I Introduksjon til miljøplanlegging viser forfatterne hvordan miljøplanlegging er et svært viktig verktøy for å sikre bærekraftig arealbruk og møte utfordringene vi står ovenfor. Gjennom bokas 17 kapitler tar de blant annet for seg de statlige, regionale og kommunale forvaltningsnivåene, planprosesser og medvirkning, konsekvensutredninger og kunnskapssyn og potensialet for integrert og helhetlig regional planlegging. De beskriver også hvordan kommunene jobber med folkehelse, klimaendringer og bærekraftig utvikling. Boka bringer sammen mange forfattere med ulike bakgrunner, perspektiver og kunnskap. De trekker veksler på nyere forskning og belyser både dilemmaer, utfordringer og muligheter knyttet til miljøplanlegging.
INTRODUKSJON TIL MILJØPLANLEGGING
Klimaendringer og tap av naturmangfold er to av vår tids største globale utfordringer. Naturområder er under økende press, også i Norge, med stadig mer utbygging av strandsonen og fjellområdene. Varmere, villere og våtere vær byr på mange utfordringer, ikke minst for byene, med mer intens nedbør og overvannsflom på stadig mer kompakte flater. Hvordan skal vi takle disse utfordringene på en best mulig måte for å legge til rette for god folkehelse og gode, bærekraftige samfunn?
Introduksjon til miljøplanlegging er skrevet for studenter som følger kurs i miljøplanlegging, men kan være nyttig for alle som har interesse for planlegging og miljøspørsmål. Synne Movik og Knut Bjørn Stokke (red.) er begge førsteamanuensis ved Institutt for by- og regionplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet. De har blant annet forsket på og undervist i arealplanlegging, særlig knyttet til kystsonen, og er opptatt av å bedre forstå samspillet og sammenhengene mellom kunnskap, bruk og vern av naturressurser og kommunal og regional planlegging.
(red.)
ISBN 978-82-15-05044-7
(red.)
INTRODUKSJON TIL MILJØPLANLEGGING
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 1
26.01.2022 19:30
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 2
26.01.2022 19:30
Synne Movik og Knut Bjørn Stokke (red.)
INTRODUKSJON TIL MILJØPLANLEGGING
univer sitetsforl aget
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 3
26.01.2022 19:30
© Universitetsforlaget 2022 ISBN 978-82-15-05044-7 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel. Boken er utgitt med støtte fra Kunnskapsdepartementet ved Lærebokutvalget for høyere utdanning. Illustrasjoner av Arnvid Moholt: Figur 4.1, 9.1, 10.2, 12.2, 12.3, 13.2, 14.1 og 15.4. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no Omslag: Ellen Lorentzen Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: 07 Media – 07.no Boken er satt med: Stempel Garamond 10,5/14
ED
79
07
M
NO - 1470
RKET TRY K ME RI KE
MIL JØ
Papir: 100 g Arctic Matt
IA – 2041
03
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 4
26.01.2022 19:30
Innhold
Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
Kapittel 1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Utfordringer for miljøplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Hvorfor en bok om miljøplanlgging? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Bokas tematikk og struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13 13 16 16
Kapittel 2 Sentrale rammeverk i miljøplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Hvordan fungerer plan- og bygningsloven av 2008? . . . . . . . . . . Hensikten med loven, og hva som er nytt sammenlignet med tidligere lover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lovens oppbygning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovene . . . . 2.4 Naturmangfoldloven – et viktig redskap for helhetlig miljøplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Det globale og nasjonale naturmangfoldet . . . . . . . . . . . . . . . . . Internasjonale initiativ for å bevare naturmangfold – og påvirkningen for Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nærmere om naturmangfoldloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21 21 22
Kapittel 3 Statens, fylkenes og kommunenes rolle i miljøplanleggingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Statens rolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statlige planretningslinjer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statlige planer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innsigelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 5
22 24 26 27 28 28 29 30
32 32 36 37 37 38 38
26.01.2022 19:30
6
Innhold
3.3 Fylkeskommunenes rolle som de regionale forvaltningsorganene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 Det lokale forvaltningsnivået – kommunene . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 4 Kommunale og regionale planer og planprosesser . . . . . . . . 4.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Regionale planer og planprosesser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3 Kommunale planer og planprosesser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4 Plan versus dispensasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5 Hvordan fungerer kommunal planlegging for å ivareta miljøhensyn? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 5 Naturvern i endring – fra vern mot bruk, til bruk og vern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Naturvern i endring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Erfaringer med endringene i vernepolitikken . . . . . . . . . . . . . . . . Varangerhalvøya, Fulufjellet og Folgefonna nasjonalparker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ytre Hvaler og Færder nasjonalparker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Avslutning: Mot en mer integrert og dynamisk forvaltning på tvers av vernegrenser? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 6 Medvirkning for miljø i planleggingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Hvem medvirker? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Hvorfor medvirkning fra innbyggerne? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4 Medvirkning med virkning og Arnsteins stige . . . . . . . . . . . . . . . 6.5 Medvirkning i norsk planlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fire ulike roller i planprosessene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medvirkningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven . . . . . . Metoder for informasjon og inkludering . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktiv inkludering gjennom plansmier og verksteder . . . . . . . . Stedsutvikling som arena for samarbeidende planlegging – når prosesseiere ønsker innspill . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medvirkning som aktivisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 6
40 41 42 43 43 44 47 52 53 55
56 56 56 58 58 61 65 69 69 69 70 72 74 75 77 80 84 85 86 87
26.01.2022 19:30
Innhold
Kapittel 7 Konsekvensutredning: Et redskap for å øke kunnskapen om en utbyggingssak eller et tiltak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2 Kort historikk og oversikt over rammeverk og ansvar . . . . . . . . . 7.3 Nærmere om planprogram og prosesser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4 Omfattende dokumentasjon og motstridende interesser . . . . . . . 7.5 Ulike aktørers rolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.6 Eksempel på opptakten til en konsekvensutredning – utnyttelse av en grusforekomst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.7 Utfordringer i arbeidet med konsekvensutredninger . . . . . . . . . . 7.8 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 8 Kunnskapsbasert miljøplanlegging – utfordringer og muligheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Kunnskap og politikk – oppdragsforskningens rolle . . . . . . . . . . 8.3 Interessekonflikter og usikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Eksempel fra oppdrettsnæringen på koblingene mellom kunnskap og politikk: Trafikklyssystemet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5 Noen teoretiske innfallsvinkler for å belyse relasjonene mellom politikk og kunnskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.6 Ulike former for kunnskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.7 Å bygge broer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.8 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 9 Helhetlig og integrert miljøplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 Utfordringene med sektorisert og fragmentert forvaltning . . . . . 9.3 Planlegging som redskap for integrert og helhetlig forvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 En modell med ulike nivåer av integrering . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Hva slags integrering er mulig å oppnå gjennom planlegging? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 10 Regional planlegging av store fjellområder: balansegangen mellom bruk og vern i villreinens leveområder . . . . . . 10.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Regioner og regional planlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulike regionforståelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 7
7
89 89 90 93 94 95 96 97 98
99 99 101 102 103 106 107 109 111 112 112 114 117 120 121 123
125 125 128 128
26.01.2022 19:30
8
Innhold
Regional planlegging: mellom en sterk stat og sterke kommuner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bakgrunnen for de regionale villreinplanene . . . . . . . . . . . . . . . . . Heiplanen: organisering, stridstema og resultat . . . . . . . . . . . . . . Uenighet om grenser, sonering og retningslinjer . . . . . . . . . . . . Omstridt vindkraftinitiativ: heller vindkraft enn villrein? . . . . . . Regional planlegging som retningsgivende eller bindende? . . . . . Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
129 131 132 134 136 139 140
Kapittel 11 Kystsoneplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2 Kommunal kystsoneplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3 Erfaringer med regional kystsoneplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4 Erfaringer med interkommunal kystsoneplanlegging . . . . . . . . . 11.5 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
142 142 144 147 151 153
10.3 10.4 10.5 10.6 10.7
Kapittel 12 Fra fjell til fjord: Vannforskriften i norsk miljøforvaltning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.2 Vannregioner og vannregionmyndighet – en forvaltningsmessig nyskapning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vannregioner og vannregionutvalg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vannregionmyndigheten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vannområder og vannområdeutvalg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisering på nasjonalt nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planprosessen – kunnskapsbasert og målorientert . . . . . . . . . . Medvirkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12.3 Samarbeidsbasert nedbørsfeltsorientert forvaltning – utfordringer og erfaringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mobilisering til deltagelse og samarbeid på tvers av geografi og sektorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nasjonal styring og oppfølging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppfølging og gjennomføring av vannforvaltningsplanen . . . . 12.4 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 13 Planlegging, miljø og helse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Hva er folkehelsearbeid? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Hva er god helse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.4 Faktorer som påvirker helse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 8
155 155 157 157 159 160 160 161 163 163 165 168 170 171 173 173 174 175 176
26.01.2022 19:30
Innhold
9
13.5 Hva er folkehelsearbeid i dag? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.6 Folkehelseloven (og koblingen til plan- og bygningsloven) . . . Folkehelseloven og det systematiske folkehelsearbeidet . . . . 13.7 Miljørettet helsevern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.8 Verktøy og datakilder for å få oversikt over helse og miljø . . . . 13.9 Fra forebygging til samfunnsbygging – sosial bærekraft og folkehelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.10 Fortetting, helse og sosial bærekraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.11 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
177 178 179 180 181
Kapittel 14 Planlegging for bynære friluftsområder . . . . . . . . . . . . . . . . 14.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Bruk av bynære friluftsområder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3 Planlegging som virkemiddel for bevaring av bynære friluftsområder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planlegging av bynære friluftsområder i Kristiansand . . . . . . Planlegging av bynære friluftsområder i Bodø . . . . . . . . . . . . Planlegging og mobilisering i Moss kommune . . . . . . . . . . . . 14.4 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
187 187 188
Kapittel 15 Klimaendringar og miljøplanlegging i kommunane . . . . . 15.1 Innleiing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.2 Planlegging for utsleppskutt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klima- og energiplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Areal- og transportplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forbruk som inngang til lokal klimapolitikk . . . . . . . . . . . . . 15.3 Planlegging for klimatilpassing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Flaum og overvatn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kartlegging av risiko for flaum og overvatn . . . . . . . . . . . . . . Planverktøy i klimatilpassing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prinsipp for naturbasert overvasshandtering . . . . . . . . . . . . . Tiltak for klimatilpassing av overvatn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.4 Kommunalt klimaarbeid og globale utfordringar . . . . . . . . . . . . Tiltak for utsleppskutt og tilpassing må samordnast . . . . . . . Klima og naturmangfald er to sider av same sak . . . . . . . . . . . 15.5 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
197 197 199 199 201 203 205 207 209 210 213 214 216 216 217 218
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 9
183 184 186
189 189 191 192 195
26.01.2022 19:30
10
Innhold
Kapittel 16 Kommunen på miljødugnad: FNs bærekraftsmål som rammeverk for regional og lokal planlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.1 Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.2 Erfaringer med bærekraftig utvikling i norsk planlegging . . . . . 16.3 FNs bærekraftsmål og planlegging: Ulike forståelsesmåter og tilnærminger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.4 Eksempler på lokale og regionale tilnærminger . . . . . . . . . . . . . Finne startstreken og måle framgang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gjøre bærekraftsmålene lokalt relevante . . . . . . . . . . . . . . . . . Helhetlige innsatsområder og koordinering av virkemidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16.5 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kapittel 17 Avslutning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17.1 Sentrale temaer, utfordringer og muligheter i miljøplanleggingen – noen refleksjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sammenhenger og problemforståelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rammer og prosesser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Avveininger og prioriteringer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
220 220 222 225 229 230 231 233 234 238 238 238 243 246
Forfatterliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Litteraturliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 10
26.01.2022 19:30
Forord
Denne boka har vært et entusiasmeprosjekt. Utgangspunktet var å skrive en lærebok for kurset Miljø og planlegging ved NMBU. Etter å ha hatt ansvar for og undervist i dette kurset i flere år så vi at det var et behov for å skrive en bok om miljøplanlegging. Det har vært en glede å kunne skrive basert på interessene og forskningen vår, og prøve å formidle hva vi forstår med miljøplanlegging, og hvorfor det er så viktig å ha innsikt i miljøplanleggingens rammer, prosesser og praksiser for å forstå utfordringene og mulighetene vi står overfor. Vi har hatt med oss et særs dyktig lag av bidragsytere og vil gjerne takke hver enkelt av dem for innsatsen de har lagt ned. Alle forfatterne bringer med seg sin faglige kompetanse og sine egne perspektiver og oppfatninger om de temaene de skriver om, og det skaper variasjon og spenning i boka, samtidig som vi håper at vi som redaktører har klart å ivareta en helhet. Det er mange som har vært til stor hjelp på veien, blant annet ved å lese gjennom og kommentere på enkeltkapitler og bidra på andre måter. Vi vil gjerne takke følgende: Cassandra Bergstrøm, Jan Vidar Haukeland, Terje Holsen, Carl Henrik Jensen, Kathrine Ivsett Johnsen, Gro Koppen, Randi Kaarhus, Kristian Larsen, Martin Lund-Iversen, Kristin Nordli, Lina Frogner Orre og Inger-Lise Saglie. Ideen til denne boka tok form våren 2020, og vi er glade for at Per Robstad ved Universitetsforlaget var så positivt innstilt til bokprosjektet vårt. Da han gikk over i ny stilling, overtok Jannicke Bærheim som vår kontakt, og Jannicke har sørget for god oppfølging og loset prosjektet trygt i havn. Til minne om Trond Mange Movik (1959–2021) og Magnus Movik (1985– 2019). Far og sønn, som begge studerte på Ås. To kloke, underfundige, engasjerte og humørfylte mennesker som er dypt savnet av mange. Ås, 1. desember 2021 Synne Movik og Knut Bjørn Stokke
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 11
26.01.2022 19:30
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 12
26.01.2022 19:30
Kapittel 1
Innledning Synne Movik og Knut Bjørn Stokke
1.1
Utfordringer for miljøplanlegging
Det er mange utfordringer vi som samfunn står overfor når det gjelder hvordan vi skal planlegge for framtiden, som for eksempel hvordan håndtere sterkere press på naturmangfold og friluftslivsområder, økt urbanisering og usikkerhetene knyttet til hvordan klimaendringene vil påvirke oss. Samtidig skal vi også sørge for gode nærmiljøer som fremmer folkehelse. Fjordene, kyst- og sjøområdene våre, den «blå allmenningen», er utsatt for press fra ulike hold, blant annet utstrakt utbygging, raskt voksende næringer som oppdrett og annen bruk. Hvordan kan planlegging for kystområdene bidra til å håndtere dette økende presset og dempe konflikter og interessemotsetninger? I den norske fjellheimen beiter og ferdes Europas siste villreinstammer. Dette området er under press fra for eksempel hyttebygging, og her er det også gunstige forhold for å bygge ut fornybar energi i form av vindkraft som et ledd i omstillingen til et lavutslippssamfunn. Hvem vinner fram, vindkraften eller villreinen? Og i en tid hvor flere og flere av oss bor i byer, hvordan kan vi planlegge for å sikre tilgang til naturområder nær byene og bidra til økt trivsel og bedre folkehelse? Kompakt byutvikling kan kanskje være en god klimastrategi, men det byr også på utfordringer, blant annet for håndtering av overvann på stadig mer kompakte flater. Mer ekstremvær, og tendensen mot varmere, villere og våtere vær, gjør at planleggere og andre aktører må tenke kreativt om hvordan man skal få til løsninger som ikke overbelaster aldrende ledningsnett. Dette er noen eksempler på utfordringer som blir tatt opp i denne boka. Tap av naturmangfold og klimaendringer er internasjonalt anerkjent som to av de viktigste truslene verdenssamfunnet står overfor (se IPBES, 2019 og IPCC, 2021), og disse fenomenene påvirker hverandre gjensidig. Bærekraftig arealbruk er en viktig måte å møte disse utfordringene på. Noen nøkkelbegreper her er helhetlig og integrert. Beslutninger som tas om arealbruk på lokalt plan, kan virke fornuftige og hensiktsmessige nok, men konsekvensene samlet sett kan være svært store. Det kan derfor være sterke spenninger mellom hva
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 13
26.01.2022 19:30
14
Synne Movik og Knut Bjørn Stokke
som er gunstig sett fra et lokalt kommuneperspektiv, og hva som er fornuftig hvis vi ser større på det og setter konsekvensene i en nasjonal og internasjonal sammenheng. Bærekraftig arealbruk er da også et hensyn som er eksplisitt tatt inn i de nåværende nasjonale forventningene. All planlegging er politisk: Det handler om å prioritere noen typer ressursog arealbruk framfor andre, og å trekke veksler på ulike former for kunnskap og erfaringer, og ikke minst navigere i spenningsfeltet mellom politikk og kunnskap. Hva mener vi så med begrepet miljøplanlegging? Det er et etablert begrep på engelsk – environmental planning – selv om det er et relativt nytt felt. Hvordan miljøplanlegging defineres, avhenger av sammenhengen det blir brukt i, ettersom ulike land har ulike plansystemer, forvaltningspraksiser og rammeverk.1 I norsk sammenheng er ikke begrepet like etablert som i den engelskspråklige verden. Bay-Larsen bruker begrepet i en artikkel om «kunnskap i norsk miljøplanlegging» fra 2014, men uten å definere det nærmere. I denne boka velger vi å forstå miljøplanlegging først og fremst som arealplanlegging på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå som påvirker naturmiljø og folkehelse. Miljøplanlegging handler dermed ikke bare om det ytre naturmiljøet, men også om hvordan folks psykososiale helse blir påvirket av deres omgivelser. I en slik bred forståelse kan man argumentere for at nesten all arealplanlegging er miljøplanlegging, men poenget med å bruke et begrep som miljøplanlegging er først og fremst å øke bevisstheten rundt sammenhengene mellom arealplanlegging, naturmiljø og folkehelse. Et viktig aspekt ved miljøplanlegging handler om å tenke helhetlig, og å være bevisst på sumvirkninger, for eksempel i kystsonen og fjellområdene. Koblingene mellom plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven står sentralt i en slik forståelse av miljøplanlegging, fordi de begge er sektorovergripende prosesslover som legger føringer på arealbruk. Naturmangfoldloven legger klare føringer på hvordan kommunale og regionale myndigheter kan planlegge etter plan- og bygningsloven. Naturmangfoldloven legger også rammene for ulike verneområder som har spesiell beskyttelse. Dermed har vi funnet det hensiktsmessig å inkludere nærmere omtale av naturmangfoldloven, i tillegg til plan- og bygningsloven, i denne boka. Et viktig bakteppe er at det er våre folkevalgte organer på kommunalt nivå (kommunestyre) og regionalt nivå (fylkesting) som er planmyndighet, og miljøplanlegging er dermed underlagt politisk styring og politisk skjønn. Samtidig er miljøplanleggingen også underlagt noen rammer og faglige normer som må 1
En definisjon på miljøplanlegging i Storbritannia blir presentert av Haughton (2017, s. 1.) som ‘Environmental planning working within both statutory planning systems and wider systems of environmental management, such as water quality and flood risk management. It operates at and across a wide variety of scales, from the site through the local to the regional and beyond, with different types of approach relevant at different scales.’
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 14
26.01.2022 19:30
Kapittel 1 Innledning
15
følges. Det skal legges til rette for direkte medvirkning fra lokale og regionale aktører. Planleggere i kommuner og regioner har derfor en mangefasettert oppgave ved at de må ta utgangspunkt i politikernes mål og ønsker, samtidig som de skal sørge for at nasjonale og internasjonale føringer blir fulgt opp, og også sikre medvirkning. Miljøplanlegging innebærer å navigere maktforhold, og det finnes mange ulike teorier om planleggingspraksiser som også tar for seg temaet maktrelasjoner. I denne boka vil vi ikke gå nærmere inn på de ulike teoretiske perspektivene, men for dem som er interessert i å fordype seg mer i planteori, kan man lese mer om ulike planteoretiske tilnærminger i Aarsæther et al. (2018). Vi har valgt å ha en pragmatisk tilnærming til planlegging, og beskriver de eksisterende rammene, prosessene og aktørene, og belyser også noen spørsmål knyttet til medvirkning og kunnskap. Historisk sett har det skjedd mye på planleggingsfeltet siden norsk byplanleggings spede begynnelse på 1920-tallet. Der det tidligere først og fremst handlet om å regulere boligbygging i byene, har planleggingen blitt mer og mer omfattende. Ansvaret for planlegging har flyttet seg fra staten og rådgivende eksperter nedover til kommunene, og det har vokst fram en mer demokratisk og inkluderende holdning til ulike synspunkter og former for kunnskap. Planleggerens blikk og lovens rammer har blitt løftet fra å være konsentrert om utbygging til å dreie seg om bærekraftig utvikling. Det har samtidig vært et markant skifte mot en mer markedsorientert planlegging over tid, og den nåværende trenden er at de fleste reguleringsplaner fremmes av private forslagsstillere.2 Denne trenden peker på behovet for at offentlige myndigheter på alle nivåer er seg sitt ansvar bevisst når det gjelder å planlegge for miljømessige og sosialt bærekraftige løsninger. Et gjennomgangsbegrep i miljøplanlegging er ideen om bærekraftig utvikling. Mange har en intuitiv forståelse av hva som menes med dette. Begrepet ble opprinnelig lansert av Gro Harlem Brundtland i rapporten «Vår felles framtid», som kom ut i 1987. Bærekraftig utvikling defineres der som en utvikling som tilfredsstiller dagens behov uten å ødelegge framtidige generasjoners muligheter til å tilfredsstille sine behov. Begrepet har hatt en enorm gjennomslagskraft, ikke minst i kraft av at det kan forstås på så mange ulike måter, og det har over mange år pågått en diskusjon i og utenfor akademia om hvordan begrepet skal forstås og operasjonaliseres. Slik FN definerer bærekraftig utvikling, handler det om å balansere tre ulike dimensjoner av bærekraft – miljømessig bærekraft, sosial bærekraft og økonomisk bærekraft, for å sikre en utvikling som legger 2
Private aktører har hatt mulighet til å fremme planforslag siden den første bygningsloven fra 1924, men praksisen går enda lenger tilbake (Holsen, 2021b). Selv om adgangen for private var til stede allerede den gang, så skjedde det en holdningsendring på 1980-tallet, fra å tenke at det offentlige skulle bygge boliger, til at det var bedre om private aktører gjorde det.
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 15
26.01.2022 19:30
16
Synne Movik og Knut Bjørn Stokke
til rette for gode levekår, uten å forringe naturmiljøet (se kapittel 13). FN har utarbeidet 17 bærekraftsmål, som søker å være retningsgivende, og utfordringen ligger i å gjøre disse målene mer konkrete og lokalt relevante (se kapittel 16).
1.2
Hvorfor en bok om miljøplanlgging?
Det finnes allerede flere bøker som tar for seg planlegging, så hvorfor trenger vi enda en? Bakgrunnen for denne boka er et kurs som startet opp ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet i Ås i 2012, «Introduksjon til miljø og planlegging». Flere andre institutter og programmer hadde lenge sett et behov for et slikt introduksjonskurs for studenter som fulgte ulike femårige studier i naturforvaltning, landskapsarkitektur, fornybar energi, folkehelse og andre studier. Felles for disse studiene var at de ville ha nytte av å kjenne til det norske plansystemet, men at dette ikke inngikk som en integrert del av deres respektive studieopplegg. Dermed ble Institutt for by- og regionplanlegging forespurt om de kunne ‘sy sammen’ et slikt introduksjonskurs for å dekke dette behovet. Kurset som ble utviklet, hadde som formål å introdusere studentene til det norske plansystemet på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, med vekt på arealplanlegging og miljøhensyn. Etter hvert ble det klart at det var et behov for en egen lærebok til denne studentgruppa, men som også kunne appellere til et bredere publikum med interesse for miljø og planlegging – eller miljøplanlegging. Lokal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven er vårt viktigste redskap for å håndtere de utfordringene vi beskrev innledningsvis, samtidig som vi skal møte samfunnets behov for utbygging og andre tiltak i et langsiktig og bærekraftig perspektiv. Hvordan og hvem er involvert i miljøplanlegging og avklaringer om interessemotsetninger, og hva slags kunnskap trekkes inn? Uansett hvilket av de tidligere nevnte fagfelt man tilhører, er det en vesentlig forutsetning å kjenne til hvordan planlegging foregår, hva slags rammeverk, lover og retningslinjer som ligger til grunn, hvilke roller og funksjoner de ulike forvaltningsorganene har, hvordan prosessene foregår, og hvem som deltar og hvordan maktrelasjoner gjennomsyrer kunnskaps- og planleggingspraksiser. Videre er det viktig å ha en forståelse for bærende ideer i miljøplanlegging, som behovet for å planlegge ‘helhetlig’ og ‘integrert’ hvor man søker å bygge bro og få til mer samordning på tvers av ulike sektorer og interesser.
1.3
Bokas tematikk og struktur
Her gir vi en kort beskrivelse av hvilke spørsmål og temaer vi tar for oss i bokas kapitler.
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 16
26.01.2022 19:30
Kapittel 1 Innledning
17
Vi starter i kapittel 2 med en oversikt over relevante lover og rammeverk. I Norge står ideen om lokaldemokratiet sterkt, og det er bred enighet om at det er kommunene som i størst mulig grad skal bestemme over sine egne arealer og sin egen samfunnsutvikling, men innenfor visse rammer og føringer, som for eksempel regionale og statlige planer og nasjonale myndigheters retningslinjer. Det er planog bygningsloven fra 2008 som legger premissene for hvordan planlegging skal foregå i kommunene og fylkene. En annen sentral lov er naturmangfoldloven, som kom i 2009, og som miljøplanlegging i stor grad må forholde seg til. I tillegg er folkehelseloven fra 2011 relevant, pluss at det finnes et bredt spekter av sektorlover som også har betydning for miljøplanlegging; av disse kan vi nevne for eksempel forurensningsloven, energiloven og havressursloven. I kapittel 2 kommer vi til å beskrive disse rammeverkene og hvordan de former miljøplanleggingen. Hvem er det som har ansvar for hvilke temaområder, og hvordan utøves dette ansvaret? Det norske forvaltningssystemet er delt i tre nivåer, kommuner, fylker og stat. Selv om det er slik at kommunene har mye makt, legger regionale og statlige føringer visse restriksjoner på hva de kan foreta seg innenfor kommunegrensene. Kommuneplanene som utarbeides, bør ikke være i strid med regionale planer, og statlige føringer, som nasjonale forventninger og statlige planretningslinjer, skal gi rammer slik at planleggingen ivaretar nasjonale interesser. Dersom planer kommer i konflikt med slike retningslinjer eller gjeldende lover og regler, kan det fremmes innsigelse, og kommunene kan bli pålagt å endre planen av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, men tendensen har vært at de ofte vinner fram med sitt syn. Kapittel 3 beskriver og forklarer de ulike rollene og funksjonene til planmyndighetene på de tre nivåene, og hvordan de står i forhold til hverandre. Planlegging handler mye om prosess. Hvordan defineres hva det skal planlegges for, hva slags tidsperspektiver er det snakk om, og hvordan skal det legges til rette for medvirkning fra berørte parter? Hva slags kunnskap er det nødvendig å hente inn, og hvordan skal dette gjøres? Plan- og bygningsloven er en prosesslov, det vil si at den legger klare føringer på hvordan prosessene skal foregå, men sier ikke så mye konkret om innholdet. I plan- og bygningsloven av 2008 er det, til forskjell fra tidligere lover, gitt tidsrammer for når og hvordan planer skal utarbeides. Kommunen og fylkene har derfor et godt innarbeidet system for planarbeid som er definert i ulike faser. Kapittel 4 går nærmere inn på gangen i disse planprosessene, med særlig oppmerksomhet på arealplanlegging som miljøpolitisk virkemiddel, slik at leseren får en klar forståelse for hvordan planleggingen faktisk foregår på kommune- og fylkesnivå. Her vil vi også presentere aktuell forskning som viser noen erfaringer med planlegging som miljøpolitisk virkemiddel. I dette kapitlet kommer vi også inn på temaet dispensasjon fra plan, som er en ganske utbredt, men ofte kontroversiell praksis
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 17
26.01.2022 19:30
18
Synne Movik og Knut Bjørn Stokke
i mange kommuner. Det gjelder kanskje særlig i strandsonen, som blir nærmere belyst i kapittel 11. Over 17 % av Norges fastlandsarealer er nå vernet etter naturmangfoldloven, enten som naturreservater, nasjonalparker eller landskapsvernområder. Hvordan disse verdifulle områdene forvaltes og planlegges, er av stor betydning. De senere årene har det skjedd en del endringer i norsk verneforvaltning, fra vern som motsats til bruk, til å tenke mer at det er mulig å få til bruk og vern i samstemt balanse. I tillegg har det foregått en delegering av forvaltningsansvar, hvor ansvaret har blitt flyttet til lokale og regionale politikere, som peker i retning av politiseringen av miljøforvaltningen. Det er også blitt mer oppmerksomhet om medvirkning. I kapittel 5 ser vi nærmere på erfaringene med disse endringene i verneforvaltningen når det gjelder å balansere hensynet til et økende reiseliv i verneområder med naturverdiene. Et sentralt prinsipp i planleggingen er muligheten for medvirkning. Men hvem er det som kan og bør medvirke, og hvordan? Selv om plan- og bygningsloven er tydelig på at det skal legges til rette for aktiv medvirkning, så sies det lite om hvordan dette skal sikres, eller hvem som bør medvirke. Medvirkning handler om meningsbrytninger og maktrelasjoner, og om hvordan ulike roller settes i spill i planprosesser. Kapittel 6 beskriver ulike oppfatninger av hva medvirkning innebærer, hvordan det kan legges til rette for medvirkning, og hva slags ulike metoder som kan brukes. Kapitlet illustrerer utfordringene knyttet til medvirkning ved å vise til aktuelle planeksempler. Et viktig verktøy i miljøplanlegging er konsekvensutredninger. Det heter i plan- og bygningsloven at alle planer med vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal konsekvensutredes, og det finnes detaljerte veiledninger og retningslinjer for når og hvordan slike konsekvensutredninger skal gjennomføres, og det finnes også mye generell litteratur på feltet konsekvensutredning. I kapittel 7 gir vi en sammenfatning av de vesentligste momentene ved konsekvensutredninger, og henviser til eksempler på relevant litteratur og praksis. Hensikten er at leseren får en grunnleggende forståelse for prosesser, praksiser og utfordringer knyttet til konsekvensutredninger, og kjennskap til kriteriene og kunnskapskravene som blir stilt i miljøplanlegging. Det er etter hvert blitt et selvsagt utsagn at miljøplanlegging skal være kunnskapsbasert. Men hva betyr dette egentlig? Hva slags kunnskap skal trekkes inn, hvem er det som står for kunnskapsproduksjonen, og hvordan vurderes kunnskapen som legitim og relevant? Hvordan forholder man seg til ulike former for kunnskap, som «ekspertkunnskap» og «lokal» eller «erfaringsbasert» kunnskap? Kapittel 8 beskriver noen av utfordringene knyttet til kunnskapsbasert miljøplanlegging, og viser hvordan noe som virker ganske så selvfølgelig, er et spenningsfelt mellom fag og politikk og påvirkes av maktforhold.
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 18
26.01.2022 19:30
Kapittel 1 Innledning
19
To bærende prinsipper for miljøplanlegging er at planlegging og forvaltning skal være «helhetlig» og «integrert.» Helhetstankegangen kommer klart til uttrykk både i plan- og bygningsloven og i naturmangfoldloven. Men hva slags helhet, og på hvilket nivå? Anerkjennelsen av at miljøplanlegging på kommunenivå fort kan bli fragmentert og lite koordinert, har ført til mer vektlegging av regionale planer, som for eksempel regionale planer for kyst- og fjellområder. Fisken og reinen bryr seg fint lite om kommunegrenser, og for at man skal få til en fornuftig forvaltning av sammenhengende områder, så må planleggingsblikket løftes fra det lokale til det regionale og nasjonale. Ikke minst er dette viktig når det gjelder å vurdere sumvirkninger av ulike enkelttiltak, som for eksempel små vann- eller vindkraftverk. Et tiltak som har relativt små konsekvenser isolert sett, kan allikevel være vesentlig når man ser det i sammenheng med andre tiltak over et større område. Behovet for mer helhetlig miljøplanlegging reiser spørsmål om hvor grensene skal trekkes, og hvilke myndigheter og aktører som skal ha hovedansvaret. Ideen om integrert forvaltning bringer lignende spørsmål på banen. Hva er det som skal integreres, og hvordan? Er det integrering på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer, faglige disipliner eller geografiske områder? Hvor hensiktsmessig vil det være? Kapittel 9 drøfter disse problemstillingene og underbygger framstillingen med å vise til aktuelle eksempler. Kapitlet om helhet og integrert planlegging blir etterfulgt av tre kapitler som tar for seg prinsipper, prosesser og praktiske eksempler på regional planlegging i henholdsvis kystsonen, fjellområdene og vannforvaltning etter vannforskriften, hvor sistnevnte tar sikte på å forvalte vann ‘fra fjell til fjord.’ I kapittel 10, som tar for seg fjellområdene, beskriver forfatteren ideen om regioner, regional planlegging og hvordan regionale planer er blitt et stadig viktigere verktøy for forvaltning av naturressurser og dyreliv i fjellområdene. Særlig vises det til konflikter mellom vindkraftutbygging og villrein, og hvordan ulike kunnskapsforståelser og virkelighetsoppfatninger påvirker de regionale planprosessene. Kapittel 11 om kystsoneplanlegging konsentrerer seg om aktuelle interessekonflikter i kystområdene, som for eksempel mellom fiskeri og akvakultur, rekreasjon og andre næringsinteresser. Ulike former for planleggingspraksis blir forklart, og det vises til aktuell forskning som belyser hvordan interessekonflikter blir håndtert. Det siste av disse tre kapitlene, kapittel 12, beskriver og diskuterer vannforvaltning etter vannforskriften. Vannforskriften ble innført i Norge som en følge av EUs vanndirektiv i 2007, og denne forskriften førte til en fullstendig omlegging av eksisterende praksiser for vannforvaltning. Landet ble delt inn i 11 vannregioner, og tanken om helhetlig forvaltning gjennomsyrer måten de institusjonelle strukturene er bygd opp på. Kapitlet forklarer de vesentligste trekkene ved det nye vannforvaltningsregimet, og beskriver fordeler og utfordringer ved en slik måte å organisere vannforvaltning på.
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 19
26.01.2022 19:30
20
Synne Movik og Knut Bjørn Stokke
Helsen vår blir i høyeste grad påvirket av omgivelsene. Man har etter hvert gått bort fra å se på helse som først og fremst et spørsmål om nærvær eller fravær av sykdom, til å se på helse som et begrep som også omfatter subjektive opplevelser, psykiske og sosiale faktorer, og det å ha ressurser og muligheter til å mestre utfordringer livet byr på. Vår helse og trivsel påvirkes av hvordan det sosiale og fysiske miljøet rundt oss formes. Fra et arealplanleggingsperspektiv innebærer dette å være oppmerksom på hvordan vi utformer fellesarealer for å tilrettelegge for fysisk aktivitet og sosial kontakt, og økt bevissthet om hvordan naturmangfold og grønne områder har en positiv helsemessig påvirkning. Kapittel 13 beskriver koblingene mellom helse og planlegging, og forklarer relevante rammeverk som folkehelseloven og hvordan kommunene planlegger i praksis for å fremme bedre helse. Det å ha lett tilgang til frilufts- og grøntarealer betyr mye for folks trivsel og helse, og god planlegging av bynære friluftsområder er derfor viktig. I kapittel 14 presenterer vi forskning på hvordan dette har fungert i praksis i utvalgte kommuner. Klimaendringer er en allestedsnærværende og akutt utfordring. Hvordan skal kommuner og regioner planlegge for å møte disse utfordringene? Været blir varmere, villere og våtere, og det viser seg at eksisterende infrastruktur for å håndtere overvann ikke lenger klarer å ta unna for de mest intense stormskyllene, og flom er i stadig større grad en del av hverdagen for mange som er bosatt langs vassdrag og elveleier og også i kompakt utbygde områder. Hva slags retningslinjer finnes, og hvordan bør man tenke for å kunne bedre takle disse utfordringene gjennom mer kreativ og integrert planlegging? Kapittel 15 beskriver eksisterende rammeverk og praksiser, og skisserer utfordringer og muligheter for hvordan lokale, regionale og statlige planmyndigheter, forvaltningsorgan og innbyggere skal kunne best forholde seg til de utfordringene klimaendringene fører med seg. Bedre og mer kreativ bruk av grøntarealer og naturbaserte løsninger og mer bevissthet rundt ulike alternativer og måter å legge til rette for mer kreative løsninger på er sentrale spørsmål i planlegging for bedre tilpasning til klimaendringer. Et gjennomgående tema i miljøplanlegging er begrepet bærekraft, og de globale bærekraftsmålene vedtatt av FN gir retningslinjer som det forventes at kommuner og fylkeskommuner skal jobbe med. Kapittel 16 trekker veksler på et forskningsprosjekt om dette temaet, og diskuterer hvordan kommunene jobber med slike bærekraftsmål på ulike måter, mens i det avsluttende kapittel 17 oppsummerer vi noen av poengene i boka med vekt på sammenhenger og problemforståelser, rammer og prosesser, og avveininger og prioriteringer, og reflekterer rundt erfaringer, utfordringer og muligheter innenfor miljøplanlegging. Vi håper at du vil ha glede av boka!
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 20
26.01.2022 19:30
Kapittel 2
Sentrale rammeverk i miljøplanlegging Plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven Synne Movik
Hvem tenkte tidligere på å kalle arealer for en viktig ressurs [..] noe vi da har i overflod og som vel skulle være den største selvfølgelighet? (Ressursutvalgets utredning om bruken av Norges naturressurser, fra 1972)
2.1
Innledning
All planlegging er avhengig av et klart rammeverk av lover, regler og forskrifter, og en fordeling av ansvar og plikter mellom ulike offentlige og ikke-offentlige aktører for å kunne gi tydelige retningslinjer og forutsigbarhet når det skal fattes beslutninger. Dette gjelder ikke minst med hensyn til arealbruk. Som sitatet over viser, så var det først på 1970-tallet at man begynte å se på arealer som et gode og en ressurs (Ressursutvalget, 1972; Winge, 2017). Der tidligere tiders planlegging først og fremst hadde handlet om hvordan man skulle bygge og utforme byer, så utviklet planleggingstradisjonen seg etter hvert til å bli mer omfattende og landsdekkende. Sterkt forenklet så kan vi si at planlegging utviklet seg fra 1920-tallets oppmerksomhet om detaljstyring av utviklingen i byene til en mer overordnet styring av urbaniseringen i hele landet gjennom det man kalte «generalplaner» på 1960- og 1970-tallet. Utover på 1980-tallet utviklet planlegging seg mer mot en sterkere bevissthet om natur- og miljøhensyn, og det ble bestemt at alle arealbeslutninger skulle innordnes under plansystemet. Et annet hovedanliggende for planlegging i denne perioden var hvordan man skulle få til en effektivisering av offentlig sektor. Dagens lov bringer mye av dette sammen, og handler overordnet sett om å fremme bærekraftig utvikling (Aarsæther et al., 2018). I forarbeidene til dagens plan- og bygningslov ble det lagt vekt på at denne loven skulle være en felles arena for ulike sektorer og interesser. En utfordring som hadde gjort seg gjeldende, særlig fra 1960-tallet og framover, var nemlig den økte fragmenteringen og sektoriseringen av norsk forvaltning (Winge,
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 21
26.01.2022 19:30
22
Synne Movik
2017). Det hadde vært gjort forsøk på styrke samordning tidligere gjennom bygningsloven av 1965, som la opp til at det skulle planlegges for hele kommunenes område, ikke bare for byene. Samordning, og et ønske om å sørge for mer helhetlig og integrert planlegging (se kapittel 9), var viktig for plan- og bygningsloven av 2008, hvor plansystemet og plan- og bygningsloven ble vektlagt som en viktig samordningsarena. I hvilken grad dette har lyktes, er fortsatt et diskusjonsspørsmål. En evaluering av plan- og bygningsloven (Hanssen & Aarsæther, 2018) pekte blant annet på at mange viktige sektorer, som akvakultur og energi, fortsatt er relativt frikoblet fra planlegging etter plan- og bygningsloven, og det er også et behov for at staten ansvarliggjøres i større grad, ved at store statlige planer som vei, jernbane og andre store infrastrukturprosjekter i sterkere grad kobles på plansystemet etter plan- og bygningsloven. I dette kapitlet gir jeg en kort introduksjon til plan- og bygningsloven, og tar også kort for meg hvordan denne loven og plansystemet generelt forholder seg til relevante sektorlover. Sektorlover er andre lovverk som berører utnyttelse av arealer, som for eksempel jernbaneloven, veiloven, mineralloven, forurensningsloven, vannressursloven, energiloven og akvakulturloven (se Winge, 2017 for en detaljert oversikt og diskusjon). Deretter går jeg nærmere inn på naturmangfoldloven av 2009, ettersom denne spiller en vesentlig rolle for å sikre helhetlig miljøplanlegging. Som vi skal diskutere nærmere i kapittel 5, så representerer plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven to forskjellige forvaltningsregimer, med ulike rasjonaliteter og kunnskapsgrunnlag, noe som kan by på utfordringer for samordning.
2.2
Hvordan fungerer plan- og bygningsloven av 2008?
Den viktigste loven for forvaltning og bruk av arealer i Norge er plan- og bygningsloven av 2008, som erstattet plan- og bygningsloven av 1985. Loven gjelder for hele landet og i sjøen inntil én nautisk mil utenfor grunnlinjen.
Hensikten med loven, og hva som er nytt sammenlignet med tidligere lover Formålet med loven – ifølge formålsparagrafen, § 1 – er å «fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner». Videre legger formålsparagrafen vekt på samordning, «Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser», og på medvirkning (se også kapittel 6 i denne boka): Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige
9788215050447_Movik og Stokke_Introduksjon til miljøplanlegging.indd 22
26.01.2022 19:30
I Introduksjon til miljøplanlegging viser forfatterne hvordan miljøplanlegging er et svært viktig verktøy for å sikre bærekraftig arealbruk og møte utfordringene vi står ovenfor. Gjennom bokas 17 kapitler tar de blant annet for seg de statlige, regionale og kommunale forvaltningsnivåene, planprosesser og medvirkning, konsekvensutredninger og kunnskapssyn og potensialet for integrert og helhetlig regional planlegging. De beskriver også hvordan kommunene jobber med folkehelse, klimaendringer og bærekraftig utvikling. Boka bringer sammen mange forfattere med ulike bakgrunner, perspektiver og kunnskap. De trekker veksler på nyere forskning og belyser både dilemmaer, utfordringer og muligheter knyttet til miljøplanlegging.
INTRODUKSJON TIL MILJØPLANLEGGING
Klimaendringer og tap av naturmangfold er to av vår tids største globale utfordringer. Naturområder er under økende press, også i Norge, med stadig mer utbygging av strandsonen og fjellområdene. Varmere, villere og våtere vær byr på mange utfordringer, ikke minst for byene, med mer intens nedbør og overvannsflom på stadig mer kompakte flater. Hvordan skal vi takle disse utfordringene på en best mulig måte for å legge til rette for god folkehelse og gode, bærekraftige samfunn?
Introduksjon til miljøplanlegging er skrevet for studenter som følger kurs i miljøplanlegging, men kan være nyttig for alle som har interesse for planlegging og miljøspørsmål. Synne Movik og Knut Bjørn Stokke (red.) er begge førsteamanuensis ved Institutt for by- og regionplanlegging ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet. De har blant annet forsket på og undervist i arealplanlegging, særlig knyttet til kystsonen, og er opptatt av å bedre forstå samspillet og sammenhengene mellom kunnskap, bruk og vern av naturressurser og kommunal og regional planlegging.
(red.)
ISBN 978-82-15-05044-7
(red.)
