Kapittel 1 Innledning

kapittel 1

innledning

Innenrikspolitikken avgjør hvordan vi lever. Utenrikspolitikken avgjør om vi lever. Slik har utenrikspolitikken blitt spissformulert. Eller som daværende utenriksminister Jonas Gahr Støre formulerte det i valgkampen i 2011: «Utenrikspolitikkens overordnede mål er å gjøre innenrikspolitikken mulig» (Universitetsavisa. no 2011). Ønsket om enighet (eller konsensus) har vært en sentral drivkraft for norsk utenrikspolitikk; den har blitt opplevd som for viktig til å krangle om. Og selv om det har vært tradisjon for å forankre utenrikspolitikken bredt i Stortinget, så har regjeringen i prinsippet blitt tilkjent retten til å styre den. De siste tiårene har mange påpekt at grensene mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk tilsynelatende har blitt mer utviskede, det finnes knapt et eneste politikkfelt som ikke påvirkes av verden utenfor Norge. Denne utviklingen ble satt ord på i 2105 av daværende utenriksminister Børge Brende da han hevdet at «Utenrikspolitikk er blitt innenrikspolitikk» (Brende 2015). Da Bård Vegar Solhjell samme år foreslo å legge ned Stortingets utvidede utenrikskomite, med den begrunnelse at den hindret «åpenhet og debatt i helt sentrale saker» (Klassekampen 2015), fikk han riktignok støtte på lederplass i Dagsavisen og Dagbladet, men null politisk gjennomslag. Utenrikspolitikk og innenrikspolitikk flyter kanskje over i hverandre, men utenrikspolitikk oppfattes fortsatt som annerledes, som mer eksklusiv og mindre tilgjengelig for åpen diskusjon. Hvorfor er det slik? Har utenrikspolitikken alltid vært annerledes, eller ble den annerledes på et eller annet tidspunkt? Og hvorfor ble den i så fall annerledes?

Forestillingen om at utenrikspolitikk er grunnleggende forskjellig fra annen slags politikk, er svært utbredt. Den har nær sammenheng med en opplevelse av utenrikspolitikk som et selvsagt og konstant fenomen. Selv om det ikke er gitt at alle kan definere utenrikspolitikk, så kan de aller fleste kjenne den igjen som forskjellig fra annen slags politikk når de ser den. På samme måte er det vanlig, både i akademiske og i populærvitenskapelige fremstillinger, å skrive som om utenrikspolitikk er noe organiserte politiske enheter alltid har hatt. I internasjonal faglitteratur finnes diskusjoner av utenrikspolitikken i antikkens Egypt, og i norsk historieskriving har det vært vanlig å beskrive vikingkongenes utenrikspolitikk.

13

Men hvis utenrikspolitikk er et konstant fenomen, hvordan forklarer vi da at ordet ikke dukker opp som oppslagsord i norske ordbøker og leksika før langt utpå 1900-tallet? Og at de tilsvarende ordene (eller sammenstillingene av ord) på verdensspråkene engelsk og fransk (henholdsvis foreign policy og politique étrangère) heller ikke dukket opp i ordbøker før tidlig på 1800-tallet? Den enkle forklaringen er at hverken faraoene, vikingene eller noen andre før 1700-tallet hadde noe begrep for utenrikspolitikk. Ikke bare manglet de selve ordet, de hadde rett og slett ikke noen måte å formulere «utenrikspolitikk» på. Det fantes ikke noe eget felt eller sakskompleks kalt «utenrikspolitikk», ei heller noe som er gjenkjennelig som utenrikspolitikk med nåtidens briller.

Utgangspunktet for denne boken er at utenrikspolitikk ikke er et tidløst fenomen som alle politiske enheter alltid har hatt. Utenrikspolitikk, og skillet mellom den og innenrikspolitikken, har oppstått i bestemte historiske situasjoner, av bestemte historiske grunner. For å finne årsakene til utenrikspolitikkens forskjellighet i dag må vi gå tilbake til utenrikspolitikkens opprinnelse, vi må undersøke hvordan utenrikspolitikk oppsto. Og dette må vi undersøke både på generelt nivå og spesielt for Norge. Selv om dette i hovedsak er en bok om Norge, er det ikke mulig å studere begrepsapparatet som handler om forhold mellom stater, uten å ta hensyn til hvordan politikere, journalister og akademikere har nærmet seg de samme spørsmålene i andre stater. 1 I tillegg er politikkbegrepet, som er kjernen i «utenrikspolitikk», felles for de europeiske språkene. Mange av begrepene knyttet til politikk har blitt oversatt mer eller mindre direkte mellom forskjellige språk, gjennom imitasjon og læring. Analysen må derfor se ut over det spesifikt norske.

Påstanden her er altså at det spiller en betydelig rolle når, hvor, hvordan og med hvilken mening utenrikspolitikken oppsto. Dette er viktige faglige spørsmål, ettersom de er med på å bestemme hvordan vi kan og bør analysere både historisk og nåtidig utenrikspolitikk. Det viktigste vi kan oppnå ved å studere utenrikspolitikkens opprinnelse, er å utfordre selvsagte oppfatninger av utenrikspolitikkens vesen og innhold; å reise grunnleggende spørsmål ved hva utenrikspolitikk er, og hva norsk utenrikspolitikk kan være. I en verden der de opplevde skillene mellom utenrikspolitikk og annen politikk forvitrer, og den utenrikspolitiske kursen utfordres, kan en bedre forståelse av utenrikspolitikkens opprinnelse gi ny innsikt også til dagens politiske utfordringer.

1

14

Bruken av begrepet «stat» er her bevisst – det er et grunnpremiss for analysen som følger at utenrikspolitikkens opprinnelse henger sammen med fremveksten av moderne stater.

Og det er nettopp utfordringene ved dagens utenrikspolitikk som gir inspirasjon til analysen, nærmere bestemt tanken om at vi ved å forstå hvor begrepene og forståelsesrammene våre kommer fra, kan få bedre forståelse av mulige videre utviklingsbaner. Men for å oppnå dette må vi nærme oss fenomenet utenrikspolitikk på en ny måte. Det er altså vanlig å tenke seg at utenrikspolitikk er noe som alle politiske enheter alltid har hatt. Dette kan komme av at man ser at stater har utenrikspolitikk nå, og så leter man bakover i tid etter noe som kan kalles utenrikspolitikk. Fasiten er da gitt på forhånd – all samhandling mellom politiske enheter bakover i tid kan kalles utenrikspolitikk. Ambisjonen min i denne boken er den motsatte. Jeg ønsker å starte i en fortid der det ikke fantes noe begrep om «utenrikspolitikk», for så å lese historien forlengs for å avdekke hvordan og i hvilken sammenheng fenomenet «utenrikspolitikk» oppsto.

Et blikk på tradisjonelle måter å studere utenrikspolitikk på gjør forskjellen tydelig. En vanlig tilnærming er altså at fenomenet utenrikspolitikk oppstår i det øyeblikk organiserte politiske enheter begynner å samhandle. Denne forståelsen er vanlig i studiet av internasjonal politikk: «Broadly interpreted, foreign policy is about the fundamental issue of how organized groups, at least in part strangers to each other, interrelate» (Hill 2003: xvii). For den enkelte stat leder dette gjerne til en nasjonalhistorisk forståelse – utenrikspolitikken oppsto når den politiske enheten (gjerne kalt staten) oppsto og begynte å forholde seg til andre stater. I norsk perspektiv oppsto da utenrikspolitikk med rikssamlingen på 800-tallet, da en enhet kalt «Norge» for første gang inngikk i politiske relasjoner med andre politiske enheter. Et folkerettslig perspektiv vil ha en strengere definisjon og vil hevde at det ikke er nok med en historisk bakgrunn, men at utenrikspolitikk først oppstår når stater anerkjennes som suverene av de andre statene. For Norges del skjedde dette først i 1905. En definisjon av utenrikspolitikk ut fra et institusjonelt perspektiv vil legge vekt på differensiering mellom statens innside og utside. Med dette menes at utenrikspolitikk oppsto når utøvende makt begynte å skille mellom institusjoner for virksomhet rettet mot egen befolkning og institusjoner rettet utad. En institusjonell datering vil derfor hevde at utenrikspolitikk oppsto når det ble utviklet egne organer for å håndtere forholdet til andre politiske enheter. Norge var frem til 1814 en del av det København-sentrerte danske imperiet, der et eget Departementet for de Udenlandske Affairer ble etablert i 1770, og der nordmenn deltok aktivt i imperiets samhandling med andre enheter. I et institusjonelt perspektiv oppsto dermed en utenrikspolitikk på vegne av Norge (som del av imperiet) akkurat i disse årene mot slutten av 1700-tallet. Det som

15