Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn by Universitetsforlaget

Dei private aktørane er ikkje fullt ut underlagte offentleg styring, sam stundes er dei avhengige av kommunal godkjenning og finansiering. Sektoren har sterke innslag av nettverksstyring, der aktørane har stor fridom i utforminga av tilbodet og i korleis dei vil samarbeida med andre. Denne boka er eit bidrag til innsikt i korleis styringsstrukturen i sektoren fungerer, med vekt på eigarane og korleis dei verkar inn på barne hagetilbodet. Boka gjer bruk av empiri frå to prosjekt finansiert av Norges forsknings råd, SOL-prosjektet (Styring, organisering og leiing i barnehagesekto ren) og Læring for leiing-prosjektet (intervju- og spørjeskjemadata). Boka er aktuell for leiarar på ulike nivå i barnehagesektoren, for forsk arar og for studentar på fordjupingsnivå. Foto: Mariell Tverrå Løkås

ISBN 978-82-15-02826-2

Kjetil Børhaug er professor ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen. Han har arbeidd med samfunnsfagtema i lærerutdanning sidan 1994.

Kjetil Børhaug Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn

Den norske barnehagesektoren er kjenneteikna av at kommunale og ei rad ulike private aktørar driv barnehagar. Somme av dei er svært store og ressurssterke, medan andre er nokså små. Er dei også ulike når det gjeld tilnærminga dei har til barnehageverksemd? Har dei ulike verdi grunnlag, vektleggingar, konkurransetilnærmingar eller syn på korleis barnehagen skal knytast til oppvekstfeltet elles? Legg dei ulike orga nisatoriske rammevilkår for profesjonell autonomi og fagleg utvikling?

Kjetil Børhaug

BARNEHAGEEIGARAR MELLOM STAT, MARKNAD OG SIVILSAMFUNN

Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 1

11.03.2021 13:00

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 2

11.03.2021 13:00

Kjetil Børhaug

Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn

universitetsforlaget

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 3

11.03.2021 13:00

© Universitetsforlaget 2021 ISBN 978-82-15-02826-2 Det må ikkje kopierast frå denne boka i strid med åndsverklova eller avtalar om kopiering gjorde med KOPINOR, interesseorgan for rettshavarar til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan føre til erstatningsansvar og inndraging og kan straffast med bøter eller fengsel. Spørsmål om denne utgåva kan rettast til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Forfatteren har fått støtte frå Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO). Omslag: Endre Barstad Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boka er satt med: Adobe Garamond Pro 11/14,5 Papir: 100 g Amber Graphic 1,25

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 4

11.03.2021 13:00

Innhold

Kapittel 1 Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marknad, offentleg styring og nettverksstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . Offentleg styring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nettverksstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marknadsprosessar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Problemstillingar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oversyn over boka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det empiriske materialet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 2 Ramma for barnehageigarane: Offentleg styring, konkurranse og nettverksstyring i barnehagesektoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statleg barnehagepolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kommunal hierarkisk styring, kommunale styringsnettverk og konkurranse lokalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 3 Mangfald i barnehagesektoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulike eigartypar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mangfald i sektoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisatorisk integrasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eit pedagogisk spenningsfelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 5

9 13 13 15 18 21 22 23

26 26 27 32 37

38 38 39 40 41 42

11.03.2021 13:00

Innhold

Ulike organisasjonsformer og ulike rom for fagleg leiing . . . . . . . . 43 Samarbeid og samordning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Problemstillingar og analytisk rammeverk oppsummert . . . . . . . . . . . 49 Kapittel 4 Barnehageeigarane – verdigrunnlag, organisatorisk kapasitet og integrasjon av barnehagane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eigaromgrepet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dei mangfaldige eigarane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Integrasjon av barnehagane i eigarorganisasjonen . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51 51 52 53 60 63

Kapittel 5 Ulike eigarar – ulike pedagogiske tilnærmingar? . . . . . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hovudbiletet – konsensus om barnehagepedagogikken . . . . . . . . . . . Eigarar utan eiga pedagogisk plattform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Markering av mainstream . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konsensus – men ulik relativ vektlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eigarar med alternative pedagogiske tilnærmingar . . . . . . . . . . . . . . . Eigarprofileringar på nettsidene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65 65 67 72 72 74 75 78 79

Kapittel 6 Pedagogiske tiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Læringsområde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Læringsprosessar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Føresetnader for læring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Skuleførebuing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fagområda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81 81 82 84 88 89 91 94

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 6

11.03.2021 13:00

Innhold

Kapittel 7 Organiseringa av tilhøvet mellom eigar og barnehage . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eigarorganisasjonar med enkel struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det uformelle verdifellesskapet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den koopterte eigar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Driftsorganisasjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ekspertorganisasjonar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ekspertorganisasjonen som fagleg fellesskap . . . . . . . . . . . . . . . . . Den strategiske utviklingsagenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapasitetsbyggjaren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den standardiserande ekspertorganisasjonen . . . . . . . . . . . . . . . . . Standardisering og kapasitetsbygging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . På veg mot standardisering? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97 97 98 98 99 101 103 104 106 108 111 116 116 119

Kapittel 8 Konkurransestrategiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eigarane og konkurransestoda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konkurransestrategiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

121 121 122 123 131

Kapittel 9 Samarbeid og faglege nettverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krav og forventningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eigarar og samarbeidsnettverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

133 133 134 136 141

Kapittel 10 Private eigarar og kommunen som barnehagestyresmakt . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samordning og fagleg utvikling utan kommunal regulering . . . . . . . . Samarbeidsbehovet sett frå kommunale perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . Samarbeidet sett frå dei private eigarane si side . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

143 143 144 147 149 156

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 7

11.03.2021 13:00

Innhold

Kapittel 11 Kampen om plassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dei ansvarlege kommunane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dei nytenkjande private aktørane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157 157 159 163 167

Kapittel 12 Variasjonar mellom ulike eigartypar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulike eigarar – ulike pedagogiske tilnærmingar? . . . . . . . . . . . . . . . . . Konkret oppfølging av det pedagogiske arbeidet i barnehagane . . . . . Organisatorisk formvariasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Variasjonar og storleik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

169 169 172 177 179 179 181

Kapittel 13 Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn . . . . . . . . . . Ulike eigarar og organisatorisk integrasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pedagogisk mangfald . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eigar–barnehage-relasjonen ulikt organisert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eigaren og styringsnettverksprosessar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Systematiske variasjonar mellom ulike typar eigarar . . . . . . . . . . . . . . Konklusjon og implikasjonar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

184 185 187 188 190 191 193

Referansar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Stikkordregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 8

11.03.2021 13:00

Kapittel 1

Innleiing Styringsstrukturen i den norske barnehagesektoren er i endring. Den offentlege interessa for sektoren har auka sterkt, og dette har ført til full utbygging, til stigande offentleg interesse for innhaldet i barnehagen og for koplingane mellom barnehagen og andre ledd i oppvekstpolitikken (Borgund & Børhaug, 2016; Børhaug & Moen, 2014; Korsvold, 2005). Den statlege politikken har blitt bygd ut med regulering av finansieringa og med gradvis meir regulerande rammeplanar, men ein stor del av den statlege politikken som er bygd ut, er rettleiande og kompetansebyggjande, slik som kompetansestrategien er av dei seinare døma på (Haugset et al., 2019b). På statleg nivå er ambisjonane om integrasjon av barnehage og utdanning særleg tydeleg nedfelt ved at dei er samorganiserte i Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet (Helsvik, 2017), men slike ambisjonar er også lagde inn når det gjeld politikkområde som barnevern, integrasjon og miljøpolitikk og nedfelte i rammeplanen som ein del av styraransvaret (Utdanningsdirektoratet 2017). Trass i slik politisering er den private delen av barnehagesektoren framleis rundt 50 %, slik den har vore svært lenge (Kunnskapsdepartementet, 2018). Dei private aktørane er svært ulike. Somme er lokalsamfunnsbaserte aktørar som starta barnehage for å løysa eit problem om manglande barnehagedekning, andre er forplikta på eit ideelt grunnlag. Slike aktørar er knytte til sivilsamfunnet, der idealisme, verdibasert engasjement, lokal problemløysing, lokale samfunnsbehov og lokal tilpassing er viktig. Andre private aktørar er bedrifter, ofte i form av aksjeselskap, med monaleg innslag av kommersiell orientering. Private aktørar i velferdsstaten vert ofte knytt til New Public Management og nyliberaliseringa frå 1980-åra (Klausen, 2005), men dei private ledda i barne hagen har røter lenger tilbake. Slik er det også i andre velferdssektorar (Flo &

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 9

11.03.2021 13:00

kapittel 1 innleiing

Fimreite, 2017). Dei fyrste barnehagane i Noreg frå 1800-talet og frametter var private, gjerne drivne fram av idealistiske kvinner som hadde møtt barnehagepedagogiske idear i utlandet (Greve, 1995). Også utdanninga av barnehagelærarar var lenge noko private institusjonar tok hand om (Kunnskapsdepartementet, 2018). Den offentlege interessa for barnehagar var svak til den fyrste barnehagelova kom i 1975. Den private delen av sektoren vaks fram i det tomrommet låg offentleg prioritering av feltet skapte. I dei seinare åra er dette store private innslaget vidareført av at private eigarar vart aktivt inviterte med i den store utbygginga mot full barnehagedekning etter årtusenskiftet. Kva rolle dei private barnehagane skal ha i sektoren, er likevel politisk omstridd i offentleg politisk debatt (Herning, 2015). Parallelt med at den statlege styringa har auka, har det utvikla seg sterke innslag av konkurranse mellom barnehagane. Det heng saman med full dekning og fritt brukarval, og konkurranse er såleis blitt ein del av barnehagesektoren (Børhaug & Lotsberg, 2012). Barnehagelova gir eigarane eit hovudansvar. I § 7 heiter det at «Barnehageeieren skal drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og forskrifter» (Barnehagelova, 2020. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2005-06-17-64), og basert på dette breitt definerte ansvaret har somme eigarar, som eig store delar av norsk barnehage, utvikla ein systematisk styrings- og fagleg utviklings kapasitet. Dette gir eigarane ei lovfesta hovudrolle i sektoren, dei blir så å seia ein del av implementeringsstrukturen og vert til dømes rekna med i evalueringane av rammeplanimplementeringa som Utdanningsdirektoratet har sett i gang (Ljunggren et al., 2017; Børhaug et al., 2020). Mange barnehageeigarar, både private og kommunane, har utvikla ein stor organisatorisk kapasitet til eit aktivt eigarskap (Børhaug, 2018b). Av særleg interesse er ei nokså lita gruppe offentlege og private eigarar som har utvikla særleg stor organisasjonskapasitet som dei kan bruka overfor sine barnehagar, og som eig svært mange barnehagar (Kunnskapsdepartementet, 2018). Dei største private eigarane eig fleire hundre barnehagar, og har bygd opp store slike eigarorganisasjonar. Barnehageeigarane er ei mangslungen gruppe. På den eine sida: Dei aller fleste kommunane er barnehageeigarar. På den andre sida er det ei stor mengd private aktørar som også er barnehageeigarar. Nøyaktig kor mange er vanskeleg å seia, fordi samanslåingar, oppkjøp og nyetableringar endrar talet eigarar, og fordi dei i nokre tilfelle har komplekse eigarskapsstrukturar som gjer det vanskeleg å avgjera kven som er eigaren av ein barnehage. I samband med den spørjeskjemaundersøkinga som denne boka byggjer på, vart det gjort eit omfattande arbeid for å

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 10

11.03.2021 13:00

kapittel 1 innleiing

finna ut kor mange barnehageeigarar det var, og inkludert dei kommunale vart anslaget 2323, i 2014 (Skjæveland, 2016). Barnehagelova skil mellom eigaransvaret og det ansvaret kommunen har som barnehagestyresmakt. Etter som kommunane som barnehageeigarar utviklar seg, vert det i aukande grad ei utfordring for kommunar med private barnehagar å skilja mellom seg sjølve som eigarar og styresmakt, og fleire har nedfelt dette i organisatorisk differensiering mellom dei to funksjonane (Askim, 2013; Ljunggren et al., 2017).1 Kommunane utviklar seg også som styresmakt, etter lenge å ha vore nokså uinteresserte i barnehagepolitikk (Sataøen, 1991; Børhaug, 2018a). Vi veit at kommunane som barnehagestyresmakt for heile barnehagesektoren byggjer ut kommunalt baserte nettverk for barnehagane og i aukande grad prøver å bidra med fagleg utvikling inn der (Børhaug, 2018a, Børhaug & Dyrnes 2020). Vi veit at det kommunale tilsynet er omstridd og at finansieringa av barnehagane er konfliktfylt (Askim, 2013; Kunnskapsdepartementet, 2018). Det er kritiske røyster til politisk styring av sektoren generelt (Pettersvold & Østrem, 2018), til koplinga til grunnskulen og utdanningssystemet og til kor stor makt eigarane skal ha. Tverretatleg samarbeid i sektoren har lenge vore eit tema, og har ført til fastare samarbeidsformer mellom barnehage og oppvekstsektoren elles (Børhaug et al., 2011; Kunnskapsdepartementet 2018). Kommunane har eit ansvar for slik samordning. Kommunane er også involvert i fylkeskommunale møtestader, og Rekomp-programmet har ført til opprettinga av samarbeidsstrukturar der også eigarar og UH (universitets- og høgskule)-sektoren er med (Haugset et al., 2019b). Trass i bidraga som er nemnde ovanfor, er den samla styringsstrukturen i sektoren likevel lite undersøkt, og eigarane er det klart minst undersøkte leddet. Dei største av dei kan påverka statlege styresmakter og nasjonal politikkutforming direkte eller gjennom organisasjonane dei er med i – Private Barnehagers Landsforbund (PBL) og KS (Børhaug & Moen, 2014). Men dette er lite undersøkt, og endå mindre studert er korleis dei grip inn i kommunale avgjerdsprosessar. Vi veit at kommunane har utfordringar med den doble rolla dei har, og med ein avgrensa lovheimel til å regulera private eigarar (Kunnskapsdepartementet, 2018). Eigarane er ulike og grip klart inn i verksemda til barnehagane sine (Børhaug & Lotsberg 2016; Børhaug, 2016a), men vi veit likevel lite om kven dei er, kva dei står for, og korleis dei påverkar barnehagane. Vi veit lite om korleis dei agerer i den konkurransestoda som har utvikla seg mange stader, sjølv om vi veit at konkurranse er ein realitet i mange høve (Børhaug & Lotsberg 2012). 1

Etter lovendringa frå januar 2021 er dette eit krav.

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 11

11.03.2021 13:00

kapittel 1 innleiing

Vi veit at eigarane deltar i samarbeid om kompetanseutvikling (Haugset et al., 2019b), men veit lite om korleis dei påverkar samarbeidsmønstera barnehagane inngår i lokalt, og vi har lite innsikt i korleis eigarane deltar i og påverkar sjølve styringsstrukturen i sektoren. Denne boka har derfor som målsetjing å bidra til meir innsikt om eigarane si rolle i sektoren. Eigarskap kan vera aktivt og styrande, eller det kan vera passivt og overlata det meste til den einskilde barnehage, i alle fall så lenge det ikkje oppstår vanskar. Barnehagelova definerer ikkje kor aktiv eigar skal vera. Historisk har nok i alle fall ein del eigarar vore nokså passive, det vil seia at dei har godkjend årlege planar og budsjett og tilsett leiar, og elles vore lite involvert. Men mykje tyder på at vi no har å gjera med eigarar som regulerer den daglege verksemda i stor grad, også i faglege saker (Børhaug & Lotsberg, 2016; Børhaug, 2016a). Eit hovudspørsmål er om barnehageeigarskap i dag er aktivt eller passivt, kva aktivt eigarskap meir presist inneber, og kva verknader det har. I den grad eigarane er aktive eigarar, kan det ta ulike retningar, både når det gjeld fagleg-pedagogisk prioritering, og når det gjeld kva organisatorisk form det tar. Like eins kan eigarreguleringa av tilhøvet til omverda, inkludert konkurranse og samarbeid i sektoren og på oppvekstfeltet, prioritera ulike omsyn og verdiar. Ei undersøking av eigarane si rolle i sektoren må ta utgangspunkt i korleis sektoren er strukturert. Sjølv om det mangler forskning veit vi at den norske barnehagesektoren er kjenneteikna av både offentleg styring, marknadsprosessar og nettverksstyring, og ein analyse av eigarane si rolle i sektoren må derfor ta opp kva rolle dei spelar i forhold til offentleg styring, i marknadsprosessar og i den nettverksstyringa som særleg kjenneteiknar det kommunale nivået (sjå nedanfor). Vidare i dette kapittelet vil offentleg styring, marknadsprosessar og nettverksstyring bli gjort nærare greie for med særleg vekt på nettverksstyring, ettersom dette har vore lite brukt i analysar av norsk barnehagepolitikk tidlegare (men sjå Ljunggren et al., 2017). Dette vil gi ei nærare grunngjeving for problemstillingane i denne boka. Hovudargumentet er at i motsetnad til i mange andre sektorar der private aktørar er involverte gjennom anbodskontraktar, som gir dei private lite handlingsrom, er barnehagesektoren spesiell fordi det ikkje er eit anbodssystem der. Det er ei blanding av offentleg regelstyring og kontroll, fritt brukarval og konstant konkurranse og nettverksrelasjonar kjenneteikna av stabilt samarbeid, konflikt, forhandling og kompromiss mellom delvis autonome partar. Dette gir eigarane eit mykje større handlings- og påverknadsrom enn i mange andre sektorar med privat tenesteyting, og studiar av eigarane må derfor fanga opp dette. Denne boka er eit bidrag til det, om enn berre delar av dette eigarhandlingsrommet kan la seg dekkja her.

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 12

11.03.2021 13:00

marknad, offentleg styring og nettverksstyring

Problemstillingane vil i denne boka verta drøfta i lys av eit kvalitativt intervjumateriale med 6 kommunale og 10 private barnehageeigarar og eit spørjeskjemamateriale frå 864 kommunale og private barnehageeigarar. Dette vil kort bli gjort greie for i siste del av kapittelet, saman med eit oversyn over boka.

Marknad, offentleg styring og nettverksstyring Offentleg styring I ein sektor som er offentleg styrt, vil statlege og kommunale styresmakter kunna bruka ein kombinasjon av mange ulike styringsverktøy (Schneider & Ingram, 1997). For det fyrste kan dei utforma mål, reglar og strategiar formulerast som vert etterlevd fordi styresmaktene vert sett som legitim autoritet i kraft av demokrati, prosedyre eller fagleg kvalitet. For det andre kan mål, reglar og åtferdsendringar fremjast gjennom incentiv og sanksjonar. Det vil krevja særleg lovheimel eller ressursar. For det tredje kan styresmaktene påverka sektoren gjennom kapasitetsbygging, det vil seia kunnskap, informasjon, data og opplæring, som gir lokale aktørar betre grunnlag for å ta val, men kapasitetsbygginga vil leggja til rette for nokre val meir enn andre. For det fjerde, og somme tider støtta av incentiv eller autoritet, kan styresmakter fremja lokale læringsprosessar gjennom å krevja evaluering, planlegging, vurdering eller generelt gjennom å vera ein lærande organisasjon. Oppmuntring og meir symbolske tiltak kan også nyttast. Strand peikar på at slik offentleg styring er særprega fordi den er forankra i eit demokratisk, offentleg verdisystem (etos) (2001). Den er forplikta på å sjå ulike tiltak i samanheng, til å leggja vekt på eit samfunnspersepktiv og til å støtta verdiar som det offentlege skal vareta. Det er ikkje alltid det lukkast, og offentlege styresmakter kan søkja å realisera dette ansvaret på ulikt vis. Styring treng ikkje innebera sentralisert detaljstyring. Schneider og Ingram peikar på at offentlege styresmakter kan byggja opp ulike styringssstrukturar ved hjelp av slike verktøy (1997).2 Ein monolittisk, sentralisert hierarkisk struktur vil vera kjenneteikna av mange mål, direktiv, reglar og ressursar ovanfrå og ned, det vil skje lokal implementering av dette, og det vil oftast vera ei form for rapportering. Særleg i målstyringssystem er denne rapporteringa bygd ut. Men styringa kan også ta form av nokså vid rammestyring der omfattande delegering er nedfelt i reglar og fremja av tiltak for lokal læring. Rapportering skjer då berre på generelle indikatorar. Delegeringa kan gå så langt at den i stor grad produserer 2

Dei nyttar omgrepet implementeringsstruktur (1997).

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 13

11.03.2021 13:00

kapittel 1 innleiing

grasrotautonomi, i somme høve til ein profesjon. Styringa kan også ta form av at dei ulike verktøya blir brukte for å byggja konsensus om mål og verkemiddel, der forsking og kapasitetsutvikling vil vera viktig. Eigarane si rolle og handlingsrom vil variera med den offentlege styringa. I møte med hierarkisk sentralisering og regulering vert eigar forventa å implementera lojalt det som er vedteke sentralt, og viktige spørsmål vert om så skjer og kva som er vilkåra for at det skjer, som i klassisk top-down-implementering (Schneider & Ingram, 1997; Kjellberg & Reitan, 1995). Private aktørar kan inngå i slik styring. Dei kan vera knytt til sentralisert hierarkisk styring gjennom anbodsordningar, avtaleverk eller detaljert lovregulering. Dei private aktørane kan i andre høve få delegert oppgåver med detaljert rapporteringsansvar. Ofte er det private innslaget då regulert av avtalar og kontraktar gitt av styresmaktene i så stor grad at det er tale om eintydig offentleg styring. Eigarane sitt rom for val er lite her. I rammestyring er meir overlate til eigarane, og viktige spørsmål er om dei leverer på det dei skal rapportera på, og om dei nyttiggjer seg den kompetansen, dei ressursane og den støtta som offentlege kapasitetsbyggingstiltak tilbyr. Der det slik er gitt vide rammer, vert eigarane venta også å ta ansvar for lokal tilpassing, for sjølv å vera i utvikling som lærande organisasjonar og å bruka handlingsrommet sitt til å utvikla tilbodet. Offentleg styring i møte med private kan ta form av å kooptera private aktørar inn i fagleg og politisk konsensus, til dømes gjennom nær uformell kontakt og samarbeid, gjennom å gi ansvaret til ein profesjon eller gjennom omfattande kapasitetsbygging med klar retning (Eriksson, 2018). Ressurssterke eigarar kan ha ein påverknad på denne konsensusen. Di svakare slik styring, di meir nærmar ein seg ein situasjon der dei offentlege og dei private aktørane vert delvis autonome i forhold til kvarandre, må samarbeida og er avhengige av kvarandre, men utan at styresmaktene kan diktera vilkåra for samarbeidet, eller berre kan gjera det med svært store kostnader. Det er i denne tydinga vi i denne boka skal forstå nettverksstyring, fordi det grip situasjonen i mange kommunar der det er mange private barnehagar, slik at kommunen og dei private er avhengige av kvarandre, samstundes som dei private har stor autonomi.3 3

Ein kan slik skilja mellom offentleg styring, marknadsorganisering og nettverksstyring. Ei anna tilnærming er å gjera nettverksstyring til den samla forståinga, og opna for at i styringsnettverk vil ulike prosessar gå føre seg parallelt og påverka kvarandre (Bevir, 2011a). Både marknadsåtferd, samordning og samarbeid så vel som motsetnader, maktutøving og interessehevding kan i ulik grad kjenneteikna nettverk. Kva form dei tar og korleis dei er avvegde mot kvarandre, vil kunna variera. Innanfor nettverket vil det kunna vera rom for marknadsåtferd, men slik åtferd vil vera ramma inn og regulert av nettverket (Bevir, 2011b). Kva som blir lagt til marknadslogikk, og kva som bli underlagt samarbeidslogikk, vil vera noko nettverket regulerer og forhandlar om.

9788215028262_Børhaug_Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn.indd 14

11.03.2021 13:00

ISBN 978-82-15-02826-2

Kjetil Børhaug er professor ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen. Han har arbeidd med samfunnsfagtema i lærerutdanning sidan 1994.

Kjetil Børhaug Barnehageeigarar mellom stat, marknad og sivilsamfunn

Kjetil Børhaug

BARNEHAGEEIGARAR MELLOM STAT, MARKNAD OG SIVILSAMFUNN