Økonomistyring i det offentlige by Universitetsforlaget

Jan Ole Vanebo, ph.d., er professor emeritus i ledelse og økonomistyring ved Nord universitet. Han har lang erfaring som rådgiver overfor næringsliv og offentlig forvaltning. Vanebo har også lang undervisningserfaring og et omfattende forfatterskap innenfor økonomi og ledelse.

I S B N 978-82-15-05579-4 ISBN: 978-82-15-05579-4

788215 055794

Økonomistyring i det offentlige

Tor Busch, dr.oecon., er professor emeritus ved NTNU. Han har forsket på og undervist i ledelse og økonomistyring for offentlig sektor ved NTNU Handels høyskolen gjennom hele karrieren. Busch har også et omfattende forfatter skapinnenfor økonomi og ledelse.

TOR BUSCH OG JAN OLE VANEBO

Denne populære boken gir leseren en grunnleggende innsikt i økonomistyring, samtidig som forfatterne viser at dette innbefatter noe langt mer enn budsjetter og regnskap. Her blir økonomistyring satt inn i en større kontekst, der både politiske rammebetingelser og et klart ledelsesfokus inngår. Forfatterne legger stor vekt på at velfungerende økonomi systemer forutsetter at oppmerksomheten rettes mot både styringssystemene og de menneskene som skal fungere innenfor disse systemene. 5. utgave er gjennomgående revidert. Det teoretiske grunnlaget er justert, og det er utviklet nye modeller som bidrar til en lettere formidling av stoffet. Teksten er tilpasset nye lover og reguleringer som påvirker økonomistyring i offentlige virksomheter, og det er tatt inn flere nye temaer som verdistyring, bærekraftig utvikling og sirkulær økonomi. Økonomistyring i det offentlige henvender seg til alle som har, eller tar sikte på, en lederposisjon i offentlig sektor. Den er spesielt godt egnet pensum på kurs innenfor offentlig ledelse og styring.

TOR BUSCH OG JAN OLE VANEBO

5. utgave

Økonomistyring i det offentlige

ØKONOMISTYRING I DET OFFENTLIGE

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 1

30.06.2021 15:01

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 2

30.06.2021 15:01

Tor Busch og Jan Ole Vanebo

ØKONOMISTYRING I DET OFFENTLIGE 5. utgave

Universitetsforlaget

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 3

30.06.2021 15:01

© Universitetsforlaget 2021 1. utgave 1994 2. utgave 1999 3. utgave 2002 4. utgave 2009 ISBN 978-82-15-05579-4 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Jorunn Småland Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: Times LT Std 10,5/14 Papir: 90 g Arctic Matt 1,0

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 4

30.06.2021 15:01

Innhold

Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Kapittel 1 Ledelse og økonomistyring i det offentlige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.1 Den offentlige kontekst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.2 Sentrale utviklingstrekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.3 Interessentmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.4 En konseptuell modell for økonomistyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.5 Ledelse og økonomistyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Kapittel 2 Økonomistyring – noen sentrale dimensjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.1 Former for økonomistyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.2 Økonomistyring som prosess . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.3 Økonomistyring på ulike nivåer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 2.4 Styringsområder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.4.1 Transformasjonsmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2.4.2 Ressursstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.4.3 Produktivitetsstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2.4.4 Effektivitetsstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.5 Økonomistyring som en forhandlingsprosess . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2.6 Styringsproblemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2.6.1 Målkonflikter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 2.6.2 Målforskyvning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.6.3 Overmåling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2.6.4 Opportunisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 2.6.5 Slakkmaksimerende atferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2.6.6 Rasjonalitet og legitimitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 5

30.06.2021 15:01

Innhold

Kapittel 3 Kostnadsteori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.1 Hva er en kostnad? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.2 Kostnadstyper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 3.3 Spesielle kostnadsarter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3.3.1 Kapitalkostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3.3.2 Intern-administrative kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 3.3.3 Transaksjonskostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 3.3.4 Agentkostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 3.4 Kostnadskalkyler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.4.1 Hva er virksomhetens produkter? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.4.2 Kostnadsgrunnlaget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.4.3 Kalkyletyper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.4.4 Kostnadsfordeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 3.5 KOSTRA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Kapittel 4 Regnskapsteori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 4.1 Regnskapsregistreringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 4.2 Regnskap i private virksomheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 4.2.1 Sentrale regnskapsprinsipper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 4.2.2 Balansen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4.2.3 Resultatregnskapet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 4.3 Det kommunale regnskapet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.3.1 Sentrale regnskapsprinsipper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.3.2 Driftsregnskapet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4.3.3 Investeringsregnskapet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 4.3.4 Balanseregnskapet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 4.4 Statsregnskapet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 4.4.1 Noen sentrale regnskapsprinsipper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 4.4.2 Økonomistyring i staten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.5 Avdelingsregnskaper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 4.5.1 Organisering i styringsenheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 4.5.2 Kostnadsfordeling på avdelinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 4.5.3 Internpriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 4.6 Analyse av regnskapene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.6.1 Korrigering av regnskapene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.6.2 Analyse av ressursforbruket . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 6

30.06.2021 15:01

Innhold

Kapittel 5 Budsjettstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 5.1 Budsjettets hovedfunksjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 5.2 Budsjettprinsipper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 5.2.1 Oppbyggingsorientert budsjettarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 5.2.2 Nedbrytingsorientert budsjettarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 5.2.3 Programbudsjettering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 5.2.4 Nullbasebudsjettering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5.3 Budsjettsammenhenger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 5.4 Budsjettprosedyrer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 5.4.1 Statlig budsjettarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 5.4.2 Kommunalt budsjettarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 5.5 Budsjettoppfølging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.6 Ledelse og budsjettstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.6.1 Ledelsesprosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.6.2 Medvirkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 5.6.3 Belønninger og sanksjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Kapittel 6 Mål- og resultatstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 6.1 Målrettet ledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 6.2 Virksomhetsplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 6.3 Resultatmåling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 6.4 Resultatindikatorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 6.5 Brukerundersøkelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 6.6 Innbyggerundersøkelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 6.7 Balansert målstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 Kapittel 7 Markedsstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 7.1 Offentlig eller privat virksomhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 7.2 Konkurranseutsetting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 7.3 Bestiller-/utførermodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 7.3.1 Bestillerfunksjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 7.3.2 Utførerfunksjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 7.3.3 Interne markeder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 7.3.4 Implementeringsstrategier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 7

30.06.2021 15:01

Innhold

7.4 Benchmarking/sammenligninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 7.5 Konkurranse om brukerne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 7.5.1 Fritt brukervalg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 7.5.2 Brukerbetaling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 7.6 Konkurranse om ressurser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 Kapittel 8 Verdistyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 8.1 Hva er en verdi? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 8.2 Hvordan er verdiene organisert? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 8.3 Endring av verdier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 8.4 Ledelse og verdistyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Kapittel 9 Bærekraft og sirkulær økonomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 9.1 Mål for bærekraftig utvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 9.2 Hva er sirkulær økonomi? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 9.3 Styring av bærekraft og sirkulær økonomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 9.4 Bærekraftig utvikling i Trondheim kommune . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Kapittel 10 Risikostyring og internkontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 Kapittel 11 Nytte-/kostnadsanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 11.1 Hva er nytte? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 11.2 Framgangsmåte i nytte-/kostnadsanalyser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 11.3 Eksempel på nytte-/kostnadsanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Stikkordregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 8

30.06.2021 15:01

Forord

Modernisering av offentlig sektor har stått på den politiske dagsorden de siste 4 0 årene, og nye former for økonomistyring er en viktig del av dette. I denne boken har vi for det første forsøkt å sette økonomistyring inn i en større kontekst hvor både politiske rammebetingelser og et klart ledelsesfokus er viktig. Videre har vi lagt til grunn at en velfungerende økonomistyring forutsetter at det legges stor vekt både på styringssystemer og de menneskene som skal fungere innenfor disse systemene. I denne femte utgaven av boken er det gjort flere endringer. Det teoretiske grunnlaget er justert, og det er utviklet nye modeller som skal bidra til en lettere formidling av stoffet. Teksten er tilpasset nye lover og reguleringer som påvirker økonomistyring i offentlige virksomheter, og det er tatt inn flere nye temaer, blant annet verdistyring, bærekraftig utvikling og sirkulær økonomi. Vårt håp er at boken kan bidra til utvikling av en mer helhetlig innsikt om de betingelsene som må være til stede for å videre utvikle økonomistyring i det offentlige. Trondheim/Steinkjer, mai 2021 Tor Busch Jan Ole Vanebo

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 9

30.06.2021 15:01

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 10

30.06.2021 15:01

Kapittel 1

Ledelse og økonomistyring i det offentlige «Regjeringen vil redusere byråkratiet og bidra til en mer effektiv offentlig forvaltning. Færre fylkeskommuner skal samlet sett føre til færre ansatte i administrative stillinger, færre heltidspolitikere på regionalt nivå og mer ressurser til tjenester som kommer innbyggere og næringsliv til gode.» Dette sitatet fra Granvolderklæringen (Solberg II) føyer seg inn i en lang rekke av uttalelser fra ulike regjeringer som peker på at offentlig sektor må fornyes og moderniseres, med sikte på å skape både kvalitet og en effektiv ressursutnyttelse. Årsaken er at i en moderne velferdsstat har den offentlige sektor en dominerende rolle, og et høyt ambisjonsnivå for sin økonomiske politikk. Vi kan stille tre spørsmål i den forbindelse. 1. Hva er begrunnelsen for offentlig sektor? 2. Hva bør den offentlige sektor beskjeftige seg med, eller hva er en hensiktsmessig arbeids- og oppgavefordeling mellom offentlig og privat sektor? 3. Hvordan kan offentlig sektor vitaliseres på mikronivå (virksomhetsnivå) gjennom etablering av styringsog incitamentsystemer? Svarene på de to første spørsmålene finner vi i velferdsøkonomi og økonomisk politikk, som har et makroperspektiv på disse problemstillingene. Hovedperspektivet i vår bok er å gi et bidrag til å svare på det tredje spørsmålet: Hvordan få offentlige foretak til å etterleve krav om produktivitet og ytre effektivitet, eller gjøre ting riktig, samtidig som de gjør de riktige tingene? Vi opererer altså på et mikronivå og behandler styring i og ikke av offentlige virksomheter.

1.1

Den offentlige kontekst

I de siste årene har vi sett at styringssystemer og ledelsesteknikker ofte overføres fra private til offentlige virksomheter. Dette har ikke alltid vært like vellykket. Selv om

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 11

30.06.2021 15:01

Kapittel 1

det er ønskelig med bedre økonomistyring i det offentlige, er det ikke sikkert at svaret på alle problemene er å finne i privat næringsliv. Det er store forskjeller mellom offentlige og private virksomheter, og dette må vi ta hensyn til når nye styringskonsepter skal innføres. Systemene må derfor tilpasses den offentlige virkelighet eller kontekst. Blant annet er det forskjeller med hensyn til hvilke mål offentlige og private virksomheter arbeider etter, og hvordan disse målene blir bestemt. I private bedrifter er eierne den mest dominerende interessent, og de har som hovedmål å sikre tilfredsstillende avkastning på investert kapital. Ut fra dette formuleres en rekke delmål – bedriften må ha god lønnsomhet, den må ha tilstrekkelig med kapital, den må skaffe seg markedsandeler, den må ha en størrelse som er tilpasset markedet, og så videre. Innenfor offentlig forvaltning er målene knyttet til velferd, sosial likhet, rettferdighet og så videre. Slike mål gir for det første andre styringsimpulser enn de økonomiske målene i private virksomheter. Eierne i en privat bedrift kan tallfeste sine krav til bedriftens overskudd. Det er langt vanskeligere å formulere konkrete mål i en grunnskole eller på et sykehjem. Mål om klassemiljø, kunnskapsutvikling, sosial utvikling, omsorg med videre lar seg ikke kvantifisere på samme måte. Dette får stor betydning for hvilken styring som kan etableres. Resultatmåling er derfor et problem, eller i hvert fall en stor utfordring, i de fleste offentlige virksomheter. For det andre kan målene i offentlig sektor ofte være vage, tvetydige, konfliktfylte og ustabile. De er avhengige av politiske prosesser, og nye politiske prioriteringer eller konstellasjoner kan føre til raske endringer. Problemløsningsprosessen er også forskjellig. For å oppnå legitimitet er det mange interessegrupper som må få slippe til. Selv om demokratiske prosesser tar lang tid, har de en egenverdi som det er viktig å ta vare på. Vi kan ikke fjerne demokratiet for å oppnå bedre effektivitet – demokratiske prosesser har en verdi i seg selv. Økonomistyring i en slik sammenheng må nødvendigvis få en annen karakter enn i private virksomheter. For eksempel kan det å bygge en ny skole betraktes som et relativt enkelt problem. Ut fra en gitt økonomisk ramme og spesifikke krav til skolens utforming kan problemet defineres som et teknisk-økonomisk problem. Og det vil vanligvis lett la seg løse ved å tilføre den nødvendig kompetanse. I det offentlige er det ikke så enkelt. Vi kan få en politisk diskusjon om hvor skolen skal ligge, eller investeringen kan settes opp mot en alternativ bruk av ressursene – for eksempel bygging av et sykehjem eller utbedring av skoleveien. Dermed oppstår kompliserte politiske prosesser som kan føre til store utsettelser, selv om behovet er klart og pengene på plass. Når det gjelder produksjon av tjenester og service til befolkningen, er det ikke nødvendigvis så stor forskjell på private og offentlige virksomheter. En privat skole vil ofte fungere på samme måte som en offentlig skole, og at kommunal renovasjon ivaretas av private bedrifter, fører ikke nødvendigvis til dårligere tjenester. Både offentlige og private virksomheter må legge vekt på god service. Men det offentlige har i tillegg

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 12

30.06.2021 15:01

Ledelse og økonomistyring i det offentlige

ansvaret for et utvidet produkt eller en allmenn ytelse1. En skole skal ikke bare sørge for at elevene tilegner seg ønskelige kunnskaper, elevene skal også sosialiseres til bestemte samfunnsmessige verdier. Sosiale tjenester har ikke bare som formål å ta vare på mennesker som har det vanskelig, de er også med på å konstituere velferdsstatens verdigrunnlag. I forbindelse med ansettelser kan offentlige virksomheter for eksempel tillate seg å ansette personer som sliter med å få innpass i det normale arbeidsmarkedet. Selv om det ut fra en snever og kortsiktig bedriftsøkonomisk vurdering er en dårlig beslutning, vil det innenfor en offentlig kontekst være et fornuftig tiltak for å beholde personer i arbeidslivet slik at de senere kan bli i stand til å søke ordinær ansettelse. Det finnes mange slike eksempler, og de viser at det kan være vanskelig både å formulere mål for og å etterprøve kvaliteten av offentlige tjenester. Vi må benytte mange dimensjoner, og det er ikke mulig å transformere resultatene over til et enkelt mål i penger. Dette er realiteter som en ikke kan se bort fra i økonomistyringen. Av denne grunn ser vi at det offentlige benytter store evalueringsundersøkelser for å måle kvaliteten, og at nye tiltak sendes på høring til en rekke ulike interessegrupper. De fleste saker har mange sider, og vi får sjelden klare svar. I tillegg til å ha ulike mål arbeider private og offentlige virksomheter også under ulike rammebetingelser. Private virksomheter opererer på et marked med sterk konkurranse om kundene. Konkurranseaspektet fører til at bedriftene hele tiden må forbedre sine produkter, samtidig som de må være konkurransedyktige på pris. Dette fører til et kontinuerlig press om forbedring av produksjonsprosesser, kvalitetsstandarder, funksjonalitet og markedstilpasning. Samtidig vet vi at markedene på mange måter er ufullstendige. Gjennom samarbeidsavtaler, monopoldannelser, maktposisjoner, teknologiske forsprang og så videre kan markedskreftene oppheves eller reduseres. Men i prinsippet er private virksomheter avhengig av at det finnes kunder som er villige til å kjøpe deres produkter. I tillegg er private bedrifter naturligvis underlagt lover, reguleringer, samfunnsforhold og en rekke andre rammebetingelser. Offentlige virksomheter er i liten grad avhengig av et marked. Forvaltningen produserer med få unntak produkter og tjenester som stilles til samfunnets rådighet uten noen spesifikk motytelse i form av direkte betaling. Det betyr at det ikke er mulig å måle verdiskapningen på samme måte som en privat bedrift måler salgsinntektene. Hvorvidt tjenestene har høy nok verdi i forhold til ressursbruken, må i siste instans avgjøres av politikerne. Selv om de kan bygge på brukerundersøkelser, ekspertanalyser og annen informasjon, vil det alltid foreligge en betydelig grad av skjønn. For offentlige virksomheter er rammebetingelsene som ligger i offentlig administ rasjon og politikk, viktigere. Budsjettene setter klare rammer for ressursbruken, og virksomheten er i stor grad regulert i regelverk, lover og forordninger. Dette fører til at handlingsrommet, eller ledelsens frihet til å ta beslutninger, reduseres. Dette påvir1

Klaussen (1996).

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 13

30.06.2021 15:01

Kapittel 1

ker også økonomistyringen. Mulighetene til å skape egne inntekter er små, og blikket blir dermed rettet mot å utnytte best mulig de ressursene som er tildelt. Samtidig er det viktig å engasjere seg i budsjettprosessen. Det politiske systemet er preget av lite forutsigbarhet og kan skape problemer for en langsiktig planlegging. Det er viktig å erkjenne at økonomisk styring i det offentlige er noe annet enn økonomisk styring i private virksomheter. Vi kan ikke se bort fra den offentlige konteks ten. Melander (1997) hevder at det er nødvendig med innsikt i mange dimensjoner, og at det er behov for et begrepsapparat som inkluderer vel så mye den politiske og kulturelle virkeligheten som den rent bedriftsøkonomiske. Økonomistyring i det offentlige må fungere i en virkelighet med tvetydighet, målkonflikter, makt og politisk aktivitet, hvor økonomiens instrumentelle rasjonalitet stadig vil utfordres av andre rasjonalitetsnormer som har like stor eller større legitimitet hos viktige interessenter.

1.2

Sentrale utviklingstrekk

Økonomisk styring har kommet mer i fokus de senere årene, og dette kan til en viss grad henføres til en internasjonal utviklingstrend. Begrepet «New Public Management» (NPM) eller «Ny offentlig styring» (NOS) benyttes ofte som et samlebegrep for denne utviklingen – selv om vi neppe kan si at vi står foran en entydig trend. Klaussen og Ståhlberg (1998) hevder at innenfor NPM finnes det en del ideer og forestillinger om den offentlige sektor: • Den offentlige sektor er for stor og kan med fordel privatiseres eller reorganiseres etter de modellene som finnes i den private sektor. • Den offentlige sektor er ineffektiv og dårlig ledet og kan lære mye av hvordan styringen er utformet i privat sektor. • Politikerne burde konsentrere seg om å fatte politiske beslutninger og overlate detaljstyring og gjennomføring til administrasjonen. Ut fra dette har vi fått en utvikling innenfor offentlig sektor som er preget av overføring av modeller fra det private næringsliv, større vekt på konkurranse, større vekt på resultatmålinger, sterkere fokus på brukerne, sterkere styring og mer vekt på ansvarliggjøring. Vi kan identifisere fire modeller som hver for seg representerer en utvikling bort fra den tradisjonelle offentlige administrasjon, og som samtidig har klare særtrekk som skiller dem fra hverandre2. Disse modellene har fortsatt gyldighet og viser sentrale og pågående utviklingstrekk både i Norge og i utlandet.

Modellene bygger på Ferlie et al. (1996).

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 14

30.06.2021 15:01

Ledelse og økonomistyring i det offentlige

Modell 1: Krav om effektivitet Denne modellen kan føres tilbake til begynnelsen og midten av 1980-tallet. Den representerer et forsøk på å overføre styringsprinsipper fra privat sektor med sterk vekt på effektivitet. Som eksempler på tiltak innenfor denne modellen kan nevnes: • • • • • • •

Sterkere økonomisk kontroll Sterkere hierarkisk kontroll Sterkere vekt på evaluering og standarder Sterkere vekt på brukerorientering Deregulering av arbeidsmarkedet Nye lønns- og kontraktbetingelser Sterkere makt til ledelsen og profesjonelle styrer

Margaret Thatcher i England var en drivkraft i denne utviklingen, og forandringene ble initiert og styrt fra toppen. Den er spesielt kritisert for en ureflektert overføring av modeller fra privat til offentlig sektor. Det tas ikke nok hensyn til den offentlige kontekst, og kritikerne hevder at det har ført til en rekke dårlige løsninger. Forskning har også vist at det ikke alltid er sterke koblinger mellom struktur og atferd – det vil si at nye systemer ikke alltid påvirker atferden til menneskene. Modell 2: Nedskjæring og desentralisering Denne modellen representerer en økende skepsis til store byråkratiske organisasjoner – noe som rammer både private og offentlige virksomheter. På grunn av store samfunnsendringer er det behov for fleksible løsninger hvor virksomhetene raskt kan tilpasse seg nye situasjoner. Resultatet har blitt en trend mot mindre enheter hvor ansvaret for økonomisk og strategisk utvikling er blitt desentralisert. Private virksomheter «skjærer bort» store stabsavdelinger og velger i stedet markedsløsninger – det vil si at de vil heller kjøpe tjenestene på markedet enn å produsere dem i egen regi. I stedet for å benytte standardiserte løsninger søkes det etter løsninger som er tilpasset den enkelte avdelings/virksomhets spesielle oppgaver og omgivelser. Denne utviklingen har også kommet til offentlig sektor og er blant annet særpreget av: • Utvikling av kvasimarkeder – det vil si det etableres interne markeder hvor avdelinger kjøper og selger av hverandre. Vi får en oppdeling i bestiller- og utførerfunksjoner. • Løsere ledelseskontrakter. Åremålsstillinger blir mer vanlige, og det gjøres forsøk på å ansvarliggjøre ledelsen ved hjelp av konkrete ledelseskontrakter. I kontraktene er blant annet de mål ledelsen skal arbeide mot, og de resultater som skal oppnås, forsøkt spesifisert så godt som mulig. • Konkurranseutsetting. Offentlige virksomheter som står for tjenesteproduksjon, blir konkurranseutsatt (for eksempel renovasjon, veivedlikehold, pleiehjem, barne

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 15

30.06.2021 15:01

Kapittel 1

hager). Det innebærer at den offentlige virksomheten som har ansvaret for produksjonen, må konkurrere med private tilbydere. Dersom de taper, blir oppgavene overført til private bedrifter, og den offentlige virksomheten blir nedlagt eller redusert. • Anbudskonkurranse. Det betyr at en rekke oppgaver som tidligere var produsert i offentlig sektor, blir satt ut på anbud til private. • Større vekt på nettverksløsninger og strategiske allianser. Det inngås langsiktige kontrakter med andre offentlige virksomheter eller private bedrifter for å løse oppgavene i offentlig sektor. • Større fleksibilitet og variasjon i tjenestetilbudet. Kritikerne av denne modellen hevder blant annet at kvasimarkedene ikke fungerer godt nok. Det er vanskelig å fastsette gode internpriser, og de nye løsningene gir ikke nødvendigvis bedre produktivitet. Det hevdes også at konkurranseutsetting i mange tilfeller kun skaper private monopoler og økende kontrollkostnader. Modell 3: Kulturutvikling Denne modellen er påvirket av den utviklingen som startet på 1980-tallet, hvor organisasjonskulturen ble trukket fram som en sentral suksessfaktor. Boken In search of excellence (Hvorfor er de beste best?) av Peters og Watermann (1982) er sentral. Her settes det et kritisk søkelys på den instrumentelle rasjonaliteten som blant annet ligger i modell 1. I stedet fokuseres det på verdier, normer, kulturer, ritualer og symboler. På 1990-tallet fikk vi en ny trend med vekt på «den lærende organisasjon» som også kan henføres til denne modellen. I dag ser vi at disse tankene får fornyet kraft gjennom begreper som tillitsbasert og verdibasert ledelse. Denne utviklingen har påvirket både private og offentlige virksomheter. I offentlig sektor kan følgende særpreg nevnes: • • • • •

Stor vekt på organisasjonsutvikling og læring Verdsetting av organisasjonskulturen Verdibasert ledelse Vekt på å utvikle symboler Vekt på personalledelse

Betydningen av kulturelle forhold er kanskje spesielt viktig i profesjoner hvor den enkeltes kompetanse og skjønn betyr mye – for eksempel innenfor helse, omsorg og utdanning. Den enkelte lærer, sykepleier, vernepleier med videre stilles hele tiden overfor oppgaver og problemer som ikke kan løses med henvisning til regler. Samtidig er det vanskelig å gjennomføre konkrete resultatmålinger. I slike situasjoner er det viktig at de ansatte arbeider i henhold til verdier og normer som sikrer en tilfredsstillende kvalitet. De som er kritiske til denne modellen, hevder at vanskelighetene med å forandre organisasjonskulturer og behovet for kontroll er undervurdert.

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 16

30.06.2021 15:01

Ledelse og økonomistyring i det offentlige

Modell 4: Serviceledelse Den modellen representerer et økende fokus på kunden eller brukeren og preger både privat og offentlig sektor. Som særpreg kan nevnes: • • • • •

Vekt på servicekvalitet og et klart verdifundament Opptatthet av brukernes behov og verdier Ønske om makt tilbake til de folkevalgte Skepsis til markedsløsninger innenfor offentlig sektor Vekt på legitimitet

Kritikerne av denne modellen hevder at det er uklart hvilke ideer fra den private sektor som egentlig skal overføres til det offentlige, og de hevder at produktivitetsproblemene blir undervurdert. De hevder også at de som arbeider for denne modellen, har for optimistiske forventninger om de ansattes holdninger til organisasjonens mål. Disse fire modellene viser at vi står overfor forskjellige utviklingstrekk innenfor offentlig sektor. Modellene vil alle være til stede i de ulike land – men med forskjellig tyngde og utviklingsnivå. Noe av årsaken er at nye modeller for økonomisk styring ikke utelukkende utvikles for å skape bedre effektivitet. De kan like gjerne innføres for at de er moderne. Konkurranseutsetting av offentlige tjenester har for eksempel spredt seg som en bølge over de vestlige land. Det samme gjelder mål- og resultatstyring. Alle fire modellene som er presentert, har etter vår mening positive sider. Men de har også svakheter. Problemet er ofte ikke å finne en ny modell eller en ny metode for styring, problemet er å finne en metode som er tilpasset den enkelte virksomhet og den kontekst som er dominerende. Utviklingen i Norge er langt på vei den samme som i utlandet. Det ble tidlig reist spørsmål om vi får nok helse, skole, vei og annen offentlig service for alle de milliardene som offentlig forvaltning disponerer (NOU 1991: 28) – noe som dannet grunnlaget for en kontinuerlig moderniseringsprosess av offentlig sektor. Ifølge professor Johan P. Olsen (1993) skulle den offentlige sektors omfang og makt reduseres, og styringsog organisasjonsformen skulle moderniseres og effektiviseres. Utfordringen var ifølge Olsen (1993:28) å «skape mer rom for spontane samfunnsprosesser gjennom privatisering og deregulering, og å erstatte byråkratisk regelstyring og forhandlinger mellom organiserte interesser med The New Public Management». En mindre, mer fleksibel og kostnadseffektiv sektor med private, markedsrettede bedrifter som forbilde, skulle gi store økonomiske gevinster og revitalisere samfunnet. Oppskriften ble ifølge Olsen marked og management. I dag kan vi konkludere med at Norge i stor grad har innført mange av de styringsmodellene som ligger innenfor New Public Management. Professor Johan P. Olsen har også pekt på den usikkerhet og forvirring som det nye styringsregimet medfører med hensyn til de ulike samfunnsinstitusjonenes oppgaver,

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 17

30.06.2021 15:01

Kapittel 1

makt, ansvar, virkemåte og normative begrunnelse. Staten er blitt fragmentert og har mistet mye av sin tradisjonelle styringskraft. Dette har ført til en motsatt og samtidig bevegelse som gjerne kalles revisjonseksplosjonen, med vekt på planer, instruksjon, registreringer, rapporteringer, kontroll og en eksplosiv vekst i kontroll- og tilsynsadministrasjoner på alle nivåer og i alle sektorer av offentlig forvaltning. Revisjon, granskinger og høringer i kontrollutvalg og kontrollkomiteer er blitt ins titusjonalisert som en del av offentlig sektors tjenesteproduserende, myndighetsut øvende og samfunnsformende roller. Revisjons- og granskingsrapporter får raskt status som autoriserte sannheter. Rapportenes gyldighet og pålitelighet blir sjelden bestridt. Reformer i statens budsjettsystem er synlige bevis på denne utviklingen og dokumenterer klare endringer i styringsmåte eller styringslogikk. I Norge er det to hovedlinjer i budsjettreformarbeidet. Den første har vært knyttet til endringer i bevilgningsreglementet. Den andre hovedlinjen gjelder endringer i regjeringens organisering av sitt interne budsjettarbeid, og har gitt seg uttrykk i arbeidet med å utvikle et forpliktende rammebudsjetteringssystem. Delegering av ansvar for (eller frihet til disponering av) ressurser er koblet til mål- og resultatstyring. Dette ble understreket allerede i St.prp. nr. 87 (1989–90, s. 11) og er fortsatt en viktig dimensjon i utviklingen av statlig økonomistyring. Det er derfor liten tvil om at mål- og resultatstyring fortsatt vil være et viktig element i den offentlige styringslogikken. I økonomireglementet for staten, som siste gang ble justert i 2019, er denne utviklingen slått klart fast. De grunnleggende styringsprinsipper er fastsatt i § 4, og her er det angitt følgende: Alle virksomheter skal: a) fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet b) sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd c) sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag Departementene skal i tillegg fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter, jf. § 7. Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet.

Det sies videre i «Bestemmelser om økonomistyring i staten» at «Departementet skal i samråd med virksomheten definere behov og avtale omfang og innhold i rapporteringen.

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 18

30.06.2021 15:01

Ledelse og økonomistyring i det offentlige

Rapporteringen skal beskrive måloppnåelse og resultater. Rapportering om resultater kan omfatte innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter og tjenester samt effekter i forhold til brukere og samfunn, innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde» (kap. 1.6.1). Det kan altså stilles krav om både en kvantifisering av virksomhetens ytelser og en vurdering av den nytteverdi disse ytelsene har for brukere og samfunnet. En mer effektiv offentlig sektor har vært en prioritert oppgave for mange regjeringer, og i Bondevik II-regjeringen (2001–2005) legges det vekt på at det skal være en arbeidsdeling mellom det offentlige og brukerne som gjør at de samlede kostnadene knyttet til offentlige tjenestetilbud blir så lave som mulig. I Stoltenberg II-regjeringen (2005–2013) følges dette opp, men samtidig markeres det en ideologisk endring i forhold til tidligere regjeringer og regjeringen går mot konkurranseutsetting og privatisering innenfor velferdsoppgaver som utdanning, helse og omsorg. I Granavolden-plattformen (Solberg II-regjeringen, 2014-2021) heter det: «Arbeidet med innovasjon i offentlig sektor må forsterkes for å sikre gode tjenester, bedre samordning og god bruk av samfunnets ressurser. Tjenestene må ta utgangspunkt i den enkeltes behov og bli mer samordnet på tvers av nivåer og sektorer. Det skal legges til rette for et større mangfold og mer valgfrihet i offentlige tjenester.» Det store spørsmålet er hva som vil prege de framtidige endringer i offentlig sektor. Mange av teknikkene og metodene fra New Public Management har nok kommet for å bli, men de har også skapt noen dilemmaer og utfordringer som må takles i tiden framover.

1.3 Interessentmodellen Når vi skal analysere en offentlig virksomhet, er det hensiktsmessig å benytte den såkalte interessentmodellen. Her skiller vi ikke mellom grupper som befinner seg utenfor eller innenfor organisasjonen. Alle er viktige når vi skal vurdere grunnlaget for organisasjonens eksistens. Vi kaller disse gruppene for organisasjonens interessegrupper eller interessenter. Som eksempel kan vi se på en barneskole som ligger i en utkantkommune. Her finner vi blant annet følgende interessegrupper: • Kommunale myndigheter • Foreldre • Lærere • Ledelse/ansatte i administrasjonen • Bedrifter som leverer tjenester til skolen Alle disse interessegruppene har et bidrag–belønningsforhold til skolen. De yter et bidrag og mottar en belønning tilbake. De ansatte bruker arbeidskraft og kunnskaper og

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 19

30.06.2021 15:01

Kapittel 1

mottar lønn og stimulerende arbeidsoppgaver. Elevene bruker tid og evner og mottar en undervisning som øker deres kunnskaper. Foreldrene støtter sine barn og engasjerer seg i skolens virksomhet. Belønningen er et godt undervisningstilbud til elevene. De kommunale myndigheter gir økonomiske midler og legger forholdene til rette for virksomheten. Belønningen er arbeidsplasser, skatt, utvikling av verdifull kompetanse i samfunnet og et godt tilbud til befolkningen. For at organisasjonen skal bestå, må interessentene helst motta en belønning som oppleves å være større enn bidraget. I hvert fall må belønningen være større enn hva som er oppnåelig i andre organisasjoner. Foreldre som er misfornøyde med skolen, kan flytte til en annen skolekrets eller sende barna til en privat skole. En pasient som ikke er fornøyd med det offentlige helsetilbudet, kan velge et privat alternativ. Det spesielle med mange offentlige tjenester er at det ikke finnes noen alternativer. Men tankegangen kan likevel benyttes. Hvis belønningen er for dårlig i forhold til eget bidrag, oppstår det en misnøye som på et eller annet vis gir konsekvenser. I en skole kan foreldrene sette i gang en aksjon for å fjerne en lærer, de kan utvikle negative holdninger til det offentlige skolevesenet generelt, eller de kan forsøke å skifte skole. Alle offentlige organisasjoner fungerer på denne måten. Viktige interessenter er politiske myndigheter, ansatte, befolkningen, leverandører, samarbeidspartnere og så videre. Alle har et bidrag−belønningsforhold til organisasjonen. Dersom belønningen oppleves å være for dårlig, forsøker interessenten å skifte til en annen organisasjon. Myndighetene kan for eksempel velge å legge ned en institusjon som fungerer dårlig. Noen ganger er det vanskelig å vurdere de belønninger som produseres. Foreldrene kan for eksempel ha problemer med å vurdere hvor god undervisningen i en skole egentlig er. Slike situasjoner kan vi ofte finne i den offentlige sektor. Tjenestene som produseres er ikke alltid like synlige, og brukerne mangler forutsetninger for å vurdere kvaliteten. Vi kan også ha situasjoner hvor brukerne feilvurderer belønningene. Til tross for høy kvalitet kan en skole møte ubegrunnet kritikk fra elever og foreldre. For å legitimere sin eksistens kan virksomheten i en slik situasjon forsøke å vise at de har de samme verdier og normer som interessentene. En skole kan for eksempel gjennom brosjyrer, uttalelser og diskusjoner markere at de setter eleven i sentrum, legger vekt på samarbeid mellom lærerne og ønsker å utvikle positive holdninger og verdifulle kunnskaper hos elevene. Skolen kan på den måten skape aksept for sin eksistens blant viktige interessenter. Dersom interessentene står for forskjellige normer, kan dette være vanskelig. I en skole kan for eksempel en gruppe foreldre legge stor vekt på kreative prosesser i undervisningen, mens en annen gruppe ønsker sterkere disiplin og mer vekt på innlæring av formelle kunnskaper. I et sykehus ønsker myndighetene at det skal legges vekt på rasjonell drift, mens brukerne ønsker at pasientene skal settes i sentrum. Evnen til å håndtere eller reflektere slike motstridende normer er viktig for offentlige virksomheter. At en organisasjon demonstrerer at den er bærer av bestemte verdier, betyr ikke at disse verdiene reelt sett er til stede i organisasjonen. En skole kan markere sterk vilje

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 20

30.06.2021 15:01

Ledelse og økonomistyring i det offentlige

rer

dø

dar bei

n era Lev

der e

til å utvikle et positivt klassemiljø uten at lærerne i sin daglige virksomhet anstrenger seg for å nå dette målet. På denne måten kan vi ofte finne et dobbeltspill i offentlige organisasjoner – det er forskjell på liv og lære. For å oppnå legitimitet gir virksomheten inntrykk av å følge bestemte normer. For å oppnå effektivitet eller for å tilfredsstille andre interessenter kan virksomheten oppføre seg på en annen måte. Om enkeltpersoner trekker seg fra organisasjonen, har ikke det noen drastiske konsekvenser. Organisasjonen er alltid på jakt etter nye interessenter, og normalt finnes det andre som kan fylle plassen til den som har trukket seg. Problemene oppstår dersom en av interessegruppene i sin helhet trekker seg ut, og det ikke er mulig å skaffe nye interessenter. I et privat foretak ser vi dette tydelig dersom markedet svikter. Kundene forsvinner, og det er ikke mulig å finne noen nye. Den samme situasjonen kan oppstå dersom leverandørene ikke er villige til å innvilge kreditt, eller de ansatte legger ned arbeidet. Dersom en av interessegruppene forsvinner, faller grunnlaget for organisasjonen bort. En skole er utenkelig uten elever, og et foretak kan ikke fungere uten kunder. Det er ikke nok å ha interessenter. Interessegruppen må også være slik sammensatt at de totale bidrag som ytes, er tilstrekkelige til å produsere nødvendige belønninger. Uten nødvendige bevilgninger fra myndighetene eller nødvendig kompetanse blant lærerne er det ikke mulig å utvikle et undervisningstilbud som er tilfredsstillende for elevene.

FORETAKET

Ledelsen

An dre o

e ker Bru

ffen tlig eo

rga n

Offentlige myndigheter

Figur 1.1: Normalinteressentmodellen for offentlig sektor.

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 21

30.06.2021 15:01

Kapittel 1

I figur 1.1 har vi vist et eksempel på en standard interessemodell for offentlige virksomheter. Den anskueliggjør det vi hittil har presentert – en organisasjon kan ses som en koalisjon av interessenter. I figuren har vi markert seks interessegrupper. Disse kan igjen inndeles i undergrupper eller enkeltinteressenter, og modellen kan derfor gjøres mer eller mindre kompleks. Eksempler på bidrag og belønninger hva disse gruppene angår, er vist i tabell 1.1. Her har vi bare angitt en del av bidrags- og belønningsstrømmene. I virkeligheten er det en rekke forskjellige former for bidrag og belønninger som overføres mellom organisasjon og interessenter. I modellen er ledelsen angitt som egen interessegruppe. Med ledelsen mener vi de personer i koalisjonen som har makt og initiativ til å utøve lederatferd, det vil si å delta i et forpliktende målformulerende, problemløsende og språkutviklende samspill. Disse personene trenger ikke nødvendigvis å være ansatte ledere i organisasjonen. En formann i en kommunal nemnd eller en aktiv politiker kan også gjennom sitt engasjement delta i ledelsen. På samme måte kan lederen for den lokale fagforening være en sentral person. Vi snakker altså om den reelle ledelsen. De interessegrupper som den reelle ledelsen representerer, kaller vi den dominerende koalisjon. Dette er en undergruppe av interessentene som i en gitt situasjon har størst innflytelse. Tabell 1.1: Eksempel på noen bidrag–belønningsstrømmer Interessegruppe

Bidrag

Belønning

Politiske myndigheter

Kapital, makt, rammebetingelser

Verdiskaping, godt omdømme

Medarbeidere

Arbeidskraft

Lønn, sosiale ytelser, arbeidsinnhold

Ledelsen

Lederatferd

Økonomiske, sosiale og psykologiske belønninger

Leverandører

Varer, utstyr, tjenester, service

Betaling, sikkerhet, eksistensgrunnlag

Brukere

Skatter, avgifter, betaling

Tjenester, varer, service

Andre offentlige organer

Kollegial forståelse, strategisk informasjon

Vi kan konkludere med at eksistensgrunnlaget for en organisasjon består i følgende: 1. Det finnes en gruppe interessenter som er villige til å engasjere seg i organisasjonen fordi belønningene er akseptable i forhold til de bidrag som må ytes. 2. De totale bidrag gir virksomheten et godt nok ressursgrunnlag til å dekke interessentenes behov for belønninger.

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 22

30.06.2021 15:01

Ledelse og økonomistyring i det offentlige

3. Organisasjonen er i stand til å markere at den er bærer av sentrale normer og verdier hos interessentene. De to første punktene forutsetter at virksomheten har høy nok effektivitet, mens det tredje punktet setter krav om legitimitet. Stabilitet i koalisjonen En interessent vil alltid legge en relativ betraktning til grunn for sin vurdering av bidrag–belønningsbalansen. Det gjelder for det første i forhold til hvilke alternativer som finnes. En av de ansatte kan slutte dersom han eller hun mottar et godt tilbud fra en annen arbeidsgiver. Myndighetene kan skjære ned bevilgningene til fordel for alternative organisasjoner som fungerer bedre. En student kan søke seg over til en annen høgskole dersom undervisningstilbudet er for dårlig. For det andre vil interessenten vurdere sin bidrag–belønningsbalanse i forhold til hva tilsvarende interessenter oppnår i samme organisasjon. Medarbeiderne sammenligner lønnen med hva andre ansatte i tilsvarende posisjoner oppnår. Befolkningen vurderer tilbudet i forhold til hva som oppnås i andre kommuner/regioner. Store ulikheter kan lett føre til at noen interessenter verdsetter sine belønninger lavere. Misnøye med bidrag–belønningsbalansen skaper ustabilitet i koalisjonen, og interessentene vil være på utkikk etter alternative muligheter. Dersom årsaken ligger i interne ulikheter, kan organisasjonen stabilisere situasjonen ved å standardisere belønningene. Lønnsbetingelser for de ansatte, sykehusets tilbud til pasientene, skolens tilbud til elevene, og så videre, kan fastsettes etter enkle og akseptable kriterier. En slik standardisering har vært vanlig praksis i Norge, men i de senere årene har vi sett at delegering av beslutningsmyndighet til lavere forvaltningsnivåer har ført til ulike tilbud. Nå kan vi finne at skoletilbud, barnehagetilbud, sykehjemstilbud med videre kan variere fra kommune til kommune. Årsaken er at de lokale beslutningstakerne har forskjellige prioriteringer. Problemene er større dersom ustabiliteten kan henføres til organisasjonens strategiske konkurrenter. Dette er organisasjoner som er på jakt etter samme type interessenter. Vi bruker begrepet strategisk for å markere at konkurransen er knyttet til organisasjonens eksistensgrunnlag. Dette gjelder alle interessentgruppene. Det kan være konkurranse om arbeidskraft, brukere, leverandører og ledere. Hva som er viktigst, varierer fra organisasjon til organisasjon. Dersom en strategisk konkurrent tilbyr en bedre bidrag–belønningsbalanse, kan organisasjonen raskt miste viktige interessenter. Det er derfor viktig å kjenne sine strategiske konkurrenter og å holde seg orientert om deres tilbud. En høgskole vil for eksempel følge nøye med på tilbudet både fra offentlige og fra private høgskoler.

9788215055794_Busch og Vanebo_Økonomistyring i det offentlige 5 utg.indd 23

30.06.2021 15:01

I S B N 978-82-15-05579-4 ISBN: 978-82-15-05579-4

788215 055794

Økonomistyring i det offentlige

TOR BUSCH OG JAN OLE VANEBO

5. utgave

Økonomistyring i det offentlige

Økonomistyring i det offentlige

Articles inside

1.3 Interessentmodellen

1.2 Sentrale utviklingstrekk

1.4 En konseptuell modell for økonomistyring

Forord