Offentlig politikk by Universitetsforlaget

Fagfeltet offentlig politikk tar for seg hva offentlige myndigheter velger å gjøre og velger å unngå å gjøre for å løse problemer og skape verdier i samfunnet. Helsepolitikk, skolepolitikk, klima- og miljøpolitikk og skatte- og avgiftspolitikk er typiske eksempler på offentlig politikk.

SIGNY IRENE VABO er professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo

JAN ERLING KL AUSEN er første amanuensis i statsviten skap ved Universitetet i Oslo

J O S T E I N A S K I M er professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo

Denne boken er en introduksjon til fagfeltet. Den introduserer verktøy for å beskrive og forstå gjel dende politikk, analysere hvorfor politikken ut formes som den gjør, og hvilke konsekvenser den har i samfunnet. Organiseringen av offentlig sektor har betydning, men i studier av offentlig politikk legges hovedvekten oftest på politiske, sosiale og økonomiske forhold. Forfatterne presenterer sentrale teoretiske bidrag og anvender disse i en norsk politisk kontekst. De ser nærmere på hvert av stegene i politikksyklusen – fra hvordan en politisk agenda etableres, til poli tikkutforming og samfunnsinteressenes påvirkning, utforming av virkemidler og iverksetting, og videre til evaluering og innovasjon i offentlig politikk. De diskuterer også hvordan offentlig politikk endres. Boken retter seg primært mot studenter i statsviten skap, samfunnsfag, profesjonsstudier og adminis trative fag, men vil være nyttig for alle som er in teressert i de politiske prosessene som ligger under utformingen og iverksettingen av offentlig politikk.

ISBN 978-82-15-03195-8

OFFEWNTLIG POLITIKK.indd 1

15.06.2020 15:30

offentlig politikk

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 1

23.06.2020 13:02

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 2

23.06.2020 13:02

Signy Irene Vabo, Jan Erling Klausen og Jostein Askim

offentlig politikk

Universitetsforlaget

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 3

23.06.2020 13:02

© Universitetsforlaget 2020 ISBN 978-82-15-03195-8 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Mette Gundersen Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: Minion 10,5/15 Papir: 90 g Amber Graphic 1,25

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 4

23.06.2020 13:02

innhold

Forord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Kapittel 1 Studiet av offentlig politikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Offentlig og politikk som begreper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Vår definisjon av offentlig politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Analyse av politikkområder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Tre formål med studier av offentlig politikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Forklaringsmodeller i offentlig politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Forenklet modell for studiet av offentlig politikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Organisering av bokens innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Kapittel 2 Stegmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Stegene i stegmodellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Begrensninger i stegmodellen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Institusjoner og aktører i politiske prosesser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Offentlige myndigheter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Undersystemer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Aktørene i undersystemene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Ulike typer undersystemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Institusjonene, aktørene og stegmodellen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Kapittel 3 Politikkens innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 Private anliggender og offentlig politikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Kollektive og private goder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Offentlig ansvar for blandede og private goder. . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Avgrensing av politikkens innhold. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Lowi: Konfliktpotensialet i offentlig politikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 5

23.06.2020 13:02

innhold

Wilson: Kostnader og nytte av omfordelingspolitikk. . . . . . . . . . . . . . . . 69 Verdi og moralpolitikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Rittel og Webber: Tamme og uregjerlige problemer. . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Kapittel 4 Agendasetting. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Agendasetting på agendaen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Agenda på ulike konkretiseringsnivåer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Agendasettingsprosesser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Agenda bestemt av problemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Konvergenstesen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Politiske konjunktursykluser og agendasetting. . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Agenda bestemt av hvordan problemer konstrueres . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Kingdon om agendasetting. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Kapittel 5 Samfunnsgrupper og politikkutforming. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Stat og samfunn – enhet eller mangfold? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Pluralisme og gruppepolitikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Den nye korporatismen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Sektorvise modeller. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Foreningsdemokrati og lobbyisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Kapittel 6 Politikkutforming: Virkemidler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Nærmere om virkemidler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Virkemiddel-logikk: Marked, hierarki og nettverk. . . . . . . . . . . . . . . 133 Virkemidler, ikke pakker av tiltak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Hva finnes i verktøykassen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Hood og NATO-rammeverket: Statens ressurser. . . . . . . . . . . . . . . . 137 Schneider og Ingram: Forutsetninger om målgruppen. . . . . . . . . . . 139 Valg av virkemidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 6

23.06.2020 13:02

innhold

Institusjonelt perspektiv på valg av virkemidler. . . . . . . . . . . . . . . . . 141 Faglig-rasjonelt perspektiv på valg av virkemidler. . . . . . . . . . . . . . . 143 Politisk perspektiv på valg av virkemidler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Kapittel 7 Beslutninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Politiske beslutninger og rasjonalitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Begrenset rasjonalitet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Inkrementelle beslutninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Stiavhengighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Brå og omfattende politiske beslutninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Politiske beslutninger og institusjonell teori. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Sosiologisk institusjonalisme og politiske beslutninger. . . . . . . . . . . 172 Historisk institusjonalisme og beslutninger ved kritiske veiskiller. . 174 Institusjoner og rasjonelle beslutninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Kapittel 8 Iverksetting. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Den tidlige iverksettingsforskningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 «Top down»-perspektivet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 «Bottom up»-perspektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Bakkebyråkratteorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Nettverksperspektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 «Backward mapping» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Iverksetting som del av politikkens innhold. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Syntese: Ulikt innhold, ulik iverksetting. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Iverksettingsteorien er død, lenge leve iverksettingsteorien. . . . . . . . . . . 197 Nettverk og «governance»: iverksettingsteori for en ny tid. . . . . . . . . . . 199 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Kapittel 9 Evaluering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Evaluering som fenomen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Evaluering av måloppnåelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 7

23.06.2020 13:02

innhold

Hva evaluering av måloppnåelse er. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Hvorfor evaluering av måloppnåelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Bruk av evaluering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Læring og innovasjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 Evidensbasert politikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 Hva evidens er. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 Hva evidensbasert politikk er. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 Grenser for evidensbasert politikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Oversettelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 Stikkord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 8

23.06.2020 13:02

forord

Når vi skal vurdere hvor mye offentlig politikk påvirker samfunnet, er det vanskelig å ta for hardt i. De samlede offentlige utgiftene tilsvarer omkring halvparten av all verdiskaping i samfunnet, og flere enn tre av ti sysselsatte arbeider i offentlig sektor. Vi lever livene våre omgitt av offentlig politikk fra vugge til grav. Alt som skjer i offentlig sektor er et resultat av politikeres beslutninger, selv om tilsatte i stat og kommune utfører oppgavene. Derfor er det viktig å forstå hvordan saker kommer på politikkens dagsorden, hvordan offentlig politikk utformes og hvordan den blir vedtatt. Det er også viktig å forstå hvordan vi kan finne ut om et politisk vedtak har fungert slik det var ment å fungere, slik at kursen kan endres om nødvendig. Denne læreboken introduserer leseren for statsvitenskapelige teorier og perspektiver på alle disse spørsmålene. Boken er strukturert slik at den følger stegene i den politiske prosessen, med kapitler om agendasetting, utforming av politikk, beslutninger, iverksetting og evaluering. Dessuten diskuterer boken teorier om hva som kjennetegner offentlig politikk, og hvilke typer offentlig politikk som finnes. Vår ambisjon har vært å formidle innsikt og stimulere til selvstendig, kritisk og analytisk tenkning. Bokens innhold avspeiler forfatternes oppfatninger om det som er viktig å kjenne til for å forstå offentlig politikk som studiefelt. Vi har lagt vekt på å beskrive fagfeltets utvikling. Vi går gjennom både klassikere og nye bidrag til teorier om offentlig politikk fordi vi mener det er viktig å se dagens forståelse av offentlig politikk i lys av den langvarige faglige diskursen. Litteraturen vi går gjennom er av amerikansk eller vest-europeisk opprinnelse. Vårt skjønnsmessige utvalg av teorier og perspektiver er dermed ganske skjevt, geografisk sett. Til vårt forsvar kan det hevdes at teoriutviklingen innenfor offentlig politikk først og fremst har funnet sted i de etablerte demokratiene, ikke minst i USA. I norsk statsvitenskap har den amerikanske innflytelsen vært stor, og boken reflekterer dette. Læreboken er skrevet for studenter på bachelornivå. Vi har lagt vekt på å forklare de teoretiske resonnementene ved å vise til eksempler fra den norske politiske hverdagen. Hensikten med denne boken er å formidle teoretisk innsikt, ikke å beskrive det politiske systemet. Derfor bør studentene ha grunnleggende

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 9

23.06.2020 13:02

forord

forkunnskaper om det politiske systemet for å ha fullt utbytte av læreboken. Samtidig kan boken, med tilpasset tilleggslitteratur til utvalgte temaer, benyttes på masternivå i samfunnsfaglige studier. Takk til studenter vi har undervist i kurs i offentlig politikk og administrasjonen på Universitet i Oslo og OsloMet. Det er i møte med dere vi har utviklet og skjerpet vår forståelse for og evne til å formidle teorier om offentlig politikk. Takk også til forlagets fagreferent Dag Ingvar Jacobsen for kyndige og konstruktive råd til utviklingen av manus. Og ikke minst, takk til redaktør Per Robstad i forlaget for konstruktive kommentarer til ulike utgaver av boken. Oslo, mars 2020

Signy Irene Vabo

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 10

Jan Erling Klausen

Jostein Askim

23.06.2020 13:02

kapittel 1

studiet av offentlig politikk Agendasetting

Politikkutforming

Evaluering

POLITIKKENS INNHOLD

Iverksetting

Beslutning

I dette kapitlet diskuterer og definerer vi hva offentlig politikk er, og ikke er. Vi gir et innblikk i hva studiet av offentlig politikk innebærer, og viser hvordan vi kan skille mellom politikkens innhold og den politiske prosessen. Stegmodellen, som gir et forenklet bilde av den politiske prosessen, blir introdusert. Illustrasjonen til venstre viser hvordan vi tenker at den politiske prosessen og politikkens innhold virker sammen.

offentlig og politikk som begreper Begreper som miljøpolitikk, helsepolitikk, forsvarspolitikk, utenrikspolitikk og innvandrings- og integreringspolitikk er ofte brukt i mediene og dagligtalen. Faglitteraturen tilbyr definisjoner av «public policy» – eller offentlig politikk, som vi kaller det på norsk. La oss starte med politikk som begrep. I Statsvitenskapelig leksikon (Østerud (red.), 2019) skilles det mellom en vid og en snever definisjon av politikk. Den vide omfatter alle sosiale forhold som involverer makt, styre og autoritet. Den snevre avgrenser politikk til det offentlige myndigheter fatter beslutninger om, og hvordan grupper og enkeltmennesker påvirker politiske vedtak. Vi har valgt å avgrense politikk til politiske prosesser der offentlig myndigheter er involvert. Den amerikanske statsviteren David Easton (1917–2014) definerte politikk som autoritativ fordeling av verdier i samfunnet (1953). Etter hans oppfatning skulle ikke statsvitenskapen søke å forstå alle typer verdifordeling i samfunnet, bare de autoritative. Eastons forståelse av politikk innebærer for det første at det bare er staten eller offentlige myndigheter som har demokratiske fullmakter til å fatte bindende politiske beslutninger. For det andre innebærer politikk fordeling eller omfordeling av verdier og goder. Å fordele verdier kan bety å fordele materielle

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 11

23.06.2020 13:02

kapittel 1 studiet av offentlig politikk

goder og byrder, som å øke skatten for personer med høye inntekter, eller å styrke helsetjenestene til en spesiell pasientgruppe. Men autoritativ verdifordeling kan også bety å bestemme hvor mye mer grunnleggende verdier skal vektlegges når disse kommer i konflikt med andre verdier. Et aktuelt eksempel er utbyggingen av vindmøller. Hvor mye skal vi som samfunn vektlegge hensynet til naturverdier, og hvor mye skal vi vektlegge hensynet til en klimavennlig energiproduksjon? I et samfunn vil innbyggerne ha forskjellige verdigrunnlag, og autoritative beslutninger som gir én verdi forrang fremfor en annen verdi, er helt i kjernen av det vi mener med begrepet politikk. Hos en annen amerikansk statsviter, Harold D. Lasswell (1902–1978), finner vi en noe bredere definisjon av politikk enn den vi finner hos Easton. Lasswell (1958) beskriver politikk som de prosessene i samfunnet der det bestemmes «who gets what, when, how», som er tittelen på boken. For Lasswell er studiet av politikk det samme som studiet av innflytelse og de innflytelsesrike. De innflytelsesrike er dem som får mest av alt som det er mulig å få noe av, som forsvar, sikkerhet og inntekt. Med forsvar forstår han den formelle posisjonen politiske ledere har, og det vernet denne posisjonen innebærer. Med sikkerhet tenker han på generell trygghet, og med inntekt sikter han til økonomisk fordeling mellom innbyggere. Ifølge Lasswell tilhører de som får mest av dette eliten, og resten av befolkningen tilhører massen. I denne tilnærmingen ligger det minst tre viktige aspekter ved politikk: konkurranse om ressurser, behovet for å treffe felles beslutninger og bruk av politisk makt. Det viktige spørsmålet om hvem som skal få hva, handler om hvilke innbyggere eller samfunnsinteresser som blir tilgodesett eller påført en belastning av et politisk vedtak. Vår forståelse av politikk er avgrenset, i den forstand at vi konsentrerer oppmerksomheten om det offentlige myndigheter engasjerer seg i. For oss har dessuten politikk med en eller annen form for fordeling eller omfordeling å gjøre – av verdier eller goder eller byrder. Samtidig snevrer vi ikke inn vår forståelse av begrepet til bare å omfatte autoritative beslutninger. Politikk handler om hvordan makt anvendes – gjennom de tiltakene, programmene eller reformene som offentlige myndigheter iverksetter overfor befolkningen. Som vi skal se, behøver ikke staten å styre bare ved bruk av autoritative beslutninger. Staten kan styre gjennom forhandlinger og overtalelse, gjennom økonomiske føringer og gjennom måten virkemidlene blir organisert på. For å redusere CO2-utslipp fra ferjetransport kan så vel avgifter som involvering i styringsnettverk være alternativer til lovregulering og bruk av autoritet. Du finner flere eksempler på dette i kapittel 6, der

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 12

23.06.2020 13:02

offentlig og politikk som begreper

vi diskuterer måten offentlige myndigheter utformer politikk på gjennom bruk av ulike virkemidler. Men mulighetene for bruk av makt og autoritet er dessuten begrenset av den innflytelsen private aktører eller frivillig sektor har på offentlige myndigheter. I demokratiske stater er det en forutsetning at ulike samfunnsgrupper får mulighet til å formidle og få gehør for sine interesser når politikken skal endres, eller når ny politikk skal utformes. Vi diskuterer dette temaet i kapittel 5, der vi blant annet viser at arbeidstakernes intresseorganisasjoner, som LO og YS, og arbeidsgivernes interesseorganisasjoner, som NHO og Virke, spiller en sentral rolle i politiske prosesser i Norge. Organisasjonene er høringsinstanser når regjeringen skal legge frem et forslag, og de sitter ofte i komiteer og utvalg som forbereder disse forslagene. Så langt om politikk som begrep. Spørsmålet er hva vi skal legge i begrepet offentlig politikk? Med «offentlig» mener vi virksomhet som involverer offentlige myndigheter som Stortinget, regjeringen, fylkesting eller kommunestyrer, og som ikke er del av privat sektor eller sivilsamfunnet. I begrepet offentlig politikk ligger det nettopp at politikk kan være noe annet enn offentlig. Det vi er ute etter, er en avgrensing av hva offentlig politikk som studiefelt handler om. I vår definisjon av offentlig politikk tar vi utgangspunkt i boken til den amerikanske statsviteren Thomas R. Dye, Understanding public policy, en klassiker innenfor offentlig politikk som forskningsfelt. Dye ([1972] 2017, s. 2) definerer offentlig politikk som «anything a government chooses to do or not to do». Denne definisjonen er på mange måter nyttig, men som vi skal se har den også sine begrensninger for å avgrense begrepet offentlig politikk (Howlett, Ramesh og Perl, 2009). Med sin definisjon slår Dye for det første fast at offentlige myndigheter er den sentrale aktøren i offentlig politikk. Beslutninger som blir tatt i private virksomheter, selv om de er store og betydningsfulle for landets økonomi eller for verdens energiproduksjon, omtales ikke som offentlig politikk. Det samme gjelder beslutninger som blir tatt av private aktører, for eksempel frivillige organisasjoner, organisasjonene i arbeidslivet, andre sosiale grupper og enkeltindivider. Offentlige myndigheter har en unik mulighet til legitimt å bruke autoritet på vegne av landets eller kommunens innbyggere. Når vi analyserer offentlig politikk, handler det alltid om initiativer som offentlige myndigheter går god for. Private aktører kan og vil påvirke hvordan politikk blir utformet, og i noen tilfeller overlater offentlige myndigheter iverksetting av offentlig politikk til organisasjoner, som Norges Råfisklag, ett av flere andelslag som med forankring i fiskesalslagslova har fått ansvaret for å organisere førstehåndsomsetning av fisk i Norge. Når private

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 13

23.06.2020 13:02

kapittel 1 studiet av offentlig politikk

aktører tar initiativ eller arbeider for å oppnå noe, så utgjør ikke det i seg selv offentlig politikk. Men som vi skal se i kapittel 5, kan private aktørers interesser på mange måter påvirke utformingen av offentlig politikk. Det andre kjennetegnet som blir fremhevet i Dyes definisjon, er at offentlig politikk handler om et valg mellom å gjøre eller ikke gjøre noe med et problem. Poenget er at når folkevalgte og andre offentlige aktører velger ikke å gjøre noe med et problem – de velger å opprettholde dagens situasjon – er også dette offentlig politikk. For å bli regnet som offentlig politikk må imidlertid beslutninger om ikke å handle være tilsiktede, på samme måte som positive beslutninger om handling. Eksempler på tilsiktede negative beslutninger kan være når regjeringen ikke reduserer inntektsskatten ytterligere, eller når utvinningstakten av olje i Nordsjøen ikke endres. Likevel regnes det ikke som offentlig politikk at vi som bor i Norge kan få så mange barn vi selv ønsker. Det er fordi spørsmålet om antall barn per familie aldri har vært aktuelt å regulere for offentlige myndigheter. Hva som regnes som offentlig politikk er imidlertid avhengig av kontekst – både tid og sted. Fra Kina vet vi jo at spørsmålet om antall barn er del av den offentlige politikken. Til slutt fremhever Dyes definisjon at offentlig politikk er noe offentlige myndigheter bevisst velger å gjøre eller ikke gjøre. Offentlig politikk er med andre ord noe offentlige myndigheter gjør for å oppnå bestemte mål. Men regjeringens tiltak og reformer kan ofte ha uintenderte konsekvenser, eller negative bieffekter, som da regjeringen økte sukkeravgiften i Norge i 2017, for å bedre innbyggernes helse ved å redusere forbruket av sukker. Senere har det vist seg at avgiften har medført økt import av brus og sukkerholdige produkter fra Sverige. I tillegg til at det kan stilles spørsmål ved om redusert inntak av sukker bidrar noe særlig til å forbedre folkehelsen, så er det i det minste sikkert at innføringen av avgiften forverrer dagligvarehandelens betingelser langs svenskegrensen. Dette er et eksempel på en negativ bieffekt som ikke var intendert, i alle fall inngikk den ikke som en del av det helsepolitiske målet politikerne ønsket å oppnå med sitt politiske vedtak om sukkeravgift. Noen bieffekter kan imidlertid være påregnet, og dermed inngår de som del av den offentlige politikken, som da avgifter på bensin og bompasseringer ble økt for å redusere bilbruken. Regjeringens tilsiktede positive bieffekt av dette tiltaket er at befolkningen i større grad sykler, går eller søker kollektive løsninger, noe som er positivt både for folkehelsen og klimamålene. I slike tilfeller er altså bieffekten en del av den offentlige politikken. Med dette gir Dye oss et godt utgangspunkt for en analytisk definisjon av hva offentlig politikk er, men definisjonen hans har sine åpenbare svakheter.

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 14

23.06.2020 13:02

vår definisjon av offentlig politikk

Dyes definisjon gir ikke grunnlag for å skille mellom de ulike aktivitetene som myndighetene driver med. «Anything» innbefatter så forskjellige spørsmål som innføringen av et nytt regnskapssystem i departementene, og diplomatisk arbeid for å ivareta Norges interesser overfor EU. Etter vår oppfatning er det bare det siste eksemplet som åpenbart er å oppfatte som offentlig politikk, nærmere bestemt som en del av norsk utenrikspolitikk. Det er vanskelig å se de politiske implikasjonene av å innføre et nytt regnskapssystem. Dyes definisjon skiller ikke mellom trivielle beslutninger i offentlig sektor og politiske beslutninger, som er viktige for fellesskapet. Offentlig politikk handler som oftest om mer langsiktige offentlige forpliktelser iverksatt over et lengre tidsrom, og som dermed er betydningsfulle for fellesskapet. Flere viktige momenter er utelatt i Dyes definisjon av offentlig politikk. For det første kan Dyes definisjon tolkes som at offentlig politikk bare omfatter enkeltbeslutninger. Men offentlig politikk handler like ofte om et sett med relaterte enkeltbeslutninger – som tiltak, programmer, ordninger, prosjekter og reformer. Helsepolitikken i Norge er jo ikke bare bestemt av lovene som gir rammene for virksomheten, som pasientrettighetsloven, helse- og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. Beslutningen om å overføre ansvaret for akutt medisinsk hjelp (somatisk i 2016 og psykisk i 2017) til kommunene, som inngikk i den såkalte samhandlingsreformen, inngår også som del av helsepolitikken. Det samme gjør organiseringen av Legemiddelverket, som er ansvarlig for å gi faglige anbefalinger når det gjelder hvilke medisinske behandlinger det offentlige skal finansiere, og hvilke medisiner som er for dyre i forhold til dokumentert effekt. For det andre tar Dyes definisjon heller ikke høyde for mulige begrensninger i offentlige myndigheters mulighet til å iverksette politikk. Det som kan fremstå som det beste alternativet, er ikke nødvendigvis et realistisk valg for besluttende myndigheter. Noen politiske tiltak eller reformer kan koste for mye å iverksette, eller de kan være såpass upopulære i befolkningen at sittende regjering eller lokale politikere ikke ønsker å ta den politiske kostnaden. Slike begrensninger skal vi diskutere nærmere i kapittel 6, som handler om offentlige myndigheters valg av virkemidler.

vår definisjon av offentlig politikk I vår forståelse av offentlig politikk baserer vi oss på de definisjonene som vi har gjennomgått ovenfor, og innvendingene mot dem. For det første er vår forståelse

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 15

23.06.2020 13:02

kapittel 1 studiet av offentlig politikk

av offentlig politikk at det er offentlige myndigheter som står for offentlig politikk. I et demokrati er det bare offentlige myndigheter som har makt og autoritet til å fatte beslutninger som gjelder alle innbyggere. Offentlig politikk blir vedtatt av demokratisk valgte organer. Private aktører kan etablere en politikk som gjelder for egen organisasjon og organisasjonens rekruttering eller omdømme, men private aktører driver ikke med offentlig politikk. Både bedrifter og organisasjoner kan likevel påvirke offentlig politikk, gjennom arbeid i utvalg og komiteer, ved å avgi høringsuttalelser og gjennom lobbyvirksomhet. Offentlige myndigheter utformer jo ikke den offentlige politikken i et vakuum. For det andre forutsetter vi at offentlig politikk en bevisst handling. Det vi regner som offentlig politikk, er et resultat av at offentlige myndigheter velger å gjøre noe eller ikke å gjøre noe med et problem eller en sak som kommer på agendaen. Å la være å handle kan åpenbart være like bevisst som det å handle. For det tredje er det vår forståelse at offentlig politikk medfører en eller annen form for fordeling eller omfordeling, i tråd med definisjonen av politikk hos både Easton og Lasswell. Offentlig politikk handler om hvem som får og ikke får ressurser eller oppmerksomhet, det vil si hvilke innbyggere eller samfunnsinteresser som på ulikt vis blir tilgodesett eller påført en belastning av et vedtak om et bestemt tiltak eller en ordning. For det fjerde innebærer offentlig politikk å identifisere problemer og finne hensiktsmessige løsninger på disse problemene. Dermed inkluderes både etablering av politiske mål og tilpassede virkemidler i den hensikt å nå etablerte mål. Her har spørsmålet om hva som er problemet og hva som er hensiktsmessige virkemidler, to dimensjoner. Den tekniske dimensjonen handler om hvilket virkemiddel som best kan løse problemet, vurdert ut fra faglig kunnskap og kriterier. I den politiske dimensjonen ligger det at de involverte aktørene eller myndighetene ikke er enige verken om hva som er problemet, eller hva som er mulige løsninger. Ulik kunnskap, ideer og prinsipper gir ulike oppfatninger, både av hva som er problemet og hvilke løsninger som er tilgjengelige. For det femte og som følge av dette oppfatter vi offentlig politikk som interesseog verdibasert. Utformingen av og iverksettingen av offentlig politikk er per definisjon politisk. Offentlig politikk bygger ikke bare på tekniske vurderinger av hva et problem er, eller hvilke virkemidler som best kan løse et problem. Offentlig politikk er altså noe mer enn rent teknokrati. Det vil alltid være usikkerhet knyttet til faglige vurderinger, og i mange tilfeller vil det være konkurrerende faglige posisjoner når det gjelder så vel hva problemet er, som hvilke løsninger som bør

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 16

23.06.2020 13:02

vår definisjon av offentlig politikk

velges. Valg mellom ulike kunnskapsgrunnlag, ideer og prinsipper som påvirker oppfatninger av hva som er problemet og av hvilke løsninger som er tilgjengelige, er grunnleggende interesseog verdibaserte. Som vi ser, blir offentlig politikk utformet og iverksatt med basis i politiske valg. Som en konkretisering av hvordan offentlig politikk kan avgrenses, finner du et eksempel på i boks 1.1.

Boks 1.1 «Markagrensen» som eksempel på offentlig politikk Nordmarka omfatter de skogkledde og kuperte områdene som ligger i Oslo og kommunene rundt, og utgjør 1700 km². Det er i Nordmarka at mange Oslofolk går på tur, sommer som vinter. Men det drives også en betydelig skogdrift der. Reguleringen av «markagrensen» er en offentlig politikk. Markagrensen er nedfelt i Lov om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner av 2009. Markaloven er en del av norsk miljøpolitikk, og har til formål å: «… fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett. Loven skal sikre Markas grenser og bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner. Det skal samtidig tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål.» Markaloven slår fast at bygge- og anleggstiltak er forbudt i Marka, med unntak av landbrukstiltak. Det fremkommer at det å anlegge større stier og løyper krever tillatelse fra kommunen, og det legges begrensninger for motorisert ferdsel. Miljøverndepartementet er lovens øverste forvaltningsmyndighet. Kilde: Oslo kommune, Byarkivet (2020).

Innenfor det store klimapolitiske feltet er vern av landområder en viktig del av politikken. Markagrensen, som vi refererer til i boks 1.1, er en lov som regulerer utbygging og bruk av områdene i og rundt Oslo. Sett opp mot vår forståelse av hva som definerer en offentlig politikk, så er markaloven vedtatt i Stortinget, som

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 17

23.06.2020 13:02

kapittel 1 studiet av offentlig politikk

jo er en offentlig myndighet. Beslutningen om markagrensen er en målrettet, bevisst handling. Og beslutningen innebærer en fordeling av verdier. De som er interesserte i friluftsliv, naturopplevelse og idrett er vinnerne, mens de som vil bruke marka til utbygging eller annen økonomisk aktivitet er taperne. Vi ser videre at både mål og virkemidler kommer til uttrykk i det politiske vedtaket om å lovfeste ei grense for Marka. Målet er vern av miljø, og virkemidlet er regulering gjennom lovgivning. Markagrensen er også et godt eksempel på at utformingen av offentlig politikk er interesseog verdibasert. Det finnes åpenbart gode faglige grunner til å bevare et rikt og variert landskap, og ta vare på natur- og kulturmiljø. Men det finnes også gode faglige grunner til å legge ut mindre deler av marka for boligbygging, for å bidra til å løse utfordringene med å skaffe nok boliger i Oslo-området. Mindre inngripen i det regulerte området behøvde ikke å gå nevneverdig ut over landskapet, naturen eller kulturmiljøet. Hvor markagrensen akkurat skal gå, altså hvilke faglig baserte argumenter og interesser som når frem når loven blir utformet og vedtatt, er åpenbart et politisk spørsmål.

analyse av politikkområder Analyser av offentlig politikk skjer som regel innenfor bestemte politikkområder, som energi, helse, høyere utdanning eller transport. Et politikkområde kan avgrenses som et saksfelt, en sektor eller liknende. Et eksempel på et helt sentralt politikkområde i norsk offentlig politikk er finanspolitikken, slik denne er beskrevet i boks 1.2. Finanspolitikken kommer til uttrykk i det årlige statsbudsjettet. Mens Stortinget har bevilgende myndighet, har regjeringen innstillende myndighet i budsjettsaker, som i andre saker. Hver høst, like etter at Stortinget åpner i oktober, legger regjeringen frem forslag til kommende års statsbudsjett. Utarbeidelsen av forslag til statsbudsjett og behandlingen av statsbudsjettet i Stortinget er en rutinemessig og svært omfattende politisk prosess, som berører alle politikkområder samtidig. Utarbeidelsen av statsbudsjettet pågår mer eller mindre kontinuerlig gjennom hele året i regjeringen og i fagdepartementene. Men tiden fra Stortinget mottar budsjettet til det fattes endelig budsjettvedtak, er knapp. Stortinget har omkring to og en halv måned på arbeidet, og derfor tar arbeidet med statsbudsjettet svært mye av Stortingets oppmerksomhet i høstsesjonen. Den dagen statsbudsjettet legges frem, er beskrevet som misnøyens nasjonaldag i mediene (Aftenposten, 2015). Da aktiviseres alle interessenter på ulike politikkområder som berøres av

9788215031958_Vabo mfl_Offentlig politikk.indd 18

23.06.2020 13:02

SIGNY IRENE VABO er professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo

JAN ERLING KL AUSEN er første amanuensis i statsviten skap ved Universitetet i Oslo

J O S T E I N A S K I M er professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo

ISBN 978-82-15-03195-8

OFFEWNTLIG POLITIKK.indd 1

15.06.2020 15:30