HJvordan virker EU? by Universitetsforlaget

Bakside: 170 mm

Høyde: 240 mm

Denne boken gir en grundig innføring i hvordan EUs flernivå struktur er bygget opp, hvordan sammenvevingen av ulike sty ringsnivå påvirker utformingen av EUs politikk og politiske system – samt hvordan Norges samarbeid med EU er organisert, og hvilke faktorer som former Norges befatning med EU. I første del av boken forklarer forfatterne hvordan EU virker gjennom å se på ulike caser som følger saksgangen på poli tisk og administrativt nivå, med hovedvekt på samspillet mel lom europeisk og nasjonalt nivå. I andre del presenteres EUs sentrale institusjoner: Ministerrådet, Europakommisjonen, Europaparlamentet, EU-domstolen samt andre EU-institusjoner som EU-byråene, ekspertkomiteer og Den europeiske sentral banken. Denne nye utgaven inneholder oppdaterte presentasjoner av EUs institusjoner og politisk-administrative prosesser. Det gis også ny innsikt i hvordan EU har håndtert flere av tiårets store europeiske kriser. I tillegg har boken nye kapitler om Norges politiske og administrative forhold til EU. er professor ved Universitetet i Agder og Arena, Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo. jarle trondal

er førsteamanuensis ved OsloMet – Storbyuni versitetet og forsker ved Arena, Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo. guri rosén

espen d . h . olsen

er førsteamanuensis ved OsloMet – Storbyuniversitetet og forsker ved Arena, Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo. om s lag av stia n ho le

isbn 978-82-15-04278-7

Espen D.H. Olsen, Guri Rosén og Jarle Trondal Hvordan virker EU? Institusjoner og politiske prosesser

EU fremstilles ofte som et byråkratisk uhyre eller et mellom statlig samarbeidsprosjekt hvor bare de største medlems statene bestemmer. Bildet er imidlertid mer sammensatt: EU er også overnasjonalt og utgjør et politisk, rettslig og adminis trativt system der statene inngår.

Rygg: 16,2 mm

Forside: 170 mm

Espen D.H. Olsen, Guri Rosén og Jarle Trondal

Hvordan virker EU? Institusjoner og politiske prosesser 2. utgave

hvordan virker eu?

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 1

25.06.2020 09:47

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 2

25.06.2020 09:47

Espen D.H. Olsen, Guri RosĂŠn og Jarle Trondal (red.)

hvordan virker eu? Institusjoner og politiske prosesser 2. utgave

Universitetsforlaget

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 3

25.06.2020 09:47

© Universitetsforlaget 2020 1. utgave 2017 ISBN 978-82-15-04278-7 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Stian Hole Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media − 07.no Boken er satt med: Minion Pro 10,5/15 Papir: 90 g Munken Print White

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 4

25.06.2020 09:47

Forord I Norge fremstilles EU ofte enten som et byråkratisk uhyre eller et mellomstatlig samarbeidsprosjekt der de største medlemsstatene bestemmer. Systemet er imidlertid mer sammensatt enn denne todelingen. EU er et politisk og administrativt system der statene inngår. Dette er et sentralt aspekt som ofte blir oversett i både den politiske og akademiske debatten. Hovedformålet med denne boken er å gi en grundig innføring i hvordan EUs flernivåstruktur er bygget opp, og hvordan sammenvevingen av ulike styringsnivåer påvirker utformingen av EUs politikk. Boken består av to hoveddeler: Del 1 beskriver hvordan EU virker, gjennom å se på ulike caser som følger saksgangen på administrativt og politisk nivå, med spesielt på samspillet mellom europeisk og nasjonalt nivå. Del 2 presenterer EUs sentrale institusjoner. EUs politiske system er komplekst og under stadig utvikling. EUs institusjoner representerer sentrale drivkrefter i EUs politikk og er som regel i sentrum for reformer. Boken har også et annet formål, nemlig å belyse forholdet mellom EU og Norge. Til tross for tette bånd mellom Norge og EU er det svært lite litteratur om EU på norsk, særlig faglitteratur som er forskningsbasert. Europautredningen rapporterte i sin NOU fra 2012 om manglende kunnskap om norsk tilknytning til EU, men en forutsetning for å forstå denne tilknytningen er også tilgang til kunnskap om hvordan EU fungerer. En av grunnene til at EU får lite oppmerksomhet i Norge, er at Norges befatning med EU i hovedsak er på byråkratisk nivå. Statsråder har mulighet til å delta på politiske møter i Brussel, men gjør det sjelden. Europautredningen påpekte at selv om Regjeringen og Stortinget fatter beslutninger, så ivaretar forvaltningen det daglige samarbeidet med EU. Å belyse EU som et flernivåsystem vil bidra til å øke forståelsen for hvordan Norges samarbeid med EU er oppbygget, og hvilke faktorer som former Norges befatning med EU. Denne boken er i hovedsak rettet mot studenter på universitets- og høyskolenivå. Flere universiteter og høyskoler tilbyr kurs om EU og Norges forhold til EU på både bachelor- og masternivå, men det finnes svært få lærebøker om EU på norsk. Andre

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 5

25.06.2020 09:47

Forord

målgrupper er ansatte i statlig og kommunal forvaltning, privat næringsliv og andre organisasjoner som arbeider opp mot EU, politikere – lokalt og sentralt – journalister, lærere, sivilsamfunnet og politisk interesserte som ønsker en grundig innføring i hvordan EU er organisert og fungerer i praksis. Målet er å øke forståelsen av EUs politiske system og hvordan beslutninger fattes. Målet er også å bidra til debatt om EU-systemet og dets konsekvenser. Selv om medlemskapsdebatten er lagt på is for overskuelig fremtid, er engasjementet rundt EU og EØS fortsatt sterkt. Håpet er at både tilhengere og motstandere av EU vil ha interesse og nytte av boken. I denne nye utgaven av boken er presentasjoner av EUs institusjoner og politisk-administrative prosesser oppdatert. Boken gir også ny innsikt i hvordan EU har håndtert flere av tiårets store europeiske kriser. Boken diskuterer bakgrunn, prosess og foreløpige effekter av brexit. I tillegg er den utvidet med et ekstra kapittel om Norges forhold til EU. Boken har nå ett kapittel om Norges politiske forhold til EU og ett kapittel om Norges administrative relasjoner til EU. Boken diskuterer også i større grad hvilke konsekvenser Norges tilknytningsform har hatt på politiske prosesser og beslutninger. Gjennom denne endringen gir boken en bredere innføring i norsk europapolitikk, når det gjelder både dagsaktuelle temaer og historisk bakgrunn for Norges spesielle tilknytning til den europeiske integrasjonsprosessen. Oslo og Kristiansand, juni 2020 Espen, Guri og Jarle

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 6

25.06.2020 09:47

Innhold Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Forfatterne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Kapittel 1 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 EU og alle «krisene» – og hva det kan lære oss om hvordan EU virker. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Eurokrisen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Flyktningkrisen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Brexit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Konstitusjonell konflikt med medlemsland: Polen og Ungarn. . . . . . . 19 Koronakrisen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Hva er EU?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 EUs historiske utvikling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Farvel, suverenitet?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 EU og overnasjonal autoritet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 EUs institusjonelle arkitektur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 EUs demokratiske ambisjoner og utfordringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Bokens oppbygning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Kapittel 2 Teoretiske perspektiver på EU og europeisk integrasjon. . . . . . . . . . 44 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Integrasjonsteorier: innledende betraktninger. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 De klassiske integrasjonsteoriene: nyfunksjonalisme og intergovernmentalisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Nyere integrasjonsteorier: liberal intergovernmentalisme, historisk institusjonalisme, organisasjonsteori og teorien om flernivåstyre . . . 55 Alternativene: konstruktivisme og deliberativ supranasjonalisme . . . 63 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 7

25.06.2020 09:47

Innhold

Kapittel 3 EUs politiske prosess. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 EUs beslutningssystem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 EUs kompetanse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 EUs ulike instrumenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 EUs beslutningsprosedyrer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Case: Dublinforordningen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Kapittel 4 Ministerrådet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Det europeiske rådet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Rådets indre liv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Rådets funksjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Differensiert integrasjon og andre utfordringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Kapittel 5 Europakommisjonen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Hva er Kommisjonen? Oppfatninger og oppgaver. . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Kommisjonens organisasjonsstruktur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Kommisjonen som senter i en europeisk flernivåadministrasjon. . . . 121 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Kapittel 6 Europaparlamentet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Europaparlamentets indre liv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Et stadig mektigere parlament. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Europaparlamentet som lovgivende organ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Europaparlamentets budsjettmakt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Kontroll av og over utøvende myndighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Hvorfor har Europaparlamentets rolle i EU vokst?. . . . . . . . . . . . . . . . 140 Valg og andre demokratiske utfordringer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Kapittel 7 EU-domstolen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Hva er funksjonen til en «øverste domstol»? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 EU-domstolens institusjonelle plass i EU-systemet. . . . . . . . . . . . . . . . 151 EU-domstolen: virksom kraft i den europeiske integrasjonen. . . . . . . 152

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 8

25.06.2020 09:47

innhold

Et eksempel på en saksgang i EU-domstolen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Debatt og kontrovers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Kapittel 8 Andre sentrale EU-institusjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 EUs sentralbank: «pengemakten» i Frankfurt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 EU-byråene: Kommisjonens forlengede arm. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 EUs komitésystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 Kontroll av EUs institusjoner: EUs ombudsmann. . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Andre internasjonale organisasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Kapittel 9 Norge, EU og norsk europapolitikk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Avtaler mellom Norge og EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Utviklingen av forholdet mellom Norge og EU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 EFTA, EU og EØS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Norsk europapolitikk under EØS-perioden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 Et taktskifte i europapolitikken?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Kapittel 10 Norge, EU og norsk e uropaforvaltning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Administrativ integrasjon i Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 Administrativ suverenitet og handlingsrom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 EØS-avtalen og norsk europaforvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 EØS-avtalen under press? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 Mindre handlingsrom i forvaltningspolitikken? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Forslag til videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Kapittel 11 Avsluttende betraktning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Stikkord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 9

25.06.2020 09:47

Forfatterne

førsteamanuensis espen d.h. olsen, OsloMet Storbyuniversitetet. Olsen har doktorgrad i statsvitenskap fra European University Institute (EUI) i Firenze og arbeidet som forsker ved Arena Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo fra 2008 til 2019. Han har hovedfag i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo og mastergrad fra EUI. Hans faglige interesser er hovedsakelig EU-statsborgerskap, deliberasjon mellom borgere, EUs kriser og borgerne, EUs migrasjons- og asylpolitikk, europeisk identitet og EUs historie. I tillegg har han opptatt av politisk teori med særlig blikk på historiske, teoretiske og metodiske sider ved studiet av statsborgerskap. Han har publisert to bøker om statsborgerskap og rettigheter i EU, i tillegg til en rekke vitenskapelige artikler og bokkapitler. førsteamanuensis guri rosén, OsloMet Storbyuniversitetet og forsker ved Arena Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo. Rosén har doktorgrad i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo. Rosén har mastergrad i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo og en master i sosiologi fra Universitetet i Oxford. Hennes hovedinteresser er demokrati i EU, Europaparlamentet og forholdet mellom EUs institusjoner. I tillegg har hun forsket på Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (FUSP) og i de siste årene særlig EUs eksterne handelspolitikk. Rosén har publisert flere vitenskapelige artikler og bokkapitler om Europa parlamentets rolle i dagens EU, politisk representasjon i EU, åpenhet og hemmelighold. professor jarle trondal, Universitetet i Agder og Arena Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo. Jarle Trondal har hovedfag i statsvitenskap (1996) og doktorgrad (2001) fra Universitetet i Oslo. Han er professor i offentlig politikk og administrasjon ved Universitetet i Agder og professor i europastudier ved ARENA Senter for europaforsk ning ved Universitetet i Oslo. Han har tidligere jobbet som seniorforsker ved Norsk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU-STEP) og vært gjesteprofessor på UCBerkeley og University of Canberra. Trondals faglige interesseområder omfatter offentlig administrasjon, europeisk integrasjon, organisasjonsteori og internasjonale organisasjoner. Han har publisert en rekke bøker, blant annet om EU-systemet, om forholdet mellom EU og nasjonalstaten, om offentlig forvaltning, organisasjonsteori og om internasjonalt byråkrati.

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 10

25.06.2020 09:47

Kapittel 1

Innledning Denne boken er en innføring i hvordan EU «virker». Hva mener vi med dette? EU ses gjerne som noe vanskelig tilgjengelig og fjernt fra vår egen hverdag, og særlig fra norsk politikk. Men EU er med på å prege vårt liv gjennom lover og regler, politiske beslutninger og ideen om et stadig mer integrert Europa. For Norges del skyldes dette EØS-avtalen (Det europeiske økonomiske samarbeidsområde). Med andre ord: Måten EU virker på, har effekter på flere måter. I denne boken vil vi derfor gi en innføring i EUs virkemåte langs fire akser: For det første presenterer og forklarer vi de ulike institusjonene som EU består av. For det andre gjør vi rede for EUs beslutningsprosess, altså veien fra forslag til vedtatt politikk. For det tredje forklarer vi hva det betyr at EU er et politisk system på flere nivåer og med demokratiske ambisjoner. Dette er viktig fordi det setter EU i en særstilling blant verdens ulike internasjonale organisasjoner. For det fjerde tar vi opp Norges forhold til EU. Dette vil vi gjøre gjennom en todeling der vi først ser på Norges politiske forhold til EU med blikk på både historiske og nåtidige problemstillinger. Dernest vil vi ta for oss Norges administrative forhold til EU, med en gjennomgang av hvordan den norske forvaltningen har blitt påvirket av europeisk integrasjon, og hvordan Norge samarbeider med EU-byråkratiet. EU har en lang og fascinerende historie siden slutten av annen verdenskrig i 1945. I dette innledningskapitlet vil vi presentere bokens hovedtemaer og gi en forsmak på hvordan vi kan gå frem når vi skal forsøke å forstå og forklare hva slags politisk system EU er. Men kapitlet åpner med noen betraktninger rundt fem aktuelle kriser som har preget EU, og hva dette kan lære oss om hvordan EU virker. Etter dette gir vi en kort innføring i det store spørsmålet om hva EU er, og hvordan vi forsøker å svare på dette i resten av boken. EU er et unikt «eksperiment» i internasjonal politikk som kun kan forstås hvis vi også har den historiske utviklingen klart for oss. Dette er temaet i den neste delen av kapitlet. Etter den kort historiske oversikten gir vi en første innføring i sentrale begreper som brukes når vi snakker om forholdet mellom EUs institusjoner

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 11

25.06.2020 09:47

Kapittel 1 Innledning

og medlemslandene, for eksempel suverenitet, flernivåstyre og demokrati «utenfor nasjonalstaten».

EU og alle «krisene» – og hva det kan lære oss om hvordan EU virker EU er i krise! Nå kommer euroen til å kollapse! EU klarer ikke å rydde opp i nærområdene, russerne kommer! EU håndterer ikke flyktningkrisen – kaos i Europa! Dette kunne vært typiske avisoverskrifter de siste årene. Ja, EU har vært sterkt preget av «krise» siden starten av 2000-tallet. Helt nylig har Europa fått koronakrisen. Dette er for så vidt ikke noe nytt, verken i mediedekningen eller i EUs historie. Noen vil gå så langt som å si at EU alltid er i en eller annen krise, og at disse krisene har vært viktige for at integrasjonsprosjektet har blitt utviklet videre. Det spesielle med 2000-tallet så langt er ikke kun at EU er i krise, men at Unionen har opplevd flere kriser til dels etter hverandre og til dels på samme tid: eurokrisen, flyktningkrisen, koronakrisen, brexit, i tillegg til en konstitusjonell konflikt med to medlemsland, Polen og Ungarn. Vi skal komme tilbake til hver enkelt av disse under, men først noen ord om hvorfor vi innleder med det som «ikke virker» i en bok med tittelen Hvordan virker EU? Denne boken er ment som en bredt anlagt introduksjon til EU som en idé om integrasjon, et system av politiske, byråkratiske og juridiske institusjoner som tar beslutninger av betydning for borgere i alle europeiske land, inkludert nordmenn som EØS-borgere. Hvordan virker dette institusjonelle og politiske systemet? Disse tingene henger selvsagt sammen. Formålet er derfor å gi en innføring i EUs institusjoner og saksgang, med spesifikke eksempler på politiske prosesser der viktige beslutninger har blitt fattet. En slik innføring kunne lagt vekt kun på det formelle, på hvordan systemet er ment å fungere. Dette kunne vært lærerikt, men ville man fått med seg hele bildet av hvordan EU virker? Vi mener nei. For å få det fulle bildet av EUs virkemåte må vi også forstå enkelte grunnleggende aspekter ved EU som unikt historisk eksperiment i politisk og økonomisk integrasjon mellom nasjonalstater. I dette eksperimentet ligger det også en kime til stor uenighet om hva EU skal være, og ikke minst hvordan EU har utviklet seg til et komplekst politisk system siden 1951. I denne sammenhengen er krisene et viktig element i forklaringen av hvordan EU virker. Hva en krise er, og hvordan den oppstår, er et stort spørsmål som vi ikke skal ta stilling til her. De krisene vi presenterer, har noen likheter ved at de alle involverer styringsproblemer for EUs institusjoner. Samtidig er bakgrunnen for krisene og aktørene som er involvert, ofte forskjellige. I eurokrisen samarbeider

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 12

25.06.2020 09:47

Eurokrisen

store medlemsland som Tyskland og EU-institusjonene med andre internasjonale organisasjoner som Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken for å løse en akutt økonomisk krise i flere medlemsland. Flyktningkrisen handler om håndteringen av en stor økning i antall flyktninger og asylsøkere til EU, der byrdefordelingen mellom medlemslandene er et av de store spørsmålene. Koronakrisen handler både om håndtering av en ny type virus som verden ikke har vaksine mot, og om hvordan EUs medlemsland håndterer krisen gjennom konflikt og samarbeid. Brexit er en krise av en ny type hvor ett enkelt medlemsland ønsker å tre ut. Dette er en historisk helt ny situasjon, som setter EU på prøve, ikke kun institusjonelt, men vil noen si, også eksistensielt: Hva slags EU ser vi konturene av etter en brexit? Til sist er konflikten mellom Kommisjonen og medlemsland som Polen og Ungarn en konstitusjonell krise der grunnleggende demokratiske og rettsstatlige prinsipper som EU bygger på, er i spill. EUs mange kriser, men spesielt krisene fra det første tiåret av 2000-tallet og fremover, viser oss derfor flere ting. For det første at EU har blitt en politisk makt det stilles store forventninger til. For det andre at EU har utviklet politikk på områder som man bare kunne drømme om da integrasjonen ble innledet rett etter annen verdenskrig. For det tredje at EUs «suksess» også er blitt dets egen verste fiende: Flere stiller seg nå spørsmålet om integrasjonen gikk for langt, for tidlig, spesielt i tiårene etter Maastrichttraktaten (1992).

Eurokrisen Mot slutten av 1980-tallet ble ideen om en felles europeisk valuta gangbar mynt i flere av Europas hovedsteder. Gjennom Enhetsakten (1986) ble det enighet om den endelige innføringen av et virkelig felles marked blant EUs medlemsland. For flere ga dette støtet til å tenke aktivt rundt en europeisering også av valutapolitikken i EU. Denne ideen førte til at man i Maastrichttraktaten ble enig om å innføre den såkalte EMU – European Monetary Union – på norsk økonomisk og monetær union (ØMU). I 1999 skulle landenes valutasystemer samkjøres, og fra 2002 skulle de nasjonale valutaene fjernes til fordel for et felles europeisk betalingsmiddel: euroen. Videre ble det vedtatt regler om hvor stor gjeld og underskudd eurostatene kunne ha for å sikre stabilitet og en form for likevekt mellom statene innenfor systemet. Med andre ord la dette visse forventninger på landene når det gjaldt nasjonale budsjetter og gjeldsgrad. Allikevel ble det ikke innført en felles økonomisk politikk mellom landene. Hellas og Tyskland er to eksempler på euroland med store ulikheter i økonomi, skattepolitikk og offentlig gjeldsgrad.

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 13

25.06.2020 09:47

Kapittel 1 Innledning

Den globale finanskrisen var et faktum høsten 2007. Etter kollapsen i det amerikanske og deretter det globale finansmarkedet slet flere stater med altfor høy gjeld, på både kort og lang sikt. Dette gjaldt euroland som Irland, Portugal, Spania, Italia og Hellas. Landene håndterte dette gjennom ulike strategier, men det var tidlig klart at flere av dem ikke ville kunne klare en slik gjeldskrise uten assistanse. De store statene i eurosonen ble, sammen med Kommisjonen, tidlig anklaget for å famle, og å mangle instrumenter og vilje til å håndtere krisen effektivt. Tiltakene EU valgte, var en blanding av kriselån og krav til omfattende reformer av velferdssystemer og landenes offentlige økonomi. Dette ble av mange aktører i de hardest rammede landene oppfattet som for krevende. Spesielt Hellas måtte binde seg til en streng sparepolitikk i bytte mot økonomisk assistanse, og har også forpliktet seg til en stram budsjettlinje fremover. Eurokrisen har dermed preget gresk politikk i en årrekke. I tillegg viste eurokrisen tydelig at EU-samarbeidet ofte ikke virket slik det burde. Dette skyldtes komplekse årsaksforhold, men det var liten tvil om at landene i eurosonen hadde skjøvet en rekke institusjonelle og økonomiske spørsmål foran seg i iveren etter å innføre en felles valuta i Europa. Avgjørelsen om å avvikle nasjonale valutaer var et spesielt og historisk øyeblikk for alle landene, men kanskje spesielt for store EU-land som Frankrike, Tyskland og Italia. Videre er det slik at eurosonens organisering i stor grad synliggjør det som gjerne kalles for EUs «differensierte integrasjon», det vil si at ikke alle landene deltar i alle sidene ved samarbeidet. En rekke EU-land har valgt å stå utenfor euroen, enten i utgangspunktet eller gjennom folkeavstemninger (se også kapittel 4). Hvilken rolle skulle disse landene ha i håndteringen av en økonomisk og politisk krise i selve eurosonen? Her var det ingen klare svar ettersom en slik mekanisme for håndtering av en eurokrise ikke var tenkt ut på forhånd. Dette har ført til at krisen har blitt håndtert gjennom så vel bilaterale relasjoner (for eksempel mellom Tyskland og Hellas), i Det europeiske råd med alle statsledere til stede og i den såkalte troikaen bestående av Kommisjonen, Den europeiske sentralbanken og Det internasjonale pengefondet (IMF). I tillegg er Verdensbanken involvert. For å gjøre bildet enda mer komplisert så vedtok eurolandene seg imellom også en rekke nye institusjonelle mekanismer (se boks 1.1) for å håndtere fremtidige problemer; mekanismer som ble vedtatt utenfor EUs traktater, men som samtidig har en stor innvirkning på EU, europeisk politikk, medlemslandene og deres borgere.

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 14

25.06.2020 09:47

Eurokrisen

Boks 1.1: Nye institusjonelle mekanismer etter eurokrisen 1. European Stability Mechanism (ESM): fond styrt av Kommisjonen som kan gi ulike typer av finansiell assistanse til medlemsland som gjeldskjøp, kjøp av statsobligasjoner, akutt kreditt osv. (permanent fra 2012, tok over for de midlertidige European Financial Stability Facility (EFSF) og European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM)). 2. European Fiscal Compact: første skritt mot en «fiskal» union. Mellomstatlig avtale inngått 9. desember 2001 mellom de 17 eurolandene og 6 land som vil bli med i valutasamarbeidet. Avtalen innebærer grenser for statlige utgifter og gjeldsgrad, med sanksjoner hvis disse grensene brytes. Avtalen ble vedtatt utenfor EUs traktatverk. Den innebærer en endring og videreføring av Stability and Growth Pact som har vært virksom siden euroen ble innført. 3. EUs bankunion: Finanskrisen startet med at flere banker opplevde likviditetsproblemer. EUs bankunion ble opprettet for å forhindre nye bankkriser ved å styrke EUs kapasitet til å regulere banksektoren og føre tilsyn. EUs bankunion er ment å fullføre ØMU og består av: felles regelverk for bankvirksomhet, felles innskuddsgarantiordning (European Deposit Insurance Scheme), felles avviklingsordning (Single Resolution Mechanism) og felles tilsyn (Single Supervisory Mechanism). Sammen er det tenkt at disse tiltakene skal bidra til å styrke EUs kriseløsningskapasitet, men alle elementer er fortsatt ikke på plass (per 2020).

Hvordan EU virker er da et betimelig spørsmål. I kjølvannet av eurokrisen vil mange hevde at problemet nettopp har vært at EU ikke virker, og at EU selv har skapt grobunnen for krisen. Samtidig viser håndteringen av krisen også evne til kreativitet i en presset situasjon, selv om flere av beslutningene som er blitt tatt, er problematiske fra et demokratisk ståsted. Videre er det slik at EU er et system som er ment å skulle skape økonomisk vekst på et likeverdig felles marked i Europa. Er dette markedet likeverdig? Dette kan man stille spørsmål ved, ikke minst fordi Tyskland som EUs største land har hatt stor økonomisk vekst nettopp etter innføringen av euroen på grunn av enklere markedsadgang for deres varer og tjenester i de andre eurolandene, og ikke

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 15

25.06.2020 09:47

Kapittel 1 Innledning

minst større kjøpekraft i de søreuropeiske landene. Når krisen så er et faktum, setter EU hardt mot hardt, og mange vil hevde at man ikke har vært seg bevisst at europeisk integrasjon også krever solidaritet overfor medlemslandene og deres borgere.

Flyktningkrisen Våren og sommeren i 2015 står EU og medlemslandene overfor en stadig eskalerende flyktningkrise. Krisen skyldes en rekke sammenfallende utviklingstrekk i Europa og dets nærområder, spesielt den langvarige borgerkrigen i Syria og en stadig mer usikker fremtid i Afghanistan. Krisen består i at antallet flyktninger, både langs landeveien og sjøveien, blir mangedoblet på kort tid. Flyktningene ankommer EUs grenseland mot ikke-medlemmer (som Ungarn, Kroatia og Hellas), og disse landene får da en meget stor byrde i å håndtere situasjonen. Flere av landene har også en i utgangspunktet restriktiv innvandringspolitikk og nærer stor skepsis spesielt overfor innvandring fra muslimske land. EUs asylpolitikk styres i utgangspunktet etter Dublinforordningen som legger til grunn det såkalte «førstelandsprinsippet» som tilsier at alle asylsøknader skal behandles i det første EU-landet som flyktningene ankommer. Flere av disse «førstelandene» er under stort press og har i utgangspunktet svakere økonomi og mindre administrativ kapasitet enn de rikere delene av Europa. EU har støtt på en rekke problemer i å løse krisen, i både et kort og et lengre tidsperspektiv. Medlemslandene har valgt ulike strategier for å håndtere asyl- og innvandringsspørsmål generelt og har samtidig tatt ulike veier i den umiddelbare krisehåndteringen. Noen har bygget fysiske barrierer på deres egen og EUs yttergrense, mens andre har suspendert Schengenavtalen (som skal sikre fri bevegelse i Europa) for å få større kontroll ved EUs indre grenser. Et ytterligere problem her er at EU ikke har klart å nå enighet om en grunnleggende felles asyl- og innvandringspolitikk, mer enn 20 år etter at dette arbeidet ble innledet. Det er et felles regelverk på en rekke områder, men for eksempel finnes det ikke en enhetlig behandling av asylsaker på tvers av EUs medlemsland. Noen medlemsland nekter å vurdere mer overnasjonal styring som et svar på hvordan man skal skape en mer likeverdig situasjon. I tillegg inngikk EU en kontroversiell avtale med Tyrkia i mars 2016. Denne avtalen ble inngått for å redusere antallet migranter som brukte veien gjennom Tyrkia til Europa. For hver migrant som Tyrkia beholder, skal EU ta imot en syrisk asylsøker. I tillegg fikk tyrkiske borgere lempninger i visum-reglementet og enklere innreise til EUs medlemsland. Dette viser at EU så seg nødt til å eksternalisere håndteringen av asylstrømmen ved å inngå et kompromiss med et tredjeland som Tyrkia. Videre er det ingen reelle kvoteordninger

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 16

25.06.2020 09:47

Brexit

der asylsøkere kan fordeles mellom land, slik at byrden blir mindre på førsteland som Hellas, Italia og Ungarn. Du kan lese mer om dette i kapittel 3. EU virker slik at man på mange politikkområder har felles regelverk som iverksettes på nasjonalt nivå. Med andre ord er det ikke slik at alle EUs lover blir gjennomført helt likt i alle medlemslandene. Gjennomføringen kan ikke bryte med lovens intensjon, men mange såkalte EU-direktiver gir landene relativt stor mulighet for tolkning. Asylområdet styres av bindende forordninger som Dublinforordningen, men også av en rekke direktiver. Tolkningen av flere av disse er nå kontroversiell i debatten mellom medlemslandene om håndteringen av flyktningkrisen. I tillegg setter denne krisen spørsmålet om solidaritet mellom EUs medlemsland på dagsordenen. Er de landene som ikke er blant de landene hvor flyktningene ankommer først, villige til å vise solidaritet og hjelpe de landene som ikke er i stand til å håndtere strømmen av flyktninger alene? I skrivende øyeblikk ser dette lite sannsynlig ut, og EU med Kommisjonen og Rådet i spissen famler med svarene i en krise som fortsatt ikke er løst. Og i den andre enden står menneskers skjebne og liv på spill. Flyktningkrisen kan således sies å være en lakmustest på hvordan EU faktisk virker.

Brexit 23. juni 2016 gikk britene til valgurnene for å stemme over hvorvidt Storbritannia skulle melde seg ut av EU («Leave») eller å forbli medlem («Remain»). Fra 31. januar 2020 er den formelle utmeldelsen et juridisk faktum. Bakgrunnen for avstemningen var at statsminister David Cameron lanserte folkeavstemning om britisk EU-medlemskap i forkant av parlamentsvalget i 2015. På denne måten ønsket Cameron å unngå velgerflukt fra eget parti til UKIP (United Kingdom Independence Party). Det viste seg imidlertid at Cameron forregnet seg. Velgerflukten til «Nei-siden» avtok ikke, og han tapte folkeavstemningen med knapp margin (51,9 % stemte for utmeldelse og 48,1 % stemte for fortsatt medlemskap, med et oppmøte på 72,2 %). Valgresultatet så slik ut: Tabell 1.1 Resultatet av folkeavstemningen om brexit Valg Utmeldelse Forbli Total

Stemmer

17 410 742 16 141 241 33 551 983

51,89 48,11 100,00

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 17

25.06.2020 09:47

Kapittel 1 Innledning

Storbritannia ble medlem i EF i 1973, men holdt en folkeavstemning om utmeldelse allerede etter to år. Folkeavstemningen i 1975 resulterte i 67,2 prosent som stemte for fortsatt medlemskap, og 32,8 prosent for utmeldelse. Dette illustrerer at Storbritannia i hele sin medlemskapshistorie har hatt et problematisk forhold til EU. Det har også blitt oppfattet som den vanskelige gutten i klassen av de øvrige medlemmene. Dette ble sterkest markert av statsminister Margaret Thatcher som ønsket å bidra mindre til EUs budsjetter, og som forhandlet frem britiske særordninger når det gjaldt medlemskapskontingenten til EU. Storbritannia har også unngått å delta i EU på en rekke områder, slik som den økonomiske og monetære union (de har hele tiden beholdt pundet) og justissamarbeidet (de har ikke deltatt i Schengen-samarbeidet).

Hva nå? Lisboatraktaten innførte muligheten for utmeldelse i 2007. Likevel er dette første gang den såkalte artikkel 50 har blitt utløst. Dette faktum førte til uenighet mellom Storbritannia og EUs medlemsland, blant annet med hensyn til spørsmålet om hvor raskt artikkel 50 skal iverksettes etter folkeavstemningen. Mens Cameron ønsket å utsette å «trykke på knappen», ønsket de fleste EU-landene at artikkel 50 skulle iverksettes ganske umiddelbart. Cameron gikk av som statsminister i slutten av juni 2016 og ble erstattet av Theresa May, også fra Det konservative partiet. May, som opprinnelig var for å bli i EU, startet den interne prosessen med å skulle utløse artikkel 50. 29 mars 2017 vedtok Parlamentet nettopp dette, med et mål om å forlate EU innen to år som er grensen satt av EU-traktaten. Etter at denne artikkelen ble iverksatt, startet en periode med intense forhandlinger mellom Storbritannia og EU om en utmeldingsavtale. Det ble spekulert i ulike utfall fra disse forhandlingene. Noen spekulerte i tanken på en såkalt sveitsisk løsning med mange sektoravtaler, mens andre antydet en EØS-aktig løsning – i det minste i en overgangsperiode mellom fullt medlemskap og et fremtidig utenforskap. Avtalen May la frem for Parlamentet i januar 2019, den såkalte «Brexit Withdrawal Agreement», var kontroversiell. Mange EU-motstandere mente den ikke gikk langt nok i å kutte båndene til Unionen, mens mange av de som mener Storbritannia bør bli i EU, mente at avtalen ikke sikret vitale britiske interesser, spesielt for næringslivet. Videre var den såkalte irske «backstop» et stort stridstema. Fredsavtalen for NordIrland fra 1998 bygger på et prinsipp om en «myk» grense mellom Nord-Irland og Republikken Irland, med full bevegelse for borgere fra begge land. Den irske «backstop» var konstruert i utmeldingsavtalen slik at man kunne unngå innføring av en «hard» grense når Storbritannia (og dermed Nord-Irland) forlater EU. Resultatet ble at

9788215042787_Trondal mfl_Hvordan virker EU.indd 18

25.06.2020 09:47

Bakside: 170 mm

Høyde: 240 mm

er førsteamanuensis ved OsloMet – Storbyuni versitetet og forsker ved Arena, Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo. guri rosén

espen d . h . olsen

er førsteamanuensis ved OsloMet – Storbyuniversitetet og forsker ved Arena, Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo. om s lag av stia n ho le

isbn 978-82-15-04278-7

Espen D.H. Olsen, Guri Rosén og Jarle Trondal Hvordan virker EU? Institusjoner og politiske prosesser

Rygg: 16,2 mm

Forside: 170 mm

Espen D.H. Olsen, Guri Rosén og Jarle Trondal

Hvordan virker EU? Institusjoner og politiske prosesser 2. utgave