Statsrett. Kort forklart by Universitetsforlaget

høyde: 225 mm

Statsrett. Kort forklart gir en grundig oversikt over sentrale emner i norsk statsrett. Forfatteren presenterer de tre statsmaktenes myndighet og trekker opp hovedlinjene for Grunnlovens rettighetsvern. Boken vil være til nytte og glede for alle som ønsker en oversiktlig innføring i faget, enten de er studenter, politikere eller bare nysgjerrige på hvilke regler som styrer våre tre statsmakter, deres forhold til hverandre og til folket. Siden første utgave av boken kom ut i 2013, har Grunnloven blitt endret flere ganger. Denne reviderte tredje utgaven er ajourført med alle de grunnlovsendringer som har funnet sted frem til sommeren 2020. b e n e d i k t e m o lt u m y r h ø g b e r g er professor ved Institutt for offentlig rett ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo.

o m s l a g av s t i a n h o l e

isbn

978-82-15-03848-3

BENEDIKTE MOLTUMYR HØGBERG

STATSRETT 3. UTGAVE RT

Kongen, Regjeringen, Stortinget eller Høyesterett? Hva er Riksretten? Hvilke rettigheter har vi etter Grunnloven?

forside: 152 mm

benedikte moltumyr høgberg statsrett kort forklart

hvem bestemmer ?

rygg: 12,2 mm

bakside: 152 mm

O R KL

Statsrett

9788215038483_HĂ¸gberg_Statsrett kort forklart.indd 1

11.09.2020 13:48

9788215038483_HĂ¸gberg_Statsrett kort forklart.indd 2

11.09.2020 13:48

Benedikte Moltumyr HĂ¸gberg

Statsrett Kort forklart 3. utgave

Universitetsforlaget

9788215038483_HĂ¸gberg_Statsrett kort forklart.indd 3

11.09.2020 13:48

© Universitetsforlaget 2020 1. utgave 2013 2. utgave 2016 ISBN 978-82-15-03848-3 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Stian Hole Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: Sabon LT Std 10/14 Papir: 90 g Amber 1,25

9788215038483_Høgberg_Statsrett kort forklart.indd 4

11.09.2020 13:48

Til Viktoria og Malene

9788215038483_HĂ¸gberg_Statsrett kort forklart.indd 5

11.09.2020 13:48

9788215038483_HĂ¸gberg_Statsrett kort forklart.indd 6

11.09.2020 13:48

forord til 3 . utgave

Tanken med denne boken er å gi studenter, jurister, politikere og andre interesserte en oversikt over norsk statsrett. Fremstillingen av stoffet er basert på mange års undervisningserfaring i statsrettsfaget ved Universitetet i Oslo, samt praktisk og teoretisk arbeid med statsrett i flere andre sammenhenger. Formålet med boken er å gi en oversiktlig innføring i Grunnloven og de øvrige konstitusjonelle regler, med dypdykk i enkelte problemstillinger som er av særlig praktisk betydning i det virksomme statsrettslige liv. Boken er ment å gi en kompakt og presis beskrivelse av de problemstillinger som studenter erfaringsmessig finner utfordrende eller vanskelige. Fra første til andre utgave besto de viktigste oppdateringene av boken av endringer i menneskerettighetene som ble gjennomført i 2014. Fra andre til tredje utgave er boken nå oppdatert med nyere rettspraksis, nyere eksempler, enkelte utdypende punkter, samt at boken har fått en tilføyelse med fire nye punkter som gjør at den enkelt kan benyttes av studenter som leser JUS2111 ved Det juridiske fakultet i Oslo. Disse nye punktene er punkt 2.3 om konstitusjonell sedvanerett, punkt 3.6 om Stortingets anmodningsvedtak, punkt 6.1.5 om tolkning og begrensning av rettigheter, og punkt 6.6 om diskrimineringsvern. For å lette lesingen er det fortsatt kun referanser til annen litteratur der dette er strengt nødvendig. Fortsatt stor takk til alle jeg har kommunisert statsrettslige temaer med gjennom årenes løp, og som på denne måten, enten direkte eller indirekte, har gitt betydningsfulle bidrag til boken. Likevel er det fortsatt rom for forbedringer. Innspill fra studenter eller andre vil derfor utvilsomt være til nytte for arbeidet med senere utgaver. Tønsberg, 1. juni 2020 Benedikte Moltumyr Høgberg

9788215038483_Høgberg_Statsrett kort forklart.indd 7

11.09.2020 13:48

9788215038483_HĂ¸gberg_Statsrett kort forklart.indd 8

11.09.2020 13:48

innhold

Forord til 3. utgave. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.1 Hva er statsrett?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.2 Materiell og formell statsrett. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2 Konstitusjonens formål og metode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.1 Grunnlovens formål og sentrale prinsipper . . . . . . . . . . . . 17 2.2 Tolkning av grunnloven. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.3 Konstitusjonell sedvanerett . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.4 Trinnhøydeprinsippet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3 Den lovgivende makt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.1 Stortinget som folkevalgt organ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.2 Stortingets organisering og arbeidsmåte. . . . . . . . . . . . . . . 32 3.3 Stortinget som lovgiver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 3.4 Stortinget som grunnlovgiver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.5 Stortingets øvrige oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.5.1 Stortingets beskatningsmyndighet. . . . . . . . . . . . . . 42 3.5.2 Stortingets bevilgningsmyndighet . . . . . . . . . . . . . . 44 3.5.3 Stortingets kontrollvirksomhet. . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.6 Stortingets anmodningsvedtak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4 Den utøvende makt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.1 Kongen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.2 Kongen og statsrådet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 4.3 Regjeringens arbeid og organisering. . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 4.4 Kongelige prerogativer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 4.4.1 Hva menes med kongelige prerogativer?. . . . . . . . . 64 4.4.2 Provisoriske anordninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4.4.3 Utenriksstyret. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 9

9788215038483_Høgberg_Statsrett kort forklart.indd 9

11.09.2020 13:48

innhold

4.4.4 Traktatinngåelse som en del av utenriksstyret. . . . . 73 4.4.5 Myndighetsoverdragelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 4.5 Parlamentarisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 4.5.1 Hva menes med parlamentarisme? . . . . . . . . . . . . . 80 4.5.2 Mistillitsvotum. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 4.5.3 Kabinettspørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 4.6 Regjeringens opplysnings- og informasjonsplikt. . . . . . . . . 87 5 Den dømmende makt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.1 De ordinære domstolene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.2 Domstolskontroll. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 5.2.1 Hva menes med domstolskontroll?. . . . . . . . . . . . . 96 5.2.2 Positiv rett og programerklæringer. . . . . . . . . . . . . 99 5.2.3 Prøving av Grunnlovens grenser. . . . . . . . . . . . . . . 101 5.2.4 Kritikken av domstolskontrollen. . . . . . . . . . . . . . . 105 5.3 Riksretten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.3.1 Hva er Riksretten? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 5.3.2 Konstitusjonelle plikter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 5.3.3 Riksrettens sammensetning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 5.3.4 Prosessen frem mot riksrettsdom. . . . . . . . . . . . . . . 112 5.3.5 Praksis fra Riksretten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 6 Grunnlovsrettigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6.1 Menneskerettigheter og grunnlovens rettighetsvern. . . . . . 117 6.1.1 Hva menes med «rettigheter»? . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6.1.2 Menneskerettigheter i norsk lovgivning. . . . . . . . . . 119 6.1.3 De internasjonale menneskerettighetenes stilling i norsk rett. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 6.1.4 Mulige konfliktsituasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 6.1.5 Tolkning og begrensning av grunnlovsrettigheter. . . 131 6.2 Vern om integritet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 6.2.1 Ulike former for integritetsvern. . . . . . . . . . . . . . . . 137 6.2.2 Oversikt over Grunnloven § 96 første ledd. . . . . . . 139 6.2.3 Lovskravet – ingen dom uten lov . . . . . . . . . . . . . . 139 6.2.4 Ingen straff uten dom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 6.3 Tilbakevirkningsforbudet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

9788215038483_Høgberg_Statsrett kort forklart.indd 10

11.09.2020 13:48

innhold

6.3.1 Anvendelsen av Grunnloven § 97. . . . . . . . . . . . . . 147 6.3.2 Forbudet på strafferettens område . . . . . . . . . . . . . 150 6.3.3 Tilbakevirkningsforbudet utenfor strafferetten. . . . 154 6.4 Ekspropriasjonserstatningsvern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 6.4.1 Anvendelsen av Grunnloven § 105. . . . . . . . . . . . . 160 6.4.2 Rådighetsbegrensninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 6.5 Ytringsfrihet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 6.5.1 Anvendelsen av Grunnloven § 100. . . . . . . . . . . . . 167 6.5.2 Forholdet mellom Grl. § 100 og EMK artikkel 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 6.5.3 Hva menes med «ytringer»?. . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 6.5.4 Materiell ytringsfrihet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 6.5.5 Formell ytringsfrihet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 6.5.6 Innsynsrett og tilrettelegging for formidling av informasjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 6.6 Likhetsprinsippet og diskrimineringsvern. . . . . . . . . . . . . . 178 6.6.1 To prinsipper i Grl. § 98. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 6.6.2 Likhet for loven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 6.6.3 Usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 6.7 Religionsfrihet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 6.7.1 Fra Grunnloven § 2 til § 16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 6.7.2 Fri religionsutøvelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 7 Konstitusjonell nødrett. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 7.1 Historisk oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 7.2 Nødrettens rettslige innhold. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191 7.3 Beredskapsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 7.4 Folkerettens derogasjonshjemler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 8 Grunnlovens ulike roller. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Domsregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Grunnlovsregister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Stikkordregister. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 11

9788215038483_Høgberg_Statsrett kort forklart.indd 11

11.09.2020 13:48

9788215038483_HĂ¸gberg_Statsrett kort forklart.indd 12

11.09.2020 13:48

1 innledning

1.1 Hva er statsrett? Når må en regjering gå av? Hva menes med «Kongen i statsråd»? Hvordan vedtas lover? Hva kan jeg legge ut om andre i sosiale medier? Hva er et mistillitsvotum? Hvem bestemmer at Norge skal være en del av EØS? Har jeg krav på støtte fra det offentlige dersom jeg danner mitt eget trossamfunn? Kan jeg stifte mitt eget politiske parti? Og hvem sender jagerfly til Libya? Disse, og mange flere, spørsmål gis det svar på i faget statsrett.

Hva som menes med «statsrett», har utviklet seg over tid. På 1 800-tallet sa man gjerne at statsrett var den jussen – eller de rettsregler – som omhandlet statens virksomhet i en eller annen forstand. Etter hvert som statens virksomhet vokste, ble statsrettsfaget ved universitetene delt i to hovedretninger – statsforfatningsrett og forvaltningsrett. Senere har forvaltningsretten blitt så omfattende at dette faget igjen er splittet opp i mange ulike fagområder, for eksempel plan- og bygningsrett, skatterett, velferdsrett, miljørett, kommunalrett og trygderett. I dag omtales gjerne de rettsregler som i en eller annen forstand berører statlig eller kommunal virksomhet for offentlig rett. Dette står i motsetning til privatrett, som regulerer forholdet mellom private aktører. Statsrett – også kalt statsforfatningsrett eller konstitusjonell rett– er dermed en del av den offentlige retten. Med statsrett eller statsforfatningsrett menes i dag de rettsregler som er en del av Norges statsforfatning e ller konstitusjon. Med statsforfatning menes det rettslige grunnlaget og de rettslige rammene for statsmaktenes organisering og funksjoner. I likhet med situasjonen i de fleste andre land, har Norge tre statsmakter. Dette er Kongen i statsråd (regjeringen), Stortinget og Høyesterett. Til sammen har disse tre maktorganene det øverste ansvaret for statens virksomhet. 13

9788215038483_Høgberg_Statsrett kort forklart.indd 13

11.09.2020 13:48

1 innledning

Det er reglene om de tre statsmaktenes virksomhet, reglene om samspillet mellom dem og reglene som begrenser deres makt, som i dag utgjør faget statsrett. Denne boken benytter uttrykket statsrett, og da som synonym til uttrykkene statsforfatningsrett, forfatningsrett og konstitusjonell rett.1 Det politiske samspillet mellom statsmaktene hører hjemme i faget statsvitenskap. I noen sammenhenger kan det være vanskelig å trekke et klart skille mellom de rettslige normene (rettsreglene) og de politiske normene som statens myndigheter forholder seg til. Begge normsettene vil i praksis være styrende for hvordan regjeringen og Stortinget opptrer i bestemte situasjoner, men det er bare rettslige normer som kan håndheves gjennom rettslige virkemidler. Brudd på politiske normer kan også lede til reaksjoner, men da er reaksjonene utelukkende politiske eller sosiale. Slike politiske reaksjoner kan for eksempel være at man ikke blir nominert til politiske verv eller at velgerne stemmer på et annet parti ved neste valg. Håndheving av rettslige normer er av en helt annen karakter, og kan i siste instans normalt skje av enten Høyesterett eller Riksretten. Det innebærer at Høyesterett eller Riksretten kan avgjøre rettslige tvister med bindende virkning for alle involverte.

1.2 Materiell og formell statsrett Hvilke rettsregler i samfunnet som regnes til statsretten, har variert fra land til land, også mellom de europeiske landene. Jurister har også hatt delte meninger om hvilke regler som er å anse som statsrettslige regler. Det finnes med andre ord ingen gitt eller endelig forståelse av hva som egentlig menes med statsrett, statsforfatningsrett, forfatningsrett og konstitusjonell rett. Det er for eksempel ikke på det rene om reglene om statsborgerskap (statsborgerskapsretten) i dag er å regne som en del av den konstitusjonelle retten, siden statsborgerskapet ikke er regulert på konstitusjonelt nivå. Tradisjonelt har likevel statsborgerskapsretten vært en del av statsretten, og ble dekket av lærebøkene i dette faget helt frem til 2006 ved Universitetet i Oslo. 1

Se også Per Stavang, Parlamentarisme og folkestyre – utvalde statsrettslege emne, 4. utg. Fagbokforlaget 2002 s. 9–10.

9788215038483_Høgberg_Statsrett kort forklart.indd 14

11.09.2020 13:48

1.2 Materiell og formell statsrett

For å forstå hvordan jurister nærmer seg statsretten i Norge, kan det derfor være nyttig å ta utgangspunkt i to ulike hovedretninger. En tradisjonell beskrivelse av statsrett har vært at statsretten omhandler de grunnleggende regler om organiseringen og styringen av statsmaktene, regler om forholdet mellom statsmaktene, samt de grunnleggende regler om forholdet mellom statsmaktene og individene.2 Beskrivelsen er materiell, i den forstand at beskrivelsen definerer statsrett ut ifra hvilket innhold rettsreglene har. En annen forståelse av statsrett er at den består av de rettsregler som er vedtatt i bestemte former i henhold til Grunnloven § 121.3 Denne beskrivelsen av statsrett kan sies å være formell, i den forstand at den gjør vedtaksprosedyrene for grunnlovsendring til det avgjørende kriteriet for om reglene er å anse som en del av statsretten. Den formelle og den materielle innfallsvinkelen til statsrett utelukker på ingen måte andre tilnærminger. Den utelukker heller ikke variasjoner innenfor disse to tilnærmingene eller kombinasjoner av disse tilnærmingene. I de fleste sammenhenger har de ulike tilnærmingene til statsretten liten betydning for forståelsen av de rettsregler som faktisk gjelder. I Norge vil de fleste rettsregler om statsmaktenes grunnleggende organisering og styring, samt forholdet mellom statsmaktene, la seg utlede av Grunnloven. Reglene i Grunnloven er enten vedtatt av Riksforsamlingen på Eidsvoll den 17. mai 1814 eller kommet i stand ved senere grunnlovsendringer på den måte som Grl. § 121 foreskriver. Grunnloven er dermed den fremste rettskilden til å forstå de regler som gjelder i statsretten. Grunnloven anses dermed i sin helhet å være en del av norsk statsrett, uavhengig av om man legger en materiell eller formell tilnærming til grunn. I Norge har det vært tradisjon for å ta utgangspunkt i en materiell forståelse av statsrett, dvs. at statsretten omhandler de grunnleggende regler om organiseringen av, styringen av og forholdet mellom statsmaktene, samt de grunnleggende regler om forholdet mellom statsmaktene og individene. Dette materielle utgangspunktet har gjerne vært supplert med at 2 3

Se Johs. Andenæs og Arne Fliflet, Statsforfatningen i Norge, 10. utg. Universitetsforlaget 2006 s. 27. Se Eivind Smith, Konstitusjonelt demokrati, 2. utg. Fagbokforlaget 2012 s. 73 flg.

9788215038483_Høgberg_Statsrett kort forklart.indd 15

11.09.2020 13:48

1 innledning

alle Grunnlovens regler også tilhører statsretten, selv om de strengt tatt skulle vise seg å falle utenfor den materielle definisjonen av statsrett. Med en slik materiell tilnærming til hva statsretten omhandler, behøver ikke statsrettslige regler bare å springe ut av Grunnloven. I tillegg til Grunnloven omfatter også norsk statsrett de regler som følger av konstitusjonell sedvanerett. Dette er rettsregler som verken er vedtatt av Riksforsamlingen på Eidsvoll eller av Stortinget etter de former som er foreskrevet i Grl. § 121. I stedet er det rettsregler som har utviklet seg gjennom praksis og siden er blitt etterlevd av statsmaktene som bindende for dem og hvor innholdet i reglene omhandler den grunnleggende organiseringen av, styringen av og forholdet mellom statsmaktene eller det grunnleggende forholdet mellom statsmaktene og individene. I Norge har man tradisjonelt sett det slik at disse uskrevne reglene har samme rettslige status som Grunnloven selv. Det sies gjerne at Grunnloven og konstitusjonell sedvanerett til sammen utgjør konstitusjonen. Dersom man legger til grunn en formell tilnærming til statsretten, dvs. at man kun anerkjenner som konstitusjonelle de regler som er vedtatt av Riksforsamlingen eller av Stortinget i henhold til Grl. § 121, kan det være vanskelig å forklare den status og rolle som konstitusjonell sedvanerett har hatt i norsk forfatningshistorie de siste 150 årene. Av den grunn vil denne boken – i tråd med den norske tradisjonen – legge til grunn en materiell forståelse av konstitusjonen og faget statsrett, supplert med det forhold at samtlige rettsregler som springer ut av Grunnloven også er å anse som statsrettslige regler.

9788215038483_Høgberg_Statsrett kort forklart.indd 16

11.09.2020 13:48

høyde: 225 mm

o m s l a g av s t i a n h o l e

isbn

978-82-15-03848-3

BENEDIKTE MOLTUMYR HØGBERG

STATSRETT 3. UTGAVE RT

Kongen, Regjeringen, Stortinget eller Høyesterett? Hva er Riksretten? Hvilke rettigheter har vi etter Grunnloven?

forside: 152 mm

benedikte moltumyr høgberg statsrett kort forklart

hvem bestemmer ?

rygg: 12,2 mm

bakside: 152 mm

O R KL