
o
individuales
la
contrarios a derecho, incluso
competencia atribuída a los Estados en
por desviación de poder;
materia de administración de justicia, fue
condenar al pago de sumas de
eliminada por medio de la Carta Magna de
dinero y a la reparación de
1945, nacionalizándose así el Poder
daños y perjuicios originados
judicial; y para 1947 se maneja de manera
en
primitiva la palabra “procedimiento” para
Administración; conocer de
referirse al contencioso administrativo,
reclamos por la prestación de
fortaleciéndose así este término, con la
servicios públicos; y disponer
entrada en vigencia de la Constitución de
lo
1961 (artículo 206), para lo cual, en 1976
responsabilidad
necesario
de
la
para
el
restablecimiento
de
las
se elaboró la Ley Orgánica de la Corte
situaciones
jurídicas
Suprema de Justicia, hoy derogada por la
subjetivas lesionadas por la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
actividad
Justicia de 2004.
Manual
administrativa.” de
Contencioso
Administrativo. Actualmente,
la
jurisdicción
contencioso Administrativa se encuentra consagrada taxativamente en el artículo
Ángel
Torrealba
Miguel Sánchez.
Caracas/Venezuela/2009.
PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSOADMINISTRATIVOS
actúa con poderes especiales que se derivan
del
propio
procedimiento
contencioso administrativo. Es un juez que interviene en el proceso como una parte más, no es un juez como nosotros lo tenemos etiquetado, es una parte más, una parte que puedo intervenir en el proceso, que puede buscar sus propias pruebas, que puede buscar sus propios elementos de convicción, distintos a los que han presentado las partes, el juez puede tomar la decisión de lo aportado por las partes o por las pruebas que el mismo haya buscado. Este juez se puede apartar de lo que digan las partes, ese juez puede declarar una prescripción, una caducidad de oficio sin que lo hayan solicitado las partes, así como también una perención, por lo tanto, es un personaje completamente diferente.
El juez contencioso administrativo es un juez inquisitivo, el va a intervenir de manera determinante en el procedimiento contencioso Adm. Este es un juez que
¿PORQUE EL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PUEDE HACERLO Y UN JUEZ CIVIL NO? En primer lugar porque el juez civil esta amarrado a un principio que rige el procedimiento civil que es el principio de la igualdad de las partes, el no puede romper este principio porque entonces incurrirá en ultrapetita o sitra-petita y las dos son causales de nulidad, por lo tanto ese juez civil o ordinario debe mantenerse imparcial en el proceso. El juez contencioso administrativo es un juez de LEGALIDAD; y la legalidad es de orden público, por lo tanto ese orden publico esta por arriba por encima de la voluntad de las partes, y en virtud de esto, en esa búsqueda de la legalidad, el juez contencioso
administrativo
pasa
por
encima de lo que puedan decir las partes en el proceso. El Juez Contencioso Administrativo está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aún de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración Pública, según el caso concreto, en
protección
y
continuidad
sobre
la
prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa”. Ahora bien; en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa
nos
establece
taxativamente “El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe impulsarlo de oficio o a petición de parte, hasta su conclusión. Los
poderes
del
juez
contencioso
administrativo pueden dividirse en cuatro con base en las fases fundamentales del procedimiento contencioso administrativo. 1.
Poderes en la fase de iniciación
2.
Poderes
en
la
fase
de
sustanciación 3.
Poderes en la fase de decisión
4.
Poderes en la fase de ejecución
1.- Poderes en la iniciación:
a) La solicitud de los antecedentes
recurso, por ello no se admite la oposición
administrativos para la admisibilidad del
sino la apelación, es decir que no se da
recurso (art. 123 LOCSJ). Es potestad
oportunidad
discrecional del juez (sentencia de la SPA
instancia. En un contencioso subjetivo ello
del 9 de julio de 1992.). Propio de un
sería inadmisible. Entre nosotros ha
contencioso objetivo. En un contencioso
habido varios intentos dentro de esta
subjetivo, ello debería quedar como una
subjetivización del contencioso de aplicar
simple
el procedimiento de oposición de las
carga
probatoria
de
la
Administración demandada.
de
contradictorio
en
la
cautelares también para la suspensión de efectos, pero aún no se ha impuesto esta
En todo caso, es una carga procesal de la
tesis.
Administración en el sentido de que su no remisión
presunción
La
los
vicios
suficiente para un eficiente poder cautelar
denunciados (sentencia de SPA 27-10-87).
del juez, ello porque: (I) se prevé sólo para
desfavorable
apareja respecto
una de
suspensión
no
es
sin
embargo
el acto particular; (II) debe recaer sobre un b) Pronunciamiento sobre la admisibilidad o no del recurso (arts. 84, 115 y 124 LOCSJ). Puede rechazar el Juez in limine litis y aun de oficio la demanda o el recurso si se producen los supuestos del artículo 84 y 124 de la LOCSJ. Es un pronunciamiento sobre los presupuestos de la acción contencioso administrativa y por tanto debe estar motivado (sentencias CPCA 5-12-85 y 6-12-84 SPA). c) Potestad cautelar:
acto y por ende sólo procede como accesoria del recurso y no de otros medios de
impugnación
(v.g.)
recurso
por
abstención; (iii) Sólo afecta al acto recurrido –caso del juez destituido que obtuvo al suspensión del acto recurrido, el de destitución, pero se le negó la petición de suspensión del llamado a concurso para ese cargo por no ser el acto impugnado, sent. SPA 24-10-90); (iv) no procede técnicamente- si el acto ya se ejecutó, pues no sería suspensiva la medida sino
c.1) Suspensión de los efectos del acto administrativo (medida de específica, propia del contencioso administrativo y en consonancia con el carácter objetivo del
restitutoria; y finalmente, no procede en el caso del acto negativo por las mismas razones señaladas.
Todos estos aspectos, limitantes del poder
provisionalísimas,
cautelar del Juez se han ido superando,
cautelares dentro de un proceso cautelar.
con base en la aplicación supletoria del
(SPA caso constructora Pedeca, 16-3-
CPC para casos distintos a la mera
2000). Obsérvese que estas medidas
suspensión,
la
provisionalísimas se fundamentan –según
aplicación al contencioso de las medidas
el Alto Tribunal- entre otros, en los
cautelares innominadas que ha permitido,
artículos 19, 26, 27 y 257 de la nueva
incluso,
acto
Constitución, relativos a la garantía del
general, no normativo, según precisó
goce de los derechos humanos, de
posteriormente la jurisprudencia, previas
conformidad con Constitución, tratados y
algunas decisiones en sentido contrario.
leyes; tutela judicial efectiva; garantía del
También esta ampliación se produjo, esta
amparo
vez mediante creación legislativa, a través
simplificación de los procesos y omisión
del amparo conjunto, el cual bajo el nuevo
de formalidades no esenciales).
la
es
decir,
mediante
suspendibilidad
del
que
constitucional;
actúan
y
como
eficacia
y
Texto Constitucional y con base a su sobrevenida exposición de motivos deberá ser eliminado por la ley. Hemos señalado con anterioridad que el amparo cautelar en el
Es evidente que no había necesidad ni era adecuado invocar la Constitución para justificar este tipo de medida.
contencioso, dadas las facultades
c.2) Discrecionalidad para exigir y fijar
cautelares innominadas, tendría utilidad si
caución para garantizar las resultas del
se concibiese como un proceso de tutela
juicio en el caso de la suspensión de
provisoria, como lo admitió la CPCA en
efectos (art. 136 LOCSJ).
dos decisiones aisladas, es decir, permitir el amparo como medida de urgencia suspensiva de efectos del acto, otorgando un plazo para su impugnación posterior
c.3)
Revocatoria
de
la
medida
de
suspensión por falta de impulso procesal. 2.- Poderes en la sustanciación:
mediante el recurso. Determinar el procedimiento aplicable Por otra parte, hoy esta misma tendencia
(artículo 102 LOCSJ). Esta posibilidad se
de ampliación de los poderes cautelares se
refiere a la escogencia de uno existente en
observa con la implementación de las
la ley que resulte más compatible, no a la
llamadas
medidas
cautelares
facultad de inventar o crear uno, como lo
Las potestades probatorias del juez:
ha hecho para el amparo el TSJ, en Sala Constitucional.
c.1) Ya hoy la apertura del lapso se estima que es ipso iure pues aun cuando la
Resolver en un momento dado, acerca de
LOCSJ señala que los interesados podrán
las personas que puede convocar al
solicitar que la causa se abra a pruebas
proceso. Si se publica o no el cartel en el
(art. 126 LOCSJ) lo que impuso en un
acto particular no así en el general en el
principio
que la norma lo impone (artículo 125
aplicación del CPC no hace falta solicitud
LOCSJ).
ni pronunciamiento expreso al respecto.
esta
obligación,
hoy
en
c.2) La admisibilidad de las pruebas, conforme al artículo 128 LOCSJ, que no es sin embargo, vinculante para el juez del mérito. Asimismo rige el principio de la libre admisión y la negativa sólo en base a su impertinencia o ilegalidad. c.3) Puede solicitar declaraciones, por escrito y sin juramento, a las autoridades y representantes legales de la República (art. 89 de la LOCSJ, esto se corresponde más con
una
prerrogativa
de
la
Administración). c.4) Puede declarar terminado el lapso de evacuación por haberse practicado las pruebas promovidas y admitidas, sin tener que esperar el vencimiento total de dicho lapso (arts. 109, 129, 166 LOCSJ).
c.5)
Puede
prorrogar
el
lapso
de
eliminará el lapso probatorio, lo que
evacuación de pruebas (arts. 127 y 165
encuentra no sólo justificación en la lógica
LOCSJ).
sino en la aplicación supletoria del CPC.
c.6) Puede solicitar informes y evacuar las pruebas que juzgue convenientes (arts. 129 y 165 LOCSJ). Puede reducir los plazos si así lo exige la urgencia del caso y decidir sin más trámite (art 135.) La calificación de la urgencia del caso es potestad discrecional del juez (sente. SPA 25-07-85) si estima además del supuesto de ley, esto es, que se trate de un conflicto entre funcionarios u órganos del Poder Público, si se refiere a un hecho que
notoriamente
afecta
intereses
generales o de la colectividad o que del transcurso del tiempo pueda desprenderse que una efectiva amenaza para tales intereses en caso de cumplirse los lapsos ordinarios. En todo caso debe haber una motivación. Declarar el asunto de mero derecho, es decir de mera doctrina jurídica, referido a la interpretación de un texto legal o de una cláusula de contrato u otro instrumento público o privado sobre cuya validez no haya
discusión
(sentencia
de
SPA
25.11.82), caso en el cual dictará sentencia sin relación ni informes. Ya la Corte, había señalado que en estos casos se
3.- Poderes en la decisión: Puede decidir antes de la definitiva alguna de las excepciones o defensas opuestas en juicio, para lo cual abrirá una articulación probatoria conforme al 607 CPC (art 130 LOCSJ).
Puede decidir con las solas pruebas producidas por el actor (art. 129 LOCSJ). Inaceptable en un contencioso subjetivo. Puede ejercer las siguientes potestades sancionatorias: d.1) Declarar desistido el recurso y ordenar el archivo del expediente por la no consignación del cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 125 de la LOCSJ. d.2) Declarar de oficio la perención de la causa que haya estado paralizada por más de 1 año. (art. 86LOCSJ). d.3) La declaratoria de la perención breve a los procesos de naturaleza similar a las demandas, querellas. d.4) Respecto de las potestades de control de la legalidad del acto: Seguir conociendo de la causa perimida o la apelación desistida si la misma viola el
Control difuso de la constitucionalidad
orden público (art5 87 LOCSJ). Nótese
(art.
que sólo se refiere al desistimiento en la
Constitucional:
apelación, lógicamente en el desistimiento
observar que en el Contencioso, por vía de
del recurso expreso o por no consignación
jurisprudencia se ha admitido la facultad
del cartel, no cabría esta posibilidad.
del Juez, con base el mismo artículo 20 del
20
del
CPC art.
y 334
con
rango
CN).
Cabe
CPC para desaplicar Reglamentos ilegales u
otros
actos
normativos
Administración contrarios a la ley.
de
la
Consecuencia del carácter objetivo del
debidas en virtud de un contrato o relación
recurso, la ley ha determinado que la
de servicio público.
declaratoria de contrariedad a derecho que hace el juez contencioso administrativo, apareja la anulación o nulidad del acto, según la entidad del vicio (nulidad
Condenar a la reparación de daños y perjuicios
en
responsabilidad
de
la
Administración.
absoluta o relativa). El juez anula no
Restablecer
confirma ni revoca, pues estas son
subjetivas lesionadas, mediante: - Ordenes
decisiones de la Administración. Ahora
de hacer frente a abstenciones o negativas;
bien, los arts. 119 y 131 de la LOCSJ
- Prohibiciones a la Administración; -
prevé la posibilidad del juez de fijar los
Ordenes de no hacer, ej: abstenerse de
efectos de su decisión en el tiempo. Con
realizar
base a estos poderes, habiendo nulidad
conducta o actividad ilegal o lesiva;
absoluta pueden darse efectos sólo extunc
Ordenes de deshacer.
o
las
situaciones
continuar
jurídicas
realizando
una
y habiendo relativa incluso exnunc, es El tema del restablecimiento, como poder
decir hacia el pasado.
del juez contencioso administrativo da En el recurso sólo cuando procede la
lugar al análisis de esa base tradicional
nulidad caben las otras pretensiones de
que antes mencionábamos que es la
condena (sentencia SAP 8-07-93, caso
imposibilidad
Master Breaker Iluminado), las cuales
Administración. Entre nosotros este ha
deben ser solicitadas, rige el principio
sido un aspecto muy contradictorio y
dispositivo, recuérdese el caso Amable
tratado hasta con cierta hipocresía por la
Socorro, en el que al haber pedido tan sólo
propia jurisprudencia.
la nulidad del acto de destitución, eso fue lo único que la Corte acordó. Estas pretensiones
–poderes
del
juez-
de
condena son: Condenar al pago de sumas de dinero (órdenes de dar) prestaciones dinerarias
de
sustitución
en
la
Recadi que ordena el registro cuando anula la negativa, y otros en los que si justifica la sustitución (casos sentencia 20.06.1990,
Radio
Rochela-Los
Fantásticos, 14.03.91 Philip Morris, en la cual se indica: "que conforme al artículo 206 de la Constitución y 131 de la LOCSJ la función jurisdiccional de los Tribunales Contencioso Administrativos es plena y no
limitada
únicamente
al
aspecto
declarativo de la nulidad de las decisiones administrativas ilegales). El restablecimiento y el contencioso subjetivo impone nueva visión sobre ello, pues no hay duda y así lo ratifica la Constitución del 99 que nuestro Texto Fundamental impone como poder del Juez contencioso –como indican el profesor español Tomás Ramón Fernández- la Si bien en muchas decisiones se ha negado la posibilidad del juez de sustituirse en la Administración
(casos
Depositaria
Judicial, Fincas Algaba de la SPA, Sofimerca Vs. Procompetencia de la CPCA), en otros simplemente el juez se sustituye sin hacer justificación expresa al fundamento de ello, (lo ha hecho sin duda en los procesos sobre actos de índole jurisdiccional,
casos
laborales
donde
determina la calificación del despido;
decisión en toda su integridad de los conflictos que se planteen entre la Administración y los ciudadanos.
4.- Poderes del Juez en la ejecución:
que no se cuenta con los fondos necesarios, y tendrá que establecerse en
Es la fase del proceso donde el juez va a estar más restringido. Aquí los poderes del juez contencioso van a chocar contra dos principios fundamentales: 1) el principio de la legalidad presupuestaria y 2) el principio de la inembargabilidad de los bienes públicos.
una partida presupuestaria del presupuesto del ejercicio económico siguiente, el cual es elaborado por el ejecutivo y aprobado mediante ley especial por la Asamblea Nacional; y es aprobado por ley especial porque ese presupuesto no puede ser codificado, se aprueba en bloque o se
El principio de la legalidad presupuestaria:
rechaza en bloque. El principio de la
cuando el juez contencioso va a ejecutar la
Inembargabilidad de los bienes públicos:
decisión que condena, por ejemplo, al
todos
pago de suma de dinero por parte de la
amparados por privilegios, es decir, no se
administración, o a la compensación de
pueden embargar, no se pueden dictar
daños y perjuicios, se va a encontrar con
medidas de prohibición sobre bienes del
este principio, mediante el cual se
estado, por lo tanto cuando el juez vaya a
establece que todos los recursos públicos
ejecutar en uso de ese principio tiene que
"están regulados por vía de una ley
frenarse de tomar bienes públicos, ya que
especial que es la ley del presupuesto", por
en virtud del principio anterior no pueden
lo tanto, el juez no puede, para satisfacer
ser tomados a los efectos de ejecución. El
un interés particular, ir en contra de esta
juez contencioso administrativo tiene, en
ley.
juez
base a estos dos principios, empezar a
contencioso y lo obliga a que esta
hilar de que manera, conjuntamente con la
ejecución sea probablemente establecido
administración y básicamente con la
en
presupuestaria
Procuraduría de la República, de que
determinada, es decir, tiene que ir al
manera van a ejecutar esa decisión, tanto
misma
la
que satisfaga los intereses de la nación por
distribución de los fondos públicos en el
vía de sus privilegios y tanto por la vía de
ejercicio de las actividades públicas, por lo
sus
tanto, se le dirá al juez que no se puede
materialización de su sentencia para que
ejecutar esa decisión en ese momento ya
así se del ciclo de la justicia.
Este
una
principio
partida
principio
que
frena
rige
al
para
los
bienes
particulares
del
que
estado
requieren
están
la
Editorial Especial / Autora: Lissette Herrera / 2016