Samfunnssikkerhet by Universitetsforlaget

I boka gis det svar på følgende hovedspørsmål: • • • •

Hvordan kan vi forbedre sikkerheten i komplekse systemer i samfunnet? Hvordan bruker vi ulike metoder for å analysere sikkerhet og risiko? Hvordan kan kriser håndteres? Hvordan kan vi lære av erfaringer fra samfunnssikkerhetsarbeidet?

Boka retter seg mot studenter innenfor samfunnssikkerhet og andre fag som har systemtenkning som en del av sin utdanning, og mot personer som arbeider med sikkerhet og beredskap i offentlig og privat virksomhet.

MORTEN SOMMER er førsteamanuensis i samfunnssikkerhet og beredskapsledelse ved Universitetet i Stavanger. Han har flere års erfaring med forskning, undervisning og veiledning innenfor sikkerhet og beredskap. EIVIND L. RAKE er ph.d. i krisehåndtering og er førsteamanuensis II i risikostyring, samfunns sikkerhet og beredskapsledelse ved Universitetet i Stavanger. Han har 30 års erfaring fra brannvesenet, har vært beredskapsansvarlig i Sandnes kommune og er rådgiver i innsatsstyrken til Norsk Oljevernforening For Operatørselskap (NOFO). GEIR SVERRE BRAUT er seniorrådgiver ved Stavanger universitetssjukehus og professor II ved Universitetet i Stavanger (samfunnssikkerhet) og Høgskulen på Vestlandet (helsefag). Han er lege og spesialist i samfunnsmedisin.

ISBN 978-82-15-02129-4

OVE NJÅ, MORTEN SOMMER, EIVIND L. RAKE OG GEIR SVERRE BRAUT

OVE NJÅ er professor i risikostyring og samfunnssikkerhet ved Universitetet i Stavanger. Han er en av grunnleggerne av masterstudiene i samfunnssikkerhet og har mange års erfaring med forskning og veiledning av ph.d.-studenter innenfor teknisk samfunnssikkerhet og beredskap.

Samfunnssikkerhet

Naturkatastrofer, store ulykker, pandemier, terroraksjoner og andre ødeleggelser bringer samfunnet i ubalanse. I dagliglivet ser vi av og til svikt i viktige samfunnsfunksjoner, som helse, skole, transport og vannforsyning. Denne boka presenterer et teoretisk grunnlag og viser verktøy for å forstå og møte slike trusler.

OVE NJÅ, MORTEN SOMMER, EIVIND L. RAKE OG GEIR SVERRE BRAUT

Samfunnssikkerhet Analyse, styring og evaluering

Samfunnssikkerhet

9788215021294_NjaĚ&#x160; mfl_Samfunnssikkerhet.indd 1

17.06.2020 13:55

9788215021294_NjaĚ&#x160; mfl_Samfunnssikkerhet.indd 2

17.06.2020 13:55

Ove NjĂĽ, Morten Sommer, Eivind L. Rake og Geir Sverre Braut

Samfunnssikkerhet Analyse, styring og evaluering

universitetsforlaget

9788215021294_NjaĚ&#x160; mfl_Samfunnssikkerhet.indd 3

17.06.2020 13:55

© Universitetsforlaget 2020 ISBN 978-82-15-02129-4 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Cecilie Mohr Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: ITC New Baskerville 10/13 Papir: 100 g Arctic Matt

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 4

17.06.2020 13:55

Innhold Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 KAPITTEL 1

En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.1 1.2

Samfunnssikkerhet i praksis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samfunnssikkerhet betyr at vi ser på samfunnet som et sikkerhetssystem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Samfunnssikkerhet som fag og forvaltningstema – et tilbakeblikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Risikoinformert styring – kunnskapen om sikkerhet . . . . . . . . . . . . . 1.5 Fremveksten av risikoanalyser i kommunene – eksempel på innføringen av risikoinformert styring i hele Norge. . . . . . . . . . . . . . 1.6 Ulykker i et historisk perspektiv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7 Risikobeskrivelser med vekt på fremtiden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12 13 19 20 22 24 34 37 38

KAPITTEL 2

Fortolkning av sikkerhet og risiko i samfunnssikkerhetsarbeidet. . . . . . . . . . 39 2.1 2.2

Kunnskapssyn og styringsmulighet i samfunnssikkerhet . . . . . . . . . . Kunnskapssynet og det vitenskapsfilosofiske utgangspunktet gir dramatiske forskjeller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Våre definisjoner av vesentlige begreper. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Fra ulykker til kriser – betydning for samfunnssikkerheten. . . . . . . . 2.5 Kjennetegn og egenskaper ved kriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Ulike fagdisipliners tilnærminger til kriser og kunnskap om samfunnssikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40 42 46 54 57 60 61 63

KAPITTEL 3

Modell for sikkerhetsstyring av samfunnet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 3.1

Modell for sikkerhetsstyring – mål, virkemidler og rammebetingelser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Diskusjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 5

65 86 87 88

17.06.2020 13:55

Innhold KAPITTEL 4

Samfunnsplanlegging, forvaltning og sikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 4.1 Introduksjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Forvaltningsnivåene i Norge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Samfunnsplanlegging. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Planlegging basert på instrumentell rasjonalitet. . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Det kommunikative idealet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Planlegging i møte med maktens rasjonalitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7 Eksempel – helhetlig ROS i kommuneplanlegging . . . . . . . . . . . . . . 4.8 Vårt syn på samfunnsplanlegging. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.9 Grunnleggende teorier for styring av sikkerhet og risiko i organisasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.10 Vår tilnærming til sikkerhetsstyring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90 91 94 97 100 104 109 113 115 124 127 128

KAPITTEL 5

Samfunnssikkerhet i et systemperspektiv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 5.1 Komplekse systemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Kritiske infrastrukturer og viktige samfunnsfunksjoner. . . . . . . . . . . 5.3 Sikkerhetsinformasjonssystemer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Kriseorganiseringen i Norge og ledelsessystem – eksempel på systemtenkning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Systemets kompleksitet kan ofte beskrives ut fra ulykkesgranskning – et eksempel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Systemtenkning er viktig – noen flere eksempler. . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

130 140 149 156 166 172 175 175

KAPITTEL 6

Beslutninger i sikkerhetsarbeid. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 6.1 Hva er en god beslutning? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Beslutninger og karakteristikker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Kategorisering av beslutningssituasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

177 180 185 204 204

KAPITTEL 7

Akseptabel sikkerhet og ytelse av samfunnsfunksjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . 205 7.1 7.2 7.3

Beslutninger med grunnlag i hva som er «sikkert nok». . . . . . . . . . . . 206 Akseptabel sikkerhet må vurderes opp mot funksjonelle krav til systemer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 Verdier vi ønsker å beskytte, og hvordan akseptabel sikkerhet vurderes for dem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 7.4 Beslutningsprinsipper. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 6

17.06.2020 13:55

Innhold

Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 KAPITTEL 8

Analysemetoder og begreper i samfunnssikkerhetsarbeidet. . . . . . . . . . . . . 224 8.1 Introduksjon og oversikt over «verktøykassen» i samfunnssikkerhetsarbeidet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Statistikk, datainnsamling, statistiske analyser og bruk av erfaringsdata. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Risiko – begreper og forutsetninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Forebygging, beredskap og ytelse – begreper og f orutsetninger. . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225 235 253 261 268 268

KAPITTEL 9

Systemteoretisk sikkerhetsanalyse – STAMP, CAST og STPA. . . . . . . . . . . . . . . 269 9.1 Hva er systemteoretisk samfunnssikkerhetsanalyse (STAMP)?. . . . . . 9.2 Systemteoretisk ulykkesundersøkelse basert på STAMP – (CAST). . . 9.3 Systemteoretisk prosessanalyse (STPA) basert på STAMP . . . . . . . . . 9.4 Diskusjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

270 274 275 281 282 282

KAPITTEL 10

Risiko- og sårbarhetsanalyse av samfunnssikkerheten . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 10.1 10.2 10.3 10.4

Problemstillinger en risikoanalyse kan besvare. . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulike kategorier risikoanalyseteknikker. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risikoanalysens ulike trinn. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kriterier for scenarioer, forebyggings- og beredskapstiltak – ideelle premisser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

284 288 292 321 327 329

KAPITTEL 11

Forebyggendeanalyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 11.1 Forebyggendeanalysens plass i samfunnssikkerhetsarbeidet . . . . . . . 11.2 Trinnene i forebyggendeanalyseprosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

332 333 342 343

KAPITTEL 12

Beredskapsanalyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 12.1 Beredskapsanalysens plass i samfunnssikkerhetsarbeidet. . . . . . . . . . 345 12.2 Trinnene i beredskapsanalyseprosessen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 7

17.06.2020 13:55

Innhold 12.3 Diskusjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 KAPITTEL 13

Ulykkesundersøkelser med læringsformål. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368 13.1 Introduksjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Læring eller ansvarsplassering? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Utvikling av mandat og problemstillinger i ulykkesundersøkelser. . . 13.4 Fasene i undersøkelsesprosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.5 Bruken av ulykkesundersøkelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

369 371 374 382 388 389 390

KAPITTEL 14

Kostnad–nytte-analyse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 14.1 Planlegging, vurdering, kvalitetssikring og beslutninger om samfunnssikkerheten på statlig nivå. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Kostnad–nytte-analysens grunnlag og formål med vekt på samfunnssikkerhet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3 Kostnad–nytte-faktorer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4 Kostnad–nytte-analysen – konvertering til en enhet. . . . . . . . . . . . . . 14.5 Avsluttende merknader. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

392 393 395 399 406 407 408

KAPITTEL 15

Læring i samfunnssikkerhetsarbeidet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409 15.1 Læringsbegrepet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2 Et tenkt eksempel om aspekter i b eredskapsopplæringen. . . . . . . . . 15.3 Utvikling av kunnskap og ferdigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.4 Læring på individ- og gruppenivå – et skritt videre, «den gylne middelveg». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.5 Vår tilnærming til læring på individ- og gruppenivå. . . . . . . . . . . . . . 15.6 Læring i organisasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.7 Avslutningsvis – et forslag til evalueringsmetodikk for læring fra beredskapsøvelser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

410 417 422 423 424 430 437 440 440

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 Stikkord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 8

17.06.2020 13:55

Forord

Samfunnssikkerhet er et relativt nytt fagfelt både innenfor universitet og høyskoler, og i forvaltningen. Selv om sikkerhetsarbeid har vært drevet som del av virksomheten innenfor ulike samfunnssektorer i uminnelige tider, er det stort sett de siste 30–40 årene at vi har fått en samlende utvikling av teorier og metoder som går på tvers av ulike fagtradisjoner. Ordet samfunnssikkerhet kom for fullt inn i det norske språket etter tusenårsskiftet. I dag peker ordet på noe ulikt innhold, alt etter hvordan det brukes. I denne boka ser vi på samfunnssikkerhet som et kunnskapsfelt. Rett nok vil mange hevde at det finner sine teorier og metoder i mange ulike andre fagtradisjoner. Men som kunnskapsfelt søker det også sin egen identitet ved at kunnskap fra ulike områder smeltes sammen under målet om å øke sikkerheten og redusere risikoen knyttet til ulike store og små systemer og aktiviteter i samfunnet. Hovedmålet med denne boka er å formidle kunnskap og tanker om hvordan denne syntesen kan skje, gjennom å presentere ulike teorier, metoder og modeller for håndtering av forhold som handler om sikkerhet og risiko. Samfunnssikkerhet er også et forskningsfelt, der mange forsøker å trenge dypere inn i rådende syn på kunnskap og usikkerhet gjennom undring og nysgjerrighet. Forfatterne har gjennom flere tiår vært aktive innenfor denne forskningen. Vi lar oss stadig forundre og overraske over dem som synes at de har funnet de entydige svarene på ulike spørsmål innenfor dette fagfeltet. Vi håper derfor at vi gjennom denne teksten makter å åpne noen dører ved å peke på ulike alternative forståelser og stimulere til egne analyser, snarere enn å lukke for ytterligere innsikt gjennom å presentere fasttømrede standpunkter. Ikke minst er samfunnssikkerhet et forvaltningsområde og et praksisfelt, der ut øverne forsøker å forholde seg til helt spesifikke problemer gjennom å iverksette tiltak og håndtere konkrete hendelser. I og med at boka ikke minst er skrevet for bruk på bachelor- og mastergradsstudier, og med tanke på videre- og etterutdanninger innenfor samfunnssikkerhet, har vi også lagt vekt på å presentere konkrete metoder for analyse, styring og evaluering. Ut fra våre erfaringer, både med undervisning og eget arbeid i praksisfeltet, mener vi det er viktig å ha et godt grep om samfunnssikkerhet. Vi vet at boka vil bli benyttet i opplæring av personell som jobber med forebyggende arbeid og håndtering av hendelser. Vi har derfor valgt å vektlegge beredskapsarbeidet i noe større grad nå, enn det som ble gjort i den første norske læreboka i samfunnssikkerhet. For oss er det naturlig å se på fore-

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 9

17.06.2020 13:55

Forord bygging og beredskap i det samme systemperspektivet. Vi jobber med komplekse systemer, og nettopp dette systemperspektivet er vektlagt i boken. For oss har det vært viktig å anerkjenne personer som jobber i dette fagfeltet. Vi har gitt dem en fellesbetegnelse, samfunnssikkerhetskoordinatorer. De har et stort ansvar for våre verdier. De faglige utfordringene for denne faggruppen er mange, de må forholde seg til ulike infrastrukturer for å ivareta samfunnsfunksjonene, de må kunne vurdere avhengigheter mellom samfunnsfunksjoner, for eksempel mellom transportsektoren og IKT-sikkerheten, de må kunne analysere og vurdere samfunnssikkerheten, og ikke minst må de kunne gi praktiske råd i sin virksomhet. Det krever tverrfaglig kompetanse, evne til å kommunisere med ulike fagfolk og kompetanse innen sikkerhetsfaget. Vi stiller kompetansekrav til leger som skal behandle mennesker, til ingeniører som skal konstruere bygninger, og til piloter som skal fly. Vi mener at tiden er overmoden for å stille krav til samfunnssikkerhetskoordinatorer i offentlig forvaltning, i kritiske samfunnsfunksjoner og i virksomheter med høy risiko. Boken skisserer nødvendige kompetanseområder for samfunnssikkerhetskoordinatorer. Samfunnssikkerhet, den første norske læreboka i samfunnssikkerhet, ble utgitt i 2004 med grunnlag i fagmiljøet ved Universitetet i Stavanger. Denne nye boka står på mange måter på skuldrene av den første. Vi er takknemlige for at vi har kunnet benytte en del av materialet fra den gamle boka også nå. Det har vært til hjelp med å sikre sammenheng og kontinuitet i presentasjonen av den faglige utviklingen. Selv om mye har skjedd på nærmere 20 år, er det uten tvil også mye som har stått seg ganske bra. Slik sett må vi kunne si at den første boka har vært ganske robust. Vi er, når vi utgir denne boken, midt i en verdensomspennende krise. Korona viruset (COVID-19) herjer i hele verden, og mer enn 350 000 mennesker er fore løpig døde på grunn av pandemien. Vi er i en krisesituasjon og vi tar opp aspekter av dette i boken. Denne krisen synliggjør hvor viktig det er å ha et gjennomtenkt og aktivt arbeid med samfunnssikkerheten, og at personellet med ansvaret for forebygging og beredskap er kompetent. Vi har mottatt gode råd og innspill fra mange personer. Det er ikke mulig å trekke frem alle som vi har hatt anledning til å diskutere tekst og faglige spørsmål med. Vi vil imidlertid særlig takke professor Terje Aven, professor Kjell Harald O lsen, professor Henrik Tehler, førsteamanuensis Maria Sydnes, lensmannsbetjent, ph.d. Albert Lunde, sivilingeniør, ph.d. Henrik Bjelland, tidligere fylkesmann Tora Aasland og sivilingeniør Ådne Njå for nyttige, til dels kritiske, men gode, kommentarer i ulike faser av skrivingen. Vi har også gjennom flere år fått utallige muntre tilrop og gjentatte stimuli til å fullføre prosjektet fra forlagsredaktør Eli Valheim. Universitetet i Stavanger, mai 2020

Ove Njå

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 10

Morten Sommer

Eivind L. Rake

Geir Sverre Braut

17.06.2020 13:55

KAPITTEL 1

En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet Læringsmål • • • •

forstå omfanget av samfunnssikkerhet i Norge og verden for øvrig finne motivasjon for å studere samfunnssikkerhet skille mellom hendelser som påvirker samfunnssikkerheten identifisere roller som kan ivareta samfunnssikkerheten

Vi lever i det tryggeste sekund i historien, på det tryggeste stedet på kloden. Nyt det. Per Fugelli (2015)

22. juli 2011 vil alltid være en merkedag i norsk historie. Det var da en person angrep det norske regjeringskvartalet, og han drepte 69 ungdommer og skadet mange flere som var samlet på et politisk arrangement på Utøya i Hole kommune. Dramatikken og det tragiske utfallet er dokumentert mange andre steder, men det som ikke like ofte kommer frem, er at den norske samfunnssikkerheten fungerte. Selv om terroristen ikke øyeblikkelig ble stoppet, fungerte alle de viktige samfunnsfunksjonene i Norge; strømforsyningen, informasjonssystemene, redningstjenesten, politisk ledelse osv. På den aktuelle ettermiddagen og i dagene som fulgte, fungerte «resten» av Norge. Hendelsen var en påminnelse om at kontinuerlig arbeid med samfunnssikkerhet er nødvendig for et demokrati som Norge. En flomkatastrofe rammet store deler av Østlandet på forsommeren 1995. I løpet av de tre ukene flommen varte, ble 130 000 dekar jordbruksareal satt under vann, og til sammen 7000 mennesker og et stort antall husdyr måtte evakueres. Store deler av transportnettet i regionen ble berørt, og det oppstod omfattende ødeleggelser på bygningsmasse og infrastruktur. 9000 kvin-

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 11

17.06.2020 13:55

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet

ner og menn deltok i bergingsarbeidet og bidro til å redusere omfanget av katastrofen. De totale kostnadene kom opp i om lag 1.6 milliarder kroner. «Ida» ble født i 1998 og hennes historie fra 2014 til 2016, inn, ut og i mellom fjorten institusjoner er behørig dokumentert i Stavanger Aftenblad og etter hvert av Fylkesmannen i Troms. Kort oppsummert var det en jente som med en grad av omsorgssvikt ble overtatt av de kommunale, regionale og sentrale barnevernstjenestene, hvor situasjonen for Ida eskalerte til en mye verre og mer forferdelig tilstand. Jenta har sonet dom i fengsel. Kritikken fra tilsynet, spesielt mot sju av institusjonene og tjenestene, er voldsom. Systemene, i dette tilfellet de lokale, sviktet grunnleggende for «Ida», som i stedet for å få hjelp ble drevet inn i mer håpløse situasjoner.

Hendelser kan ha et nasjonalt, regionalt eller lokalt preg. Hendelsene ovenfor fikk alle stor betydning for den norske samfunnssikkerheten. Alle hendelsene skjer i kommuner, men involverte aktører finner vi både over og under det systemnivået som vi plasserer kommunen på. Det er på ingen måte enkelt, dette, og når du leser denne boken vil vi at du skal komme lenger og lenger ned i forståelsen av samfunnssikkerhet. Vi vil samtidig at du skal ta med deg en «verktøykasse» som kan hjelpe deg å jobbe med ulike problemstillinger i samfunnssikkerhetsarbeidet. Storsamfunnet trenger kompetente samfunnssikkerhetskoordinatorer.

1.1 Samfunnssikkerhet i praksis Utsagnet til Per Fugelli som vi innledet boken med, baserer seg på at det er færre mennesker som dør på grunn av ulykker og kriser i dag enn noen gang. Likevel skades eller omkommer fortsatt mange mennesker her i landet hver dag. Trafikkulykker, branner, drukninger, fallhendelser osv. er en del av hverdagen vår. Vi jobber alle for å håndtere farene som vi står overfor, slik at unødvendige hendelser ikke får skje. Samfunnet er opptatt av dette, og vi som del av befolkningen reagerer sterkt når det vi oppfatter som urett og unødvendige hendelser skader mennesker, natur og felles verdier. Mange alvorlige hendelser får konsekvenser for samfunnet vårt og hverdagen vår. Strømmen forsvinner på grunn av trær som faller ned på strømledninger, veger blir stengt på grunn av ras, vannforsyningen stopper opp på grunn av vannledningsbrudd, den årlige influensaepidemien gjør at sykefraværet øker og utfordrer kapasiteten på sykehusene våre, og flom ødelegger arbeidsplasser og truer mange virksomheter. Vi er omgitt av farer som stadig skifter og som utvikler seg. Nye oppstår, gamle forsvinner, noen blir farligere, og mange håndterer vi. Vi vil unngå at uønskede hendelser skal skje. I det minste vil vi at det blir håndtert slik

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 12

17.06.2020 13:55

1.2 Samfunnssikkerhet betyr at vi ser på samfunnet som et sikkerhetssystem

at liv og helse, miljøet rundt oss, arbeidsplasser og økonomien ikke blir skadet. Vi vil heller ikke at den viktige infrastrukturen trues eller får varige skader. Skjer det en ulykke, eller en krise rammer oss, vil vi at den skal bli håndtert av samfunnet rundt oss, raskt og effektivt. I så måte ønsker vi at håndteringen skjer uten at vi eller omgivelsene påvirkes i nevneverdig grad. Det er altså store forventninger til at samfunnssikkerheten virker. Selv om vi alle er i stand til å tenke på de store hendelsene – vi ser dem jo på nyhetsbildet hver dag – så er det langt vanskeligere å jobbe med dem i samfunnssikkerhetsarbeidet. Hvordan skal vi uttrykke samfunnssikkerhet? Hvordan skal vi måle samfunnssikkerhet? Hvordan skal vi utvikle løsninger og tiltak for viktige samfunnsfunksjoner? Og ikke minst hvilke prinsipper skal vi bruke; skal vi satse mest på å unngå hendelser, eller skal vi ha en velfungerende beredskap? Skal vi satse like mye på helsesektoren som transportsektoren? Skal vi verdsette gamle og unge likt? Osv. Samfunnssikkerhetsarbeidet er fullt av dilemmaer, som gir dem som skal fatte beslutningene vanskelige verdivalg. Det er viktig at vi viser respekt for disse verdi valgene og prøver å finne hvilke verdier som er førende. Selv om det er relativt lett å være kritisk til beslutninger og handlingsvalg sett i ettertid av en uønsket hendelse, må vi forsøke å se bak hendelser og utfall. Boken tar opp disse temaene gjennom ulykkesundersøkelser og læring.

1.2 Samfunnssikkerhet betyr at vi ser på samfunnet som et sikkerhetssystem 1.2.1 Samfunnssikkerhetsdefinisjonen Sikkerhet defineres ofte som et systems evne til å unngå skader og tap (Aven mfl., 2004). Stortingsmelding nr. 17 (St.meld. nr. 17 (2001–2002)) beskriver samfunnssikkerhet som «den evne samfunnet har for å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger». I en av de seneste stortingsmeldingene (St.meld. nr. 10 (2016–2017), s. 19) defineres samfunnssikkerhet som «Samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger». Dette er veldig vide definisjoner som gjør at virksomhetene kan legge mye i konseptet samfunnssikkerhet. Samtidig rettes oppmerksomheten mot konkrete hendelser som er veldig avgrenset i tid og rom. Det trenger ikke å være enkelthendelser som truer samfunnssikkerheten, det kan være tilstander i samfunnet, hvor enkelthendelser bare er indikasjoner på at samfunnet er sårbart. Klimaendringer er et slikt eksempel, nedbrytning av demokratiske rettigheter et annet, og endringer i menneskegruppers, for eksempel ungdoms, kosthold og næringsinntak et tredje.

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 13

17.06.2020 13:55

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet Vi er av en oppfatning at slike eksponeringer på våre systemer, dvs. samfunnet, truer samfunnssikkerheten. For vårt formål kan samfunnssikkerhet defineres som alle aktiviteter og tiltak som bidrar til at samfunnets kritiske funksjoner ivaretas for å sikre borgernes liv, helse og grunnleggende behov. Vi erkjenner at «samfunnets kritiske funksjoner» er forbundet med forståelser som stadig er i endring, og som vil variere om du befinner deg på et nasjonalt nivå eller på et lokalt nivå. Vi må dermed selv avklare hva som for vårt formål skal være samfunnets kritiske funksjoner. Det betyr at for en kommune kan deler av opplæring og oppvekst anses som kommunens kritiske funksjoner, mens DSBs inndeling (2016), som vi presenterer i kapittel 5.2, var mer relevant for regjeringen da korona-utbruddet startet i 2020. Det viktige er at du i din virksomhet har bidratt til å definere og avgrense samfunnssikkerhetsbegrepet.

1.2.2 Modell for styring av samfunnssikkerheten I denne boken vil vi berøre ulike sider av vår grunnleggende modell for styring av samfunnssikkerheten. Den består av elementene «system», «mål», «rammebetingelser» og «virkemidler», se figur 1.1.

Mål

Virkemidler Forestilling om trusler og farer Usikkerhet

Rammebetingelser

Systemet

Figur 1.1. Grunnmodellen i styring av samfunnssikkerheten.

Vi innleder hvert kapittel i denne boken med å angi hvor i denne figuren teksten i kapitlet er konsentrert. Vi tror at det er viktig at du har denne forståelsen og kan anvende den på ethvert system du ønsker å studere, inklusiv din studietilværelse på universitet, høyskole eller lignende. Basert på din kunnskap om systemet du der er

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 14

17.06.2020 13:55

1.2 Samfunnssikkerhet betyr at vi ser på samfunnet som et sikkerhetssystem

en del av, vil du kunne avklare målene dine med studiet, rammebetingelsene som du studerer under og som det er lite du kan gjøre noe med, og til slutt de virkemidlene du har i studietiden. Frem mot din kunnskapsoppnåelse er det både farer og trusler som kan påvirke prosessen, og nå før du har startet er det usikkerhet forbundet med studiet ditt. Du kan påvirke en god del, men noe er verre. Likevel er innsikten din om systemet avgjørende. I kapittel 3 introduserer vi denne modellen inngående. Modellen er veldig anvendelig i studier av samfunnssikkerhet, fordi vi da opererer med komplekse systemer, uklare og gjerne konflikterende mål og interesser, virkemidler som har svakheter og rammebetingelse som ytterligere kompliserer arbeidet. Vi jobber med kritiske samfunnsfunksjoner og sårbare infrastrukturer.

1.2.3 Kritiske samfunnsfunksjoner og verdivalg Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har i over et tiår jobbet med å definere og avgrense hva vi skal forstå med begrepene kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner (KIKS 1 og 2, DSB, 2012; 2016a). Den seneste utgaven av dette arbeidet er samlet om begrepet samfunnsfunksjoner, som skal ivareta grunnleggende behov. DSB har kategorisert samfunnsfunksjoner i tre områder: 1) styringsevne og suverenitet; 2) befolkningens sikkerhet; og 3) samfunnets funksjonalitet. Den første knyttes til systemer og tjenester som skal ivareta integriteten til Norge, både territorielt og styringsmessig. Vi må ha våre konstitusjoner intakt. Norge må også sikres evne til å håndtere ekstraordinære situasjoner. Den andre kategorien inkluderer alle systemer og tiltak som direkte skal sikre befolkningens liv og helse, demokratiske rettigheter, livsmiljøet, eiendom og materielle verdier. Den tredje kategorien er alle systemer og tiltak som har indirekte betydning for samfunnets evne til å ivareta befolkningens sikkerhet. Det kan være forsyninger og infrastrukturbaserte tjenester. For at vi skal karakterisere samfunnsfunksjonene som kritiske, må de ifølge DSB: 1 medføre at befolkningens sikkerhet og trygghet trues når funksjonen har lengre fravær enn sju døgn, eller 2 det oppstår behov for beredskapsressurser i løpet av sjudøgnsperioden. Hensikten med «sjudagersregelen» er å skille mellom det kritiske og det viktige. Vi antar at en tjeneste vi kan klare oss uten i sju dager, uten at det innvirker på samfunnets eller befolkningens grunnleggende behov, er mindre kritisk enn en tjeneste hvor dette er tilfellet. Et annet argument er at hvis samfunnet har sju

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 15

17.06.2020 13:55

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet dager på seg for å få på plass alternativer, så er det ikke like viktig med forberedte beredskapstiltak som hvis effekten kommer med en gang eller i løpet av noen få dager. At det ble akkurat sju dager, var litt tilfeldig. Ett sted måtte DSB sette grensen. De fleste «kritiske funksjonene» er kritiske for mennesker lenge før dette. Den funksjonen som lå nærmest til å komme med, var renovasjon – hvor DSB antok at 10–14 dager var det som kunne være til å leve med. Det andre kriteriet var nødvendig for å inkludere typiske beredskapsfunksjoner, for eksempel brannvesenet. Det er mange små brannvesen som har lite å gjøre og som langt fra rykker ut hver uke. Men vi kan likevel ikke klare oss uten. Dette kriteriet har også til hensikt å møte aktører og institusjoner som tradisjonelt har blitt oppfattet som samfunnsviktige funksjoner, så som politiet og rettsvesenet. Hva skal det bety at myndighetene definerer noen samfunnsfunksjoner som kritiske? Skal disse få en spesiell status, skal de underlegges en annen type kontroll, eller skal det følge med ekstra ressurser til de som eier og drifter disse funksjonene? Dette er uklart og vel verdt refleksjon som du kan ta med deg i det videre studiet. DSBs forståelse av kritiske samfunnsfunksjoner er viktig kunnskap, men i denne boken er vi ikke bundet til det hendelsesbaserte, og vi tror heller ikke at kriteriene for samfunnskritiske funksjoner er like viktige for virksomheter som befinner seg lokalt og regionalt. Disse kriteriene er skapt for det nasjonale nivået hvor departementer, storting og regjering behøver avgrensninger. Vi vil hevde at slike kriterier og definisjoner må utfordres kontinuerlig, og at vi stadig må tilegne oss ny kunnskap for å forbedre dette. I denne boken jobber vi med samfunnssikkerhet på alle nivåer, og vi vektlegger bruken av systemtenkning og moderne styring av sikkerheten hvor leting etter gode praksiser er vel så viktig som å studere svikt, feil og ulykker. Det krever aktiv og bevisst styring av sikkerheten i det daglige.

Refleksjon a) Hvilke samfunnsfunksjoner og oppgaver er kritiske for deg og samfunnet der du bor? b) Hvem skal bestemme hva som er kritisk for et lokalsamfunn, f.eks. ei bygd i Trøndelag?

1.2.4 Funksjonskrav til komplekse systemer Selv om mye av ansvaret for tiltak innenfor samfunnssikkerhet ligger på virksomheter utviklet av storsamfunnet, handler samfunnssikkerheten om oss alle. Det er nærliggende å bruke kommunen som eksempel, fordi denne enheten omgir oss i det daglige ved at kommunen forvalter arealene vi bygger på, legger strømforsyningen, vegene osv., de sikrer barna våre skolegang, befolkningen et kulturtilbud, de eldre en verdig alderdom og mye mer. Det er imidlertid vesentlig at samfunnssikkerhetsarbeidet ikke stopper ved kommunegrensene. Når vi ser utover disse

9788215021294_Njå mfl_Samfunnssikkerhet.indd 16

17.06.2020 13:55

I boka gis det svar på følgende hovedspørsmål: • • • •

ISBN 978-82-15-02129-4

OVE NJÅ, MORTEN SOMMER, EIVIND L. RAKE OG GEIR SVERRE BRAUT

Samfunnssikkerhet

OVE NJÅ, MORTEN SOMMER, EIVIND L. RAKE OG GEIR SVERRE BRAUT

Samfunnssikkerhet Analyse, styring og evaluering