EDITORIAL ESTRADA
El Contencioso Administrativo Conozca todo sobre su origen, los poderes del juez contencioso administrativo, y sobre las características del procedimiento. Autor: Bruno Estrada
2017
BARQUISIMETO
–
LARA
2$
HISTORIA DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La
trayectoria
histórica
del
Contencioso Administrativo debemos ubicarla en Francia, donde tiene su origen, su configuración y ha ido determinando a través del Principio de la
Separación
de
las
Funciones
Administrativas y Judiciales, Principio este, presente en la Ley 11-24 Agosto de 1.790. Apareciendo una jurisdicción que con el tiempo termina siendo independiente, tanto del orden judicial como de la Administración es
así
como
Contencioso
nace
activa. Y
el
sistema
Administrativo
Francés
que sirve de modelo a los diferentes procedimientos
Contencioso
Administrativos. Indagando un poco más sobre el origen, se suma la ley 16 de fructidor del año III que hizo hincapié en prohibir a los tribunales tener conocimiento de los actos emitidos y realizados por la administración en todos sus aspectos, lo que trajo como resultado la autonomía jurídica de la administración.
Por lo antes expuesto, el autor Fiorini sostiene
que
“estas
normas
prohibitivas y tan excluyentes tenían su fuente en un falso concepto sobre separación de los poderes estatales que los consideraban autónomos y separados para cada función, dejando sin ninguna respuesta satisfactoria al fundamental principio de la unidad del orden jurídico”. Posteriormente,
en
la
Ley
Pluvioso de 1806 fueron creados los órganos
del
poder
nacional
desconcentrados territorialmente y el consejo de Estado, con funciones netamente
de
jurisdicción
administrativa y consultivas. Pero fue la Ley del 24 de mayo de 1872 que atribuyó al consejo de Estado iniciar la actividad
de
control
(que
aún
preservaba excluir al poder judicial), es
decir,
ejercer
la
contencioso-administrativa,
jurisdicción mediante
un sistema de justicia retenida (donde en el marco de la administración, existía una separación entre la función jurisdiccional y la función activa).
No obstante, con el transcurrir del tiempo las facultades revisoras fueron objeto de delegación por parte del Poder Ejecutivo (sólo cuando los casos no se trataban de disputas administrativas), independencia
por de
lo los
que
la
órganos
encargados de la fiscalización de los actos administrativos se incrementó. Más adelante, el 3 de diciembre de 1889 se origina la decisión Cadot, en la cual se reconoció “el juez de derecho común en primer lugar y en último
es
de
su
jurisdicción
los
recursos de anulación de los actos administrativos y de los recursos de indemnización formulados contra las colectividades públicas”, lo que trajo como consecuencia la eliminación de la
solución
ministro-juez.
En
la
búsqueda de sustituir a los órganos del poder nacional desconcentrados territorialmente y de la judicialización del contencioso administrativo francés, en 1953 “se crean los tribunales administrativos provinciales” (en la actualidad
son
los
tribunales
administrativos), que son los jueces de derecho común.
Por ello, durante la evolución histórica desarrollada, se tiene que los actos administrativos eran producto de revisión por la propia administración, y esto desencadenaba un sentimiento de
desconfianza
en
cuanto
a
la
imparcialidad de este sujeto activo en el ejercicio de esa potestad. Fue por ello que, entre la crisis de Francia prerevolucionaria se inició el movimiento de que esos actos también pudieran ser controlados por órganos ajenos a ella y así lograr la mayor imparcialidad e independencia. Hoy en día se conoce la figura del Consejo de Estado que
mantiene
funciones
jurisdiccionales y consultivas, donde el juez tiene la mayor competencia de juzgar a la administración. En Venezuela
otra el
perspectiva, surgimiento
de
en la
jurisdicción contencioso-administrativa se asocia a los orígenes mismos de la República. Es así que, la Constitución del año 1830 estipula un nuevo modelo cuando atribuye competencia a la Corte Suprema de Justicia para "conocer de las controversias que resulten de los contratos o
negociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por sí solo o por medio de agentes". Seguidamente, el 28 de marzo de 1864, la Carta Magna crea la jurisdicción de los Estados federados y la
jurisdicción
Federal,
la
cual
sustituyó a la Corte Suprema de Justicia; y fue para el 13 de junio de 1876,
que
el
Presidente
Guzmán
Blanco promulgó la Ley que introdujo en Venezuela el recurso de casación, pero debido a que se alegaba que atentaba contra los principios de la autonomía disposición
de
los fue
Estados,
esta
tachada
de
inconstitucional. No obstante, es en 1881 que en definitiva se crea un Tribunal de los Estados denominado Corte de Casación, y un Tribunal de la Federación fundado en la Alta Corte Federal, existiendo así una dualidad de jurisdicciones en el Poder Judicial. Una de las innovaciones de la Constitución de 1864, se vislumbra con el control jurisdiccional sobre las ramas Legislativa y Ejecutiva del Poder Público; y en la de 1893 se dispone el control jurisdiccional pero enmarcado
en cuanto a los “actos emanados de autoridades nacionales o del Distrito Federal, por usurpación de autoridad o por
decisiones
acordadas
por
requisición directa o indirecta de la fuerza, o por reunión del pueblo en actitud subversiva”.
En lo que respecta a la Carta fundamental de 1901, es relevante indicar que por primera vez se inserta la figura del antejuicio de mérito (cuando
se
trate
de
altos
funcionarios); y en lo que compete al régimen unitario (un solo órgano judicial) denominado Corte Federal y de Casación, se establece en la nueva constitución de 1904. Es en la Constitución de 1925 que se verifica el surgimiento del contencioso administrativo, tal como lo señala el autor Brewer Carías, cuando dispone que “a partir de esta Constitución puede decirse que se inicia en nuestro país la elaboración del referido sistema separado del control jurisdiccional en materia de inconstitucionalidad,
ya
que
se
estableció
por
primera
vez
la
posibilidad de que la Corte Federal y de Casación, declare la nulidad de los Decretos y Reglamentos que dictare el Poder Ejecutivo para la ejecución de las leyes cuando alteren su espíritu, razón
o
propósito
de
utores
como
obstante,
ellas".
No
Josefina
Calcaño de Temeltas, sostiene que surge en el año 1931. En
lo
concerniente
a
la
competencia atribuída a los Estados en
materia
de
administración
de
justicia, fue eliminada por medio de la Carta
Magna
de
1945,
nacionalizándose así el Poder judicial; y para 1947 se maneja de manera primitiva la palabra “procedimiento” para
referirse
al
contencioso
administrativo, fortaleciéndose así este término, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1961 (artículo 206), para lo cual, en 1976 se elaboró la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy derogada por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004. Actualmente, contencioso
la
jurisdicción
Administrativa
se
encuentra consagrada taxativamente en el artículo 259 de la Constitución de
la
República
Bolivariana
Venezuela, tipifica: “La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.”
de
PODERES DEL JUEZ CONTENCIOSOADMINISTRATIVOS
El juez contencioso administrativo es un juez inquisitivo, el va a intervenir de
manera
determinante
en
el
procedimiento contencioso Adm. Este es un juez que actúa con poderes especiales que se derivan del propio procedimiento
contencioso
administrativo.
Es
un
juez
que
interviene en el proceso como una parte más, no es un juez como nosotros lo tenemos etiquetado, es una parte más, una parte que puedo intervenir en el proceso, que puede buscar
sus
propias
pruebas,
que
puede buscar sus propios elementos de convicción, distintos a los que han presentado las partes, el juez puede tomar la decisión de lo aportado por las partes o por las pruebas que el mismo haya buscado. Este juez se puede apartar de lo que digan las partes, ese juez puede declarar
una
prescripción,
una
caducidad de oficio sin que lo hayan
solicitado las partes, así como también una perención, por lo tanto, es un personaje completamente diferente. Los poderes del juez contencioso administrativo cuatro
con
pueden base
fundamentales
dividirse en
en
del
las
fases
procedimiento
contencioso administrativo. 1.
Poderes en la fase de iniciación
2.
Poderes
en
la
fase
de
sustanciación 3.
Poderes en la fase de decisión
4.
Poderes en la fase de ejecución
1.- Poderes en la iniciación: a) La solicitud de los antecedentes administrativos para la admisibilidad del recurso (art. 123 LOCSJ). Es potestad
discrecional
del
juez
(sentencia de la SPA del 9 de julio de 1992.). Propio de un contencioso objetivo. En un contencioso subjetivo, ello debería quedar como una simple carga probatoria de la Administración demandada. En todo caso, es una carga procesal de la Administración en el sentido de
que su no remisión apareja una presunción desfavorable respecto de los vicios denunciados (sentencia de SPA 27-10-87). b)
Pronunciamiento
sobre
la
admisibilidad o no del recurso (arts. 84, 115 y 124 LOCSJ). Puede rechazar el Juez in limine litis y aun de oficio la demanda o el recurso si se producen los supuestos del artículo 84 y 124 de la LOCSJ. Es un pronunciamiento sobre los presupuestos de la acción contencioso administrativa y por tanto debe estar motivado (sentencias CPCA 5-12-85 y 6-12-84 SPA). c) Potestad cautelar: c.1) Suspensión de los efectos del acto administrativo (medida de específica, propia del contencioso administrativo y en consonancia con el carácter objetivo del recurso, por ello no se admite la oposición sino la apelación, es decir que no se da oportunidad de contradictorio en la instancia. En un contencioso
subjetivo
ello
sería
inadmisible. Entre nosotros ha habido varios
intentos
subjetivización
dentro del
de
contencioso
esta de
aplicar el procedimiento de oposición de las cautelares también para la suspensión de efectos, pero aún no se ha impuesto esta tesis. La suspensión no es sin embargo suficiente para un eficiente poder cautelar del juez, ello porque: (I) se prevé sólo para el acto particular; (II) debe recaer sobre un acto y por ende sólo
procede
como
accesoria
del
recurso y no de otros medios de impugnación
(v.g.)
recurso
por
abstención; (iii) Sólo afecta al acto recurrido –caso del juez destituido que obtuvo
al
suspensión
del
acto
recurrido, el de destitución, pero se le negó la petición de suspensión del llamado a concurso para ese cargo por no ser el acto impugnado, sent. SPA 24-10-90);
(iv)
no
procede
técnicamente- si el acto ya se ejecutó, pues no sería suspensiva la medida sino restitutoria; y finalmente, no procede en el caso del acto negativo por las mismas razones señaladas. Todos estos aspectos, limitantes del poder cautelar del Juez se han ido superando, con base en la aplicación supletoria del CPC para casos distintos
a
la
mera
suspensión,
es
decir,
mediante la aplicación al contencioso de
las
innominadas
medidas
cautelares
que
permitido,
ha
incluso, la suspendibilidad del acto general, no normativo, según precisó posteriormente
la
jurisprudencia,
previas algunas decisiones en sentido contrario. También esta ampliación se produjo, esta vez mediante creación legislativa,
a
través
del
amparo
conjunto, el cual bajo el nuevo Texto Constitucional
y
con
base
a
su
sobrevenida exposición de motivos deberá ser eliminado por la ley. Hemos señalado con anterioridad que el amparo cautelar en el contencioso, dadas
las
facultades
cautelares
innominadas, tendría utilidad si se concibiese como un proceso de tutela provisoria, como lo admitió la CPCA en dos decisiones aisladas, es decir, permitir el amparo como medida de urgencia suspensiva de efectos del acto, otorgando un plazo para su impugnación posterior mediante el recurso. Por
otra
tendencia
parte, de
hoy
esta
ampliación
misma de
los
poderes cautelares se observa con la implementación
de
las
llamadas
medidas cautelares provisionalísimas, que actúan como cautelares dentro de un
proceso
cautelar.
(SPA
Pedeca,
16-3-2000).
constructora Obsérvese
que
estas
caso
medidas
provisionalísimas se fundamentan – según el Alto Tribunal- entre otros, en los artículos 19, 26, 27 y 257 de la nueva Constitución, relativos a la garantía del goce de los derechos humanos,
de
conformidad
con
Constitución, tratados y leyes; tutela judicial efectiva; garantía del amparo constitucional; simplificación omisión
de
y de
eficacia los
procesos
formalidades
y y no
esenciales). Es evidente que no había necesidad ni era adecuado invocar la Constitución para justificar este tipo de medida. c.2) Discrecionalidad para exigir y fijar caución para garantizar las resultas del juicio en el caso de la suspensión de efectos (art. 136 LOCSJ).
c.3) Revocatoria de la medida de suspensión
por
falta
de
impulso
procesal. 2.- Poderes en la sustanciación: Determinar el procedimiento aplicable (artículo 102 LOCSJ). Esta posibilidad se refiere a la escogencia de uno existente en la ley que resulte más compatible,
no
a
la
facultad
de
inventar o crear uno, como lo ha hecho para el amparo el TSJ, en Sala Constitucional. Resolver en un momento dado, acerca de las personas que puede convocar al proceso. Si se publica o no el cartel en el acto particular no así en el general en el que la norma lo impone (artículo 125 LOCSJ). Las potestades probatorias del juez: c.1) Ya hoy la apertura del lapso se estima que es ipso iure pues aun cuando la LOCSJ señala que los interesados podrán solicitar que la causa se abra a pruebas (art. 126 LOCSJ) lo que impuso en un principio esta obligación, hoy en aplicación del
CPC
no
hace
falta
solicitud
ni
pronunciamiento expreso al respecto. c.2) La admisibilidad de las pruebas, conforme al artículo 128 LOCSJ, que no es sin embargo, vinculante para el juez del mérito. Asimismo rige el principio de la libre admisión y la negativa
sólo
en
base
a
su
impertinencia o ilegalidad. c.3) Puede solicitar declaraciones, por escrito
y
sin
juramento,
a
las
autoridades y representantes legales de la República (art. 89 de la LOCSJ, esto se corresponde más con una prerrogativa de la Administración). c.4) Puede declarar terminado el lapso de evacuación por haberse practicado las pruebas promovidas y admitidas, sin tener que esperar el vencimiento total de dicho lapso (arts. 109, 129, 166 LOCSJ). c.5) Puede prorrogar el lapso de evacuación de pruebas (arts. 127 y 165 LOCSJ). c.6) Puede solicitar informes y evacuar las pruebas que juzgue convenientes (arts. 129 y 165 LOCSJ).
Puede reducir los plazos si así lo exige la urgencia del caso y decidir sin más trámite (art 135.) La calificación de la urgencia
del
caso
es
potestad
discrecional del juez (sente. SPA 2507-85) si estima además del supuesto de ley, esto es, que se trate de un conflicto entre funcionarios u órganos del Poder Público, si se refiere a un hecho intereses
que
notoriamente
generales
o
afecta de
la
colectividad o que del transcurso del tiempo pueda desprenderse que una efectiva amenaza para tales intereses en caso de cumplirse los lapsos ordinarios. En todo caso debe haber una motivación. Declarar el asunto de mero derecho, es decir de mera doctrina jurídica, referido a la interpretación de un texto legal o de una cláusula de contrato u otro instrumento público o privado sobre cuya validez no haya discusión (sentencia de SPA 25.11.82), caso en el cual dictará sentencia sin relación ni informes. Ya la Corte, había señalado que en estos casos se eliminará el lapso probatorio, lo que encuentra no
sólo justificación en la lógica sino en la aplicación supletoria del CPC. 3.- Poderes en la decisión: Puede decidir antes de la definitiva alguna de las excepciones o defensas opuestas en juicio, para lo cual abrirá una articulación probatoria conforme al 607 CPC (art 130 LOCSJ). Puede decidir con las solas pruebas producidas por el actor (art. 129 LOCSJ).
Inaceptable
en
un
contencioso subjetivo. Puede
ejercer
las
siguientes
potestades sancionatorias: d.1) Declarar desistido el recurso y ordenar el archivo del expediente por la no consignación del cartel de emplazamiento a que se refiere el artículo 125 de la LOCSJ. d.2) Declarar de oficio la perención de la causa que haya estado paralizada por más de 1 año. (art. 86LOCSJ). d.3) La declaratoria de la perención breve a los procesos de naturaleza similar a las demandas, querellas.
d.4) Respecto de las potestades de control de la legalidad del acto: Seguir
conociendo
de
la
causa
perimida o la apelación desistida si la misma viola el orden público (art5 87 LOCSJ). Nótese que sólo se refiere al desistimiento
en
la
apelación,
lógicamente en el desistimiento del recurso expreso o por no consignación del cartel, no cabría esta posibilidad. Control difuso de la constitucionalidad (art.
20
del
CPC
y
con
rango
Constitucional: art. 334 CN). Cabe observar que en el Contencioso, por vía de jurisprudencia se ha admitido la facultad del Juez, con base el mismo artículo 20 del CPC para desaplicar Reglamentos ilegales u otros actos normativos
de
la
Administración
contrarios a la ley. Consecuencia del carácter objetivo del recurso, la ley ha determinado que la declaratoria de contrariedad a derecho que
hace
el
juez
contencioso
administrativo, apareja la anulación o nulidad del acto, según la entidad del vicio (nulidad absoluta o relativa). El juez anula no confirma ni revoca, pues
estas
son
decisiones
de
la
Administración. Ahora bien, los arts. 119 y 131 de la LOCSJ prevé la posibilidad del juez de fijar los efectos de su decisión en el tiempo. Con base a estos poderes, habiendo nulidad absoluta pueden darse efectos sólo extunc y habiendo relativa incluso exnunc, es decir hacia el pasado. En el recurso sólo cuando procede la nulidad caben las otras pretensiones de condena (sentencia SAP 8-07-93, caso Master Breaker Iluminado), las cuales deben ser solicitadas, rige el principio dispositivo, recuérdese el caso Amable Socorro, en el que al haber pedido tan sólo la nulidad del acto de destitución, eso fue lo único que
la
Corte
acordó.
Estas
pretensiones –poderes del juez- de condena son: Condenar al pago de sumas de dinero (órdenes
de
dar)
prestaciones
dinerarias debidas en virtud de un contrato o relación de servicio público. Condenar a la reparación de daños y perjuicios en responsabilidad de la Administración.
Restablecer las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas,
Ordenes
de
abstenciones
mediante:
-
frente
a
negativas;
-
hacer o
Prohibiciones a la Administración; Ordenes de no hacer, ej: abstenerse de realizar o continuar realizando una conducta o actividad ilegal o lesiva; Ordenes de deshacer. El tema del restablecimiento, como poder
del
juez
contencioso
administrativo da lugar al análisis de esa
base
tradicional
mencionábamos
que
que es
antes la
imposibilidad de sustitución en la Administración. Entre nosotros este ha sido un aspecto muy contradictorio y tratado hasta con cierta hipocresía por la propia jurisprudencia. Si bien en muchas decisiones se ha negado la posibilidad del juez de sustituirse en la Administración (casos Depositaria Judicial, Fincas Algaba de la SPA, Sofimerca Vs. Procompetencia de la CPCA), en otros simplemente el juez se sustituye sin hacer justificación expresa al fundamento de ello, (lo ha hecho sin duda en los procesos sobre actos de índole jurisdiccional, casos
laborales
donde
determina
la
calificación del despido; Recadi que ordena el registro cuando anula la negativa, y otros en los que si justifica la
sustitución
20.06.1990,
(casos Radio
sentencia Rochela-Los
Fantásticos, 14.03.91 Philip Morris, en la cual se indica: "que conforme al artículo 206 de la Constitución y 131 de la LOCSJ la función jurisdiccional de
los
Tribunales
Contencioso
Administrativos es plena y no limitada únicamente al aspecto declarativo de la
nulidad
de
las
decisiones
administrativas ilegales). El restablecimiento y el contencioso subjetivo impone nueva visión sobre ello, pues no hay duda y así lo ratifica la Constitución del 99 que nuestro Texto
Fundamental
impone
como
poder del Juez contencioso –como indican el profesor español Tomás Ramón Fernández- la decisión en toda su integridad de los conflictos que se planteen entre la Administración y los ciudadanos.
4.- Poderes del Juez en la ejecución:
Es la fase del proceso donde el juez va a estar más restringido. Aquí los poderes del juez contencioso van a chocar
contra
dos
principios
fundamentales: 1) el principio de la legalidad
presupuestaria
y
2)
el
principio de la inembargabilidad de los bienes públicos. El
principio
de
presupuestaria:
la
cuando
legalidad el
juez
contencioso va a ejecutar la decisión que condena, por ejemplo, al pago de suma de dinero por parte de la administración, o a la compensación de
daños
y perjuicios,
se va
a
encontrar con este principio, mediante el cual se establece que todos los recursos públicos "están regulados por vía de una ley especial que es la ley del presupuesto", por lo tanto, el juez no puede, para satisfacer un interés particular, ir en contra de esta ley. Este
principio
frena
al
juez
contencioso y lo obliga a que esta ejecución establecido
sea en
probablemente una
partida
presupuestaria determinada, es decir, tiene que ir al misma principio que rige para la distribución de los fondos
públicos
en
el
ejercicio
de
las
actividades públicas, por lo tanto, se le dirá al juez que no se puede ejecutar esa decisión en ese momento ya que no
se
cuenta
con
los
fondos
necesarios, y tendrá que establecerse en una partida presupuestaria del presupuesto del ejercicio económico siguiente, el cual es elaborado por el ejecutivo y aprobado mediante ley especial por la Asamblea Nacional; y es aprobado por ley especial porque ese
presupuesto
no
puede
ser
codificado, se aprueba en bloque o se rechaza en bloque. El principio de la Inembargabilidad
de
los
bienes
públicos: todos los bienes del estado están amparados por privilegios, es decir, no se pueden embargar, no se pueden dictar medidas de prohibición sobre bienes del estado, por lo tanto cuando el juez vaya a ejecutar en uso de ese principio tiene que frenarse de tomar bienes públicos, ya que en virtud del principio anterior no pueden ser
tomados
ejecución.
El
a
los
efectos
juez
de
contencioso
administrativo tiene, en base a estos dos principios, empezar a hilar de que manera,
conjuntamente
con
la
administración y básicamente con la Procuraduría de la República, de que manera van a ejecutar esa decisión, tanto que satisfaga los intereses de la nación por vía de sus privilegios y tanto por la vía de sus particulares que requieren la materialización de su sentencia para que así se del ciclo de la justicia.