EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA LEALTAD CONSTITUCIONAL: UN ANÁLISIS DESDE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

por Omar Lara Soto

El principio de legalidad obliga a la autoridad a actuar dentro del marco legal, sin embargo, en el nuevo contexto jurídico dicho marco ha sido rebasado. Así, es importante replantearnos este sentido con base en la lealtad a los postulados de la Constitución.

El principio de legalidad supone que la autoridad haga sólo lo que la ley le permite. Este principio está inmerso en nuestro sistema jurídico, el apego irrestricto de la autoridad a la ley implica aplicarla a pesar de su contraposición a la Constitución.1 La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado en distintas ocasiones que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.

Esto se verifica principalmente en el ámbito administrativo. El origen positivista del principio de legalidad explica por qué las autoridades administrativas ciñen su actuación a la ley sin importar su inconstitucionalidad, aun cuando el Poder Judicial lo haya declarado así. La Constitución se promulgó bajo una óptica positivista. Esta ley fundamental otorgaba las garantías a los individuos y determinaba que los actos de las autoridades estatales se ajustarían a la ley, que las controversias se resolverían conforme a la ley que previniera supuestos de forma exacta, sin la posibilidad de aplicarla de manera retroactiva si hubiera perjuicio.

1. Además de la constitucionalidad de la ley, se debe observar la convencionalidad de é sta, es decir, la exigencia de que la ley se ajuste a la Constitución y a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y demás tratados internacionales relativos.

En este sentido, la ley se constituyó como el eje rector de la actuación de las autoridades en un Estado de derecho que proporcionó la seguridad jurídica en la relación entre el poder soberano y el gobernado. Sin embargo, la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 trajo consigo un nuevo parámetro de constitucionalidad: los derechos humanos.

En este contexto, las tensiones entre la Constitución y el principio de legalidad fueron más evidentes, pues la aplicación de leyes inconstitucionales por parte de la autoridad administrativa se opone a lo que quedó establecido en el artículo 1º constitucional. Surge la pregunta: ¿el principio de legalidad entraña la lealtad a la Constitución?

Gustavo Zagrebelsky advierte que “ya no vale como antes la distinción entre la posición de los particulares y la de la Administración frente a la ley [...] libertad del particular en línea de principio, poder limitado del Estado en línea de principio”. 2

El aumento de las exigencias de la población y la dinámica que genera en la actividad administrativa ponen al descubierto la insuficiencia de la ley y cómo la autoridad administrativa utiliza la discrecionalidad para lograr sus fines y cumplir los cometidos de las leyes. Asimismo, un sistema constitucional basado en la dignidad humana requiere que la autoridad no tenga impedimentos para lograr una tutela efectiva de los derechos humanos, lo que en muchas ocasiones está representado por las leyes inconstitucionales.

Este desgaste demuestra que la ley, per se, no garantiza la seguridad jurídica de los particulares. Por tanto, no puede significar una objeción para que las leyes inconstitucionales se erradiquen en la actuación de las autoridades administrativas.

Distintos autores, como Eduardo García de Enterría, han postulado el principio de juridicidad como un sustituto del principio de legalidad, 3 ya que se restringe al respeto irrestricto de la ley, mientras que el principio de juridicidad conlleva el respeto al derecho mismo.

Como el sistema de legalidad no dispone de la infalibilidad del legislador, es común que algunas leyes sean intrínsecamente inconstitucionales. La autoridad administrativa aplica la ley sin considerar los derechos humanos, principios o valores constitucionales. Así, el particular debe acudir ante las autoridades jurisdiccionales para impugnarla, lo que puede representar un camino complejo que prolonga el proceso.

Por tanto, se afirma que el principio de legalidad no conlleva a la lealtad constitucional, al contrario, la desestima en aras de una norma jerárquicamente inferior. Algo de cierto tiene la sentencia de Beccaria: “la clemencia es la virtud del legislador, y no del ejecutor de las leyes”,4 es decir, las leyes deben corregirse en la sede legislativa y no es tarea de los jueces. Se admite que el legislador debe, en efecto, corregir los vicios de inconstitucionalidad insalvables, sin embargo, nuestro sistema jurídico permite que los jueces (e incluso las autoridades administrativas) corrijan de manera moral las leyes que entrañen dichos vicios.

No obstante, se considera posible dar un nuevo enfoque al principio de legalidad (cuya utilidad no está a discusión). Esta perspectiva debe sujetarse a las leyes que respeten los derechos humanos, los principios y valores constitucionales, y admitir la posibilidad de que la autoridad administrativa efectúe dicha corrección moral.

Lo anterior se confronta con distintos obstáculos: i) se entiende que el principio de legalidad exige el apego irrestricto a cualquier ley, ii) la restricción del ejercicio de constitucionalidad y de convencionalidad difusos que, según el criterio de la Suprema Corte, corresponde sólo a los jueces, 5 y iii) que las autoridades administrativas no están obligadas a acatar la jurisprudencia sobre inconstitucionalidad de leyes.6

Además de superar estos obstáculos, será voluntad de las autoridades aceptar que estamos en un nuevo régimen jurídico que requiere superar criterios rígidos e inflexibles para que sea coherente el principio de legalidad con la Constitución y así lograr la lealtad constitucional.

5. Véase la jurisprudencia 1a./J. 18/2012 y la tesis aislada 2a. CIV/2014.

6. Véase la jurisprudencia 2a./J. 38/2002.

Léo Caillard es un artista francés que vive en París. La experiencia contemporánea de la estética digital permea su trabajo. Las obras que crea juegan con nuestra experiencia, la conciencia del tiempo y la historia al actualizar algunas de las imágenes clásicas más paradigmáticas. Estas esculturas ofrecen una mirada fresca a nuestra era y abren la posibilidad de construir otros futuros. www.leocaillard.com