Londra una metropoli al 'verde'

Università degli Studi di Firenze Facoltà di Architettura Corso di Laurea in Pianificazione Progettazione della città e del territorio

Tesi di laurea

Londra: una metropoli al “verde” strategie ed azioni per la riorganizzazione della città contemporanea

Relatore: Paolo Baldeschi

Correlatore interno: Gabriele Corsani Correlatore esterno: Duncan Bowie

Laureando: Francesco Berni

A.A. 2008/2009 Sessione novembre 2009

ad Egidio, Rita e Fernando

Indice Premessa Metodologia della ricerca 1 La struttura amministrativa inglese e la devolution Laburista

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14

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2 Il governo del territorio in Inghilterra e l’eccezionalità di Londra p.

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1.1 Il livello Regionale 1.2 Il secondo livello: County - Unitary Authority 1.2.1 County 1.2.1.1 Terzo livello: District - Borough 1.2.2 Unitary authority - Metropolitan District Council 1.3 Town and parish councils 1.4 Londra e la sua struttura amministrativa: il livello regionale e locale 1.4.1 The Mayor of London 1.4.2 London Assembly 1.4.3 I Borough

2.1 Introduzione alla disciplina urbanistica inglese 2.1.1 Lo Strategic Planning nella disciplina urbanistica 2.1.2 Accenno alla disciplina urbanistica inglese prima della riforma del 2004 2.2 La pianificazione nazionale inglese 2.2.1 Struttura e competenze generali 2.2.2 Il Segretario di Stato ed il Government Office regionale 2.3 La pianificazione regionale 2.3.1 La natura strategica del piano regionale: evoluzione e caratteri generali 2.3.2 Struttura e componenti del piano regionale 2.3.3 Processo di costruzione del piano 2.4 La pianificazione locale 2.4.1 Struttura e componenti del piano 2.4.4 Local development Control 2.5 Il caso di Londra: divergenze ed affinitĂ con la pianificazione regionale e locale inglese

3 : The London Plan: strategie ed azioni per il riassetto spaziale della metropoli 3.1 London Plan 2008 - 2026 3.2 Vision for London: gli obiettivi generali del piano 3.3 Le politiche strategiche per il riassetto spaziale della Greater London

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3.3.1 London Town Centre Network: transport hubs and urban centres 3.3.2 City’s breathing space: East London Green Grid 3.4 Le radici teoriche del piano p.

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5 La crisi economica globale e il nuovo sindaco conservatore: il p. futuro del piano

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4 Il caso studio: London Riverside 4.1 Inquadramento generale: London Riverside 4.2 I soggetti coinvolti e la complessità del processo di trasformazione 4.1 Il quadro generale dell’area ed i progetti di trasformazione 4.3.1 Dagenham e Barking Riverside

5.1 Un primo bilancio: il futuro incerto del piano 5.2 Uno spunto di riflessione per gli urbanisti italiani

Bibliografia

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“English cities can realise their potential to shape a more sustainable future for us all�

Rogers 2005

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introduzione

Londra: una metropoli al verde strategie ed azioni per la riorganizzazione della città contemporanea

Premessa La città contemporanea si trova ad affrontare problematiche di natura ambientale, sociale ed economica prodotte dall’intreccio tra le ricadute locali di un mondo sempre più globalizzato ed elementi ereditati dal modello crescita industriale. Questi processi sono il comune denominatore di molte realtà urbane europee dove è in corso un intenso dibattito per il riassetto spaziale della città in un’ottica di sviluppo sostenibile. L’acquisizione di questo nuovo principio comporta pertanto un deciso cambiamento verso la ricerca di nuovi paradigmi progettuali oltre alla sperimentazione di forme innovative di governo e gestione della città.

La strada verso la sostenibilità richiede un approccio alla pianificazione della città che sia flessibile ed integrato, atto a garantire una migliore redistribuzione economica, un’equità sociale ed una maggiore integrità all’ambiente urbano. Questo cambiamento è stimolato da una nuova coscienza collettiva che riconosce il paradosso su cui si fonda oggi la città.

“La metropoli vive e cresce ignorando e distruggendo le capacità del proprio ambiente di riprodursi, ne disconosce i limiti inerenti la sua natura di soggetto vivente usando le risorse territoriali come fossero illimitate”.1 La rottura del dialogo fra città e natura è alla base dei limiti profondi del nostro sistema di sviluppo ed i problemi da essa provocati sollecitano la ricerca di paradigmi innovativi su cui rifondare il sistema insediativo. Le problematiche urbane sono rilevabili anche dalla lettura morfologica dei sistemi insediativi europei che presentano un tessuto urbano connotato da un alto grado di diffusione sul territorio e dall’assenza di un disegno generale d’impianto. Il tessuto compatto storico è avvolto da un urbanizzato a bassa densità composto da pezzi di città disomogenei e frammentati la cui somma di fatto non produce sintesi. Il modello insediativo diffuso impostato prevalentemente sul trasporto privato, oltre a produrre alte emissioni di inquinanti, distrugge e frammenta la rete ecologica, semplifica le trame paesistiche e limita la diversità biologica. Inoltre la struttura urbana attuale induce un generale impoverimento delle relazioni sociali, una mancata identificazione con il proprio ambiente di vita ed un incremento del grado di insicurezza.2 Allo stesso tempo, le città possono evolversi verso un modello insediativo di lunga durata connotato da un’alta qualità dell’abitare. Quest’ultima rappresenta oggi un fattore fondamentale nella competizione globale fra sistemi urbani, oltre che una strategia per ottenere un maggior consenso politico a livello locale. In un’ottica di riorganizzazione insediativa, le potenzialità su cui fondare un nuovo modello di città sono espresse dalla presenza di centralità urbane storiche e comunità insediative strutturate quali vettori per trasformare la città atomizzata in un sistema urbano policentrico accessibile e polifunzionale. La città contemporanea inoltre contiene aree verdi marginali, siti industriali dismessi, aree urbane contaminate (brownfields) che seppur connotate da un alto tasso di degrado possono costituire una rete di potenziali spazi verdi che ricuciono pezzi frammentati di urbanizzato ridando una struttura complessiva alla città.

Sulla base di quanto premesso, la presente ricerca intende indagare su nuove forme sostenibili per la riorganizzazione della città contemporanea, analizzando le strategie contenute nel piano per la regione di Londra.

La scelta dell’Inghilterra, e della città di Londra in particolare come terreno di indagine, ripercorre un atteggiamento comune a molti urbanisti italiani che hanno guardato alle esperienze intraprese nel paese anglosassone come riferimenti disciplinari e fonti di ispirazione. Il rapporto ‘seduttivo’ esercitato dall’Inghilterra verso l’urbanistica italiana è connotato nel tempo da alti e bassi sia pure in un quadro di un profonda e costante attenzione, dove l’inveramento del sogno howardiano con le New Town e la lezione data dal piano Abercrombie rappresentano probabilmente i punti più alti.

Quello che ancora oggi stupisce è la lungimiranza delle scelte intraprese dalla pianificazione inglese in risposta ai grandi sconvolgimenti economici, politici, sociali e culturali che hanno investito l’Inghilterra nel periodo post bellico. L’essenza dell’esperienza Abercrombiana 1Magnaghi 2000, p.21 2L’insicurezza è dovuta in particolare all’assenza di regole implicite che in generale una comunità strutturata tende a darsi nella gestione spontanea degli spazi collettivi come dimostrato dagli studi sociologici di Jane Jacobs.

è colta efficacemente da Benevolo che sottolinea come la forte tradizione politica e culturale inglese creasse una distanza mentale dalle difficoltà del periodo in cui avvenne la stesura del piano,3 senza dubbio uno dei più importanti nella storia dell’urbanistica contemporanea.

Dopo la grande lezione del piano di Londra 1943-44 si è registrato un progressivo calo d’interesse verso le vicende inglesi, in particolare con la fine della stagione delle New Town spesso oggetto di composte critiche da parte di alcuni urbanisti italiani tra cui Piccinato e Samonà.

Il silenzio è stato interrotto nella metà degli anni ottanta in epoca thatcheriana con gli interventi di riqualificazione delle Inner City ed i programmi di riconversione post-industriale.

Il caso dei docks londinesi appartiene a questa particolare fase della pianificazione anglosassone, spesso citato come esempio negativo per la mancanza di partecipazione locale alle scelte e per un approccio alle trasformazioni troppo sbilanciato verso l’interesse privato.

A distanza di settanta anni dalla grande lezione di Abercrombie, come risponde Londra e l’Inghilterra in generale, alle nuove esigenze di cambiamento verso forme di sviluppo e assetto della città più coscienti della limitatezza delle risorse naturali e dell’insostenibilità dell’attuale modo di vivere?

Possiamo continuare a guardare Londra ed il suo piano come dei punti di riferimento? E ancora: che ‘lezioni’possiamo trarne anche in relazione alla disciplina urbanistica italiana?

La ricerca tenta di rispondere a questi interrogativi analizzando il London Plan 2008 e dedicandosi in particolare allo studio del riassetto spaziale della città legato ai principi dello sviluppo sostenibile.

L’esperienza londinese si presenta ricca di suggestioni ma allo stesso tempo incerta nelle sue possibilità di imitazione; presenta comunque elementi importanti su cui riflettere anche in rapporto all’ urbanistica del nostro paese.

All’oggettiva impossibilità di un confronto diretto con uno specifico caso italiano vista la singolarità e unicità della città di Londra, si è preferito quindi far emergere gli aspetti chiave che hanno accompagnato il processo di sperimentazione inglese da prendere come elementi di riferimento e dibattito.

I punti sollevati dalla ricerca sottolineano la complessità del processo di ammodernamento inglese che pur presentando alcune lacune, si distacca da logiche temporanee guardando al futuro con un’apprezzabile spirito riformista e d’innovazione.

3Benevolo 1996, p.XI

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Metodologia della ricerca La finalità della presente ricerca – si è accennato - è di comprendere le strategie di riassetto spaziale iper la metropoli londinese, proponendo come principale terreno di analisi il London Plan 2008, e cercando di cogliere al contempo alcuni elementi chiave di questa esperienza come fonte di riflessione e confronto con la realtà italiana. L’analisi oltre a rilevare i paradigmi progettuali innovativi proposti nel piano ne studia i meccanismi d’implementazione approfondendo l’indagine su un caso di studio locale.

La scelta di Londra è motivata anche dall’effervescente dibattito sulla riorganizzazione della città avviato sin dal 1997 dal governo laburista e dalle esperienze operative che questo ha comportato. Il piano di Londra rappresenta solo uno tra i punti di un vasto programma di modernizzazione del paese legato all’introduzione nel Regno Unito del concetto di sviluppo sostenibile. Il programma è in linea con il principio di sussidiarietà promosso dalla Comunità Europea, ha toccato in primis la struttura amministrativa istituendo le regioni come entità politico-amministrative e attribuendo nuovi poteri al livello locale. In questa linea di rinnovamento, il governo, interrogandosi su come intervenire per migliorare la qualità dell’abitare nelle città, ha incaricato un team di esperti coordinati dall’architetto-urbanista Richard Rogers di redigere uno studio che ha riportato al centro del dibattito la necessità di riformare la disciplina urbanistica in termini processuali, formali e contenutistici. Il documento rappresenta un manifesto contenente una serie di criteri progettuali ‘sostenibil’ per la rinascita delle città.

Nello specifico, lo studio promuove la riorganizzazione del sistema insediativo britannico attraverso un modello di città compatta a zero consumo di suolo. L’approccio è orientato pertanto al riutilizzo edilizio e al recupero dei siti contaminati urbani ripensati come nuovi spazi appartenenti ad una rete di vuoti multifunzionali destinati a ridisegnare la città. Le strategie urbane pensate da Rogers sono riconducibili al movimento teorico dell’Urban Villages e della Smart Growth che, a loro volta, riflettono le teorie ed alle esperienze proprie della tradizione inglese connesse al filone della città tradizionale, morfologicamente compatta. I concetti di Howard e Abercrombie sono riadattati dal piano in base alle nuove esigenze contemporanee stabilendo così un forte legame tra tradizione ed innovazione.

L’intenso dibattito stimolato da Rogers è confluito in una riforma strutturale del sistema di pianificazione con la promulgazione di una nuova normativa. I suoi contenuti sono riconducibili a quattro tematiche principali: - la promozione dello sviluppo sostenibile attraverso un approccio strategico e flessibile - una maggiore partecipazione della comunità alle scelte di piano - maggiori competenze a livello regionale con un ritorno della pianificazione a scala vasta - un progressivo snellimento dei tempi nelle operazioni di pianificazione Nella prima parte della ricerca sono stati esaminati gli elementi più importanti del programma nazionale di ammodernamento con l’obiettivo di chiarire il contesto politico e istituzionale del piano di Londra. L’analisi della riforma amministrativa ed urbanistica evidenzia il carattere unico della regione di Londra, la cui specificità ha orientato notevolmente la costruzione e l’applicazione del piano. Questo ‘inquadramento generale, oltre a contestualizzare il caso di studio, descrive il funzionamento dei processi di pianificazione in base alla nuova normativa vigente. In tal senso sono state descritte le competenze relative ad ogni livello di governo del territorio, la forma e i contenuti degli strumenti urbanistici ed i meccanismi d’implementazione delle scelte.

In seconda battuta sono state analizzate le strategie e le azioni contenute nel piano di Londra cercando di mettere in evidenza anche le radici teorico disciplinari su cui queste si basano.

Particolare attenzione è stata dedicata allo studio delle politiche urbane per la riorganizzazione della città in termini insediativi ed ambientali di cui é stata verificata l’implementazione con l’analisi di un progetto locale di rigenerazione urbana indicato come London Riverside. Nella fase conclusiva è stato tracciato un primo bilancio in base ai risultati ottenuti dal piano di Londra e sintetizzati gli elementi chiave di questa esperienza come base su cui riflettere riguardo anche alla situazione italiana.

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“Devolution is a process not an event�

Labour party 1997

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Londra: una metropoli al verde strategie ed azioni per la riorganizzazione della città contemporanea

capitolo 1

1. La struttura amministrativa inglese e la devolution Laburista

L’analisi del Piano di Londra 2008 e dei suoi contenuti per il riassetto spaziale della metropoli è stata preceduta dallo studio del sistema politico-amministrativo inglese alla luce del vasto programma di ammodernamento nazionale avviato con la devolution Laburista nel 1997.

L’obiettivo è di inquadrare il contesto su cui il piano si appoggia mostrandone le specificità rispetto al panorama nazionale. La devolution ha rafforzato di fatto il potere e l’autonomia amministrativa delle regioni ed enti locali inglesi con particolare riferimento al caso di Londra che riflette nuovamente il suo carattere unico rispetto al resto dal paese. Caratteristica per altro, costante nella storia della capitale del Regno Unito che già nel medioevo aveva ottenuto speciali poteri dalla Corona attraverso la Magna Charta.1 L’analisi della struttura amministrativa permette di comprendere l’oggetto della ricerca non come fenomeno isolato ma in relazione ad un contesto politico, amministrativo, culturale che ha comportato la sua produzione. Pertanto verrà illustrato il sistema amministrativo inglese con particolare attenzione al caso di Londra con approfondimenti riguardanti le competenze in materia di pianificazione attribuite a ciascun livello di governo. La disciplina urbanistica sarà oggetto di approfondimento nel capitolo successivo. L’analisi del sistema amministrativo mette in luce la forte complessità che connota l’intero apparato e le notevoli differenze fra diverse realtà nazionali e regionali.

L’Inghilterra è una delle quattro nazioni costitutive il Regno Unito insieme a Galles, Scozia e Irlanda del Nord. Il parlamento del Regno è composto dai rappresentanti delle quattro Nations2 che detengono tuttavia competenze specifiche rispetto al sistema centrale grazie al processo di devolution3 avviato dal governo Laburista nel 1997. Il Galles, Scozia e Irlanda del Nord detengono particolari poteri esercitati dai rispettivi governi nazionali che implementano le politiche definite dal sistema centrale pur mantenendo diversi gradi di autonomia. Gli interessi di queste nazioni sono garantiti da tre dipartimenti governativi principali4 coordinati da Segretari di Stato membri del Gabinetto5 del primo ministro del Regno. In Inghilterra la devolution è avvenuta attraverso l’istituzione di nove regioni con poteri limitati. Le Regioni sono connesse al sistema centrale attraverso i Government Office (GOs) che rappresentano i vari dipartimenti centrali a livello regionale. La devolution nel Regno Unito rappresenta un processo disomogeneo ed asimmetrico con differenti tipologie di decentramento6 tra le quattro Nations.

La Scozia rispetto alle altre, presenta una forte esempio di devolution poiché dotata 1Franchetti Pardo 1982, p.340 2Il Regno Unito ha un sistema bicamerale, in cui la Camera dei Comuni raccoglie membri eletti per le quattro nazioni costitutive con un totale di 646 deputati ripartiti: 529 Inghilterra, 40 Galles, 59 Scozia e 18 Irlanda del Nord 3La devolution è il trasferimento dall’alto verso il basso di alcune funzioni prima esercitate dal parlamento centrale.

Quando si parla di asimmetrie e disomogeneità della devolution ci si riferisce proprio alla diversità applicativa della riforma che cambia sia da nazione a nazione, (vedi il caso scozzese) che fra regioni (vedi il caso di Londra).

4Wales Office per il Galles, Scotland Office per la Scozia e Northern Ireland Office per l’Irlanda del Nord 5Il Gabinetto è costituito da venti ministri (in genere Segretari di Stato a capo di vari dipartimenti) vicini al primo Ministro ed ha un importante ruolo nella determinazione finale di politiche, coordinazione dipartimenti governativi ecc... .

6Il parlamento Scozzese ha molti poteri tra cui quello di legificare (solo per questioni di sua competenza) mentre nel caso del Galles, l’assemblea nazionale non ha la facoltà formulare leggi bensì quello di implementare quelle definite dal governo centrale.

di un proprio parlamento con potere legislativo esclusivo riguardo numerosi ambiti locali.

In Inghilterra il processo devolutivo risulta attualmente arenato. Le principali funzioni infatti, sono ancora concentrate nelle mani del governo centrale ed esercitati attraverso i functional departments ed i GOs. Le assemblee regionali detengono poteri limitati e non sono direttamente elette dai cittadini. Quindi a differenza delle altre nazioni amministrate da devolved government, l’Inghilterra rimane sotto Westminster presentando timidi processi di decentramento. Il paradosso della riforma che di fatto presenta una frammentata applicazione, consiste nella piccola parte di popolazione del Regno Unito che effettivamente ha beneficiato della devolution. La vittoria del partito Laburista guidato da Tony Blair nel 1997 segnò l’avvio della riforma la cui applicazione pratica prevedeva una pre-consultazione dei cittadini via referendum. Dopo gli esiti positivi di Scozia, Galles e Irlanda del Nord, in Inghilterra un vero e proprio decentramento7 è avvenuto solo nella Greater London attraverso la restaurazione del governo regionale GLA Greater London Authority, già abolito nel 19868 dal governo Thatcher, affiancato da un Sindaco direttamente eletto dai cittadini.

Londra per circa quindici anni fu privata di un rappresentante per intera area metropolitana sino al referendum del 1998 al cui esito positivo seguirono le elezioni del 2000 con la nomina a sindaco di Ken Livingstone. Nell’agenda del governo Laburista, Londra doveva rappresentare il punto di partenza per un complessivo progetto di devolution da applicare a tutta l’Inghilterra. Tuttavia il progetto fu accantonato nel 2004 dopo la bocciatura del referendum nel North-East region. Pertanto la struttura amministrativa del Regno Unito risulta di elevata complessità ed organizzata differentemente in base alla nazione a cui ci si riferisce.

Lo studio proposto ha come oggetto d’analisi l’Inghilterra la cui struttura governativa può essere sintetizzata secondo diversi livelli (Fig 1.1) : I° livello:

Region

II° livello: County Unitary Authority (I°+II° livello) III° livello: District o Borough IV° livello: Town or Civil Parish In realtà risulta difficile schematizzare il sistema amministrativo inglese a causa di una forte disomogeneità interna dovuta all’alternarsi di diverse categorie di governo appartenenti anche allo stesso livello.9 L’ente pubblico di raccordo tra il governo centrale e le autorità locali è rappresentata dalle regioni oggetto della riforma Laburista, nove in totale e suddivise a loro volta, in due possibili tipologie: - County (Contea di tipo metropolitano o non, paragonabile alla provincia italiana) - Unitary Authority (Autorità Unitaria che assorbe County e District in un unico livello di governo) Le County sono composte da District o Borough a seconda che si faccia riferimento ad un contesto rurale o urbano e possono essere paragonati ai comuni italiani. Questo terzo livello non è presente nell’Unitary Authority che riassume County e District o Borough in un solo organo di governo . Le Town or Civil Parishes rappresentano la minima dimensione 7I poteri e competenze della Greater London Authority e del sindaco di Londra sono indicate nelle leggi: Greater London Act 1999, Greater London Act 2007 8Greater London Council abolito con il Local Government Act 1985 9Le altre Nations contrariamente all’Inghilterra presentano una struttura amministrativa locale omogenea

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locale con riferimento ad esempio alle piccole realtà territoriali, non presenti nel caso di Londra.

In Inghilterra persistono quindi due principali forme di governo locale: County-District o Unitary Authority a differenza delle altre tre nazioni che detengono un unico livello.

In Galles e Scozia sono presenti Autorità unitarie10 mentre in Irlanda del Nord, District Councils con poteri limitati.

Regno Unito

Irlanda del Nord

Inghilterra

Galles

Scozia

4 livello 3 livello 2 livello 1 livello

9 regioni 8 regioni

+ 1 Grande Londra

Contea

metropolitane non metropolitane

Distretto

Unitary Authority

boroughs non metropolitane

Boroughs

32boroughs + city corporation

Parish

1.1 Il livello Regionale

Fig 1.1

L’Inghilterra per secoli è stata caratterizzata da un antico e frammentato sistema di autorità locali senza un livello istituzionale di raccordo con governo centrale.11 A tal scopo nel 1994 sono state istituite le regioni dal governo conservatore di John Mayor.12 Il territorio inglese è suddiviso pertanto in nove regioni (Fig 1.2) : Greater London (Grande Londra) South East South West 10Scozia: 32 unitary councils, Galles: 22 unitary councils.

11Scozia, Irlanda del Nord e Galles hanno una maggiore indipendenza rispetto alle regioni inglesi che non hanno membri direttamente eletti (Londra esclusa). Le nazioni suddette esclusa l’Inghilterra hanno una struttura costituita da un livello nazionale (Assemblea e Governo) e locale (Unitary Authority). Esse perciò non hanno un livello definibile come “regionale” al pari del sistema inglese.

12Londra, come già ricordato, rappresenta un’eccezione rispetto alle restanti otto regioni detenendo particolari poteri attraverso il Greater London Act del 1999.

West Midlands North West North East Yorkshire and the Humber East Midlands

Fig 1.2

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East of England Ogni regione ha una struttura interna costituita principalmente da tre parti: - ufficio governativo Governament Regional Office (GO) - assemblea regionale Regional assemblies -agenzia di sviluppo Regional Development Agency (RDA) L’RDA programma le strategie per lo sviluppo economico promuovendo l’occupazione e la competitività delle imprese regionali. Il Regional Economic Strategy (RES) raccoglie il lavoro dell’agenzia e costituisce una fonte importante per la stesura dello strumento di pianificazione regionale (RSS). L’agenzia di sviluppo è responsabile del suo operato nei riguardi del governo centrale.

L’Assemblea regionale invece definisce le politiche regionali e gli indirizzi locali in collaborazione con il Government Office e l’agenzia di sviluppo RDA. I suoi poteri sono definiti dal Regional Development Act 1998 e comprendono competenze in materia di trasporto, ambiente e pianificazione strategica. Inoltre scrutina l’attività del Regional Development Agency, fornisce consigli e proposte al governo centrale. Nella disciplina urbanistica l’Assemblea è responsabile della pianificazione strategica per il territorio regionale attraverso la stesura ed aggiornamento del piano regionale (RSS).13 Le Assemblee assumono un ruolo marginale nel processo decisionale fungendo prevalentemente da collante tra il governo centrale e locale.14 I suoi rappresentanti inoltre non sono direttamente eletti dai cittadini.15 Il Government Office regionale è stato istituito nel 199416 e rappresenta a livello regionale i dieci Dipartimenti di Downing street come: il Department for Transport (DfT), il Department for Environment Food and Rural Affairs (DEFRA) ed in particolare Department of Communities and Local Government (DCLG) con competenze in materia di pianificazione urbanistica.

Il Government Office viene definito nella disciplina come Public Body17 cioè un organo pubblico che assiste i dipartimenti governativi nel prendere le decisioni e nel realizzarle. La sua funzione è quella di lavorare per conto del governo centrale ed ottenere una maggiore integrazione ed efficacia tra le iniziative a livello regionale e nazionale. Infatti assolve un importante ruolo di feed-back riflettendo il punto di vista locale verso Whitehall18 e viceversa.

Nel processo di formazione del piano regionale, assume il ruolo di supervisore collaborando con l’Assemblea ed l’agenzia di sviluppo. Esso è coordinato da un direttore principale che deve agire per conto di ciascun Segretario di Stato relativo ai vari dipartimenti nazionali.

1.2 Il secondo livello: County - Unitary Authority La tradizionale divisione amministrativa inglese è basato su un sistema di County che attualmente non coprono tutto il territorio regionale perché in parte sostituite dalle Unitary 13Regional Spatial Strategies, vedi 1.2.3 La pianificazione regionale 14Con il termine “Local authority” (autorità di governo locale) vengono compresi tutti i livelli descritti in seguito escluso quello regionale (County Coucils, Unitary Authority, District e Borough Councils e Town and Civilc Parishes).

15membri assemblea: 70% provenienti autorità locali, 30% provenienti da organi quali Parish Councils, CBI Confederation of British Industry, Health Service, ecc... .

16Cullingworth & Nadin 2006, p. 58 17Capitolo 2 Il governo del territorio in Inghilterra e l’eccezionalità di Londra 18Con Whitehall si intende il Governo centrale inglese

Authority introdotte dal governo nel 1985. L’introduzione della Unitary Authority era destinata alla semplificazione del sistema amministrativo attraverso l’istituzione di un unico organo che rimpiazzava i due livelli County-District/Borough. L’Inghilterra è divisa in trentaquattro contee e quarantasei autorità unitarie entrambi governate da consigli eletti dai cittadini.

1.2.1 County Le competenze svolte dalle Contee risultano oggi limitate a causa del trasferimento via devolution di molti suoi poteri alle regioni. In materia di pianificazione, le contee erano incaricate fino alla riforma urbanistica del 2004, della redazione di piani strategici detti Structure plan19 sostituiti oggi dal Regional Spatial Strategies di competenza regionale alla cui stesura partecipano dedicandosi in particolare alla definizione delle strategie per le aree sub-regionali.20 Inoltre predispongono il piano dei rifiuti e delle risorse minerarie Minerals and Waste Local Plan.

Le contee possono essere di due tipologie: - Non Metropolitan County o Shire County a cui fanno riferimento a livello locale i Nonmetropolitan district. Queste vennero create con la riorganizzazione amministrativa del 1974 in tutta l’Inghilterra eccetto per le Isles of Scilly, la Greater London e le sei Metropolitan counties.21 Attualmente questa tipologia risulta parzialmente sostituita dalle Unitary Authority.

- Metropolitan County attribuite alle sei grandi aree metropolitane inglesi a cui fanno riferimento a livello locale i distretti metropolitani Metropolitan district o Borough:“nel 1986 [il governo di Margaret Thatcher decise di abolire tali enti che tuttavia sono oggi] riconosciuti, in particolare a fini statistici”.E ancora:“I trentasei consigli di distretto metropolitano sono stati lasciati come unico livello di autorità, uno stato mantenuto fino ad oggi , di conseguenza hanno più poteri rispetto ai non-metropolitan district”.22 I Metropolitan District o Borough con l’abolizione della contea metropolitana, sono di fatto diventati Unitary Authority come nel caso di Londra.

1.2.1.1 Terzo livello: District - Borough Le contee sono divise in Distretti e/o Borough governati da un consiglio direttamente eletto dai cittadini. La differenza tra Borough e District è riferita allo “status di città”23 che il primo mantiene. In altri termini entrambi hanno lo stesso ruolo ma nel momento in cui ci riferiamo a divisioni amministrative in contesti urbani o metropolitani si parla in genere di Borough.

Le mansioni svolte da entrambi sono di natura locale infatti si occupano della manutenzione di strade urbane e rurali, housing e building regulation. Partecipano inoltre alla stesura del piano regionale e predispongono i piani urbanistici locali Local Development framework (LdF)24.

I due livelli Contea-Distretto/Borough svolgono spesso funzioni comuni come la previsione musei o aree ricreative quali: parchi, playground e piscine pubbliche.

19Paragrafo 2.1.2 Accenno alla disciplina urbanistica inglese prima della riforma del 2004 20Paragrafo 2.3 La pianificazione regionale 21www.statistics.gov.uk/geography/counties_nonmet_ua.asp 22www.statistics.gov.uk/geography/metropolitan.asp 23www.direct.gov.uk 24Paragrafo 2.4 La pianificazione locale

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1.2.2 Unitary authority - Metropolitan District Council “Nelle maggiori citta’ inglesi e in alcune piccole contee esiste un unico livello chiamato Unitary authority o Metropolitan district council”25 che copre entrambi i livelli ConteaDistretto.

Infatti a seguito della riorganizzazione amministrativa avviata dal governo Thatcher, è stato introdotto un unico livello di governo dotato in alcuni casi di un sindaco eletto dai cittadini.

Le funzioni esercitate dalle Autorità Unitarie sono paragonabili ad entrambi i livelli Contea distretto/Borough. In materia di pianificazione prima del 2004, erano incaricate nell’elaborazione dell’Unitary development plan (UDP).26 Attualmente al pari del livello District/Borough predispone i Local Development framework e collabora alla stesura del piano a livello regionale.27

1.3 Town and parish councils I consigli di Parrocchia sono le minime circoscrizioni a livello locale e si occupano della manutenzione sentieri, servizi igienici pubblici, prevenzione della criminalità, turismo locale, realizzazione servizi quali biblioteche, campi da gioco e musei.

In materia di pianificazione, partecipano alla stesura degli strumenti urbanistici regionali e locali oltre ad elaborare un proprio piano per la comunità detto Parish Plan.

I Parish Council “possono giocare una parte nel processo di consultazione per la preparazione dei Development plan”.28 Le seguenti funzioni possono essere anche svolte da altri enti pubblici locali come i Borough.

1.4 Londra e la sua struttura amministrativa: Il livello regionale e locale La regione di Londra rappresenta una specificità rispetto al panorama nazionale godendo di particolari poteri conferitigli dalle leggi Greater London Authority Act 1999 e 2007.

L’atto del 1999 è stato preceduto nel 1998 da un referendum, dove si chiedeva ai cittadini della regione di decidere riguardo alla restaurazione di un nuovo governo regionale con rappresentanti direttamente eletti. Il governo per la Greater London venne abolito nel 1986 dall’amministrazione Thatcher29 come conseguenza dell’intesa politica di tagli alla spesa pubblica attuata in quegli anni dal partito conservatore. L’abolizione degli organi metropolitani, parte della strategia neo-liberista thatcheriana, nasconde in realtà motivazioni di natura sia politica, visto che le città oggetto della riforma erano controllate dal partito 25www.direct.gov.uk/en/Governmentcitizensandrights/UKgovernment/Localgovernment/DG_073310 26Con la riforma amministrativa del Local Government Act 1985 venne instituito come nuovo strumento di pianificazione locale l’UDP dal Town and Country Planning Act 1985 27La complessità amministrativa inglese può essere compresa analizzando una regione come il South East che risulta divisa in nove enti locali di cui alcuni come l’Isle of Wight sono Unitary Authorities mentre altri come West Sussex sono County Council (Non metropolitan County). Nel caso della contea del West Sussex fanno poi riferimento sette amministrazioni che comprendono sia District Council come Arun che Borough Council come Worthing.

28www.halc.gov.uk 29Il Greater London Council (GLC) venne istituito nel 1965 come ente per il governo dell’area metropolitana a cui facevano riferimento a livello locale i distretti metropolitani detti Borough. Dopo l’abolizione operata dal governo conservatore di Margaret Thatcher nel 1986, i trentadue Borough di Londra diventarono le uniche autorità ammistrativa dipendenti non più dalla Greater London ma dal Governo centrale.

Laburista30 che propagandistica, alla luce della notevole evidenza e vistosità dell’intervento che poteva così dimostrare la concreta operatività del governo in carica. A partire dal 1986 quindi le responsabilità per la pianificazione strategica della Greater London passarono dal GLC31 al governo centrale attraverso il Dipartimento per l’ambiente DoE ed in parte furono svolte anche dai Borough attraverso i loro piani locali.

Il Town and Country Planning Act del 1985 stabilì inoltre un nuovo organo chiave per Londra, il LPAC London Planning Advise Committee con il compito di garantire una sufficiente dialogo fra il governo centrale ed i Borough in materia di pianificazione fungendo quindi da advisor per entrambi i livelli. Il sistema è stato progressivamente modificato alla fine degli anni novanta con la legge GLA 1999 che istituì un nuovo organo regionale governato da un sindaco dotato di ampi poteri sul modello delle città nord-americane.32 La legge GLA 2007 ha ulteriormente rafforzato il primo cittadino attribuendogli nuove competenze in materia di riciclaggio-gestione dei rifiuti, nel controllo delle emissioni ed in campo energetico. Londra è stata pertanto l’unica capitale dell’occidente senza alcun rappresentante fino al 2000, anno in cui venne eletto il candidato Ken Livingstone in carica fino al maggio del 2008.

Attualmente il sindaco è Boris Johnson del partito conservatore. L’abolizione del 1986 che toccò i governi metropolitani di tutta l’Inghilterra, comportò quindi la fine della pianificazione strategica nel Regno Unito rifiorita ultimamente attraverso la riforma urbanistica del 2004.

I Borough tra il 1986 e il 2000 hanno esercitato funzioni di carattere regionale con l’ausilio del LPAC. Questo modello aveva l’obiettivo di creare una coerenza fra le singole strategie locali favorendo una omogeneità nel mosaico dei piani. “In questo senso i risultati sono stati soddisfatti, ma non del tutto completi. In particolare l’UDP [ piani locali dei Borough istituiti nel 1985 ed aboliti nel 2004] prestano attenzione soprattutto a problematiche riferite al contesto locale piuttosto che alle istanze emergenti a livello di area metropolitana, e la prima sessione di documenti dedicata alle istanze di tipo strategico risulta assai debole”.33 L’assenza di uno organo sovra-locale generò comunque profondi squilibri legati alla crescita disuguale tra aree ricche e povere della città, aumento del traffico, competizione e conflitti tra Borough. Queste furono le motivazioni che spinsero il governo laburista a ristabilire il governo per la capitale. Attualmente il GLA Greater London Authority rappresenta l’organo amministrativo per la regione di Londra ed è costituito principalmente da un Sindaco, un’assemblea ed un complesso sistema di organi che aiutano i primi due all’esercizio delle loro funzioni (Fig 1.3).

Le principali competenze del GLA sono in materia di trasporto, pianificazione, salute, sviluppo economico e protezione civile (fire and emergency planning).

La gestione di questi servizi è svolta all’interno del GLA da quattro functional bodies: - Transport for London (TfL)34 Il TfL è responsabile per i trasporti nella regione di Londra ed organo esecutivo delle strategie previste dal sindaco che ne presiede il consiglio di amministrazione. I principali servizi gestiti sono: Underground service (rete metropolitana), Transport for london Road Network (TLRN) (rete stradale principale), London Buses (servizio Autobus), Docklands Light Railway (DLR)35 (rete ferroviaria leggera), River Service (trasporto fluviale).

30Bowie 2009, p. 6 31Greater London Council amministrato al momento della sua abolizione da Ken Livingstone poi divenuto sindaco di Londra nel 2000 32Bowie 2009, p. 20 33Curti &Gibelli 1996, p. 115 34www.tfl.gov.uk 35DLR docklands light railway creata con il progetto di riqualificazione dei Docklands

21

Fig 1.3

- Metropolitan Police Authority (MPA)36 L’MPA è responsabile del controllo della Metropolitan Police Service, la forza di polizia per la regione di Londra stabilita dal Greater London Authority Act del 1999. L’autorità è costituita da ventitre membri nominati dal Sindaco.

- London Development Agency (LDA)37 L’LDA rappresenta la Regional Development Agency (RDA) per la regione di Londra ed è responsabile nei confronti del sindaco riguardo alle politiche di sviluppo raccolte nel Mayor’s Economic Development Strategy di cui l’ultima versione pubblicata nel 2005.

Il documento rappresenta il Regional Economic Strategy (RES) per la regione di Londra.

L’agenzia di sviluppo ha come obiettivi principali: la promozione dello sviluppo economico improntato sul principio della sostenibiltà, la rigenerazione urbana di Londra, l’efficienza delle imprese, l’occupazione, gli investimenti e la competitività.

- London Fire and Emergency Planning Authority (LFEPA)38 L’LFEPA è responsabile del servizio anti incendio e protezione civile nella capitale inglese gestendo inoltre il London Fire Brigade.

L’autorità è costituita da diciassette membri nominati dal sindaco di cui otto nominati dall’Assemblea per Londra.

I quattro functional bodies operano sotto la direzione del sindaco e dell’assemblea per la Greater London.

1.4.1 The Mayor of London Il sindaco rappresenta la figura principale all’interno della Greater London Authority. Egli è responsabile per definizione di piani e politiche per la regione di Londra per la quale predispone una visione futura contenuta nel London Plan. Tutte le strategie ruotano intorno a tal visione che propone una Londra quale esempio a livello mondiale di città sostenibile, sulla base dei tre obiettivi principali fortemente integrati fra loro: - promuovere una forte e diversificata crescita economica; - favorire l’integrazione sociale; 36www.mpa.gov.uk 37www.lda.gov.uk 38www.london-fire.gov.uk

- migliorare la gestione ambientale e l’utilizzo delle risorse.

Le strategie39 si occupano di trasporti, pianificazione, sviluppo economico, cultura, ambientale, biodiversità, inquinamento acustico, smaltimento dei rifiuti, qualità dell’aria, cambiamento climatico, salute ed housing.

In materia di trasporti, il Sindaco consulta l’Assemblea per Londra, il Transport for London, i Borough, il Government Office for London ed i soggetti interessati, produce una strategia a livello regionale (The Mayor’s Transport Strategy) di cui l’ultima è stata pubblicata nel luglio del 2001.40 Il primo cittadino dispone di un ampio potere nella direzione del TfL, ne definisce il bilancio,41 la struttura, le tariffe ed gli investimenti verso nuovi sistemi di trasporto. Esso approva inoltra i piani locali di trasporto (LIP) previsti da ciascun Borough.42 Per quanto concerne lo sviluppo economico il sindaco produce un documento Mayor’s Economic Development Strategy con il supporto della London Development Agency.

Le strategie di investimento sono ripartite in quattro categorie principali: people, enterprise, marketing and promoting London ed places and infrastructure.43 Il Sindaco stabilisce le politiche a livello ambientale ed è tenuto ad elaborare ogni quattro anni un report sullo stato ambientale44 della capitale.

Inoltre deve accertarsi che le strategie complessive delineate nei vari campi d’azione non siano in conflitto tra loro e rispetto agli obiettivi di natura ambientale.

Le principali strategie ambientali sono: - Air Quality Strategy Le strategie proposte puntano al miglioramento della qualità dell’aria nella Grande Londra attraverso la riduzione delle emissioni inquinanti legate soprattutto alla traffico automobilistico. Le politiche sono contenute in un documento “Cleaning London’s air: The Mayor’s Air Quality Strategy45 pubblicato nel settembre del 2002.

- The Biodiversity Strategy Le politiche sono finalizzate alla conservazione degli open spaces di Londra e alla protezione degli habitat animali puntando al miglioramento della città dal punto di vista ecologico.

Le strategie sono raccolte in un documento “Connecting with London’s nature: The Mayor’s Biodiversity Strategy”46 pubblicato nel luglio 2002.

39Part VIII section 41 Greater London Authority Act 1999 e Greater London Authority Act 2007:

- the Transport strategy

- the London Development Agency strategy

- the Spatial Development Strategy

- the London Biodiversity Action Plan

- the municipal waste management strategy

- the London air quality strategy

- the London ambient noise strategy

- the Culture strategy

- London housing strategy

- Health Inequalities Strategy

- Climate change Action Plan 40www.london.gov.uk/mayor/strategies/transport/trans_strat.jsp 41Bilancio soggetto ad approvazione della London Assembly 42Il LIP è valido solo per i borough di Londra, per le altre realtà locali inglesi il piano dei trasporti è l’LTP Local trasport Plans 43www.london.gov.uk/mayor/strategies/economic_development 44L’ultimo del 2007 “Greener London” 45www.london.gov.uk/mayor/strategies/air_quality/air_quality_strategy.jsp 46www.london.gov.uk/mayor/strategies/biodiversity/docs/final_sum.pdf

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- The Municipal Waste Management Strategy Le strategie proposte sono raccolte nel documento “Rethinking rubbish in London”47 pubblicato nel settembre del 2003. In generale vengono previste politiche finalizzate alla minimalizzazione nella produzione di rifiuti ed incentivazione del reciclaggio.

A questo si aggiunge un altro documento bozza “Making waste work in London” che riguarda i rifiuti prodotti dalle attività produttive48.

- The Ambient Noise Strategy L’obiettivo principale consiste nella riduzione dell’inquinamento acustico attraverso il miglioramento della gestione del sistema di trasporto, della pianificazione urbanistica e progettazione architettonica degli edifici. Le strategie sono presenti nel documento “Sounder City”49 del marzo 2004.

- The Energy Strategy Le politiche sono contenute nel documento“Green light to clean power”50pubblicato nel febbraio del 2004. Le strategie mirano alla riduzione di emissioni inquinanti attraverso l’utilizzo di energia pulita anche in relazione alle altre questioni ambientali.

- The Climate Change Strategy Le politiche sono contenute nel documento “The Climate Change Action Plan”51 pubblicato nel febbraio del 2007 ed individua le strategie per rispettare i targets di riduzione delle emissioni di CO2 fissati per la capitale inglese.

Altre strategie riguardano: la risorsa acqua con il documento bozza “The Mayor’s Draft Water Strategy” marzo del 2007, la protezione degli animali “The Mayor’s Animal Welfare Framework”settembre 2004 e indirizzi di tutela e valorizzazione di alberi e foreste attraverso il “Connecting Londoners with Trees and Woodlands”.52 Le strategie ed obiettivi citati sono strettamente legati al campo della pianificazione e contenuti organicamente nel piano di Londra.

Il London Plan è lo strumento strategico attraverso il quale il Sindaco elabora le strategie in materia di pianificazione e governo del territorio per la regione di Londra. Esso viene anche definito come “Spatial Development Strategy (SDS)” equivalente nelle altre regioni inglesi al “Regional Spatial Strategies (RSS)”.53 Il Sindaco ha competenze quindi in materia di pianificazione strategica concessagli dal Segretario di Stato. Una delle sue funzioni principali consiste appunto nell’elaborare una strategia spaziale regionale o “London Plan” come indicato nella sezione 334 del Greater London Authority Act del 1999. Inoltre deve assicurarsi che i piani locali di nuova54 o vecchia generazione55 predisposti dai Boroughs siano conformi al piano di Londra. Alla sua costruzione partecipano oltre alla Greater London Authority, i Borough di Londra ed altri soggetti interessati tra cui il Government Office for London.

47www.london.gov.uk/mayor/strategies/waste/docs/wastestrat_all.pdf 48www.london.gov.uk/mayor/environment/waste/business_waste.jsp 49www.london.gov.uk/mayor/strategies/noise/docs/noise_strategy_all.pdf 50www.london.gov.uk/mayor/strategies/energy/docs/energy_strategy04.pdf 51www.london.gov.uk/mayor/environment/climate-change/ccap/index.jsp 52strategie consultabili sul sito: www.london.gov.uk/mayor/environment/strategy.jsp 53Paragrafo 2.3 La pianificazione regionale 54Local development framework Ldf introdotto dalla legge urbanistica del 2004 55Unitary development plan UDP piano di vecchia generazione sostituita oggi dai Local development framework

1.4.2 The London Assembly L’assemblea per Londra è costituita da venticinque membri eletti dai cittadini con sistema maggioritario puro. Del totale dei membri, quattordici provengono dall’Assemblea Costituente (Assembly member) ed i restanti undici dall’intera regione di Londra (London member). Gli Assembly members sono eletti tenendo conto dei singoli Borough di Londra raggruppati in quattordici circoscrizioni56 a ciascuna delle quali è attribuito un candidato membro57 mentre i London members sono eletti da tutti cittadini della Grande Londra.

Ogni cittadino con diritto di voto è chiamato ogni quattro anni alle urne per esprimere tre preferenze: - candidato a sindaco o Mayor - candidato all’assemblea o Assembly member - candidato per l’intera regione di Londra o London member L’assemblea controlla l’operato del sindaco ed ha il potere attraverso i due terzi della maggioranza di modificare il programma di spesa effettuato annualmente dal primo cittadino.

Inoltre ha la responsabilità riguardo ad altri campi che controlla attraverso commissioni di inchiesta Committees and Investigate Committees. Attraverso il Mayor’s Question Time il sindaco circa dieci volte all’anno è chiamato di fronte all’assemblea per rispondere alle domande circa il suo operato da parte dei deputati della London Assembly. Esso deve disporre un documento scritto58 in cui riporta la sua attività. L’assemblea fornisce membri agli organi di sostegno del GLA come: la Metropolitan Police Authority, il London Fire and Emergency Planning Authority e la London Development Agency.

I principali campi di indagine di cui si occupa sono: - Pianificazione e Housing - Sviluppo economico, Cultura, Sport and Turismo - Ambiente - Salute e servizi pubblici - Trasporto In materia di trasporti l’assemblea approva il bilancio del Sindaco ed è in grado di analizzare il suo operato attraverso il London Travelwatch, un organismo di inchiesta che si occupa dei problemi nel sistema dei trasporti londinesi. Collabora inoltre alla definizione di strategie in materia di sviluppo economico attraverso l’approvazione del budget previsto dal sindaco per la London Development Agency LDA ed è consultato nella valutazione del piano bozza che precede il Mayor’s Economic Development Strategy. Per le questioni ambientali invece, l’assemblea giudica l’operato del Sindaco attraverso la pubblicazione di report. Può condurre infatti indagini su questioni ambientali di sua scelta. Tra i suoi compiti nel campo della pianificazione urbanistica predispone una commissione di inchiesta The Planning and Housing Committee che assolve un ruolo importante soprattutto nella revisione ed integrazione del London Plan. In generale come in tutti i suoi campi d’azione, partecipa all’elaborazione del piano di Londra attraverso lo scrutinio della bozza di piano proposta dal sindaco. Rispetto alle altre Regional Assemblies delle otto regioni inglesi la London Assembly assolve funzioni legate alla figura del Sindaco.

56In genere ogni singola circoscrizione comprende due o tre Borough 57La mappa delle circoscrizioni è ripartita in funzione al numero della popolazione in rapporto ai posti eleggibili nella costituente “www.london.gov.uk/assembly/constituencies.jsp” 58“Mayor’s reports” disponibili su www.london.gov.uk/mayor/mayors_report

25

1.4.3 I Borough Londra a livello locale è suddivisa in trentatre distretti metropolitani detti Borough (Fig 1.4).

Dal punto di vista amministrativo rispetto al panorama nazionale“ogni singolo borough [Londinese] è un Unitary Authority”59 [o meglio detiene] “uno status simile ai Metropolitan District Council”.60 Le funzioni esercitate da tale livello sono di carattere locale ed in stretta relazione con il Sindaco ed il GLA. I Borough infatti, partecipano allo sviluppo delle strategie in materia di trasporti da parte del primo cittadino ed assolvono un ruolo chiave nell’attuazione delle politiche regionali a livello locale. Essi inoltre prevedono soluzioni di trasporto locale in accordo con la dimensione regionale attraverso il Local Implementation Plan (LIP) differente rispetto alle altre autorità locali inglesi incaricate di predisporre il Local transport plan (LTP).

Inoltre tali amministrazioni lavorano in stretta collaborazione con il Sindaco e l’LDA al fine di produrre le “Mayor’s Economic Development Strategy” in materia di sviluppo economico.

Allo stesso tempo però hanno la facoltà di promuovere lo sviluppo e la rigenerazione economica e spaziale del loro distretto attraverso interventi propri. Come per altri campi anche nelle questioni ambientali collaborano con il sindaco alla redazione delle strategie generali promuovendo la loro applicazione a livello locale. Per quanto riguarda la disciplina urbanistica, i Borough hanno sono incaricati nella preparazione di piani locali LdF “che devono essere in generale conformità con le Spatial Development Strategy [previste] dal Sindaco”61e partecipano alla stesura dello piano regionale suddetto.

Fig 1.4 59www.direct.gov.uk/en/Governmentcitizensandrights/UKgovernment/Localgovernment/DG_073310 60www.statistics.gov.uk/geography/london_boroughs.asp 61Circular Gol 1/2008 che raccoglie le leggi: Greater London Act 1999 e 2007

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“The Government is committed to developing to ensure that towns and cities are not only competitive and prosperous, but offer a good quality of life for everyone who lives there�

Jonh Prescott (Deputy Prime Minister 1999)

29

Londra: una metropoli al verde strategie ed azioni per la riorganizzazione della città contemporanea

capitolo 2

2 Il governo del territorio in Inghilterra e l’eccezionalità di Londra Lo studio della disciplina urbanistica inglese e del suo funzionamento rappresenta una fase essenziale per la comprensione del London Plan e dei suoi contenuti.

Il caso di Londra non è un fenomeno isolato ma è in stretta relazione con un impianto disciplinare votato alla promozione dello sviluppo sostenibile, alla rigenerazione urbana e al policentrismo insediativo. Tali contenuti riflettono lo spatial planning approach promosso dalla Comunità Europea con lo European Spatial Development Prospective1 a cui il sistema britannico è legato.

La nuova natura strategica dei piani inglesi è compresa in un vasto programma di ammodernamento della disciplina avviato nel 1997 sulla scorta della devolution amministrativa laburista.2 Londra, in qualità di regione autonoma, mantiene anche in campo urbanistico caratteri divergenti ed affini nei confronti delle altre regioni inglesi.

La nuova centralità assunta dal piano regionale alla luce della riforma urbanistica del 2004 vede Londra ed il suo piano come esperienza pilota e di riferimento per il contesto nazionale.

Nel capitolo seguente sono state ripercorse le tappe principali di questo lungo processo, analizzando in primis il funzionamento generale della disciplina urbanistica con accenni rispetto al sistema precedente alla riforma. Infine, sono state messe in evidenza le specificità della pianificazione regionale londinese e del relativo piano strategico base per la successiva fase d’analisi dedicata ai contenuti del London Plan 2008.

2.1 Introduzione alla disciplina urbanistica inglese Il sistema di pianificazione nel Regno Unito è regolato dalla legge Planning and Compulsory

Purchase Act approvata nel 2004. La normativa ha sostituito quasi completamente il precedente atto in materia3 apportando importanti cambiamenti alla disciplina. Le trasformazioni vanno lette in relazione alla riforma del sistema amministrativo avviato nella metà degli anni novanta, all’introduzione dell’approccio strategico nella disciplina ed ai nuovi indirizzi europei incentrati sul concetto di sviluppo sostenibile ai quali l’Inghilterra ha deciso di aderire.

La legge pone l’accento su tre tematiche principali che sono: la promozione dello sviluppo sostenibile attraverso un approccio strategico alla pianificazione, una maggiore partecipazione delle comunità nelle scelte di piano ed il decentramento delle competenze soprattutto a livello regionale.

La maggiore attenzione al tema della sostenibilità da parte della disciplina è dimostrata dall’introduzione della Sustainability Appraisal4 (in accordo con la direttiva europea 2001/42/CE) e dall’articolo 39 della legge Planning and Compulsory Purchase Act 2004, che richiede esplicitamente ai piani urbanistici il contributo verso questa tipologia di 1Lo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo 1999 è privo di valore conformativo e si giustifica in quanto quadro di riferimento territoriale finalizzato all’orientamento e all’armonizzazione delle diverse politiche UE. Il documento, in tale prospettiva, si richiama esplicitamente ai principi sanciti nel Trattato di Maastricht: competizione economica, coesione economico-sociale, sviluppo sostenibile. (Kerren&Arnolfi 2003, pag.25) 2Capitolo 1 La struttura amministrativa inglese e la devolution Laburista 3Town and country planning Act 1990 (TCPA) 4Procedura di valutazione di sostenibilità che incorpora la VAS valutazione ambientale strategica prevista dalla direttiva europea 2001/42

sviluppo. La normativa venne promossa dal governo laburista attraverso il Planning Green Paper del 2001 che introdusse i principi base per il cambiamento.

Un ruolo importante in tutto ciò è stato svolto dal Piano di Londra del 2004 che ha rappresentato attraverso il suo iter formativo avviato nel 2001 il campo di sperimentazione per la nuova normativa.

Tuttavia la riforma non ha modificato l’impianto generale della disciplina costituito da due componenti chiave: Planning Development e Development Control.

- Il Planning Development consiste in un insieme di politiche contenute nei piani regionali e locali che hanno la finalità di guidare lo sviluppo inglobando settori come: la pianificazione urbanistica, i trasporti, l’ambiente, la cultura, l’educazione, la salute pubblica e lo sviluppo economico.

I piani contengono una visione strategica per il futuro a cui seguono obiettivi e traguardi tradotti in politiche guida e criteri di progettazione.

- Il Development Control non guida lo sviluppo bensì lo controlla. La competenza è attribuita principalmente alle amministrazioni locali (LPA)5 che giudicano le richieste edilizie dei cittadini concedendo planning permission cioè permessi di costruire in linea con le politiche previste nei Development plans. Il Development Control è regolato dalle leggi Planning and Compulsory Purchase Act del 2004 e Town and Country Planning Act del 1990.

1.2.1 Lo Strategic Planning nella disciplina urbanistica Le regioni inglesi sono chiamate a nuove sfide imposte dalla rapidità delle trasformazioni a livello globale e locale.

Londra in particolare, in qualità di centro culturale e finanziario di caratura internazionale è fortemente sollecitata da notevoli pressioni di natura economica, ambientale, sociale e dalle loro conseguenti interrelazioni. Il passaggio post-industriale ha favorito l’accentuarsi di fenomeni che vedono la città come contenitore di nodi economici appartenenti a network globali.6 Nella regione di Londra il 70% delle attività complessive sono rappresentate dal settore privato7 di cui una notevole fetta legato al mondo della finanza internazionale. Il localizzarsi di organizzazioni multinazionali in città, vedi il caso della City Londinese, evidenzia un sistema economico frammentato con scarse relazioni fra le diverse attività economiche.

In ambito sociale, la continua crescita demografica sostenuta dalle ondate migratorie, comporta ripercussioni urbane in termini di fabbisogno abitativo ed occupazionale. Le proiezioni per Londra confermano un trend positivo di crescita destinato a raggiungere nel 2026 quota 8.26-8.71 milioni di abitanti.8 La capitale al pari delle altre città inglesi ed europee presenta una struttura sociale a clessidra9 generata dal progressivo aumento di cittadini poveri e ricchi e dalla diminuzione di famiglie appartenenti al ceto medio. Significativa a tal riguardo la realizzazione un migliaio di interventi residenziali in base al modello americano della gated community, concentrate per lo più nella Greater London-SouthEast Region.10 Londra si conferma inoltre polo attrattivo per i giovani con solo il 28% di abitanti di età superiore ai 45 anni contrapposto alla media nazionale del 40%.11 Sul fronte ambientale l’Inghilterra detiene un ricco background teorico e applicativo legato 5LPA local planning authority come Borough Council, District Council, Unitary Authority 6AA.VV. 2004, p.25 7London Plan 2008, p.40 8Ivi, p.26 9AA.VV. 2004, p.27 10Mangin 2004, citato in No Sprawl 2006, p. 81 11Rogers 2a00a5

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a sessant’anni di politiche per la riduzione della dispersione urbana avviata con la costruzione della prima generazione di New Towns. Il filone teorico della città compatta vive oggi una nuova rinascita nella disciplina, rafforzato dagli insuccessi dell’approccio neo-liberista degli anni ottanta. Il Governo Laburista dal 1997 ha dedicato molta attenzione alle politiche per la riduzione del consumo di suolo e per l’abbattimento delle emissioni inquinanti, influenzato dalla Comunità Europea nonché dalle pressioni dei cittadini desiderosi di una maggiore qualità del vivere.

La devolution inglese conferma un trend generale di progressivo decentramento amministrativo verso il basso. Le città assumono maggiori responsabilità nei confronti delle possibilità offerte della globalizzazione nonchè dagli impatti da essa prodotti. La coesione tra diversi soggetti ed enti urbani rappresenta la strategia principale da perseguire di modo che la città divenga un attore collettivo unitario pronto a reagire alle pressioni distorsive indotte dal mercato.12 Nel tentativo di trovare nuovi strumenti adatti ad affrontare i delicati temi imposti dalla globalizzazione, i decisori politici si sono rivolti alla disciplina urbanistica.

Il piano deve contenere una visione futura per la città che sia integrata dal punto di vista ambientale, sociale, economico, nonché condivisa da un numero più elevato possibile di attori.13 La risposta agli impatti globali in direzione dello sviluppo sostenibile, richiede la ricerca di nuovi strumenti di pianificazione che si distacchino dal tradizionale piano di natura vincolistico-settoriale.14 La pianificazione strategica di ultima generazione15 in seguito alle positive esperienze avute a Barcellona16 e Lione17, è ritenuta come l’approccio più adeguato per sostenere la sfida dello sviluppo sostenibile.18 A tal proposito, il governo laburista ha avviato nel 1999 uno studio per il rinnovamento della disciplina urbanistica,19 commissionato ad un gruppo di esperti coordinati dall’architetto Richard Rogers. La ricerca è stata svolta analizzando casi inglesi e internazionali ed è stata pubblicata nel documento: Towards an Urban Renaissance 1999. Lo stesso Rogers sottolinea la necessità di promuovere un nuovo approccio strategico nei piani inglesi giudicandoli diversi anni indietro rispetto ad altre realtà europee come Spagna, Scandinavia ed Olanda.20 Il modello di pianificazione strategica adottato per Barcellona e le sue vincenti strategie per il recupero urbano rappresentano uno dei riferimenti principali nella stesura del documento.

In particolare viene evidenziata la limitatezza della disciplina nel gestire la complessità dei fenomeni urbani a causa sia della lentezza dell’apparato che della natura spesso settoriale e poco partecipativa dei piani.

“A positive and proactive planning system must be based on partnership between Local Authority and the project stakeholders, with the full involvement of the Local community wherever possible”.21 La causa del declino delle città inglesi viene giustificata anche in base all’assenza di piani strategici22 che possano garantire: − una maggiore flessibilità ed adattamento alle incerte condizioni a contorno, − strategie integrate in campo ambientale, sociale, infrastrutturale 12AA.VV. 2004, p.25 13Ivi, pp.26-39 14Ivi, p.8 15Curti&Gibelli 1996, pp.33-47 16Piano strategico di Barcellona 1988, 1994, 1999 e 2003 17Piano strategico di Lione 1992, 1995 18AA.VV. 2004, p.40 19We have started the modernization of our planning system (J. Prescott in Towards an Urban Renaissance 1999, p.3) 20Urban Task Force 1999, p.7 21Ivi, p.191 22Ivi, p.192

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una maggiore partecipazione dei cittadini alle scelte la riduzione dei tempi di formazione ed aggiornamento il riutilizzo di aree inquinate (brownfield), la densificazione urbana verso modelli di mixed use, il recupero edilizio in modo da limitare il consumo di suolo soprattutto a livello regionale e locale il potenziamento dell’accessibilità regionale incrementando nodi intermodali e forme di trasporto sostenibile23

La ricerca condotta dall’Urban Task Force diretta da Rogers, ha comportato un’ intensa revisione delle politiche d’indirizzo nazionale (Planning Policy Guidance oggi parzialmente sostituite da Planning Policy Statement) ed una fase di sperimentazione attraverso il London Plan 2004, primo piano strategico di nuova generazione nel Regno Unito. Il processo ha portato successivamente alla revisione completa della disciplina attraverso l’emanazione della legge Planning and Compulsory Purchase Act 2004. Una notevole influenza nel rinnovamento disciplinare avviato dai Laburisti è stata esercitata dalla Comunità Europea che ha avviato numerose iniziative per promuovere l’approccio strategico nei piani dei paesi membri.

Nel 2005 Rogers insieme ad alcuni esperti che collaborarono con lui alla stesura del Toward an urban renaissance, ha pubblicato una ricerca indipendente in cui traccia un primo bilancio riguardo ai risultati raggiunti dalla disciplina. Il riutilizzo di Brownfield land24 ha raggiunto un notevole incremento a livello nazionale passando dal 56% nel 1997 al 70% del 2005.

Anche la densità edilizia nazionale è aumentata da 25 abitazioni per Ha nel 1997 a 40 nel 2005. Tuttavia viene rilevata una mancanza di integrazione tra strategie ed in particolare la tematica infrastrutturale viene spesso svolta in modo isolato rispetto al resto del processo di pianificazione. Le strategie per l’abbattimento delle emissioni inquinanti e le politiche di controllo dei prezzi delle abitazioni rappresentano un ulteriore tallone d’Achille dei nuovi piani strategici.25

2.1.2 Accenno alla disciplina urbanistica inglese prima della riforma del 2004 La disciplina urbanistica inglese prima della riforma del 2004 era regolata dalla legge Town and Country Planning Act del 1990.

I poteri erano differentemente distribuiti rispetto all’attuale sistema con Department of Environment DoE (Dipartimento governativo centrale), i Government Office (livello regionale) istituiti nel 1994 e le autorità locali rappresentate da Contee, Autorità Unitarie, District e Borough.

Il DoE definiva gli indirizzi nazionali per la pianificazione attraverso le Planning Policy Guidance (PPG) che venivano poi integrate a livello regionale da piano Regional Planning Guidance (RPG).26 La direttiva nazionale Planning Policy Guidance 12 ora sostituta dalla Planning Policy Statement 11, invitava le regioni a dotarsi di un piano di inquadramento per la pianificazione locale. I contenuti e forma restavano comunque di competenza del governo centrale attraverso i Government Office a dimostrare la carente sussidiarietà del passato sistema.

23Ivi, p.196 24Brownfield: terre che necessitano di bonifiche per essere riutilizzate a cause della loro precedente destinazione d’uso Urban Task Force 1999 25Rogers 2005 26Curti&Gibelli 1996, p.111

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Le Guidance contenute nei piani RPG, definivano gli orientamenti regionali per la preparazione degli Structure e Local plans e venivano predisposte dal Government Office su approvazione del governo centrale. Le Regional Planning Guidance sono state progressivamente sostituite dal Regional Spatial Strategies (RSS) in base alla legge Planning and Compulsory Purchase Act del 2004.

Le Contee erano incaricate di redigere lo Structure Plan riferito ad un arco temporale di 15 anni che in base alle Guidance regionali, forniva gli indirizzi per la pianificazione locale contenuta nei Local Plan a livello distrettuale con validità decennale. Le contee erano incaricate inoltre della stesura dei Minerals and Waste Local Plan, unica mansione oggi riconosciuta a tale organo a seguito della recente riforma. Con il Local Government Act del 1985 alle Contee sono state affiancate le Autorità Unitarie, che hanno portato all’introduzione di un ulteriore strumento urbanistico detto Unitary Development Plan (UDP), che assolveva la funzione di entrambi i livelli Contea-Distretto sotto un unico piano. L’UDP infatti era composto da due parti, entrambi con caratteristiche assimilabili rispettivamente allo Structure e Local Plan.

A Londra con l’abolizione del Greater London Council nel 1986 e l’istituzione nel 1994 del Gol Government Office for London, la Regional Planning Guidance per Londra del 1996 ha assunto di fatto il ruolo di piano strategico nel tentativo di coordinare i singoli Borough incaricati al pari delle Unitary Authorities inglesi nella preparazione dei Unitary Development Plan (UDP).

Gli uffici governativi regionali essendo sprovvisti di personale qualificato e presentando un carente quadro conoscitivo necessario per l’avanzamento di analisi e proposte nei piani regionali, sono stati affiancati da organi di consulenza o in alcuni casi dai rappresentati dalle autorità locali.27 Londra, presentava una struttura composta dal Government Office (responsabile nella stesura del piano regionale (RPG) e dal Lpac London Planning Advisory Committee, organo consultivo stabilito da Local Government Act nel 1985. In origine il Lpac svolgeva un ruolo di feed-back tra Governo Centrale e autorità locali con il duplice scopo di dare una complessiva coerenza al mosaico dei piani locali ed incrementare la comunicazione fra i due livelli amministrativi alla luce della riforma thatcheriana che vedeva l’abolizione del governo per la Greater London.

Il ruolo del Lpac è stato poi rivisto in relazione alla costituzione del Government Office for London attraverso la definizione di un sistema di Advise/Guidance nella pianificazione in cui il primo organo avvia una serie di studi pubblicati poi in un documento di Advise.

Il documento rappresentava la base per la successiva stesura delle Guidance regionali da parte del Government Office. Il Lpac nel 1994 pubblicò: Advise on Strategic Planning Guidance for London presentato al nuovo ufficio governativo regionale per la stesura del piano.

Tuttavia il modello Advise/Guidance non ha dato notevoli risultati, come nel piano RPG del 1996 in cui il Government Office for London ha proceduto in modo indipendente rispetto all’Advise fornite nel 1994 dal Lpac.28 Questo unito a problematiche disciplinari descritte nel paragrafo precedente ed alle nuove esigenze a cui la pianificazione deve rispondere, ha comportato la necessità di riformare l’intero apparato disciplinare.

Il progressivo ammodernamento della disciplina avviato dal governo Laburista ha modificato di fatto la struttura Guidance/Advise della disciplina, ridefinendo nuove competenze e ruoli.

A livello regionale il Government Office ha progressivamente devoluto i suoi poteri alle Assemblee regionali e al Sindaco nel caso di Londra mentre il ruolo delle contee è stato 27Curti&Gibelli 1996, p.112 28Ivi 1996, p.117

ridotto alla realizzazione dei Minerals and waste development plan ed alla partecipazione nella stesura dei nuovi piani regionali. Il Lpac di Londra è stato assorbito dal nuovo organo regionale per la capitale Greater London Authority. Le Autorità Unitarie, Districts e Borough invece sono responsabili nella stesura dei nuovi strumenti di pianificazione locale Local development Framework (LdF) come stabilito dalla legge Planning and Compulsory Purchase Act del 2004.

2.2 La pianificazione nazionale inglese La legge Planning and Compulsory Purchase Act approvata dal parlamento nel 2004, organizza ruoli e competenze ai vari livelli di governo ed è recepita dalle quattro nazioni costitutive il Regno Unito: Inghilterra, Galles, Scozia e Irlanda del Nord. La pianificazione a livello nazionale è gestita attraverso dipartimenti e agenzie governative per l’Inghilterra mentre Galles, Scozia ed Irlanda del Nord hanno una maggiore autonomia rispetto al governo centrale attraverso i rispettivi parlamenti e dipartimenti.29 A livello nazionale sono previsti indirizzi guida per la pianificazione locale sotto forma di Planning Policy che esplicitano i contenuti della normativa del Regno.30 Gli orientamenti nazionali hanno la funzione di guidare verso percorsi ottimali la pianificazione regionale e locale attraverso indirizzi non cogenti. Il potere del governo centrale è stato parzialmente ridotto attraverso la devolution, nonostante permanga un impianto disciplinare ancora fortemente accentrato.

2.2.1 Struttura e competenze generali La pianificazione nazionale in Inghilterra è gestita da quattro dipartimenti governativi: - Department of Communities and Local Government (DCLG) - Department for Environment Food and Rural Affairs (DEFRA) - Department for Culture, Media and Sport (DCMS) - Department for Transport (TfL) I dipartimenti centrali sono affiancati da due categorie di organi: - Executive Agency: sono organi esecutivi all’interno dei quattro dipartimenti governativi. Il Planning Inspectorate ad esempio, è un’agenzia che si occupa di Development Control per conto del Segretario di Stato del Department of Communities and Local Government.

- Public Bodies (NDPB): sono organi pubblici che lavorano per conto dei dipartimenti governativi centrali pur mantenendo un certo grado di autonomia. Differentemente dalle Agenzie, essi hanno una struttura separata dai dipartimenti centrali come nel caso dei Government Office regionali.

Agenzie e Public Bodies assistono i dipartimenti governativi, aiutandoli nell’esercizio delle loro funzioni e svolgendo i compiti ad essi devoluti.

29Competenze in pianificazione nazionale: National Assembly per il Galles, Scottish Executive che insieme al Parlamento Scozzese definisce le politiche di pianificazione per la Scozia e Northern Ireland Office per l’Irlanda del Nord.

30Politiche pianificazione nazionale:

- Scozia SPP Scottish Planning Policy

- Galles PPW Planning Policy Wales

- Irlanda del Nord e Inghilterra PPS Planning Policy Statements

35

Il dipartimento che ha maggiori competenze in materia di pianificazione urbanistica è il Departiment of Communities and Local Govenrment.

Il DLCG è stato istituito nel maggio del 2006 dal governo laburista di Tony Blair in sostituzione dell’ODPM,31 l’ufficio del vice primo ministro John Prescott. E’ composto da quattro agenzie esecutive e vari NDPB.32 Il Governo centrale attraverso i suoi dipartimenti, guida la pianificazione regionale e locale attraverso le Planning Policy Statements (PPSs). Queste contengono indirizzi guida sottoposte a consultazione da parte dei soggetti interessati tra cui le regioni, prima di essere emanate.

“Sebbene [le Planning Policy Statements] non abbiano forza statutaria [non sono cioè vincolanti al pari della legge ufficiale del 2004] le autorità locali devono averne riguardo”.33 Le direttive nazionali contenute nelle Planning Policy Statements specificano in base alla realtà nazionale, la legge Planning and Compulsory Purchase Act 2004, guidando il Planning Development regionale e locale.

Le Planning Policy Statements34(PPSs) sono state pubblicate a partire dall’approvazione della legge suddetta ed hanno progressivamente sostituito le Planning Policy Guidance35(PPGs) riferite alla legge Town and Country Planning Act del 1990. Contenuti e forma dei piani regionali e locali sono esplicati dettagliatamente nelle Planning Policy Statement 11 e 12.

2.2.2 Il Segretario di Stato ed il Government Office regionale La figura principale nella pianificazione di livello nazionale è rappresentata dal Segretario di Stato capo del dipartimento governativo DLCG. “La funzione del Segretario di stato è quello di coordinare il lavoro delle singole autorità locali ed assicurare che i loro Development plan e Development Control siano in armonia con le politiche di pianificazione [nazionali]”.36 Tra i suoi poteri si annovera la facoltà di “Call in” cioè di chiamare in causa tutte le procedure di pianificazione che sollevano questioni di livello nazionale. La funzione viene esercitata capillarmente attraverso i Government Office.

In genere le cause alla base della procedura di “Call in” sono dovute a conflitti tra piani regionali/locali e le Planning Policy Statements (PPSs) o nel caso in cui le scelte di piano abbiano effetti negativi oltre il livello locale.

Il nuovo impianto disciplinare inglese risulta ancora molto incentrato intorno alla figura del Segretario di Stato che in particolare, conferma o revoca l’approvazione dei piani regionale e 31Office of the Deputy Prime Minister 32Paragrafo 1.1 Il livello Regionale 33Cullingworth & Nadin (2006), p.161 34Le Planning Policy Statements pubblicate sono: PPS1 Delivering sustainable development, PPS2 Supplement Planning and Climate change (2007), PPS3 Housing, PPS4 Planning for sustainable Economic Development, PPS6 Planning for town centres, PPS7 Sustainable development in rural areas, PPS9 Biodiversity and geological conservation, PPS10 Planning for sustainable waste management, PPS11 Regional Spatial Strategies, PPS12 Local spatial planning, PPS22 Renewable Energy, PPS23 Planning and pollution control e PPS25 Development and flood risk. (www.communities.gov.uk) 35Le Planning Policy Guidance ancora vigenti sono: PPG2 Green belt, PPG4 Industrial, commercial development and small firms, PPG5 Simplified planning zones, PPG8 Telecommunications, PPG12 Development plans, PPG13 Transport, PPG14 Development of unstable land, PPG15 Planning and historic environmental, PPG16 Archaeology and planning, PPG17 Planning for open space, sport and recreation, PPG18 Enforcing planning control e PPG24 Planning and noise. (www.communities.gov.uk) 36Cullingworth & Nadin (2006), p.52

locali.37 Nel caso in cui egli si riservi il diritto di veto nell’approvazione del piano, può proporre emendamenti alle amministrazioni per la modifica dello strumento. Per quanto concerne il Development Control, il Segretario di stato ha il potere di trasformare le categorie soggette a Planning Permission nonché di modificare le decisioni delle autorità locali nel caso in cui sia chiamato in appello dai singoli cittadini attraverso il Planning Inspectorate.38 L’impianto disciplinare inglese mostra come il Segretario di Stato eserciti le sue funzioni di guida e controllo nei confronti del livello regionale e locale mediante organi di feed-back che incrementano le superfici di contatto tra i diversi soggetti istituzionali. I Government Office regionali come i già citati Planning Inspectorate, sono organi pubblici di sostegno al lavoro svolto dal Segretario di Stato. I Government Office delle nove regioni inglesi esercitano importanti funzioni in materia di pianificazione:39 - collaborano con l’Assemblea Regionale per la realizzazione del Regional Spatial Strategies(RSS)40 - valutano la coerenza tra le bozze di piano locale e gli indirizzi contenuti nel RSS e nelle PPSs; - forniscono assistenza alle autorità locali nella preparazione dei Local Development Framework; - sono responsabili per conto del Segretario di Stato nella procedura di “Call In”.

2.3 La pianificazione regionale Il piano strategico regionale (Regional Spatial Strategies) è previsto dal Planning and Compulsory Purchase Act del 2004. L’iter procedurale, contenuti e forma dello strumento sono illustrati in dettaglio dagli indirizzi nazionali PPS 11 e guide governative.41 Il Regional Spatial Strategies è predisposto dalle assemblee delle otto regioni inglesi e dal sindaco per la Greater London.

Il piano per Londra è definito come Spatial Development Strategy (SDS) o London plan.

I suoi contenuti e la procedura di formazione sono simili a quelli delle altre regioni inglesi con alcune differenze indicate nelle leggi GLA 1999, 2007 e nella circolare GoL 1/2008.

L’obiettivo principale del piano regionale è quello di definire indirizzi e guide per la preparazione degli strumenti di pianificazione locale. Il Regional Spatial Strategies contiene un disegno strategico per tutta la regione che supera la frammentarietà delle singole proposte locali in risposta alla fallimentare esperienza della pianificazione minimalista negli anni ottanta.

I nuovi obiettivi legati al tema della sostenibilità urbana, non possono concretizzarsi con interventi di tipo puntuale ma è necessaria una strategia ampia e condivisa a scala regionale.

Questa consapevolezza ha portato l’Inghilterra a rivedere il suo impianto disciplinare in base alle nuove esperienze di pianificazione strategica.

2.3.1 La natura strategica del piano regionale: evoluzione e caratteri generali L’introduzione della pianificazione strategica nella disciplina inglese si riferisce in realtà ad un’ultima generazione di piani definiti reticolari-visionari42 già presenti in molte esperienze 37la procedura è svolta attraverso il Government Office regionale 38Paragrafo 2.4.4 Local development control 39www.gos.gov.uk 40Paragrafo 2.3 La pianificazione Regionale 41www.communities.gov.uk 42Curti&Gibelli 1996, p.17a

37

europee e frutto di una sperimentazione partita sin dagli anni sessanta in Inghilterra, Francia ed Olanda e sviluppatasi fino ad oggi. Pur rilevando elementi comuni fra le varie esperienze internazionali è evidente la specificità di ogni singolo caso derivata da differenti sistemi istituzionali e matrici culturali propri del contesto d’applicazione.43 I piani regionali inglesi presentano caratteristiche associabili ai piani strategici di nuova generazione pur conservando specifici elementi.

Verrà illustrata pertanto, l’evoluzione della pianificazione strategica in Inghilterra fino ai nuovi Regional Spatial Strategies inquadrandone le caratteristiche rispetto al contesto internazionale.

L’evoluzione teorica e pratica dello strategic planning, può essere letta con opportune semplificazioni, in chiave generazionale sulla base di tre famiglie di piani che presentano un diverso approccio strategico:44 - sistemico, sperimentato principalmente nel Regno Unito con gli Structure Plans negli anni sessanta. Lo strumento è strettamente legato al paradigma razional-comprensivo, le cui decisioni sono supportate da un robusto apparato modellistico e normativo che assicura la certezza delle scelte intraprese. Il piano diviene un puro processo tecnico, onnicomprensivo ed astratto, con un debole radicamento locale. I contenuti sono di natura prevalentemente socio-economica, organizzati in base ad una struttura di piano rigida ed un inquadramento a scala vasta.

Il tentativo di rendere lo strumento flessibile attraverso aggiustamenti incrementali cozza con la reale architettura del dispositivo che presenta un’intrinseca rigidità ed una scarsa attenzione alla verifica delle condizioni di attuabilità. “Una valutazione comparativa degli structure plans regionali elaborati negli anni settanta (...) [dimostra come lo strumento di struttura sia] ampiamente frammentato e settorializzato (...) manca un’ identificazione degli attori, sia pubblici che privati (...) si enfatizzano unilateralmente (…) [i ruoli] del governo centrale e delle agenzie, mentre (…) [si sottovaluta] il raccordo con il livello locale”.45 Misure correttive erano già state previste dal governo con la circolare 98/1974, dove si invitava i policy makers a concentrarsi maggiormente su questioni chiave per adattare i piani strutturali alle specifiche esigenze locali, verso approcci di carattere incrementale e pragmatico46 vicini alla pianificazione aziendale.

- aziendale, in base al modello ispirato alla pianificazione d’impresa americana di cui celebre è il piano di San Francisco del 1981. Questi piani nascono dalle contaminazioni con la pianificazione prodotta dalle grandi compagnie private abituate ad agire in contesti dominati dall’incertezza. I limiti del piano “sistemico” connotato da una razionalità sostantiva portano alla sperimentazione di un nuovo approccio più attento all’attuabilità delle scelte ed alla loro progressiva implementazione.

Alla fine degli anni settanta, il contesto internazionale è caratterizzato da una forte crisi economica ed il governo in molti stati è gestito da forze conservatrici che inaugurano un approccio neo-liberista alla pianificazione verso forma di deregolamentazione urbanistica.

La contrazione della spesa pubblica porta le amministrazioni a rivedere il classico atteggiamento interventista scendendo a patti con i privati forti, gli unici capaci di garantire attraverso partnership pubblico-privato i fondi per le trasformazioni. La contrattazione avrebbe compensato i vantaggi degli investitori attraverso oneri a carico di questi, volti alla produzione side-benefict per l’intera comunità.

43Ivi, p.16 44Ivi, pp.33-47 45Ivi, p.21 46Ibidem

L’introduzione in Europa dell’approccio strategico aziendale, avviene intorno alla metà degli anni ottanta in un contesto dominato dalla forte competizione fra città nell’attrarre capitali generatori di nuove occasioni di sviluppo. La pianificazione a scala vasta viene abbandonata per un approccio d’intervento per parti e patti di concertazione tra ente pubblico e gruppi portatori di interessi con alte capacità di spesa. Le procedure ed accordi risultano molto flessibili47e pertanto modificabili nel tempo. Il planner da tecnico esperto diviene manager, abbandona l’interesse pubblico per rivolgersi solo ad una certa categoria di attori.

In Inghilterra, dopo una prima fase di rettifica degli Structure Plan con la circolare del 197448 si registra un progressivo abbandono dei contenuti strategici nei piani. Il Governo centrale assume il ruolo di attore strategico nella pianificazione.

Con l’abolizione dei governi metropolitani nel 1985, il neo-liberismo thatcheriano è segnato dalle politiche di riqualificazione delle Inner City e l’utilizzo delle Entreprise Zone cioè aree destinate ad attrarre capitali attraverso particolari vantaggi de-pianificatori nei confronti degli investitori.

Le strategie neo-liberiste rilevano un approccio progettuale calato dall’alto senza la minima partecipazione locale come dimostrato nel celebre caso dei Docklands londinesi.49 Rispetto alle altre realtà europee, la deregolamentazione inglese non si associa a forme di decentramento delle competenze in materia di pianificazione50 ma è il DoE ad assumere il ruolo principale nelle trasformazioni.

- visioning-reticolare sviluppato a partire dagli anni novanta in ambito europeo e nordamericano, associa caratteri innovativi ad elementi mutuati dagli approcci generazionali precedenti. Tale approccio vede il ritorno della pianificazione alla scala vasta ed un maggior coinvolgimento della comunità locale. Il piano diviene luogo di incontro fra le diverse strategie settoriali e punta ad una forte integrazione fra politiche ambientali, economiche e sociali senza sfociare nell’onnicomprensività tipica dei primi Structure Plan. Le azioni vengono contestualizzate rispetto ad una visione futura della città largamente condivisa dalla collettività e riferita ad un quadro previsionale di medio lungo periodo. La logica reticolare che connota la recente pianificazione strategica “si basa sulla scelta di (…) sistematiche cooperazioni inter-governative ed inter-istituzionali condotte da (…) network di attori senza che nessuno possa attribuirsi piena autonomia d’azione. L’attore pubblico che avvia il processo, di solito il sindaco della città, immette risorse di leadership e alimenta l’attenzione introducendo incentivi alla partecipazione e credibilità politica”.51 Si vuole avviare quindi, “una progettazione della città mediante una precisa scelta di metodo: quello di costruire, gestire ed organizzare una rete di attori, problemi e politiche per creare un consenso di base rispetto ad un progetto [condiviso] di città”.52 Il nuovo piano è frutto di un processo in cui i diversi livelli decisionali pubblici corrispondono a nodi di una rete ad alta complessità decisionale ed interagente attraverso il dialogo negoziale esteso anche a gruppi locali in genere esclusi dalle scelte.

Complessivamente è evidente il persistere di un “approccio performativo e flessibile (...) [mutuato del precedente modello aziendale che tuttavia] sembra segnalare una presa di distanza dall’approccio utilitaristico (...) [verso] una maggiore attenzione (…) [alla] valorizzazione dei processi (…) [auto-organizzativi] e [di] aggregazione sociale che si traduce in un modello di pianificazione eclettico che tenta di combinare e di integrare 47Misure di flessibilizzazione dei piani locali introdotti in Inghilterra con il Local Government and Planning Act 1980 48Curti&Gibelli 1996, p.21 49Development London’s Docklands 1990 50AA.VV.1996, p.28 51Perulli 2004, p.76 52Perulli 2004, p.75

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politiche dall’alto e dal basso”.53 L’atteggiamento comune quindi è quello di abbandonare il processo decisionale top-down verso la costruzione di politiche con contribuiti sia dall’alto (attraverso indirizzi non cogenti, incentivi e stimoli alla partecipazione locale) che dal basso (con pratiche partecipative estese a tutta la comunità attraverso varie tecniche come il visioning).54 Rispetto alla partecipazione “tradizionale” applicata a problematiche circoscritte, il visioning affronta temi di più ampio raggio e complessità come quello della crescita urbana.

La pratica, sviluppata prevalentemente negli Stati Uniti di cui celebre è il caso di Portland in Oregon, costruisce il consenso utilizzando la creatività dei cittadini in modo da definire uno scenario “desiderabile” su cui ancorare le azioni strategiche dei piani che riacquistano in tal modo significato.55 “Un approccio fondato su semplici procedure di informazione dall’alto (…) in assenza di veri e propri contributi dal basso [risulta oggi] inadeguato alle montanti esigenze di consensus building del nuovo corso delle politiche locali”.56 Tornando al Regno Unito, gli anni novanta segnano la ribalta della pianificazione d’area vasta al pari degli altri contesti europei. La necessità di trasformare la disciplina è avvertita da entrambi gli schieramenti politici del tempo, sulla scorta dei planning disaster neo-liberisti.

La reintroduzione della dimensione strategica a livello regionale sul modello GuidanceAdvise risulta ancora poco efficace e mostra come lo strategic planning sia concentrato nelle mani del governo centrale. Con l’avvento della devolution si è avuto un progressivo decentramento dei poteri verso il basso anche sé in modo asimmetrico e disomogeneo come si è rilevato.

La sussidiarietà a livello regionale rimane ancora un principio poco applicato, pur essendo un ingrediente importante dell’approccio reticolare, comune a molte esperienze europee. In Inghilterra, la logica reticolare è impostata rispetto ad un modello misto basato su apporti provenienti dall’alto e dal basso di cui approfondiremo la consistenza.

Per quanto riguarda i contributi dall’alto, vediamo come le regioni attraverso i Regional Spatial Strategies orientano le scelte a livello locale con politiche d’indirizzo poco cogenti e riferite ad obiettivi generali di lungo periodo.

I documenti non contengono quindi prescrizioni e vincoli rigidi bensì suggerimenti e buone pratiche di intervento applicabili poi ai singoli contesti locali. La flessibilità dello strumento si riflette nell’architettura del piano che presenta un’alta modificabilità permettendo così, frequenti aggiornamenti effettuati sulla base del monitoraggio degli effetti. Speciale attenzione è dedicata alla fase attuativa con accordi negoziali tra portatori di interesse già nel processo di formazione del piano allo scopo di superare le divergenze e costruire le politiche in modo consensuale. I piani contengono una parte destinata all’implementazione delle strategie dove vengono sanciti oneri e doveri propri dei soggetti aderenti, sulla base degli accordi negoziali.

I contributi dal basso, sono legati ad un incrementale coinvolgimento della comunità locale al piano, sostenuta dagli indirizzi nazionali PPS 11 e 12, che insistono nell’estendere la partecipazione a gruppi deboli ed in genere esclusi dalle decisioni.

Il coinvolgimento della comunità locale nei piani regionali rappresenta un apporto importante al piano, anche se forme radicali di co-pianificazione sul modello visioning di Portland sembrano ancora lontane (forse anche in relazione alla recentezza della sperimentazione).

Il piano strategico in molte realtà europee è di natura volontaria e non è previsto quindi da alcuna normativa ma, in genere promosso dal sindaco della città. In Italia ad esempio, si registra “la proliferazione – non supportata da strumenti legislativi ma trainata da una diffusa 53Curti&Gibelli 1996, p.33 54Ivi, p.40 55Ivi, p.45 56Vignozzi 2005, p.160

percezione di opportunità – dei (...) piani strategici”.57 Al contrario, in Inghilterra si è tentato di inglobare nei nuovi piani regionali l’approccio strategico, tentando di regolarne i rapporti con la pianificazione operativa attraverso la legge Planning and Compulsory Purchase Act 2004.

Inoltre nel modello inglese, persistono ancora forti gerarchie decisionali in parte ammorbidite con la devolution regionale. In effetti, è ancora lontano un modello cooperativo circolare a forte sussidiarietà, in cui i vari enti pubblici sono considerati di uguale rango senza gerarchie.58 Londra, godendo di una speciale autonomia, presenta una maggior aderenza ai casi internazionali di pianificazione strategica ed un sistema decisionale meno rigido rispetto alle altre regioni inglesi.

2.3.2 Struttura e componenti del piano regionale La struttura del Regional Spatial Strategies riflette la natura flessibile dello strumento strategico.

L’architettura del dispositivo è strutturata in modo chiaro ed articolata per moduli autonomi.

Questi ultimi sono organizzati in base a diversi ambiti tematici a cui fanno capo le politiche di settore. La flessibilità della struttura consiste nella facilità con cui “montare o smontare” i vari moduli, in modo da rendere agevole la pratica di aggiornamento del piano.

In genere, lo strumento strategico presenta una parte iniziale di inquadramento in cui viene definito il ruolo della regione in rapporto alla dimensione europea, nazionale e interregionale.

La dimensione europea è enfatizzata dalle direttive nazionali che assumono l’European Spatial Development Perspective 1999 come quadro di riferimento per pianificazione regionale. I contenuti di sostenibilità sono previsti sulla scorta degli indirizzi generali stabiliti nel documento Regional Sustainable Development Framework (RSDF)59 costituito in una fase preliminare alla formazione del piano. La fase di inquadramento è seguita da altre parti che definiscono l’ossatura principale del Regional Spatial Strategies (Fig 2.1): - Spatial Vision Il piano in base alla sua natura strategica, definisce l’itinerario ottimale per la pianificazione locale riferito ad un’immagine futura e condivisa della regione.

La visione ruota intorno ad un’immagine strategica verso cui il territorio dovrà tendere alla scadenza del piano fissata intorno a 15-20 anni.60 Essa si traduce poi in una serie di obiettivi generali in campo economico, sociale ed ambientale a cui le politiche strategiche dovranno coerentemente rifarsi. Per la Greater London, la Spatial Vision è stabilita dall’Assemblea regionale o dal Sindaco in collaborazione con altri enti pubblico-privati organizzati in partnership. I suoi contenuti possono essere definiti attraverso pratiche di coinvolgimento della comunità regionale.

- Spatial Strategy - Key Diagram La Vision rappresenta il punto di riferimento principale nella stesura delle politiche 57Vignozzi 2005, p.17 58Vedi modello cooperativo tra enti di governo impostato dalla Legge Regionale Toscana 1/2005.

59RSDF è un documento preparato dall’Assemblea regionale, il Government Office, l’RDA insieme ad altri enti come Environmental Agency. Questo viene prodotto prima del piano regionale è stabilisce gli indirizzi generali per guidare i piani, programmi e politiche della regione verso lo sviluppo sostenibile. Questo contiene inoltre indicazioni per il monitoraggio, la SA Sustainable appraisal riportando indicatori e target. PPS11 para 2.10-2.11 – Legge 2004 section 39 60PPS11 paragrafo 1.3

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strategiche.

Gli indirizzi di pianificazione sono espressi sotto forma di policies che orientano le azioni locali.61 Il Regional Spatial Strategies non contiene rigide prescrizioni bensì indirizzi generali, la cui applicazione a livello locale è garantita dal Segretario di Stato. Questo può esercitare il diritto di veto nella fase di approvazione del Local Development Framework (LdF) qualora il documento locale non sia conforme ai contenuti del piano regionale.

Le politiche guida sono organizzate in genere per settori tematici come: ambiente, energia, cultura, economia, housing e turismo.

La Planning Policy Statement 11 invita i policy makers alla stesura di strategie chiare e comprensibili in modo da guidare gli strumenti regionali di settore e la pianificazione locale.62 Le aree di recupero urbano, di densificazione e sviluppo insediativo sono indicate grossolanamente nel piano senza una precisa localizzazione su base cartografica. Questo riflette la natura strategica dello strumento, concentrato maggiormente sulla reale attuabilità delle scelte in base ad accordi tra network di attori coinvolti nelle trasformazioni. Pertanto la localizzazione specifica degli interventi è rinviata alla scala locale.

Il Regional Spatial Strategies stabilisce inoltre la quantità massima di crescita insediativa per la regione63 ripartita per ciascun ente di livello locale. Le regioni sono invitate dal Planning Policy Statement 3 Housing a prevedere almeno il 60% di sviluppo insediativo su siti ed

Fig 2.1 61Ivi paragrafo 1.17 62PPS11 paragrafo 1.5 63PPS3 Housing paragrafo 34

edifici dismessi.64 Le autorità locali in base alla quantità di abitazioni assegnate, prevedono le percentuali da destinare a fasce sociali disagiate seguendo l’approccio del mixed comunity.65 Le strategie sono spesso accompagnate da guide predisposte dalla stessa regione, per rendere più espliciti gli indirizzi nei confronti delle autorità locali. A titolo di esempio, il London Plan 2008 per alcune strategie prevede le Supplementary Planning Guidance esterne al piano.

Lo strumento regionale contiene inoltre il Key diagram, una rappresentazione schematica in cui vengono riportate le principali strategie adottate. Il Key Diagram salvo rari casi, presenta un linguaggio grafico astratto e poco territorializzato.

- L’Implemetation plan, il piano di monitoraggio AMR e le Sub-regional strategies L’approccio strategico si riflette soprattutto in questa parte dedicata all’implementazione delle strategie. L’attuazione delle scelte avviene pianificando i meccanismi di implementazione così da attribuire diversi ruoli agli attori pubblico-privato organizzati in partnership, al fine di produrre azioni concrete. Vengono stabiliti inoltre la gamma di indicatori e targets da controllare nella fase di monitoraggio degli effetti verificando la reale efficacia dello strumento.

L’Assemblea regionale pertanto, pubblica ogni anno un report con i risultati prodotti dall’attività di monitoraggio. L’Implementation plan non è previsto dalle leggi GLA 1999 e 2007 per il Piano di Londra, dove tale fase è assorbita prevalentemente dalle Sub-regional strategies frameworks.

Le Sub-regional strategies specificano i contenuti delle politiche regionali applicandole in dettaglio ad aree sub-regionale. Queste possono comprendere più realtà locali ed i confini non coincidono in genere con le divisioni amministrative locali bensì possono seguire diversi criteri come la presenza di problematiche comuni tra Borough o District. Le politiche subregionali sono in accordo con la Spatial Strategy specificandone i contenuti. Esse sono stabilite in collaborazione con amministrazioni locale e le Contee.

2.3.3 Processo di costruzione del piano I nuovi piani presentano una forte integrazione con le altre strategie regionali a valle di un complesso iter-formativo dello strumento, connotato da apporti provenienti da diversi campi disciplinari: “Il Regional Spatial Strategy forma ed è formato da altre strategie regionali”66 come: l’Regional Economic Strategy (RES), il Regional Housing Strategy (RHS), il Regional Sustainable Development Framework (RSDF), l’ Regional Culture Strategy, l’ Air quality strategies, il Biodiversity strategies e l’Environmental strategies.67 Particolarmente importante è la relazione tra il Regional Spatial Strategy (RSS) e le strategie in materia di trasporti contenute nel Regional Transport Strategy (RTS), la cui forte integrazione è frutto di una costruzione parallela dei due documenti. “Le questioni in materia di trasporti non vanno considerate separatamente dallo Spatial planning68 [infatti] l’RSS incorpora l’RTS e provvede gli indirizzi per la preparazione dei LDD Local development Plan e LTPs Local 64Ivi, paragrafo 41 65Ivi, paragrafo 20 66PPS11 para.2.11 67Ibidem - La lista completa documenti da consultare per la formazione delle RSS: PPS11 Annex A Per il London Plan i documenti sono riportati nel para. 1.1.4.1 The Mayor of London, nota 33 68Ivi, paragrafo 5

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Transport Plans”.69 Pertanto il piano regionale rappresenta un documento di sintesi costituito da diversi tasselli associabili alle varie strategie settoriali che ordinatamente compongono un mosaico di azioni coerenti con gli obiettivi generali e la Vision fissati dall’amministrazione.

L’iter formativo del piano è costituito da varie fasi per una durata complessiva stimata intorno ai due anni e mezzo.70 (Fig 2.2) La stessa procedura viene praticata anche nel procedimento di revisione dello piano. A tal proposito si ricorda che l’aggiornamento dello strumento non dipende meramente da un criterio temporale. Al contrario, proprio per la sua naturale flessibilità, esso tenta di adattarsi al sopraggiungere di cambiamenti economici, all’emergere di nuovi bisogni sociali e soprattutto alla inefficacia delle sue politiche, i cui effetti vengono costantemente monitorati attraverso una serie di indicatori.

La fase di selezione dei soggetti chiamati a partecipare alla costruzione delle politiche di piano nonché alla loro implementazione rappresenta una delle parti più complesse della procedura.

La normativa nazionale indica due categorie di attori da coinvolgere: - Specific consultation bodies Statutory partners che obbligatoriamente devono essere coinvolti nella fase di iniziativa ed istruttoria del piano. La collaborazione di tali soggetti quali: Ufficio Governativo, Boroughs, County Councils, Town and parish councils, Regional Development Agency, altri partner pubblici regionali limitrofi; permette di garantire un livello base di partecipazione.

- General consultation bodies Strategic e Community Stakeholders che vengono coinvolti a discrezione dell’amministrazione regionale. Le due sotto-categorie contengono rispettivamente organizzazioni che detengono particolari interessi nel territorio regionale come i Developers, importanti appunto sotto il profilo strategico per l’implementazione delle politiche e portatori di interessi locali vicini ai bisogni della comunità. A questi soggetti se ne aggiungono altri che hanno la possibilità di intervenire nelle fasi di consultazione e pubblicazione del piano, esponendo osservazioni.

La pratica partecipativa sancita dalla legge urbanistica mostra tuttavia una notevole elasticità negli indirizzi nazionali che invitano gli organi regionali alla sperimentazione di nuove metodologie operative scegliendo il miglior approccio nel coinvolgimento degli attori.

Generalmente a livello regionale, la partecipazione dei soggetti si appoggia su reti locali consolidate come il Local Strategic Partnership, interfaccia comune a diversi attori ed organizzazioni territoriali. La scala regionale comporta una difficoltà quindi, nella gestione ed esecuzione delle pratiche di coinvolgimento dei cittadini, rappresentati da Umbrella Group71 cioè hub terminali di una complessa rete di soggetti locali dal basso che possono seppur indirettamente, contribuire alla formazione del piano. I canali per la partecipazione sono previsti in varie parti del processo attraverso differenti metodologie che in generale prevedono la discussione dei temi affrontati nel piano attraverso seminari ed eventi a livello regionale e locale.

Nella fase preliminare alla formazione del piano, la regione pubblica lo Statement of Public Partecipation (SpP) consultando il Government Office ed altri organi esperti.

Tale documento contiene un programma in cui l’amministrazione illustra i modi, i tempi, le metodologie e la lista dei main partners72 che verranno coinvolti durante la fase di 69Ivi, paragrafo 1.2 70Ivi, paragrafo 2.31 71Ivi, Annex D paragrafo 24 72PPS11 Annex D paragrafo 17

Fig 2.2

formazione/revisione del piano.73 L’amministrazione inoltre può provvedere nello SpP una stima anticipata dei costi e tempi per l’implementazione del programma di coinvolgimento della comunità ed attribuire le varie responsabilità nella gestione del processo.74 In base alla autonomia definita dalle leggi GLA 1999/2007, il piano di Londra non è stato preceduto nel suo iter-formativo dallo Statement of Public Partecipation anche se, al pari delle altre regioni inglesi, la costruzione delle policies hanno seguito il normale percorso definito dagli indirizzi nazionali. Il coinvolgimento della comunità è sostenuto dal mutualismo fra partecipazione e partnership, oggi rispetto al passato, “ha il merito di rendere esplicita la negoziazione degli interessi, di sottrarla all’opacità degli accordi paralleli e delle intese politico-affaristiche sottobanco che, come sappiamo, fioriscono all’ombra della burocrazia”.75 Al fine di evitare discriminazioni, gli indirizzi nazionali invitano l’amministrazione regionale a tentare di raggiungere soggetti in genere esclusi nella costruzione del piano, sfruttando mezzi di comunicazione di massa, presentazioni in pubblico, forums e workshop locali e materiali informativi disponibili in diverse lingue.76 L’iter-formativo del piano è suddiviso in varie stages sinteticamente descritti di seguito e poi approfonditi per il caso di Londra. Nella fase iniziale viene prodotto uno schema di piano detto: Project Plan, da parte dell’amministrazione regionale in accordo con l’ufficio governativo competente. Il documento riporta gli obiettivi ed i contenuti generali del piano, le ragioni della loro scelta, i tempi di esecuzione, lo staff di ricercatori necessari, l’identificazione di ricerche e studi rilevanti ai fine del piano, il coinvolgimento della comunità locale-partners strategici (presente nello Statement of Public Partecipation) ed il modo in 73Ibidem 74Ibidem 75Ivi, p.68 76PPS11 Annex D paragrafo 31

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cui il piano si relaziona con le altre strategie regionali. Gli argomenti ed i contenuti del piano sono oggetto di discussione con i vari main partners, consultati ad esempio attraverso seminari su base regionale e/o locale.77 Tra gli Specific consultation bodies, importanti in genere gli apporti forniti da County, District, Borough, Parish Council, Regional development Agency RDA, governi ed agenzie di sviluppo appartenenti alle regioni limitrofe, Environmental Agency, English Nature ed English Heritage.78 Le strategie definite in base ad analisi tecniche, obiettivi ed accordi negoziali vengono progressivamente trasformate in politiche nel piano bozza regionale: il Draft Plan.

Nella gestione dei conflitti tra diversi gruppi di interesse, gli indirizzi nazionali, sottolineano la necessità di risolvere per quanto possibile le divergenze nelle fasi iniziali del processo,79 coinvolgendo magari terze parti come mediatori.

Parte integrante di tale processo è la VAS valutazione ambientale strategica, contenuta nella Sustainable Appraisal,80 che verifica la coerenza tra le Regional Sustainable Development Framework ed il Draft Plan nonché la compatibilità di quest’ultimo con gli obiettivi generali di sviluppo sostenibile per la regione. I risultati delle verifiche sono pubblicati in un apposito report.81 Il Draft Plan viene poi consegnato al Segretario di Stato, accompagnato dal Sustainable Appraisal Report, documenti di supporto tecnico ed il Pre-submission Consultation Statement82 che da il via libera per la pubblicazione del piano, aprendo formalmente la fase di consultation, con durata variabile dalle sei alle dodici settimane. I soggetti interessati hanno la possibilità di rilasciare osservazioni e pareri riguardo alle draft policies. Il Segretario può predisporre discrezionalmente,83 un’ulteriore fase di verifica del piano attraverso l’Examination in Public (EiP).

La procedura introdotta a partire dal 197284, consiste nella nomina di una commissione esterna al piano da parte del Segretario, che verifica le draft policies ed in particolare i contenuti e le coerenze di quest’ultime con le altre parti di piano. In genere vengono inclusi nella valutazione i contenuti particolarmente controversi e le parti in conflitto con gli indirizzi di pianificazione nazionali e con altre strategie regionali. La commissione pubblica la lista degli argomenti da trattare associata ad un elenco di soggetti che parteciperanno alla discussione degli stessi.

I temi da esaminare vengono posti sotto forma di domanda e per ognuna di queste sono 77Community Involvement in Planning: The Govenment Objectives ODPM 2004, Annex A Regional Spatial Strategies. L’allegato presenta vari canali dove coinvolgere i vari attori durante il processo di formazione/ revisione del piano regionale: - focus groups on project plan for RSS revision - focus groups of stakeholders, consultation seminars and other opportunities to be involved in emerging issues and options for draft RSS revision - Formal opportunity to make representation when draft revision of RSS is submitted to the Secretary of State - Examination in Public into the draft RSS revision - Opportunities to make representation on changes to the RSS revision proposed by the Secretary of State

78PPS11 paragrafo 29 79PPS11 Annex D paragrafo 39 80Ibidem SA is based on the four aims for sustainable development outlined in Planning Policy Statement 1:

– social progress which recognises the needs of everyone; – effective protection of the environment; – the prudent use of natural resources; and – maintenance of high and stable levels of economic growth and employment

81Sustainable Appraisal Report

82Il Pre-submission Consultation Statement illustra le modalità di costruzione del Draft Plan, quali soggetti sono stati coinvolti ed una sintesi dei risultati raggiunti. Rappresenta inoltre la concretizzazione delle strategie contenute nello Statement of Public Partecipation (PPS11 para. 2.18 ) 83PPS11 paragrafo 2.46 84www.london.gov.uk/london-plan-eip/about.jsp

individuati i soggetti da coinvolgere. Possono partecipare anche altri attori non direttamente invitati dalla commissione. Gli esiti della verifica e le raccomandazioni raccolte durante EiP vengono organicamente riportati in un report85 matrice dei possibili emendamenti proposti dal Segretario all’amministrazione regionale ai fini dell’approvazione del piano.

Per le questioni lasciate irrisolte dal Panel Report, il Segretario di Stato può incontrare i vari stakeholders e main partners per risolvere controversie ed in casi estremi ha la facoltà di riaprire di nuovo la fase di EiP. Con l’approvazione del Regional Spatial Strategies su conferma dal Segretario di Stato, il dialogo tra l’amministrazione regionale ed i soggetti che hanno partecipato al piano non si esaurisce. Infatti la fase di implementazione comporta delle responsabilità per i partners che devono assicurare il rispetto degli accordi pattuiti.

2.4 La pianificazione locale La pianificazione locale è disciplinata dalla legge Planning and Compulsory Purchase Act 2004 e dalla direttiva nazionale Planning Policy Statement 12.86 Gli indirizzi strategici regionali sono applicati al territorio locale da District, Borough e Unitary Authority Council attraverso il Local Development Framework (LdF).

Il piano suddetto, contiene documenti di natura strategica ed operativa di cui alcuni obbligatori per legge ed altri previsti discrezionalmente dall’amministrazione locale.

I contenuti strategici del Local Development Framework riflettono le politiche previste dal piano regionale, che costituiscono pertanto il quadro generale di riferimento per le azioni di livello locale.

2.4.1 Struttura e componenti del piano Il Local Development Framework87(LdF) si pone in continuità con lo strumento di pianificazione regionale riprendendone le direttive guida ed applicandole concretamente a livello locale.

Il piano si presenta come una cartella costituita da documenti di diversa natura, di cui tre ne costituiscono l’ossatura principale (Fig 2.3) : - Core strategy: contiene la visione futura riferita ad un arco temporale di 15 anni, verso cui il territorio dovrà tendere. La visione su traduce in una serie di obiettivi generali base per le azioni strategiche ed operative proposte nel piano.

Le Azioni riprendono le strategie contenute in altri strumenti locali88 come il LTP piano dei trasporti locale e sono suddivise per ambiti tematici (ambiente, trasporti, recupero urbano, housing).

I strategic site,89 aree soggette a trasformazione, sono indicate ancora in modo grossolano per essere poi definite e perimetrate in dettaglio nel Site specific allocations ed il Proposal map.

Le principali politiche locali insieme ai strategic sites sono rappresentati sotto forma di schema nel Key Diagram locale. Altri documenti indispensabili per la costruzione delle 85Panel Report 86www.communities.gov.uk 87“Local development framework è un termine non statutario non definito [cioè] nell’atto [legge del 2004] ed è usato solo per descrivere il completo portfolio dei documenti di sviluppo locale” and country planning in the UK, (Curti&Gibelli 2006 p.119). I documenti nei piani possono essere quindi statutari o non a seconda siano definiti dalla legge ufficiale del Regno o proposti dalle Planning Policy Statements.

88Local biodiversity action plan (piano per la biodiversità), Local environmental action plans (piani per gli aspetti ambientali), Waste management plans (piani per la gestione dei rifiuti), ecc… .

89PPS 12 Local Spatial Planning, p.8

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politiche locali contenute nella Core Strategy sono il Statement of Community Involvement SCI ed il Sustainable Community Strategy90 SCS. - Site specific allocations e Proposal map: le indicazioni strategiche contenute nella Core Strategy vengono applicate concretamente al territorio nel Site specific allocations e rappresentate su base cartografica nel Proposal Map. Il Site specific allocations contiene le norme d’uso e trasformazione del territorio definendo i criteri base per il development control.91 Il Proposal Map indica oltre le aree soggette a trasformazione, le aree protette, le green belt e le zone a rischio idraulico.92 Core strategy, Site specific allocations e Proposal map sono documenti obbligatori definiti dalla disciplina come Development Plan Documents (DpD).93 Accanto a questi strumenti esistono altri documenti esplicitamente richiesti dalla legge contenuti nel Ldf: - Statement of Community Involvement SCI Uno degli obiettivi principali della riforma urbanistica del 2004 è il rafforzamento della partecipazione collettiva al piano, programmata a livello locale attraverso lo Statement of Community Involvement. Il documento indica le modalità e i tempi in cui l’autorità locale intende consultare la comunità locale ed i soggetti interessati alla preparazione del piano.

L’obiettivo dello Statement of Community Involvement è di prevedere un estesa partecipazione dei cittadini nelle scelte di piano stabilendo le metodologie di coinvolgimento e spiegandone il processo in base al tipo di DPD in preparazione.94

Fig 2.3

- Local development scheme LDS: è uno schema elaborato nella fase preliminare di formazione o revisione del piano locale. Lo strumento permette di programmare la stesura del Local Development Framework stabilendo contenuti generali di ciascun elaborato di piano nonché le modalità e la tempistica della loro produzione.95 Il Local development scheme è il primo documento ad essere pubblicato nel processo di formazione. Il Segretario 90SCS è stato previsto dal Sustainable Communities Act 2007 e rappresenta il mezzo attraverso cui decidere riguardo difficili questioni come il futuro economico del distretto, il cambiamento climatico e l’esclusione sociale. Le SCS sono fatte a livello locale tenendo conto delle strategie regionali e coinvolgendo gli altri partner locali LSP. La Core strategy deve essere in accordo con le priorità contenute nel SCS (PPS12 Local spatial planning cap 1.1) 91Town and country planning in the UK, 2006 pag. 119 92 PPS 12: Local Spatial Planning, pag 28 93Planning and Compulsory Purchase Act 2004, section 17; Ai DPD si aggiunge un documento facoltativo AAP. 94PPS 12: Local Spatial Planning, p.12 95Planning and Compulsory Purchase Act 2004, Section 15

di Stato ed il Sindaco, per la regione di Londra, hanno il potere di cambiare il contenuto del documento bloccandone l’approvazione - Annual monitoring Report AMR:è un documento che riporta i risultati del monitoraggio degli effetti prodotti sul territorio dal piano locale. I traguardi posti dal piano vengono verificati ogni anno attraverso un report AMR prodotto dall’amministrazione locale base per l’eventuale revisione dello strumento.

L’autorità locale di pianificazione può dotarsi di documenti facoltativi per l’esecuzione di specifiche trasformazioni o per esplicare in dettaglio i contenuti di certe politiche.

- Area Action Plan AAP: sono piani particolareggiati utilizzati per specifiche aree individuate nel Proposal Map o nella Core Strategy e soggette a trasformazioni. La formazione dei AAPs deve avvenire con un processo pari a quello degli altri strumenti statutari, poiché essi fanno parte dei Development Planning Documents. Pertanto seppur siano di natura facoltativa nella stesura degli AAP, l’autorità locale devono provvedere al coinvolgimento della comunità locale.

- Supplementary Planning Documents SPDs: sono guide che al pari del livello regionale, approfondiscono i contenuti di alcune politiche contenute nei Local Development Framework. Questi documenti per essere approvati devono svolgere un iter-formativo che risulta semplificato rispetto ai Development Planning Documents.

- Local development Orders LDO e Simplified Planning Zones SPZ96 Nel processo di formazione del piano (Fig 2.4), il segretario di stato ha il potere di approvare, rigettare o modificare i contenuti del piano locale confermandone l’approvazione.

La coerenza tra le varie parti che compongono lo strumento locale e la sua congruenza con gli strumenti sovra-ordinati è verificata attraverso il tests of soundness.

Approvazione Segretario di Stato/Mayor of London

LDS

Draft Plan

Consultation on issues and alternative options

Coinvolgimento Comunità e soggetti pubblici

pubblicazione preffered options

Formal Consultation Submission of DPD to Segretario di Stato

+ SA conformità RSS/London Plan

EIP

Revisione

Project Plan

Panel Report Approvazione DPD

SoS Segretario di Stato

monitoraggio effetti

Fig 2.4 96Paragrafo 2.4.4 Local Development Control

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Nelle verifiche deve essere accertato che siano stati valutati gli effetti sociali, ambientali ed economici delle strategie proposte attraverso la Sustainability appraisal SA. Tale procedura incorpora la VAS valutazione ambientale strategica97 recependo la direttiva europea 2001/42. La valutazione di sostenibilità parte con l’avvio del processo di costruzione del piano e funge da strumento di verifica tra le politiche ed gli obiettivi di sviluppo sostenibile98in esso contenuti.

2.4.2 Local development Control Il Development Control è una delle principali competenze attribuite all’autorità locale.

L’ente pubblico è incaricato nella valutazione delle singole proposte edilizie da parte dei soggetti proponenti. In base alla tipologia d’intervento, il soggetto proponente può richiedere la procedura per l’ottenimento del planning permission99 o esserne esentato (Fig 2.5).

La legge Town and Country Planning Act del 1990 dà una definizione chiara di development che aiuta a comprendere per quali tipologie di intervento è necessaria la concessione edilizia.

“Development is carrying out of building, engineering, mining or other operations in, on, over or under land or the making of any material change in the use of any buildings or other land”.

Le tipologie d’intervento che comportano la realizzazione o ricostruzione di un edificio, alterazioni strutturali, addizioni edilizie o il cambiamento della destinazione d’uso sono soggette quindi alla preventiva valutazione da parte dell’autorità locale prima di essere realizzate. La decisione dipende dalla categoria alla quale l’intervento appartiene ed in base alla sua compatibilità con i contenuti del Local Development Framework.100 Tuttavia esistono 97SEA Strategic Environmental Assessment 98PPS 12: Local Spatial Planning, p.23 99In genere il Developer riceve il Planning Permission da parte del Council entro otto settimane se la proposta è coerente con i documenti contenuti nel DpD. Nel caso di rifiuto della domanda (planning application) il Developer può far ricorso al Segretario di Stato che attraverso il Planning Inspectorate fornisce una risposta entro un tempo massimo di sei mesi.

100Le categorie d’uso sono stabilite dal Use Classes Order previsto dal Town and Country Planning Order 1987:

A1 Shops (shops, retail, warehouse, hairdressers, undertakers, post offices, pet shops ecc...)

A2 Financial and professional services (banks, building societies, estate and employment agencies) A3 Restaurants and cafès ( restaurants, cafès, snack bars, ecc...)

A4 Drinking establishments (public houses, wine bars, ecc...)

A5 Hot food takeaways

B1 Business (Offices, light industry appropriate in a residential area, ecc...)

B2 General industrial B3-B7 Special Industrial Groups B8 Storage or distribution

C1 Hotels (Hotels, boarding and guest houses, ecc...)

C2 Residential institutions (residential care homes, hospitals, nursing homes, ecc...)

C2A Secure Residential Institution C3 Dwellinghouses

D1 Non-residential institutions (clinics, health centres, art galleries, museums, ecc...)

D2 Assembly and leisure (cinemas, music, concert hall, ecc...)

Sui Generis (theatres, night clubs, taxi businesses, ecc...)

Sono esclusi dalla procedura di planning permission quindi le trasformazioni interne all’edificio che non

delle eccezioni per interventi che pur costituendo Development non necessitano di planning permission. Il Segretario di Stato infatti, attraverso il General Permitted Development Order (GPDO) del 1995 prevede specifiche categorie di uso o trasformazione la cui esecuzione non necessità di autorizzazione. Il passaggio dalla categoria di uso A3 Use Classes Order (UCO) verso A1 o A2 o il restauro di edifici e monumenti ne è un esempio. Il Segretario di stato ha il potere di determinare Special Development Orders (SDO) cioè speciali permessi per certe categorie di sviluppo. A differenza del GPDO che contiene categorie d’uso generali, l’SDO si applica a specifici contesti fisici.

Fig 2.5

Altre eccezioni sono rappresentate da aree in cui sono previste Simplified planning zone (SPZ) o Business planning zone (BPZ).101 Lo SPZ ed il BPZ sono piani di settore che definiscono le aree in cui il normale regime di planning control è sostituito da nuove regole e speciali permessi per certi tipi di intervento. Possiamo paragonare questi strumenti come versione locale dello Special development orders SDO. Il Simplified planning zone può essere utilizzato per incentivare la rigenerazione di aree urbane ed industriali dismesse mentre il Business planning zone ha la funzione di attrarre particolari attività economiche come le technology companies che comportano un basso impatto sulla città in termini di infrastrutture, housing e trasporto.

Le autorità locali dal 2004 possono dotarsi di uno strumento facoltativo Local Development Order (LDO) che consente di “estendere i diritti nazionali di development [contenuti nel GPDO] a specifiche trasformazioni [e certe] (...) destinazioni d’uso”. Questo è un documento facoltativo contenuto nel Local Development Framework può essere utilizzato quindi per “rimuovere o aggiungere i diritti locali di Development”.102 La finalità dello LDO è di migliorare il complessivo sistema di pianificazione concedendo permessi in anticipo così da velocizzare l’esecuzione delle strategie previste. L’LDO dimostra l’intenzione da parte della legge urbanistica di semplificare le procedure e renderle maggiormente efficaci. comportano modifiche strutturali e i cambiamenti di destinazione d’uso che ricadono nella stessa categoria definita dal UCO. Il cambiamento da magazzino (warehouse) a ufficio postale (post office) ad esempio, ricade nella destinazione d’uso A1 shops e pertanto non necessita di permesso.

101Questi strumenti sono riconducibili alla filosofia dello zoning con obiettivi prioritari legati alla sfera economica. Il governo conservatore di Margaret Thatcher ne face largo uso attraverso le Enterprise Zone EZ. Le EZ sono aree finalizzate a stimolare l’arrivo di capitali privati ed imprese attraverso la riduzione della regolamentazione urbanistica. Il BPZ rappresenta l’ultima generazione di questa famiglia di strumenti introdotto con il Green Paper del 2001.

102Cullingworth & Nadin 2006, p.149

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2.5 Il caso di Londra: divergenze ed affinità con la pianificazione regionale e locale inglese Nella regione di Londra, il Sindaco è responsabile nella produzione del Regional Spatial Strategies definito dalla legge GLA 1999 come: Spatial Development Strategy (SDS) o London Plan.

La devolution ha sicuramente giovato all’unicità del piano rispetto al contesto nazionale.

Il suo iter-formativo ha assunto la forma di un laboratorio di sperimentazione per la nuova generazione di strumenti strategici regionali anticipando i contenuti della nuova legge urbanistica.

Le leggi GLA 1999 e 2007 hanno reso effettiva l’autonomia della Greater London e rappresentano dunque il riferimento principale anche per la pianificazione regionale.

La struttura ed i contenuti del London Plan sono paragonabili ai piani strategici delle altre regioni inglesi seppur con alcune differenze formali e contenutistiche.

La differenza sostanziale è rappresentata dalla forte autonomia della regione di Londra, dove il Sindaco è direttamente eletto e detiene poteri che nelle altre realtà inglesi sono spartite fra il Governo Centrale, il Government Office e l’Assemblea regionale. Il Sindaco assume pertanto, il ruolo di stratega nella definizione delle politiche di pianificazione regionale. Queste sono organicamente raccolte nel piano di Londra103 la cui architettura riflette le caratteristiche strutturali citate per i Regional Spatial Strategies inglesi. Le policies sono organizzate per settori e supportate da guide esterne tese ad indirizzare i Boroughs nelle scelte di dettaglio.104 Il London Plan definisce infatti localizzazioni generali per gli interventi di importanza strategica poi approfonditi a livello locale. La parte di piano dedicata all’implementazione delle strategie105 non è formalmente richiesta dalle leggi GLA ed è contenuta principalmente nelle Sub-regional strategy development frameworks SRDF pubblicate nel maggio del 2006. Queste non definiscono nuove policies bensì rappresentano un importante step intermedio fra le politiche generali del London Plan e la loro concreta attuazione su base locale. L’approccio sub-regionale costituisce una specificità del sistema di pianificazione londinese rispetto all’impianto disciplinare britannico.

L’approvazione del London Plan è affidata al Sindaco tuttavia il Segretario di Stato ha il potere diretto di alterare il piano regionale in certe limitate circostanze. Egli infatti può intervenire bloccando l’approvazione dello strumento qualora sia in conflitto con i principi generali fissati dal Governo centrale.106 La pianificazione locale è gestita dai Borough, incaricati al pari delle altre amministrazioni locali inglesi, di predisporre il Local Development Framework (LdF) in conformità con il piano regionale. Il sindaco di Londra ha il potere di emendare il Local development scheme (LDS) sostituendo il Segretario di Stato.107 Il piano locale secondo la legge GLA 1999 deve risultare il “general conformity” con lo strumento regionale. La valutazione di conformità viene svolta direttamente dal Sindaco, la cui opinione è il punto di partenza nella fase di Examination in Public (Eip) durante l’iter formativo dello strumento.108 I Borough devono cercare quindi, il parere positivo del primo cittadino cercando di riflettere 103Paragrafo 1.4.1 The Mayor of London 104Circolare GoL 1/2008, paragrafo 2.16 105Implemetation plan, Paragrafo 2.3.2 Struttura e componenti del piano regionale 106 Circolare Gol 1/2008 paragrafo 3.17 Il Sindaco deve assicurarsi che le politiche chiave del piano siano riprese nella costruzione del piano locale che nell’iter formativo è programmato proprio attraverso il LDS. 107GLA Act 2007 section 30 108Circolare Gol 1/2008 paragrafi 4.2-4.5General Conformity è presente quando il piano locale analizzato non presenta omissioni ed incongruenze che possano causare la mancata implementazione delle politiche contenute nel London Plan.

a livello locale le indicazioni regionali.

La decisione però riguardo alla modifica del piano locale rimane comunque nelle mani del Segretario di Stato. Esso conferma l’approvazione del Local Development Framework anche nel caso dei Borough Londinesi ed esercita le normali funzioni di planning control case by case attraverso il Planning Inspectorate. Nel caso di Londra molti Borough non hanno ancora approvato i piani locali di nuova generazione. Pertanto tutte le politiche contenute nei Unitary Development Plan (UDP) risultano salvate per tre anni a partire dall’approvazione della legge urbanistica avvenuta nel 2004. La deroga è stata ulteriormente estesa in accordo con il Segretario di Stato con i Borough che hanno svolto una selezione della politiche, contenute nei loro UDP, coerenti con la normativa vigente, gli indirizzi nazionali e regionali.109 Nel Planning Control precisiamo che per alcune tipologie di intervento d’importanza strategica, i Borough devono presentare al Sindaco le proposte dei singoli cittadini che intendono costruire una quantità maggiore uguale a 150 abitazioni, progetti infrastrutturali o commerciali di notevole entità, costruzioni oltre 30 mt di altezza (150 mt nella City, 25 mt lungo il fiume Tamigi) ed altri interventi che possono avere ripercussioni a livello regionale.110 Pertanto, differentemente dalle altre regioni, il Sindaco di Londra detiene poteri in materia di Development Control solo per certe categorie di trasformazione concedendo Planning Permission. Esso giudicherà la compatibilità della proposta rispetto ai contenuti del London Plan e consentendo, modificando o rifiutando i permessi di costruire. Il processo di costruzione del piano regionale e le procedure per il coinvolgimento della comunità locale sono dettate dalle leggi GLA 1999 e 2007. Nell’iter di formazione del London Plan sono presenti pratiche statutarie e non, in genere promosse dal primo cittadino per incrementare la partecipazione. In linea generale, il processo segue un percorso comune agli altri piani regionali inglesi. L’avvio del processo si attua con la pubblicazione del Project Plan da parte del Sindaco pubblicato nel documento Towards the London Plan del 2001 e nelle due successive revisioni con lo Statement of Intent nel 2005 e la pubblicazione Planning for a Better London del 2008 da parte del nuovo sindaco conservatore J. Boris. Gli ultimi documenti citati, contengono, differentemente dal primo, le proposte di alterazione del London Plan 2004. Di seguito prenderemo in esame il processo di costruzione del piano avviato nel 2001 e concluso nel febbraio del 2004 che ha rappresentato il principale percorso formativo dello strumento regionale.Nel Towards the London Plan 2001, il Sindaco seppur tenuto per legge a consultare solo la Greater London Assembly e gli organi del GLA, esso, consapevole dell’importanza del piano quale primo di una nuova generazione, ha esteso il numero dei partecipanti coinvolgendo anche i Borough Londonesi, il GoL Governament Office for London, Local Partnerships ed organizzazioni profict e non.111 La pubblicazione del documento è stata accompagnata da meeting regionali e locali tra maggio e luglio 2001, organizzati in base ad un elevato numero di incontri elencati nel report Responses to Towards the London Plan 2002.112 109PPS 12, paragrafo 9.1 110GLA Act 2007 sections 30-36 111Responses to Towards the London Plan, GLA 2002 p.3 112Annex 1, Responses to Towards the London Plan, GLA 2002 List of Consultation meetings 2001: ALG Chief Planning Officers, House of Lords All Party London Group, Royal Town Planning Institute (RTPI), Borough Meetings [5 London Borough Sub-Regional Meetings], Sub-Regional Strategic Partnerships [ Central London Partnership, East (Thames Gateway Partnership), North (Lee Valley Partnership), South (Wandle Valley Partnership, SLEDA), West London: Inward, Leadership, Alliance], Pan Regional Authorities/Development Agencies [East of England Development Agency, Pan Regional Advisory Forum/SEERA/GLA, South East England Development Agency], GLA Functional Bodies [ London Development Agency, Transport for London], Other Stakeholders [Affordable Housing Officers Working Group (organised by ALG), ALBPO (Association of London Borough Planning Officers) -The Development Plans Group, Black Londoners’Forum, Black planning, regeneration, housing architectural and other companies, Borough Tourism Officers, Built Environ-

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Il documento contiene inoltre le raccomandazioni emerse nei meeting con una sintesi delle osservazioni raccolte dopo la pubblicazione del Project plan. Il team incaricato alla stesura del piano ha comunicato poi l’esito delle osservazioni indicando il loro eventuale accoglimento nella successiva fase di piano. I punti emersi dalla consultazione, fase per altro non statutaria, sono stati base poi per la costruzione delle politiche bozza contenute nel Draft London Plan. Le politiche sono formulate pertanto sia attraverso il contributo della fase di consultazione che mediante ricerche, analisi tecniche svolte dal GLA. La pubblicazione del Draft London Plan nel luglio del 2002, ha aperto ufficialmente la fase di consultazione durata circa tre mesi. Il piano bozza dopo essere stato emendato in base alla fase di consultazione formale è stato sottoposto tra marzo ed aprile 2003, alla fase di Examination in Public presieduta da una commissione esterna nominata dal Sindaco. In primis, la commissione ha pubblicato il documento: Final list of matters and participants, Eip 2003, contenente la lista degli argomenti di piano da trattare e l’elenco dei soggetti invitati alla loro discussione.113 Nell’Examination in Public del 2003, il Government Office for London, London Firts, House Builders Federation, Amenity Society e London Forum of Civic svolsero un ruolo importante in questa fase del processo.114 Alla pubblicazione della lista degli argomenti da discutere insieme all’elenco dei soggetti invitati è seguito la programmazione dei vari seminari di discussione.115 Al termine di tal processo, la commissione ha pubblicato nel 2003, il Panel Report, contenente le raccomandazione per le modifiche da apportare al Draft London Plan.

Il Panel Report ed in generale l’ampia consultazione promossa nel iter-formativo del piano non ha apportato grandi cambiamenti al London Plan, poichè sono state accolte solo piccole proposte senza alterare di molto i contenuti precedentemente fissati.116 Il piano approvato nel 2004 ha subito due revisioni che non hanno comportato un processo simile a quello precedentemente descritto. Le modifiche sono state svolte nel 2006 e 2008 ment Forum, CBI, Civic Forum (London branch), Cultural Sector seminar, Greater London Action on Disability, GLA Assembly Scrutiny committee, Housing associations and Local government group, Housing Forum for London, Joint London Tourism Forum meeting, KENTE, Kings Cross Partnership, Lesbian & Gay Communities, London Canals Committee, London Chamber of Commerce, London First, London Forum of Amenity & Civic Societies, London Health Commission, London NHS Chief Execs, London Planning & Development Forum, London Regional Technical Advisory, Body on Waste (LRTAB), London Voluntary Service Council (LVSC), Older People Strategy Group, Planning Aid for London, RADAR, Thames & Waterways Members Steering Group, Thames & Waterways Officers Steering Group, Towards the London Plan Policy Commission, Town Centres stakeholder meeting, Trade Unions/SERTUC, Transport stakeholders meeting, Waste Authorities (Officers) Group, Women’s Conference (organised by GLA)] 113www.london.gov.uk/london-plan-eip/draft-lp-eip.jsp 114Bowie 2009 p.56 115Estratto del Panel Report, july 2003 Argomento: Growth Strategy Questione: Are the assumptions that the draft Plan makes about future economic growth realistic?

Lista soggetti: Mayor of London, Government Office for London, Association of London Government, Best Foot Forward Limited, Black Londoners Forum, CBI, Council for the Protection of Rural England, Department of Health, English Partnerships, Environment Agency, Federation of Small Businesses, Friends of the Earth, GVA Grimley for various clients, House Builders Federation, London Assembly, London Chamber of Commerce and Industry, London Development Agency, London First, London Forum of Amenity and Civic Societies, London Sustainable Development Commission, London Voluntary Service Council, Maat-Seshat Associates, Michael Edwards, Royal Town Planning Institute, Southern and Eastern Region Trades Union Congress, Strategic Rail Authority, Town and Country Planning Association, Transport for London.

Programma discussione EiP: Week 1 Monday 3 March

11.00 – 11.15 Introduction by Panel Chair

11.15 – 11.45 Opening statement by the Mayor of London

11.45 – 13.00 Matter 1a,b,c (Issues 1.1-1.6) - Strategy

14.00 – 15.30 Matter 1a,b,c (Issues 1.1-1.6) - Strategy 116Bowie 2009 pag. 57

con la Early e Further Alterations del London Plan 2004. Un ulteriore alterazione, non ancora conclusa, è portata avanti dal nuovo Sindaco conservatore Boris Johnson che ha pubblicato nel luglio 2008 del Planning for a Better London. Nel aprile del 2009 è stato pubblicato inoltre il Project Plan che in giugno ha concluso la fase di consultazione e porterà alla formazione del Draft Plan atteso per l’autunno dello stesso anno. Le precedenti alterazioni sono state affrontate sotto la guida del Sindaco Ken Livingstone in carica fino al maggio 2008. L’Early Alterations ha apportato un incremento delle quote di housing e nuove strategie per la gestione dei rifiuti mentre la successiva Further Alterations, si concentrava soprattutto su tematiche energetiche e politiche per la riduzione delle emissioni di Co2 modificando il piano in base ai nuovi poteri attribuiti al Sindaco dalla legge GLA 2007. Il Piano di Londra segue in via generale la stessa procedura indicata per gli altri piani inglesi pur mantenendo una sua autonomia data da una combinazione di fasi sia indicate dalla legge che promosse discrezionalmente dal Sindaco. Un’autonomia quindi, legata agli ampi poteri detenuti dal primo cittadino che approva il piano regionale sostituendo il Segretario di Stato, il cui ruolo si limita alla possibilità di veto da apporre all’approvazione.

Il piano di Londra deve essere analizzato in relazione alle complessive trasformazioni avviate dai laburisti e dagli spunti teorici assorbiti da piano in base alle ricerche prodotte dall’Urban Task Force guidata da Richard Rogers. Il London Plan è espressione di una cultura e di una sperimentazione che segna un’importante transizione verso nuove forme di pianificazione regionale in Inghilterra.

I contenuti dello strumento riflettono un’ideale di città compatta, sfondo delle strategie per il contenimento della diffusione urbana. Tuttociò si pone in continuità con il ricco background teorico ed applicativo che da sempre ha caratterizzato la disciplina urbanistica inglese destinata oggi a rinnovare il suo impegno contro l’urban sprawl attraverso strategie innovative. La politica delle New Towns esterne alla Green Belt londinese è sostituita oggi, da un approccio diverso, che incentiva la riconversione urbana creando nuove centralità all’interno della città e non più al suo esterno. La riduzione del consumo di suolo è affidata ieri come oggi, alla valorizzazione delle Green Belts117 che circondano le principali città ed al riciclaggio delle aree dismesse nonché al recupero edilizio. A tal fine ll Governo centrale ha stabilito che il 60% delle nuove abitazioni dovranno essere costruite prioritariamente su Urban Land previously-developed.118 Il fallimento dell’approccio neo-liberista thatcheriano ha riportato l’attenzione intorno alla dimensione regionale, fulcro delle politiche per il contenimento della crescita insediativa.

Il London Plan guida i Borough nelle scelte urbanistiche locali ed al contempo svolge un ruolo primario nella localizzazione di interventi di carattere metropolitano come parchi, infrastrutture e gradi funzioni pubbliche. Gli indirizzi strategici contenuti nel piano regionale risultano molto generici ma attraverso l’approccio sub-regionale questi presentano una maggiore aderenza alle singole realtà locali. La traduzione delle politiche regionali nei piani locali avviene con una prima fase in cui la Core Strategy,119 documento di natura strategica del LdF, coglie i contenuti del London Plan promuovendo un percorso strategico locale di lungo periodo aderente al disegno regionale promosso dal Sindaco di Londra. Le politiche locali indirizzano le scelte urbanistiche e le destinazioni d’uso contenute nel Proposal Map e Site Specific Allocation.120 Le strategie locali sono oggetto di successivi approfondimenti con la pubblicazione di linee guida da parte dei singoli Borough da seguire ad esempio nella progettazione urbana o nella sistemazione del verde. Completano gli strumenti di pianificazione locale gli AAPs121, piani particolareggiati frequentemente utilizzati per progetti 117PPG2 Green Belt 118PPS3 Housing, paragrafo 41 119Paragrafo 2.4.1 Struttura e componenti del piano 120Ibidem 121Ibidem

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attuativi. Essi specificano i contenuti delle aree di trasformazione indicate nella Core Strategy e nel Proposal Map.122 Le aree di trasformazione d’importanza regionale vengono indicate in modo schematico nel London Plan e saranno oggetto di approfondimento poi nei piani locali. Quest’ultimi ne valuteranno infatti la fattibilità esecutiva. A livello locale la Core Strategy, in qualità di documento strategico, riporterà l’area oggetto di trasformazione in modo grossolano poi definita in dettaglio nel Proposal Map, in quanto strumento urbanistico nel Local Development Framework. Il tema richiama il concetto di flessibilità, aspetto importante della disciplina urbanistica inglese, che impone alcune precisazioni riguardo al suo grado d’azione. Il piano locale può modificare le indicazioni regionali in base alle caratteristiche ed esigenze del contesto territoriale oggetto di trasformazione. Tuttavia esso non può stravolgerne i contenuti altrimenti violerebbe il principio di conformità con il London Plan come stabilita dalle leggi GLA 1999 e 2007. Nella fase attuativa, il piano regionale e locale presenta un certo grado di flessibilità in base alla trattativa con i soggetti privati. I masterplan prodotti negli AAPs o i documenti di studio regionale rappresentano la base su cui discutere con i finanziatori privati della trasformazioni e gli attori incaricati dell’esecuzione delle opere.

Questi progetti, costruiti coinvolgendo la comunità locale, esplicitano quindi le intenzioni operative della sfera pubblica. Dopo la fase della pianificazione minimalista con il governo Thatcher in cui il pubblico vedeva minimizzato il suo ruolo nella contrattazione, Regione e Borough mantengono oggi un approccio flessibile ma orientato alla negoziazione equilibrata con il settore privato. Gli interventi devono rimanere fedeli ai criteri definiti dal London Plan in particolare per le tematiche ambientali per le quali la negoziazione è ridotta al minimo. La corretta trasmissione tra i vari livelli di piano viene garantita da diverse forme di controllo che agiscono in alcune fasi del processo di pianificazione. Come citato precedentemente, la riflessione dei contenuti dal London Plan a livello locale avviene nell’iter formativo del LdF dove precedentemente alla fase di Examination in Public, il Sindaco valuta la conformità dei contenuti dello strumento oggetto di approvazione. La valutazione del primo cittadino rappresenta il punto di partenza per l’Eip ed il suo giudizio può influenzare fortemente la approvazione o non del piano locale. Nella fase attuativa, i privati necessitano del Planning Permission che viene concesso in genere dai Borough in coerenza con i rispettivi LdF. Per certe tipologie di trasformazione di carattere metropolitano, i Borough devono chiedere il parere del Sindaco che può rigettare o proporre modifiche al progetto.

La presente ricerca dopo aver fornito un inquadramento generale rispetto la funzionamento e componenti della disciplina urbanistica accompagnato dalla trattazione del processo che ha portato alla formazione dello strumento regionale per Londra in base la piano di ammodernamento nazionale, analizza i contenuti e le strategie previste nel London Plan. La lettura del suddetto strumento è stata organizzata con una prima parte dedicata allo studio della Vision e delle politiche generali del piano. In seconda battuta le politiche per il riassetto spaziale in campo insediativo, infrastrutturale ed ambientale sono state approfondite a livello sub-regionale.

122Nel caso le aree di trasformazioni siano di importanza regionale e contenute pertanto nel London Plan sotto forma di Opportunity Area o Area for Intensification, queste sono riprese nel Core Strategy e nel Proposal Map locale ed eventualmente sviluppate progettualmente con piano particolareggiato AAP.

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“My vision, which guides all my strategies, is to develop London as an exemplary sustainable.�

Ken Livingstone

Mayor of London

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Londra: una metropoli al verde strategie ed azioni per la riorganizzazione della città contemporanea

capitolo 3

3.1 London Plan 2008-2026

Londra rappresenta una realtà urbana molto complessa e stratificata nel tempo che ha saputo riaffermare il suo ruolo internazionale durante le varie epoche storiche. La capitale del Regno Unito rappresenta oggi uno dei principali nodi del sistema finanziario mondiale insieme a Tokyo e New York. Sostenere il suo carattere di financial world centre significa intraprendere strategie orientate ad aumentarne la competitività su scala globale esercitata da funzioni ed attività di rango elevato. Allo stesso tempo però è necessario puntare alla tutela della dimensione locale attraverso una ridistribuzione dei benefici indotti dalla globalizzazione reinvestendo in termini occupazionali e mitigando gli effetti negativi sulle componenti sociali deboli e sull’ambiente. I vantaggi prodotti possono essere estesi pertanto a tutte le parti della città evitando forti squilibri tra Borough così da compensare le distorsioni generate dal mercato. Il sostegno può concretizzarsi potenziando la rete infrastrutturale pubblica ed attivando politiche per la riduzione dell’inquinamento ambientale.

La qualità dello spazio urbano, la sua vivibilità e sicurezza rappresenta oggi un’ingrediente importante nella competizione globale fra città. Coordinare le politiche settoriali verso una strategia coerente ed unitaria a scala vasta ha portato alla reintroduzione della pianificazione regionale con il nuovo piano di Londra. Lo strumento, di natura strategica, copre la regione della Greater London ed è il frutto del programma di ammodernamento avviato da Governo centrale.1 Il London Plan è stato approvato nel 2004 dopo un complesso iter formativo iniziato nel 2001 con la pubblicazione del documento Towards the London Plan da parte del sindaco laburista Ken Livingstone.

1 Capitolo 2, Il governo del territorio in Inghilterra e l’eccezionalità di Londra

Il piano ha subito due revisioni nel 2006 e nel 2008 che riflettono la natura flessibile dello strumento, la cui architettura interna organizzata a moduli autonomi ne permette l’agevole aggiornamento. Le revisioni hanno apportato modeste trasformazioni al piano che risulta pertanto molto vicino all’originale. Agli obiettivi generali espressi nella Vision seguono le politiche strategiche generali e tematiche che rappresentano il cuore dello strumento.

Le politiche si traducono in azioni spaziali attraverso il piano locale gestito dai Borough che sono così guidati da una regia strategica a scala vasta coordinata e coerente. I Borough pertanto sono tenuti ad applicare localmente gli indirizzi regionali in base alle specificità del contesto. I contenuti del London Plan espressi nelle strategie sono state influenzate da due figure di spicco col vice-sindaco Nick Gavon e l’architetto-urbanista Richard Rogers. Il primo ha partecipato alla stesura del strumento strategico spingendo il piano verso tematiche ambientaliste. Rogers dal canto suo, ha assunto il ruolo di consulente in architettura ed urbanistica traducendo i criteri definiti nel documento Towards an Urban Renaissance, base del piano di ammodernamento governativo, all’interno del piano di Londra. In particolare a Rogers si deve la proposta di riorganizzare la città attraverso un sistema policentrico di nodi urbani ad alta accessibilità, connotati da un complesso mix funzionale. Nel capitolo seguente si è proceduto all’analisi delle politiche regionali contenute nel London Plan in base all’ultime revisioni apportate nel 2008. Una prima parte del lavoro è stata dedicata allo studio degli obiettivi generali espressi nella Vision descritta dal sindaco Ken Livingstone.

In seconda battuta si è analizzata la strategia complessiva per il riassetto spaziale della Greater London approfondendo le singole politiche dedicate alla riorganizzazione della città in termini ambientali, insediativi e infrastrutturali.

3.2 Vision for London: gli obiettivi generali del piano La Londra del 2026 è immaginata dal sindaco Ken Livingstone come esempio di città sostenibile mondiale. La prospettiva futura è impostata su un percorso di cambiamento progressivo, organizzato in fasi temporali. Il 2016 rappresenta una tappa importante come Fig 3.1

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primo orizzonte di riferimento nell’attuazione di numerose politiche contenute nel piano.

La Vision per Londra è impostata su tre principi fondamentali: − assicurare una crescita economica forte e diversificata a lungo termine − puntare ad una maggiore inclusione sociale così da distribuire le opportunità offerte dalla crescita a tutti gli abitanti − migliorare la qualità ambientale e promuovere un consapevole uso delle risorse essenziali cosda migliorare la qualità della città Una attenta lettura della Vision permette di cogliere una mediazione di fondo tra l’esigenza di promuovere una città in equilibrio con il suo ambiente, pulita, vivibile e la necessità di sostenere il suo ruolo economico e globale al passo con le altre megalopoli. I temi di fondo sono riconducibili quindi a tre parole chiave: crescita, equità e sviluppo sostenibile.

La crescita, in senso economico e demografico, già prevista nel piano del 2004 è stata confermata nel 2008 sulla scorta degli studi effettuati dalla Greater London Authority nel 2006. Le statistiche prevedono un incremento netto di circa 912.000 posti di lavoro tra il 2006 e il 2026 (Fig.3.1). Il 66% di tale crescita è rappresentato dal terziario avanzato, settore concentrato principalmente nella Inner city. In declino il settore manifatturiero che già tra il 1986 ed il 2006 perdeva circa 30.000 posti di lavoro. Il dato demografico è destinato a salire ad una quota variabile fra 8,26-8,71 milioni di abitanti avvicinandosi al picco massimo ottenuto nel 1939 di 8.6 milioni. Il dato registrato nel ‘39 ha subito una progressiva flessione raggiungendo i 6,8 milioni nel 1989 per poi risalire nel 2006 a quota 7,57 milioni di abitanti (fig. 3.2).2 La flessione tra il dopoguerra e gli inizi degli anni novanta è il risultato delle politiche di decentramento insediativo sostenute con la costruzione delle New Towns esterne al perimetro regionale.

Come conciliare pertanto il fattore crescita con gli obiettivi legati sostenibilità urbana?

La risposta del London plan consiste nel far cooperare i due termini organizzare le ricadute spaziali della crescita in modo sostenibile evitando che vadano ad intaccare le risorse territoriali.

La crescita viene vista come opportunità sia in termini ridistributivi contro la polarizzazione sociale che come fattore di miglioramento locale in termini di qualità dei servizi, spazi ricreativi, trasporto e ambiente. In termini spaziali, l’obiettivo è sistemare la crescita senza apportare nuovo consumo di suolo, rimanendo dentro i confini della regione segnati dalla 2London Plan 2008, p.26-31

Fig 3.2

Green Belt Abercrombiana.

La strategia è promuovere una Londra più compatta ed accessibile, sistemando lo sviluppo insediativo con opere di densificazione urbana, recupero edilizio e realizzazioni su aree inquinate o dismesse. Il piano aggiornato nel 2008 pone molta attenzione ai rischi legati al cambiamento climatico puntando alla riduzione delle emissioni inquinanti in coerenza con le strategie di riassetto metropolitano. Queste ripongono nel modello della città compatta la speranza di un riequilibrio tra città ed ambiente nel rispetto delle risorse e nel consumo energetico.

Nella struttura complessiva del piano, la visione futura di Londra è tradotta in sei obiettivi generali3 su cui si basano poi le politiche strategiche regionali: - Disporre la crescita di Londra all’interno dei suoi confini senza erodere gli spazi aperti - migliorare la vivibilità della città - Rendere Londra una città più prosperosa con una forte e diversificata crescita economica - Promuovere l’inclusione sociale combattendo la povertà e la discriminazione - Potenziare l’accessibilità di Londra - Fare di Londra una città esemplare nella mitigazione ed adattamento al cambiamento climatico, rendendola inoltre più attraente, ben disegnata e verde.

In generale, gli obiettivi puntano alla minimizzazione degli impatti dovuti alla crescita soprattutto in relazione al problema del cambiamento climatico ed alla dissipazione delle risorse. Le emissioni di inquinanti possono essere limitate anche attraverso la riorganizzazione strutturale della città con una forte collaborazione fra politiche infrastrutturali ed insediative.

La riduzione degli spostamenti via automobile dipende molto dalla composizione spaziale della città e dalle alternative che essa offre.

Inoltre il piano intende supportare i settori dinamici dell’economia della capitale puntando su un industria “verde” orientata alla ricerca innovativa.4 Dal punto di vista insediativo i

concetti di densificazione, recupero, mixed use, città policentrica sono frequentemente citati come parole chiave nell’esporre gli obiettivi del piano. Riutilizzare quindi, piuttosto che occupare nuovo suolo,5 proteggendo “gli spazi di respiro della città”6 come la Green belt ed il sistema degli spazi aperti. Particolare enfasi è posta sulla progettazione urbana ed architettonica finalizzata sia al risparmio energetico che ad un complessivo miglioramento della qualità urbana e degli spazi collettivi della città. Gli obiettivi contenuti nella Vision 3London Plan 2008, p. 6-11 4London Plan 2008, p.7 5London Plan 2008, p.11 6London Plan 2008, p.5

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sono tradotti poi in politiche strategiche guida per le scelte urbanistiche locali effettuate dai Borough. La genericità dei contenuti che spesso connota gli indirizzi regionali è compensata dalla pubblicazione delle Supplementary Planning Guidance da parte della Greater London Authority. Questi documenti esterni al piano ne esplicitano i contenuti in modo da facilitarne l’attuazione. L’organizzazione delle politiche nel London Plan 2008 avviene secondo quattro categorie principali: - politiche metropolitane - politiche tematiche - politiche trasversali - politiche sub-regionali Le politiche metropolitane, contenute nella Broad development strategy, indicano gli indirizzi complessivi per il riassetto spaziale della Greater London. Questi riflettono gli obiettivi della Vision con particolare riferimento al tema della crescita sostenibile nel rispetto degli spazi vitali per l’equilibrio della città. L’impianto generale su cui le politiche metropolitane si attestano è rappresentato schematicamente nel Key Diagram che verrà esaminato in seguito.

La Broad development strategy individua la struttura insediativa, ambientale ed infrastrutturale cardine della metropoli sintetizzando le strategie prioritare di riorganizzazione spaziale.

I contenuti vengono poi approfonditi dalle politiche tematiche che affrontano specifiche aree disciplinari. Queste ultime presentano un’impostazione non più divisa in settori come ambiente, trasporti, insediamento bensì per temi obiettivo. Essi sono riconducibili a quattro azioni che si svolgono normalmente in città, ognuna delle quali è riferita a uno specifico obiettivo della Vision: - Living in London. Al fine di migliorare l’inclusività sociale e la vivibilità della città (obiettivo 2) le politiche definiscono il fabbisogno abitativo in funzione della crescita demografica, attribuendo delle quote a ciascun Borough. Sono previsti inoltre parametri per stabilire le quote abitative per i meno abbienti7 nelle nuove realizzazioni edilizie. Il piano indica inoltre le densità urbane consigliate a seconda della tipologia di tessuto insediativo e dal relativo grado di accessibilità infrastrutturale.

- Working in London. La crescita economica forte e diversificata (obiettivo 3) è sostenuta attraverso politiche di riassetto produttivo puntando all’innovazione ed alla ricerca. Il sindaco promuove industrie creative e verdi a zero impatto destinate a guidare la riconversione di aree produttive in forte declino, concentrate in gran parte nella zona est della città - Connecting London. Il potenziamento dell’accessibilità urbana (obiettivo 5) è lo scopo delle politiche infrastrutturali contenute nel The Mayor Trasport Strategy e riprese poi nel London Plan. Il sindaco, i Borough, il Governo centrale e gli altri partners discutono le proposte contenute nel piano per la loro effettiva attuazione.

- Enjoying London. Per incrementare la vivibilità della città (obiettivo 2) si punta sia sul rafforzamento del carattere policentrico del sistema insediativo8 che potenziando l’offerta ricreativa urbana con aree sportive, spazi pubblici multifunzionali e politiche di sostegno al settore turistico e culturale.

Le politiche trasversali ripercorrono le strategie raccolte nelle quattro aree tematiche relazionandosi con tutti gli obiettivi definiti nella Vision. La difesa e valorizzazione ambientale rappresenta il cardine delle politiche trasversali che nel piano sono divise in tre aree tematiche: - Climate Change and London Metabolism. Il tema riprende molte delle strategie già 7Indicate nel London Plan come “Affordable house” 8Ad esempio con la densificazione edilizia ed il potenziamento di servizi carenti

citate nel piano soprattutto in relazione alla riorganizzazione della città sotto il profilo ambientale ed insediativo. In questa fase viene stabilito l’obiettivo di ridurre del 60% le emissioni di anidride carbonica nella capitale entro il 2050.9 - Designs on London. Le politiche forniscono indirizzi guida per una corretta progettazione urbana. I criteri proposti puntano alla valorizzazione delle identità ambientali, culturali locali, al rispetto dei corridoi visivi con una particolare attenzione ai caratteri di ogni specifico contesto. Le vedute panoramiche, prospettiche ed i landmarks importanti per la città sono riportati nel piano di Londra ed approfonditi nel documento regionale View management framework.

- Blue ribbon network. Questa parte contiene indirizzi per la valorizzazione e conservazioni del sistema delle acque in termini ambientali, ecologici, ricreativi ed infrastrutturali.

Al fine di garantire una maggiore coordinazione tra livello regionale e locale, il piano di Londra definisce delle aree sub-regionali che costituiscono quindi “un ponte” per agevolare l’implementazione delle scelte.10 I confini delle sub-regioni sono oggetto di frequenti modifiche nel tempo e sono suddivise attualmente in cinque parti: - North London - West London - North East London - South East London - South West London Le strategie attribuite ad ogni sub-regione riprendono i contenuti già enunciati nelle altre categorie politiche che vengono qui precisate con finalità attuative. Diversi documenti esterni al piano contribuiscono all’ulteriore esplicitazione dei contenuti strategici per le aree sub-regionali con le SRDF Sub Regional Development Framework, pubblicate nel 2006 dalla Greater London Authority.11 Questa fase di studio analizza la struttura generale del piano con approfondimenti ottenuti estrapolando alcune delle politiche metropolitane, tematiche e trasversali.

L’indagine è stata concentrata poi nella sub-regione londinese North-East, disposta lungo il corridoio di crescita Thames Gateway.

3.3 Le politiche strategiche per il riassetto spaziale della Greater London Il Piano di Londra riorganizza l’assetto spaziale della regione sulla base di cinque corridoi strategici (Fig 3.5) che dal centro dell’area metropolitana si dipartono radialmente oltrepassando i confini regionali. Ciascun corridoio si attesta su un’asse connotato da un’alta accessibilità infrastrutturale connettendo la Central Activity Zone12 con i cinque aeroporti internazionali che circondano la capitale. Nel piano sono previsti tre corridoi d’importanza 9London Plan 2008, p.198 10London Plan 2008, p.289 11Le SRDF 2006 si riferiscono alle sub-regioni definite nel London Plan 2004 poi modificate nel 2008 pertanto i documenti relativi a ciascuna sub regione sono: SRDF East London, SRDF North London, SRDF Central London, SRDF West London e SRDF South London.

12Centrale Activity Zone CAZ, coincide con la parte centrale di Londra ed è così definita dal piano in base al suo elevato grado di attrattività a livello internazionale. Questo è riferito in base all’offerta turistica che essa propone, alla presenza attività economiche fra le più importanti e redditizie della capitale, alla ricchezza di spazi pubblici e paesaggi urbani di elevata qualità.

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Fig 3.3

regionale disposti rispettivamente lungo gli assi cardinali nord, sud ed ovest con: - London – Bedford Corridor verso l’aeroporto di Luton - Wandle Valley Corridor verso l’aeroporto di Gatwick - Western Wedge Corridor verso l’aeroporto di Heathrow A questi se ne aggiungono altri due di valenza nazionale, recepiti dal piano di Londra su indicazione del Sustainable Community Plan pubblicato nel 2003 dal Governo centrale.

Fig 3.4

Fig 3.5

Il documento dispone la crescita insediativa nazionale su quattro macro aree di cui due appunto, interessano la Greater London insieme ad altre regioni ad essa limitrofe. I corridoi nazionali sono: − Thames Gateway (Fig 3.3) − London – Stansted – Cambridge Le politiche strategiche previste dal London plan per le aree di crescita nazionali sono compatibili con i Regional Spatial Strategy delle altre regioni interessate e coerenti con il Sustainable Community Plan. Tra le aree di sviluppo, la più importante è il Thames Gateway che rappresenta il programma di rigenerazione urbana più grande d’Europa13 attestato lungo il Tamigi da Canary Wharf, nella zona est della capitale, fino al suo estuario interessando anche l’East e South East Region. L’intervento di proporzioni enormi interessa una parte della metropoli connotata da un forte ristagno economico ed un elevato degrado ambientale risultato di un progressivo declino industriale avviato con la crisi del modello fordista. L’area infatti presenta grandi volumi industriali ed aree inquinate con urgente bisogno di bonifica che il Sindaco ha classificato nel London Plan come zone ad alta priorità di trasformazione.

Il corridoio è destinato ad ospitare nel suo complesso circa 120.000 nuove unità abitative14 e 225.000 posti di lavoro15 attraverso l’individuazione di quattordici siti in grado di sostenerne il carico urbanistico. I siti sono prevalentemente localizzati su brownfield e sostenuti da nuove infrastrutture e servizi previsti in collaborazione con le regioni e le autorità locali interessate. Nel tratto londinese del Thames Gateway (Fig 3.4) sono indicati sei siti16 tradotti 13The Delivery Plan 2007, HM Government, p. 5 14London Thames Gateway Development and Investment Framework 2004 GLA, p.5 15The Delivery Plan 2007, HM Government, p.6 16Isle of Dogs, Stratford/leaside/Royals, London Riverside, Deptford/Lewisham, Greenwick Peninsula, e Woolwich/Thamesmead/Erith, Thames Gateway Development and Investment Framework 2004 GLA, p.4-5

67

Fig 3.6

Fig 3.7

e riorganizzati nel London Plan in Opportunity Area e Area for Intensification.

La definizione delle strategie e la loro implementazione nel tratto londinese del Thames Gateway avviene attraverso la Thames Gateway London Partnership (TGLP) che coinvolge il Sindaco, le agenzie regionali, il London Thames Gateway Development Corporation (LTGDC) ed altri attori strategici che dialogano con il governo centrale programmando gli investimenti in coordinazione con gli strumenti regionali e locali. Il Thames Gateway, come gli altri corridoi previsti per la regione di Londra, è oggetto di un vasto programma infrastrutturale previsto nel Regional Transport Strategy e ripreso poi nel London Plan.

Gli investimenti nei trasporti (Fig 3.6) sono orientati verso forme di mobilità sostenibili in relazione agli obiettivi stabiliti nella Vision. Le azioni previste nel piano risultano di primaria importanza per la riduzione delle emissioni inquinanti poiché tendono ad incrementare l’offerta di mobilità alternativa all’automobile.

Quanto al rafforzamento internazionale della città, il London Plan prevede il potenziamento del Channel Train Rail Line (CTRL), treno ad alta velocità che attraversa il canale della Manica collegando l’Inghilterra con la Francia. Il CTRL attraversa la Greater London attestandosi al centro della città presso il nodo di King Cross St. Pancreas. Il piano prevede una nuova stazione presso Stratford nella parte est della capitale come nuova porta internazionale della città. La strategia è legata alla riorganizzazione della parte est di Londra lungo il corridoio Thames Gateway. A questo si aggiunge il potenziamento dell’aeroporto internazionale di Heathrow nel corridoio Western Wedge. Le porte internazionali della città costituite da cinque aeroporti e dai nodi di King Cross St. Pancreas e Stratford lungo la linea CTRL, sono connessi reciprocamente a scala metropolitana attraverso due assi ferroviari ad alta velocità previsti nel piano. Questi tagliano la capitale da Nord a Sud collegando Luton con Gatwick attraverso la linea Thameslink ed in senso trasversale Est-Ovest legando Heathrow con il London City Airport attraverso la linea Cross Rail 1. I due assi regionali si incrociano presso il nodo centrale di Farringdon dove è prevista un Area for Intensification. Inoltre sono stati progettati gli innesti della linea CTRL Londra-Parigi con Cross Rail 1 ed il Thameslink presso i nodi di Stratford e King Cross St. Pancreas. L’intermodalità nei nodi urbani è rafforzata dalla rete degli autobus che svolgono un ruolo importante nel compensare il fabbisogno di mobilità nelle aree della periferia londinesi, limitandone l’isolamento. Il disegno dei trasporti regionali pone particolare interesse nei confronti della mobilità ciclo-pedonale con la definizione di sei percorsi (Fig 3.7) che connettono i grandi spazi metropolitani con due anelli intorno alla capitale ed un asse centrale attestato lungo la valle del Tamigi. La rete ciclo-pedonale rappresenta una componente importante nella riorganizzazione della città come elemento di connessione nel disegno del verde.

Dal punto di vista insediativo la realizzazione di nuove piste ciclabili e percorsi pedonali permette di raggiungere facilmente il centro della città dalla propria residenza senza il bisogno di utilizzare l’automobile.

La rete infrastrutturale rappresenta quindi l’asse portante su cui si basa la riorganizzazione del sistema insediativo verso una modello di città compatta e sostenibile. La città è destinata a crescere secondo le proiezioni demografiche fino al 2026. Tutto ciò incrementa la complessità decisionale del piano che oltre a prevedere azioni di riqualificazione del tessuto urbanizzato esistente deve organizzare il nuovo sviluppo insediativo in modo da minimizzare l’impatto sulle risorse. Esso affronta questo delicato tema proponendo una rete policentrica urbana su cui impostare il programma di riassetto insediativo. La struttura di base è costituita da una rete di centralità urbane definita nel piano come London Town Centre Network e organizzata secondo cinque differenti categorie (Fig 3.8) :17 − International centre sono concentrati nell’area centrale della Central Activity Zone della capitale e connotati da un’alta accessibilità infrastrutturale e da funzioni specializzate 17London Plan 2008, p.164

69

Fig 3.8

−

−

−

−

che conferiscono loro un’attrattività di livello globale.

Metropolitan centre sono disposti a corona intorno alla Central Activity Zone rappresentando i nodi principali della fascia periferica della città. Coprono un raggio d’interesse comprensivo di più Borough offrendo un alto livello d’accessibilità, opportunità di lavoro, servizi e funzioni di carattere metropolitano.

Major centre sono concentrati principalmente nella fascia urbana prossima alla Central Activity Zone diradandosi verso i margini della città con funzioni e servizi di carattere ibrido fra livelli metropolitano e locale.

District centre sono distribuiti omogeneamente sul territorio con funzioni e servizi di carattere locale. Questa tipologia è al centro del programma di riorganizzazione della città con interventi destinati ad incrementarne l’intermodalità, il livello di accessibilità infrastrutturale nonchè a compensarne la carenza di servizi.

Neighbourhood – Local centre, interessano principalmente il livello di governo locale e detengono un’importanza strategica nel processo di riassetto della città.

I nodi della London Town Centre Network assumono differenti ruoli rispetto alla rete con particolare riferimento al loro livello di accessibilità ed al rango delle funzioni in essi concentrate. Il criterio metodologico proposto dal piano per la classificazione dei centri segue prevalentemente una natura economico-funzionale (infrastrutture, servizi e funzioni) piuttosto che un’analisi storico-morfologica propria della scuola territorialista italiana. Tuttavia è presumibile un riferimento alla struttura delle comunità insediative della capitale nella definizione dei nodi urbani, seppur non esplicitamente citato dal piano. In ottica riorganizzativa è importante la gestione da parte del piano dei carichi funzionali

ed insediativi che vanno distribuiti rispetto a ciascun nodo urbano interpretandone il carico massimo ammissibile. Quest’ultimo dipende dalla categoria a cui appartiene il nodo urbano ed al suo grado di accessibilità. Il grado è quantificato attraverso l’indice PTAL (Public Transport Accessibility Levels)18 predisposto dall’agenzia regionale dei trasporti TfL. La rete policentrica urbana diviene quindi la struttura su cui distribuire la crescita insediativa nel rispetto della risorsa suolo e degli spazi aperti essenziali per l’equilibrio urbanistico ed ecologico della città. Il fabbisogno insediativo regionale, quantificato attraverso gli studi effettuati dalla Greater London Authority, è di 30.500 abitazioni da garantire come soglia minima annuale su un arco di dieci anni.19 Il dato è stato oggetto di modifica durante la Early Alteration del London Plan ed è destinato ad essere nuovamente riesaminato nel 2011 sulla base di futuri studi demografici. Le 30.500 abitazioni sono suddivise in trentatre parti relative a ciascun Borough Londinese.

Le singole quote sono di differente entità in relazione alle capacità insediative proprie di ogni realtà locale. Precisiamo come i valori siano riferiti ad abitazioni addizionali la cui copertura può essere assicurata anche attraverso interventi di riconversione edilizia, recupero di aree industriali dismesse e densificazione urbana presso i nodi della London Town Centre Network. L’incremento potenziale di nuovi utenti urbani e residenti comporta un adeguamento in termini di infrastrutture e servizi evitando rischiosi sovraccarichi della rete. Rispetto alle quote abitative relative ad ogni Borough, precisiamo come queste contengano una porzione destinata al social housing, la cui entità però è stabilita a discrezione dell’ente locale. La strategia, in linea con le indicazioni del Governo centrale20, è finalizzata alla costituzione di mixed community21 contrastando il crescente fenomeno urbano della segregazione sociale generatore di isole di privilegio e povertà. Ritornando al tema della gestione della crescita insediativa, il piano prevede due differenti approcci strategici: uno che mira a distribuire le quote abitative in base alla rete urbana esistente attraverso interventi di densificazione e recupero edilizio, l’altro che punta alla creazione di nuovi nodi nella London Town Centre Network ottenuti rigenerando siti industriali o brownfields di grosse dimensioni. A seconda della tipologia d’approccio eseguita, il piano individua due aree di trasformazione regionale: Area for Intensification e Opportunity Area (Fig 3.10). Le prime sono siti potenziali dove svolgere prevalentemente interventi di densificazione urbana. Le aree si trovano generalmente nei pressi di nodi urbani esistenti e possono comprendere edifici in buono o cattivo stato, vuoti urbani in disuso, siti industriali dismessi. Le trasformazioni posso avvenire attraverso piani particolareggiati locali (AAPs)22 seguendo criteri progettuali definiti nel London Plan, nelle LdF locale o nelle 18London Plan 2008 Annex 4 19 London Plan 2008, policy 3A.1, p.64 20PPS 4 Housing 21London plan 2008, p.76 22Paragrafo 2.4.1 Struttura e componenti del piano

71

Fig 3.9

linee guida in genere pubblicate dalla Greater London Authority o dai singoli Borough. Nelle Area for Intensification è centrale il tema della densità23, il cui livello ottimale è stabilito in base alla capacità di carico del nodo locale (compatibilità con il livello dei servizi, funzioni, infrastrutture) ed alle sue caratteristiche morfo-tipologiche urbane (altezza media edifici, possibile presenza di corridoio visivi sotto tutele, ecc...). Il London plan affronta questo argomento da un punto di vista sia quantitativo che qualitativo. Nel primo caso, lo strumento regionale incarica i Borough di predisporre politiche locali in linea con le densità ottimali contenute nella Density Matrix (Fig 3.9) per differenti contesti urbani. Questa è una matrice contenuta nel London plan che in base a diverse variabili quali l’indice PTAL24, le caratteristiche del tessuto urbano in cui si colloca l’intervento25, la tipologia insediativa prevalente nell’area,26 stabilisce una densità ottimale che assume un valore di riferimento 23 La densità è misurata nel London Plan in base a due parametri: n°unità abitative/ Ha ed n°stanze abitabili/Ha (stanze abitali sono comprensive di: camere da letto, soggiorno, cucina) SPG Housing 2005, GLA 24Indice calcolato in base al crescere del grado di accessibilità al trasporto pubblico urbano da livello min 1 al max 6.Esso cambia in relazione alla distanza dal punto di massima accessibilità della rete (es. fermata della linea DLR) 25Centrale: aree multifunzionali molto dense con edifici di 4-6 piani in genere presenti nella Inner City Londinese ad 800 mt di distanza massima da International, Metropolitan o Major Centre; Urbana: aree multifunzionali dense con edifici di 3-4 piani con una distanza massima di 800 mt da District Centre o lungo le principali arterie viarie; Sub-urbana: area prevalentemente residenziale a bassa densità edilizia con edifici di 2-3 piani presenti nella Outer City(London Plan 2008 pag.69, SPG Housing 2005, p.14) 26Case singole, case a schiera ed appartamenti (SPG Housing 2005, p.12)

Fig 3.10

73

generale per i piani locali e non regola coercitiva.27 La densità non deve essere trattata squisitamente in termini quantitativi. A tal fine, la Greater London Authority ha pubblicato delle linee guida progettuali in cui sono riportati una vasta gamma di interventi urbani che rispettano il dato quantitativo e sono ben inseriti nel tessuto urbano circostante.28 Le Opportunity Area sono siti di grandi dimensioni che hanno la capacità di sostenere un carico urbanistico di almeno 2.500 unità abitative o 5.000 posti di lavoro.29 In genere posseggono grandi potenzialità di sviluppo in base alla loro localizzazione, alla presenza di emergenze ambientali limitrofe o sulla scorta di altri fattori che ne giustifichino la priorità di trasformazione.

La logica prevalente nella scelta delle Opportunity Area è legata soprattutto all’obiettivo di limitare il consumo di nuovo suolo. A tal fine i siti ricadono frequentemente su vacant land o bronwfields urbane in accordo con le Planning Policy nazionali. In tal senso, nella Greater London le nuove costruzioni localizzate su aree già precedentemente occupate a zero consumo di suolo si aggirano intorno al 90%30 rispetto al target nazionale fissato al 60%.

Per ogni Opportunity Area il Sindaco di Londra predispone un documento esterno al piano di natura non statutaria,31 l’Opportunity Area Planning Framework (OAPF). Nel documento vengono approfonditi i contenuti della trasformazione facilitandone l’implementazione a livello locale. I contenuti possono subire alcune modifiche in fase attuativa in base alla discussione con i soggetti privati. Tuttavia la flessibilità che connota l’OAPF non comporta uno stravolgimento delle azioni in esso contenute ma aggiustamenti incrementali sulla base degli accordi negoziali stabiliti con gli altri soggetti attuativi. Come sottolineato dal Governo centrale nel documento The Delivery Plan, il ruolo principale esercitato dalla sfera pubblica nei programmi di rigenerazione urbana è di attrarre gli investimenti privati.32 I confini delle Opportunity Area come per le Area for Intensification sono indicati grossolanamente nel London Plan a livello sub-regionale33 e vengono definiti con maggior dettaglio nel Proposal Map.34 Precisiamo come le indicazioni contenute nell’OAPF sono destinate a guidare i Borough su scelte locali che detengono al contempo un valore strategico regionale come nel caso delle Opportunity Area. I Borough possono decidere pertanto come riflettere le proposte contenute nel OAPF anche adottando il documento stesso come “material planning consideration” all’interno dei Local Development Framework (LdF). In questo caso la fase di planning application per il rilascio delle concessioni edilizie dovrà tenere conto dei contenuti dell’OAPF. La regione può esercitare varie forme di controllo sia sugli strumenti urbanistici ed attuativi locali che durante le operazioni di pianificazione secondo quanto previsto dalle leggi GLA 1999 e 2007.35 In tal senso l’autorità regionale può intervenire nella 27SPG Housing 2005, p.11 28Compact city GLA 2002 29 London Plan 2004, p.46 30Table P224 Land Use Change: Proportion of land developed for residential use that was previously-developed 1989-2007, Communities and Local Government Housing Statistics. www.communities.gov.uk 31La natura non statutaria del documento permette una pubblicazione veloce. Tuttavia posso essere proposti a discrezione dell’autorità regionale il coinvolgimento di Borough, proprietari delle aree ed altri partners strategici nella stesura.

32Delivery Plan 2007, pag.7 HM Government Precisiamo come esista una frequente discordanza nella comparazione fra i dati presenti nei vari documenti governativi per Thames Gateway ed il London Plan. Questo è dovuto al continuo aggiornamento dello strumento regionale ed ai numerosi studi e ricerche svolte costantemente dalla Greater London Authority per la regione di Londra.

33Nelle SRDF Sub-Regional Development Framework pubblicate da GLA nel 2006 per le 5 sub-regioni di Londra 34 Paragrafo 2.4.1 Struttura e componenti del piano 35Ricordiamo come i contenuti del piani locali debbano per legge essere coerenti con i contenuti del London Plan

Fig 3.11

fase formativa del piano locale o viceversa nell’approvazione di piani attuativi come gli AAP dove è obbligatoria la coerenza con il London Plan. Un altro canale è rappresentato dalle procedure di Planning control attuabili solo se gli interventi proposti dai soggetti privati risultino d’importanza regionale. In questo caso come avviene per le Opportunity Area, i Borough devono chiedere il parere del Sindaco per il rilascio di concessioni edilizie agli esecutori delle opere. Gli strumenti attuativi locali devono rispettare inoltre i criteri progettuali fissati nel London Plan evitando la separazione delle destinazioni d’uso legate all’approccio per zone verso forme di mixed use da concentrare prevalentemente sui nodi urbani dotati di alta accessibilità infrastrutturale. Gli interventi devono essere inseriti correttamente nelle realtà esistenti tendo conto dei corridoi visivi e landmark d’importanza regionale, proponendo un disegno urbano organico e connotato da un’elevata qualità spaziale ed architettonica.36 Nella riorganizzazione della città rientra anche il sistema produttivo oggetto sia di riconversioni verso forme d’impresa legate all’innovazione ed alla ricerca che di delocalizzazioni ed accorpamenti in aree attrezzate ad alta accessibilità e basso impatto ambientale (Fig 3.11).

A livello regionale vengono individuati pertanto due tipologie di siti: − −

Industrial business park IBP Preferred industrial location PIL

36London Plan 2008, p.245-265

75

Entrambi rappresentano aree d’interesse metropolitano dove localizzare prioritariamente le imprese produttive con la differenza che la prima categoria è destinata ad accogliere attività che richiedono un contesto connotato da un’elevata qualità progettuale. Le IBP e PIL insistono generalmente su zone produttive consolidate destinate ad essere densificate o impostate su brownfields recuperate. I perimetri delle aree in questione, sono indicati grossolanamente nelle Sub Regional Development Framework al pari delle Opportunity area e Area for Intensification.

La riorganizzazione della metropoli prevista nel piano trova una sua completezza attraverso il progetto degli spazi aperti. La messa in rete dei vuoti urbani assume non solo un ruolo urbanistico di ricucitura fra diversi componenti della città ma assolve al contempo una valenza ecologica, ambientale e sociale. Il London Plan definisce gli open space come: “all land in London that is prediminantly undevelopment other than by buildings or structures that are ancillary to the open space use. The definition covers the broad range of open space types within London, whether in public or private onwership and whether public access is unrestricted, limited or restricted”.37 La definizione rimanda a molte tipologie di spazio come aree verdi, parchi ma anche piazze ed altri spazi pubblici in generale. Gli open space insieme alle zone residenziali e commerciali, specialmente nel tessuto urbano della Outer city, presentano un basso grado integrazione reciproca. Il piano regionale tenta pertanto di riorganizzarne l’assetto spaziale in modo da legare le varie parti e funzioni della città attraverso una rete multifunzionale di spazi aperti ristabilendo un bilanciato equilibrio fra pieni e vuoti urbani. Allo scopo di riordinare morfologicamente il tessuto urbano e limitarne il consumo di suolo il sistema degli spazi aperti assume una valenza di carattere sociale, come luogo di incontro e svago nonché un significato ecologico in relazione alla conservazione e valorizzazione degli spazi verdi naturali ed al mantenimento della diversità biologica. Il disegno del verde proposto dal London Plan prevede la messa in rete dei grandi parchi regionali con il corridoio fluviale del Tamigi attraverso il sistema dei corsi d’acqua, dei percorsi ciclo-pedonali, dei viali alberati e delle greenways. Su questa struttura si attestano aree di carattere locale destinate ad usi legati alle esigenze quotidiane degli abitanti come giardini condominiali, playgrounds, spazi verdi residuali e piazza urbane che costituiscono nel complesso una rete capillare di vuoti che penetrano nel sistema insediativo. La regione di Londra e i Borough definiscono attraverso i loro piani un progetto interscalare del verde che passa dalla dimensione metropolitana a quella locale. Il piano organizza metodologicamente la strategia degli spazi aperti individuando la struttura verde portante (Fig 3.12) della metropoli costituita da due capisaldi: la Green Belt e la Metropolitan Open Land (MOL) su cui attestare nuove aree di progetto. A questi si aggiunge il sistema delle acque con il grande corridoio fluviale del Tamigi e la rete di affluenti della Blue Ribbon Network38 (3.13) che rappresentano i principali elementi di connessione lineare della rete ecologica metropolitana. La Green belt è il grande anello verde che circonda la capitale, previsto anche per altre principali città inglese in base al Green belt Act del 193839 ed oggi normata dagli indirizzi nazionali (PPG3) che ne riattualizzano il ruolo nel sistema insediativo contemporaneo. Nel caso di Londra, la Green belt venne prevista nel piano di Abercrombie del 1943-1944 come elemento centrale per il contenimento dello sprawl urbano. L’intervento era connesso alle politiche di decentramento insediativo attuate con la costruzione delle New Towns oltre i confini della Greater London. La Green belt attualmente è oggetto di protezione da parte del piano regionale che ne incentiva usi ed interventi compatibili con il suo ruolo di polmone verde della città attraverso la valorizzazione del paesaggio rurale e lo sfruttamento del suo ruolo 37Best Practice Guidance Guide to preparing Open Space Strategies, GLA 2004, p .4 (v) 38Paragrafo 3.2 Vision for London: gli obiettivi generali del piano 39Mammoli-Trebbi 1989, p.235

Fig 3.12

ricreativo.

Sulla Green belt si attestano delle grandi aree verdi metropolitane che nell’ottica progettuale del piano sono parte di potenziali cunei verdi che penetrano nel cuore della città. Questi siti vengono definiti nel London plan come Metropolitan Open Land (MOL) ed assumono il ruolo ecologico di core area. La MOL già definita nel Greater London Development Plan del 1969,41 comprende spazi di valenza metropolitana localizzati tra la Green Belt ed il Tamigi (come i parchi storici di Hampstead Health e Hampton Court Park, i Royal parks di Hyde park e Regents Park) e i siti d’interesse europeo e metropolitano42 per la conservazione 40

40London Plan 2008, pp.177-178 41 GLDP 1969, p. 36 42 Siti europei e metropolitani per la conservazione della natura, London Plan 2008 pag.185

77

Fig 3.13

della natura. Il piano ne prevede la protezione attribuendo loro tre funzioni principali per l’equilibrio della città43: - stabiliscono un chiaro “break” nel sistema urbano contribuendo al carattere verde della città - contengono paesaggi di significato e valore regionale e nazionale - svolgono un ruolo importante nel miglioramento della qualità dell’abitare La rete è costituita inoltre da elementi di natura lineare con la Blue Ribbon Network e la Green Chain. La prima comprende il grande corridoio fluviale del Tamigi, la rete dei suoi affluenti, il sistema degli specchi d’acqua, laghi e docks.44 La loro importanza non si limita solamente 43 London Plan 2008, p.178 44Blue Ribbon Network: Gran Union Canal, Regents Canal, Lee Navigation, Brent, Roding, Rom, Crane, Brook, Wandle, Ravensbourne, Silk Stream, Cray, Ingrebourne, Pymmes Brook, Salmon Brook, Moselle

alla tematica ecologica poichè la fitta rete di canali e docks, legati in passato all’intensa attività portuale della città, è riscoperta oggi in base alle nuove esigenze contemporanee di mobilità sostenibile e di attività ricreative per il tempo libero. La Green Chain rappresenta la rete di percorsi ciclo-pedonali, greenway e spazi verde di connessione che legano insieme gli open space.

In base alla struttura portante, il piano propone dei nuovi open space di progetto destinati a rafforzare il disegno del verde nella capitale. Nello specifico il London Plan propone nuovi interventi individuando le aree urbane carenti in termini di accessibilità allo spazio pubblico in base a diverse categorie45 di open space: − Regional Parks: sono aree connotate da una pluralità di servizi ed attrezzature ricreative, paesaggi e beni ambientali unici di valenza regionale, hanno una dimensione intorno ai 400 ettari e sono posizionati in genere tra i 3.2 e 8 km dalle abitazioni − Metropolitan Parks: sono aree che offrono una combinazione di servizi ed attrezzature di carattere sub-regionale, hanno una dimensione intorno ai 60 ettari e distano dalle abitazioni intorno ai 3.2 km. − District Parks: sono aree a cavallo fra la dimensione metropolitana e locale di dimensioni prossime ai 20 ettari ed una distanza dalle residenze intorno ai 1.2 km. − Local Parks: sono aree dedicate alla conservazione della natura locale, parchi, giardini playground con dimensioni intorno ai 2 ettari ed una distanza dalle abitazioni di circa 400 metri. − Linear Open Space: sono costituiti da elementi lineari della rete come canali, sentieri ed aree naturali. − Small open space e Pocket Parks.46 In base alle categorie suddette, gli open space esistenti sono stati divisi in Regional, Metropolitan e District Parks47 allo scopo di calcolare, attraverso i relativi raggi d’influenza,48 le zone carenti di verde per ciascuna tipologia di parchi. In una fase successiva sono state individuate le aree potenziali per la realizzazione di nuovi open space mediante un compromesso tra le disponibilità territoriali reali e l’indicativo buffer zone relativo alle carenze di verde. I nuovi open space non sono indicati nel London Plan bensì sono contenuti nelle Sub Regional Spatial Framework e nelle supplementary planning guidance East London Green Grid49 SPG pubblicate dalla Greater London Authority. Gli interventi sono disegnati in modo approssimativo e poi oggetto di approfondimento a livello locale nei Borough Plan. In sintesi, il London Plan definisce la macrostruttura base sui cui impostare la riorganizzazione della metropoli secondo una logica: - Infrastrutturale, con la definizione/potenziamento dei nodi internazionali della città (Stratford, King Cross St. Pancreas, Luton, Heathrow, London City Airport, Gatwick e Stansted) e la loro connessione reciproca attraverso due nuovi assi ferroviari che tagliano la capitale in direzione Nord-Sud ed Est-Ovest.

- Ambientale-ecologica, con la conservazione della Green belt, anello verde regionale che Brook London Plan 2008, p.268-269 45London Plan 2008, p.180 46Sono categorie che interessano la sfera locale dal distretto all’unità di quartiere: - small open space: sono giardini e spazi verdi in generale con dimensioni sotto i due ettari a meno di 400 mt di distanza dalle abitazioni - pocket parks: sono aree verdi e spazi pubblici sotto i 0.4 ettari di dimensione, localizzate ad una distanza dalle abitazioni sotto i 400 mt.

47 La Green belt non è considerata nella classificazione poiché già elemento stabile da non riorganizzare spazialmente mentre la MOL risulta prevalentemente classificata come Regional Park. − 48Regional Parks tra i 3.2 e 8 km, Metropolitan Parks intorno ai 3.2 km, District Parks intorno ai 1.2 km.

49Il documento SPG propone il disegno dell’open space network solo per la parte orientale della città.

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cinge la città e la Metropolitan Open Land - Insediativa, con la definizione di una rete di centralità urbane London Town Centre Network su cui impostare programmi di recupero per il rafforzamento dei centri esistenti o la creazione di nuovi nodi urbani. La strategia operativa è organizzata per priorità di trasformazione con la definizione di Opportunity Area ed Area for Intensification.

I paragrafi che seguono, analizzano approfonditamente due componenti base per la riorganizzazione della città emersi nella discussione: il sistema degli spazi aperti e la rete di centralità urbane valutandone i contenuti a livello sub-regionale. La sub-regione oggetto di approfondimento è la London North East50 posizionata nella parte est della capitale e compresa nel corridoio di sviluppo nazionale Thames Gateway.

50La North East Sub-region comprende sette Borough Londonesi: Newham, Tower Hamlets, City Corporation, Waltham Forest, Havering, Redbridge e Barking&Dagenham

3.3.1 London Town Centre Network: transport hubs and urban centres

Fig 3.14

La North-East sub-region presenta un gradiente economico, insediativo ed ambientale molto variegato la cui consistenza è estremizzata presso i margini subregionali est ed ovest. La parte occidentale è connotata dalla massiccia presenza di attività economiche ad alto rango funzionale inglobando i due cuori finanziari della città con una cospicua fetta della Central Activity Zone ed il centro di Canary Wharf.

Il margine orientale al contrario, presenta una distesa di aree residenziali a bassa densità e grandi impianti industriali. Tuttavia questa parte detiene al contempo enormi potenzialità in relazione alla prossimità con la Green belt ed alla numerosa quantità di brownfields recuperabili in termini insediativi ed ambientali. Il London Plan individua a livello sub-regionale, i nodi urbani della London Town Centre Network base della riorganizzazione insediativa con: − 2 Metropolitan Centre: Romford ed Ilford − 5 Mayor Centre: Barking, East Ham, Stratford, Canary Wharf, Walthamstow − 35 District Centre1 Le politiche di piano sono destinate in particolare ai nodi urbani appartenenti alle categorie Metropolitan e District Centre che assumono un valore importante per l’equilibrio insediativo regionale. Il fulcro della rete urbana attuale è costituito dal centro di Romford che grazie alla sua posizione baricentrica nel Borough di Havering è riconosciuto come il nodo

Fig 3.15

1Bakers Arms, Leyton, Leytonstone, South Chingford, Wood Street, North Clingford (Waltham Forest) Fleet Street. Cheapside, Liverpool Street, Moorgate, Leadenhall Market (City of London) Hornchurch, Upminster, Collier Row, Elm Park, Harold Hill, Rainham (Havering) Upton Park, Forest Gate, East Beckton, Canning Town (Newham) Bethnal Green, Chrisp Street, Poplar,Roman Road, Watney Market, Whitechapel, Crossharbour, Wentworth Street (Tower Hamlets), Barkingside, South Woodford, Gants Hill, Wanstead (Redbridge), Dagenham&Heathway, Chadwell Heath (Barking&Dagenham)

81

Fig 3.16

metropolitano principale della sub-regione.2 Il suo ruolo rispetto alla London Town Centre Network è destinato ad essere rafforzato con la previsione di attrezzature per il tempo libero, nuove attività culturali e spazi commerciali.3 A livello metropolitano le politiche sono prevalentemente concentrate rispetto ai nodi urbani di Ilford e Stratford. I due centri rappresentano nodi prioritari per il riassetto insediativo regionale e sono indicati pertanto come Opportunity Area. Stratford, attualmente classificato come Mayor centre, è previsto dal London Plan come nuovo centro di livello metropolitano in base alla sua posizione nodale fra i corridoi di sviluppo nazionale Thames Gateway e London-Cambridge Corridor.

Il centro è oggetto di un profondo potenziamento sia sul piano infrastrutturale, come nuova porta d’accesso internazionale alla città, che insediativo, con la previsione di 4.500 unità abitative e la creazione di 30.000 posti di lavoro potenziali prevalentemente legati al settore finanziario (Fig 3.14).4 Lo sviluppo urbano è previsto con densità variabili tra le 85 e le 340 unità abitative ad ettaro in base alla vicinanza con il nodo infrastrutturale. La capacità di carico del centro di Stratford è stata rafforzata attraverso il vasto programma infrastrutturale che ha permesso la localizzazione di funzioni importanti tra cui il nuovo sito delle Olimpiadi (Fig 3.15) che si svolgeranno nel 2012 comprensivo di impianti, attrezzature sportive, aree ricreative e spazi pubblici con elevato bacino d’utenza. Il nuovo nodo metropolitano è ricompreso nel programma di riorganizzazione urbana del Lower Lea Valley, un grande cono verde che penetra sino al fiume Tamigi sviluppandosi lungo il torrente Lea con circa 1446 ettari di aree brownfields da recuperare. Nel Lower Lea Valley è prevista la delocalizzazione di alcuni siti produttivi, la bonifica di aree inquinate, la costruzione di spazi pubblici e lo sviluppo dei nodi urbani come East Ham, Canning Town, e Stratford (3.16). Quest’ultimo insieme al Lower Lea Valley è indicato come Opportunity Area, destinata ad accogliere circa 32.000 abitazioni e 50.000 posti di lavoro potenziali.5 Nel 2007 il Sindaco ha pubblicato il documento Lower Lea

Fig 3.17 2London Plan 2008, p.48 3London Plan 2008, p.48 4465.000 mq di uffici disposti nella nuova Stratford International City 5London Plan 2008, p.316

83

Fig 3.18

Valley Opportunity Area che approfondisce i contenuti delle politiche di piano con schemi ed un masterplan per tutta l’area oggetto di trasformazione. Ilford al contrario è previsto da piano come secondo centro metropolitano della sub-regione ed il suo potenziamento è progettato a livello locale attraverso un Area Action Plan6 (Fig 3.17) che prevede interventi di densificazione nelle aree adiacenti alla stazione ferroviaria. Il Sindaco non ha ancora pubblicato le Opportunity Area Planning Framework ed ha stabilito per il nodo urbano una crescita di circa 6000 abitazioni e 200 nuovi posti di lavoro potenziali (Fig 3.18).7 Il piano invita il Borough di Redbridge a sviluppare nuovi servizi e funzioni per il centro di Ilford in complementarità con il nodo di Stratford.8 Complessivamente il London plan stabilisce per la North-East sub region circa 102.000 nuove abitazioni ed una capacità di 250.000 posti di lavoro potenziali entro il 2026.9 Lo sviluppo urbano ed il programma infrastrutturale oltre a coinvolgere i Metropolitan Centre suddetti, interessano quattro ulteriori Opportunity Area: − Isle of Dogs, nel Borough di Tower Hamlets di cui non sono state pubblicate ancora le Opportunity Area Planning Framework tuttavia è stato prodotto a livello locale un Area Action Plan (AAP). L’Opportunity Area è organizzata intorno al nodo di Canary Wharf trasformato da District a Mayor Centre in base al suo importante ruolo di quartier generale finanziario insieme alla City.10 Nell’area, di 363 ettari circa, è stata prevista la localizzazione di 10.000 nuove abitazioni e 110.000 nuovi posti di lavoro potenziali.11 − City Fringe (Fig 3.19) che comprende la fascia urbana della Inner City tra Shoreditch, il District Centre di Whitechapel e Wapping. Nel 2008 sono state pubblicate le Opportunity 6Ilford Area Action Plan 2008 7London Plan, p.316 8London Plan, p.A28 9London Plan, p.310 10London Plan 2008, p.316 11La crescita insediativa in tutti i casi è proporzionata all’apporto di nuovi servizi, attrezzature collettive e dotazioni di verde.

Fig 3.19

−

−

Area Planning Framework che prevedono la riorganizzazione di questa parte di città con interventi di densificazione urbana da operare su 489 ettari di siti dismessi, da destinare a residenze, servizi ed attività commerciali.12 Il London plan prevede 5.000 nuove abitazioni ed 80.000 posti di lavoro potenziali in relazione alla vicinanza con il quartiere della finanziario City.

Royal Docks, localizzato in posizione baricentrica tra il Major Centre di Canary Wharf e l’Opportunity Area del Lower Lea Valley-Stratford. L’area ospita attualmente funzioni importanti tra cui l’aeroporto di London City ed è destinata ad accogliere 14.000 nuove abitazioni con una capacità complessiva di 5.500 posti di lavoro potenziali per il 2026.

London Riverside, localizzato nell’estremo est della città è attestato tra la Green belt ed il corso del fiume Tamigi. Il sito di circa 3.000 ettari presenta grandi aree produttive sottoutilizzate o dismesse, aree residenziali con basso livello di accessibilità a mezzi di trasporto pubblici e potenziali emergenze ambientali. Il London plan stabilisce una quota di 20.000 abitazioni entro il 2026 ed una capacità di 14.000 posti di lavoro potenziali. La crescita è impostata prevalentemente intorno al nuovo nodo urbano di Barking Riverside, dove è prevista una nuova fermata della DLR ed il centro esistente di Dagenham South.

La progettazione dei siti deve comunque osservare i principi chiave contenuti nelle politiche di piano. La riorganizzazione del sistema insediativo è strettamente connesso al grado di accessibilità infrastrutturale di ciascun nodo della London Town Centre Network.

La rete infrastrutturale rappresenta il cardine della strategia per il riassetto spaziale della capitale (Fig 3.20). La distribuzione dei carichi urbanistici è stabilita in base alla capacità di carico di ciascun nodo della rete stabilita a sua volta in base al grado di accessibilità infrastrutturale quantificata con l’indice PTAL (Fig 3.21 - 3.22).

La rete infrastrutturale principale della regione è connessa al contesto sub-regionale attraverso hub intermodali che legano varie tipologie e livelli di trasporto. Il nuovo ruolo metropolitano assunto da Stratford è legato al suo elevato livello di accessibilità come snodo di incontro tra il treno ad alta velocità CTRL, la linea Cross Rail 1, l’Underground con la Jubilee line e la DLR di cui è prevista l’estensione fino al complesso di Stratford 12City Fringe Opportunity Area 2008, GLA, p.14

85

Fig 3.20

L’accessibilità al trasporto pubblico esistente riferito al 2001 (indice PTAL)

Fig 3.21

Fig 3.20

L’accessibilità al trasporto pubblico previsto al 2016 (indice PTAL)

Fig 3.22

87

International City. Il nuovo asse ferroviario regionale Cross Rail 1 nella parte orientale della città presenta una biforcazione presso il District Centre di Whitechapel già fermata dell’Underground e luogo di trasformazione ricompreso nella City Fringe Opportunity Area. Il braccio nord della linea si attesta sul nodo di Stratford mentre l’altro prosegue connettendosi ai centri di Canary Wharf e Royal Docks, entrambi indicati dal piano come Opportunity Area, terminando a Abbey Wood. A livello sub-regionale la DLR, linea costruita nel grande progetto di riqualificazione dei Docklands,13 stabilisce un importante ruolo di connessione fra la dimensione regionale e locale dei trasporti attestandosi su nodi di rilievo come Canary Wharf e Stratford per poi diramarsi nella parte est della città con le recenti stazioni di London City Airport e Woolwick. Il piano prevede l’estensione della linea DLR dal nodo di Custom House verso Barking Riverside e Dagenham Dock compresi entrambi nell’Opportunity Area di London Riverside ( Fig 3.23).

Il versante est della North-East sub-region presenta zone connotate da un alto grado di isolamento dove il London Plan ha deciso di potenziare la rete degli autobus attraverso due interventi complementari East London Transit e Greewick Waterfront Transit. Il primo connette il nodo metropolitano di Ilford con il District Centre di Barking per poi legarsi a nuovi centri di Barking Riverside e Dagenham Dock futuri hub della linea DLR. Il secondo prevede una linea entro il 2011 lungo la sponda meridionale del Tamigi connettendo Abbey Wood, già terminal del Cross Rail 1 con Woolwick e North Greenwick entrambi attestati alla DLR.14 Le due linee bus di East London e Greewick Waterfront Transit verranno connesse reciprocamente attraverso la costruzione di un nuovo ponte sul Tamigi, Il Thames Gateway Bridge. A livello locale assume un valore significativo la rete dei percorsi ciclo-pedonali che connettono le piattaforme intermodali, i nodi urbani ed i grandi parchi verdi attraverso una sistema capillare di open space che incentivano forme di spostamento sostenibili.

13Progetto di riqualificazione delle zone portuali Londinesi avviato dal Governo Thatcher negli anni ottanta. Il progetto si estendeva da Tower Bridge fino a Royal Docks comprendendo gran parte dell’area oggi inglobata nel Thames Gateway. Tra gli interventi più importanti apportati si ricorda la costruzione di Canary Whalf, dell’aeroporto di London City ed il recupero di una parte dell’area di Royal Docks.

14London Plan 2008, p.58

Fig 3.23

3.3.2 City’s breathing space: East London Green Grid Il sistema degli spazi aperti nella North-East sub-region (Fig 3.24) è oggetto di una strategia che coinvolge tutta la parte orientale della capitale nel progetto East London Green Grid.

Il London Plan individua una griglia verde che dà continuità al sistema degli spazi aperti secondo un modello ad albero15 cioè organizzato in base ad un graduale passaggio da aree verdi residenziali per le attività quotidiane ai grandi parchi metropolitani e regionali

Fig 3.24

con funzioni ed attrezzature spacializzate. Il concept dell’East London Green Grid (Fig 3.25 - 3.26) è illustrato nelle Supplementary Planning Guidance SPG16 pubblicate dalla regione nel 2008 e specifica i contenuti del documento governativo Thames Gateway Parklands17 dove il Governo centrale riporta le strategie generali per la riorganizzazione del sistema del verde nel corridoio di sviluppo Thames Gateway. La Green Grid prende come riferimento la struttura verde costituita dalla Green belt e dalla Metropolitan Open Land MOL ed in base alle categorie18 stabiliste nel piano riclassifica tutto il sistema del verde. L’operazione è svolta in base ai raggi d’influenza relativi a ciascuna categoria di verde utilizzate per rilevare le carenze urbane di spazi aperti nella parte est della capitale. Le aree di carenza sono di carattere indicativo e vengono definite con dei buffer zone in base alle distanza di pertinenza stabiliti per Regional, Metropolitan e District Park. A livello regionale sono individuati due grandi cunei verdi paralleli che si innestano alla Green belt con il Lea Valley Regional Park istituito nel 196619 e Epping Forest entrambi indicati come Metropolitan Open Land.20 Approssimativamente il 22% della parte orientale della città non è servita da Regional park21 pertanto vengono individuati delle potenziali aree destinate ad accogliere nuovi parchi. Gli 15Nucci 2004, p.24-25 16East London Green Grid Framework SPG, GLA 2008 17Thames Gateway Parklands Vision, DCLG 2008 18Regional, Metropolitan, District Park.

19East London Green Grid Framework SPG, GLA 2008, p.40 20East London Green Grid Framework SPG, GLA 2008, p.24 21East London Green Grid Framework SPG, GLA 2008, p.24

89

Fig 3.25

Fig 3.26

interventi proposti dal London Plan sono il London Riverside Conservation Park e la South East London Green Chain, entrambi legati al corridoio fluviale del Tamigi. Il primo parco è posizionato all’estremo confine est della metropoli mentre l’altro fa parte di un ramificato cono verde che penetra nel tessuto insediativo a partire dalla Green belt. Solo l’11% del territorio orientale della capitale è carente di open space di carattere metropolitano. Il piano prevede nuovi spazi pubblici che completano i corridoio verdi regionali estesi così sino al fiume Tamigi. Tra i principali interventi proposti si rileva: il Lea River Park che connette il Lea Valley Regional Park ed il complesso della Olimpiadi del 2012 a Stratford con il corridoio fluviale del Tamigi. Quest’ultimo rappresenta inoltre la parte terminale di un secondo cuneo verde sviluppato lungo il canale Roding che connette il Metropolitan Centre di Ilford con il Cross River Park, nuovo spazio verde previsto dal piano. Il 26% del tessuto urbanizzato della porzione di territorio analizzato non ha accesso a District parks. Il London Plan incarica i Borough di individuare la aree carenti di verde appartenenti a questa categoria nei Local Development Framework provvedendo alla definizione di nuovi parchi. Il London plan attraverso l’East London Green Grid tenta di ricucire il mosaico degli spazi aperti provvedendo alla loro connessione con i nodi urbani ed infrastrutturali della London Town Centre Network. Gli interventi sono organizzati secondo un disegno che copre tutta la parte orientale della Greater London ed organizzati in sei macro-aree22 complessive di cui quattro interessano la North-East sub-region: Lea Valley (ELGG 1) : coinvolge i Borough di Hackney, Newham, Tower Hamlets e Waltham Forest.

La macro-area appartiene al Lower Lea Valley Opportunity Area e comprende circa 250 ettari di nuovi spazi pubblici tra cui il citato Lea River Park.

I suoi contenuti sono approfonditi pertanto nell’Opportunity Area Planning Framework pubblicata dalla Greater London Authority nel 2008 (Fig 3.27)

Fig 3.27

22Lea Valley, London Riverside, Fairlop – Beam – Ingrebourne, Epping Forest – Roding Valley, Bexley River Cray – Southern Marshes, South East London Green Chain

91

Epping Forest – Roding Valley (ELGG 2) coinvolge i Borough di Barking & Dagenham, Newham, Redbridge e Waltham Forest.

Nella macro-area è previsto un parco metropolitano che connette verticalmente Ilford con il fiume Tamigi attraverso la rinaturalizzazione del fiume Roding. Inoltre sono previste delle connessioni trasversali fra il cono verde compreso nella presente macro-area e i corridoi verdi del Lea Valley e del Fairlop-Beam-Ingrebourne. Nel primo caso la connessione è stabilita mediante il Beckton parklink e la Greenway sulla Northen Outfall Sewer mentre nel secondo attraverso il percorso ciclo-pedonale del Redbridge link (Fig 3.28).

Fig 3.28

Fairlop – Beam – Ingrebourne (ELGG 3) coinvolge i Borough di Barking&Dagenham, Redbridge e Havering. La macroarea comprende due corridoi fluviali attestati lungo i fiumi Rom e Ingrebourne. I due corsi d’acqua legano la Green belt con la grande area del Thames Chase Community Forest, indicata dal piano anche come Metropolitan Open Land per poi attestarsi al fiume Tamigi attraverso la macro-area del London Riverside (Fig 3.29).

Fig 3.29

London Riverside (ELGG 4)

Fig 3.30

coinvolge i Borough di Barking&Dagenham, Newham ed Havering. La macro-area, indicata nel London plan come Opportunity Area, rappresenta un nodo verde importante come parte terminale dei due corridoi verticali Fairlop–Beam–Ingrebourne ed Epping Forest–Roding Valley di cui ne sono state progettate le connessioni con il Tamigi.

In particolare è stato proposto il London Riverside Link, una connessione ecologica trasversale che si attesta su due grandi parchi di progetto il Cross River e London Riverside Conservation Park intercettando le parti terminali dei corridoi verticali per poi stabilire dei green links a pettine verso il Tamigi sfruttando la presenza di piccoli corsi d’acqua adiacenti al grande fiume londinese. Il London Riverside Conservation Park è una grande area umida presso il centro di Rainham ed è prevista da London Plan come nuovo parco regionale anche per la suo ruolo strategico di nodo verde fra la Green belt, il Tamigi ed il corridoio fluviale lungo il fiume Ingrebourne (Fig 3.30).

93

3.4 I riferimenti teorici del piano Le strategie di riassetto spaziale contenute nel London Plan riflettono i principi e i modelli teorici sviluppati nel documento ministeriale “Towards and Urban Renaissance” del 1999.

Il documento è stato redatto dall’Urban Task Force, un gruppo di esperti coordinati dall’architetto Richard Rogers su incarico del ministro laburista John Prescott.

Il team di esperti ha elaborato una serie di raccomandazioni per una complessiva riforma del sistema di governo e gestione della città a tutti i livelli compreso quello nazionale. Le indicazioni hanno influenzato notevolmente il programma di ammodernamento laburista descritto nelle prime parti della presente ricerca.

Nel documento sono proposte nuove forme di riorganizzazione dei sistemi urbani contemporanei prendendo come riferimento il paradigma della città compatta storica.

Le proposte derivano da una presa di coscienza da parte del gruppo di esperti che denunciano il sostanziale abbandono dell’approccio unitario nel disegno della città da parte dei strumenti urbanistici e programmi successivi al Piano per la Grande Londra di Abercrombie.

I caratteri della città esistente associabile ad un modello insediativo diffuso “centroperiferia” sono segnati, secondo il documento, da uno sviluppo caotico e disomogeneo, da una illogicità nella disposizione dei carichi urbanistici e soprattutto dall’assenza di un limite, di una forma e struttura insediativa. Nel centro della città diffusa si concentrano le funzioni principali e le maggiori densità insediative in contrapposizione con la cintura urbana periferica connotata da un tessuto prevalentemente residenziale a bassa densità e con scarsa dotazioni di servizi.

Questa conformazione, priva di struttura, rende difficile la disposizione bilanciata e razionale delle attrezzature collettive e mette a dura prova l’efficienza del sistema di trasporto pubblico (Fig 3.31).

L’Urban Task Force decreta pertanto l’incompatibilità di questo modello urbano con le nuove esigenze e responsabilità contemporanee proponendo uno schema alternativo per riassetto della città contemporanea.

La città passa pertanto da un impostazione centro-periferica ad un modello insediativo compatto costituito da una sistema policentrico di nodi urbani densi, ben disegnati ed altamente accessibili ai mezzi di trasporto pubblici.

La metodologia molto aderente al processo utilizzato nel London Plan 2008.

Ciascun nodo urbano si sviluppa intorno ad un hub infrastrutturale connotato da un’alta accessibilità al trasporto pubblico e presenta una dimensione stabilita in base al raggio d’influenza pedonale tra il centro del nodo stesso (stazione ferroviaria, metropolitana, ecc...) ed i suoi margini esterni.

Il modello di città proposto nel documento presenta un tessuto urbano costituito da un “Central District” con più di 50.000 abitanti associabile alla parte storica della città. A questo si aggiungono vari “Urban District” nuove unità da 25.000 a 50.000 abitanti dotate di margini ben definiti, le cui aree sono raggiungibili entro una distanza di venti minuti percorribile dal centro a piedi. Ogni “Urban District” è costituito da serie di quartieri detti “Neighbourhood” da 5.000 a 10.000 abitanti che riunisce tutte le sue aree ad una distanza pari a cinque minuti a piedi dal centro (Fig 3.32).

Le unità di quartiere sono organizzate in “Local Urban Community” da 2.000 a 3.000 abitanti con un raggio di influenza pari a due minuti a piedi dal rispettivo centro.1 La densità urbana rappresenta una componente chiave nel riequilibrio insediativo proposto dal Towards an Urban Renaissance. L’adeguata gestione del fattore “densità” permette infatti di utilizzare al meglio gli spazi liberi della città limitando il consumo di 1Urban Task Force 1999, p. 40 - 70

Fig 3.31

suolo, di incrementare l’efficienza del trasporto pubblico e dei servizi collettivi (Fig 3.35).

La crescita insediativa prospettata dal Governo centrale viene considerata dal team di esperti come opportunità per il miglioramento del tessuto esistente attraverso opere di recupero e densificazione urbana seguendo il principio della Smart Growth base del celebre caso di Portland negli Stati Uniti. Lo sviluppo urbano viene concentrato pressi i nodi del sistema policentrico urbano in funzione della loro capacità di carico urbanistico e del loro livello di accessibilità infrastrutturale. Allo stesso tempo, le aree industriali dismesse e le brownfield sono considerate come potenziali siti per la riorganizzazione spaziale della città dove ricreare nuove centralità da attestare al sistema urbano esistente.2 Il sistema policentrico di nodi urbani è legato da una rete continua e multifunzionale di spazi aperti che ridanno una forma complessiva alla città e la riconnettono con il territorio aperto.

Il “modello del verde” connotato dalla continuità degli open space assume nuovi 2Urban Task Force 1999, p.50

95

Fig 3.33

Fig 3.32

significati nella città che presenta così un’offerta variegata di spazi che vanno da parco naturalistico regionale al giardino di quartiere (Fig 3.34). “La creazione di queste trame risponde alle nuove esigenze contemporanee di avere un tempo libero attivo e non passivo” e ancora “la vita sedentaria che conduciamo ha portato alla crescita della domanda di movimento nella pausa pranzo o nel portare i figli a scuola a piedi da casa”.3 Il ruolo esercitato dal sistema degli open space nella città contemporanea e proposti negli schemi dell’Urban Task Force può essere riassunto in base a tre funzioni principali: - ecologica, attraverso l’integrazione e la continuità delle aree verdi della città si ottiene un notevole miglioramento della qualità ambientale e della diversità biologica in ambito urbano.

- urbanistica, con un riordino morfologico della città a partire dagli spazi aperti che aggregano i tessuti urbani sconnessi e ridando una struttura complessiva al sistema insediativo.

- sociale, attraverso la creazione ed il recupero di spazi ricreativi e aree verdi di quartiere offrendo, attraverso la rete capillare dei percorsi ciclo-pedonali, valide alternative all’automobile per gli spostamenti giornalieri.

I contenuti del documento e le raccomandazioni in esso contenuto sono stati la base per la stesura del London Plan a cui l’architetto Rogers ha collaborato in prima persona.

I riferimenti per la costruzione dei principi teorici e modelli da parte dell’Urban Task Force per il riassetto della città derivano dallo studio diretto di casi Europei e Statunitensi 3Nucci 2004, 70

Fig 3.34

come Barcellona4 e Portland.5 Tuttavia è possibile rintracciare sia nel Toward an Urban Renaissance che nel London Plan 2008 chiari richiami ad esperienze passate della disciplina urbanistica inglese ed in particolare al piano per la Grande Londra del 19431944 di Abercrombie.

Il processo scompositivo proposto dal London Plan e dal Urban Task Force per il sistema insediativo sembra rimandare alla metodologia prevista nel piano per la Grande Londra del ‘44 per il riequilibrio del tessuto insediativo esistente oggetto di ricostruzione a causa dei pesanti bombardamenti nazisti. In particolare, lo strumento divide la capitale inglese in funzione delle comunità urbane esistenti basandosi sull’individuazione dei vari nuclei storici esistenti. Abercrombie in questo caso, riprende la lettura per comunità già proposta dagli studi di Clarence Perry per New York.6 Il piano del 1944 organizza il sistema insediativo esistente secondo tre livelli: 4Ivi, p.72 5Ivi, p.56 6Mammoli-Trebbi 1989, p.229

97

Fig 3.35

Communities, Neighbourhood, Housing group.7 Ciascuna comunità è sviluppata intorno ad un nodo infrastrutturale (stazione ferrovia o metropolitana) ed è circondata dalla rete stradale principale.

Nel processo Abercrombiano, l’unità principale nel riassetto insediativo è il quartiere o “Neighbourhood unit” con una popolazione da 5.000 a 10.000 abitanti. La dimensione di ciascun quartiere consente la creazione di attrezzature e servizi verso un modello autosufficiente (Fig 3.33).

Questa impostazione sembra rivisitata nel modello organizzativo promosso nel recente London Plan. Anche il recupero di aree brownfield e la creazione di nuove centralità urbane promosso nel nuovo piano è interpretato da alcuni esperti, come ri-attualizzazione del concetto di Garden City Howardiano applicato alle esigenze contemporanee di recupero.

Il disegno della città attraverso il sistema degli spazi aperti ed il concetto di limite rappresentano nuovamente intuizioni legate alla filone tradizionale della città compatta già promosse nel piano del 1944 ed oggi ri-attualizzate in base alle nuove esigenze 7Ibidem

ecologiche, sociali ed urbanistiche dallo strumento strategico contemporaneo. In particolare, Abercrombie applica il concetto di “park system�8 di Olmsted integrando gli spazi verdi esistenti della capitale attraverso percorsi pedonali e viale alberati. Inoltre egli riprende il concetto di Green Belt di Howard ed Unwin applicandolo al caso di Londra.

L’anello verde londinese rappresenta ancora oggi un elemento cardine nell’assetto spaziale della metropoli e componente importante per il controllo della crescita insediativa.

8Nucci 2004, p.53

99

“London Riverside will became a new sustainable distinctive uplifting part of London�

London Thames Gateway development corporation Vision for London Riverside 2008

Londra: una metropoli al verde strategie ed azioni per la riorganizzazione della città contemporanea

capitolo 4

4.1 Inquadramento generale: London Riverside La Greater London organizza il riassetto spaziale della città in base ad aree prioritarie di trasformazione supportate dal disegno degli spazi verdi e dalla rete infrastrutturale.

A livello sub-regionale sono stati pubblicati le Sub Regional Development Planning e le East London Green Grid che indirizzano i Borough verso scelte locali di reciproca coerenza.

Interessante risulta comprendere come le aree di trasformazione strategiche indicate nel London Plan si traducano a livello locale. La ricerca pertanto analizza il caso del London Riverside, un’area di grandi dimensione di circa 3.000 ettari affacciati lungo la sponda Fig 4.1

settentrionale del Tamigi nella parte orientale della capitale. Il London Riverside comprende i Borough londinesi di Havering, Newham e Barking&Dagenham (Fig 4.1). Inoltre essa è indicata sia dal Governo centrale, come uno dei quattordici aree di trasformazione nel Thames Gateway che nel London Plan, in qualità di Opportunity Area. La scelta dell’area di studio è motivata da aspetti contenutistici e processuali che caratterizzano la trasformazione. Il caso riassume complessivamente i temi affrontati nelle parti precedenti della ricerca ed allo stesso tempo stimola profonde riflessioni sull’effettiva consistenza ed efficacia del London Plan e dell’intera disciplina urbanistica alla luce della nuova riforma del 2004.

Questa parte di città presenta una struttura insediativa variegata con i centri urbani di Barking (Major centre) e Rainham (District centre) attestati lungo i fiumi Roding e Beam affluenti del Tamigi. Barking è il centro principale dell’area fondato in epoca medioevale intorno all’omonima abbazia del 666 dc, un tempo famoso per la sua flotta di pescherecci e la sue attività legate alla vendita e lavorazione del pescato. I centri storici di Rainham e Dagenham, rispettivamente di origine romana ed alto medioevale, sono localizzati sapientemente nel territorio ponendosi a margine tra la fascia di pertinenza fluviale e la parte asciutta della piana garantendosi al contempo l’accesso al Tamigi attraverso la fitta rete di canali ed affluenti ad esso attestati. La regola insediativa alla base dei centri storici suddetti è associabile anche al caso di Barking. La strada Riple Side, oggi Riple Road segnava il margine dell’area di pertinenza fluviale. L’arrivo della ferrovia nel 1850 e la successiva costruzione di grandi volumi industriali ha segnato la fine dell’economia tradizionale dell’area legata al sistema delle acque. L’industrializzazione ha portato alla progressiva distruzione

del paesaggio rurale storico costituito da paludi e foreste di cui oggi rimangono delle traccie parziali nel Rainham Marshal. Le fabbriche sono state localizzate prevalentemente lungo il corso del Tamigi ed i suoi affluenti in quanto vie principali di trasporto saturando progressivamente la piana alluvionale. L’arrivo di grandi industrie come la Ford Motors a Dagenham hanno portato da una progressiva crescita anche in termini residenziali con la realizzazione di grandi aree dormitorio attestate ai centri esistenti. La rapida espansione è testimoniata dal dato demografico che nel Borough di Barking&Dagenham tra il 1922 ed il 1932 è passato da 2086 a 103328 abitanti.1 Con la crisi della grande industria avviata negli anni settanta, l’area ha subito un progressivo declino economico aggravato da un elevato tasso di criminalità ed un ambiente fortemente inquinato.2 Il territorio risulta divisa oggi trasversalmente da due grandi infrastrutture, la strada a scorrimento veloce A13 e la linea ferroviaria 2c2 Fenchurch – Southend. Le aree disegnate dalle linee di trasporto presentano un gradiente insediativo fatto da zone residenziali a bassa densità che scendendo verso il Tamigi sono sostituite da grandi industrie ed aree abbandonate. All’interno di questo scenario connotato da una bassa qualità insediativa sono presenti alcune siti d’importanza strategica per il riequilibrio ambientale. La struttura insediativa attuale evidenzia come l’area sia stata oggetto di pianificazione da parte delle autorità competenti di cui è leggibile un’impronta legata all’approccio progettuale razional-comprensivo attuato con lo strumento dello zoning. Pertanto non si registrano problemi di commistione fra differenti usi del suolo ma permangono tuttavia forti criticità legate all’occupazione impropria di aree di pertinenza fluviale, la dissipazione delle risorse naturali e la frammentazione della rete ecologica.

4.2 I soggetti coinvolti e la complessità del processo di trasformazione Il London Riverside rappresenta uno dei casi più complessi nella pianificazione regionale londinese. Risulta necessario pertanto comprendere in primis i ruoli svolti dai vari soggetti pubblici coinvolti per poi passare alla ricostruzione degli eventi nel processo di trasformazione ancora in atto.

1Urban Design Framework 2008, Borough Barking&Dagenham p.10 2London Plan 2008, p.319

Fig 4.2

103

I soggetti principali nel processo di trasformazione sono rappresentati dal Sindaco di Londra, i Borough locali ed il London Thames Gateway Development Corporation (LTGDC) legata al Governo centrale.

Il London Thames Gateway Development Corporation (LTGDC) è un organo pubblico (NDPB)3 appartenente alla categoria delle Urban Development Corporation (UDC) stabilita con il Local Government Act del 1980. Questi organi hanno un ciclo di vita limitata intorno ai sette-dieci anni ed il loro scopo è di assicurare l’implementazione degli interventi di rigenerazione stabiliti dal Governo centrale.4 Il Sustainable Community Plan del 2003 stabilisce per il Thames Gateway tre UDC per ciascuna regione interessata dal corridoio di crescita nazionale. Il London Thames Gateway Development Corporation (LTGDC) è stato stabilito nel 2004 e riceve finanziamenti direttamente dal dipartimento centrale DCLG.5 I suoi membri sono nominati dal Segretario di Stato garantendone l’accesso a rappresentati delle comunità locali. L’UDC in questione opera su un’area ben definita nella parte orientale del Tamigi londinese su cui interviene tra l’altro sostituendo dal 2005 i Borough nel rilascio dei planning permission6 per trasformazioni di valenza strategica. L’organo infatti è responsabile nella determinazione delle planning application per certi tipi d’intervento come per la realizzazione di un numero maggiore di cinquanta abitazioni, edifici più alti di venticinque metri d’altezza ed aree di sviluppo più grandi di un ettaro. Nel caso in cui la determinazione della planning permission ricada anche nelle mani del Sindaco, il rilascio sarà decretato in base ad un accordo decretato fra i due soggetti pubblici in questione.

L’LTGDC non esercita poteri in materia di Planning Development7 bensì interviene nelle pratiche di Development Control per il rilascio dei permessi di costruire.8 Tuttavia collabora nelle aree di trasformazione con la Greater London ed i Borough attraverso il finanziamento di opere o progetti, l’attivazione di consensi tra soggetti pubblico-privati e la realizzazione di progetti e studi pilota. Non avendo comunque poteri in materia di pianificazione strategica ed urbanistica, l’LTGDC commissiona in genere i progetti a professionisti esterni collaborando con il GLA, LDA ed i Borough interessati nel processo di trasformazione. Questi documento al pari delle OAPF, possono essere approvati dalle autorità locali sia come “consideration material planning” esercitando così un peso nelle scelte urbanistiche e nel rilascio dei planning permission che come piano particolareggiato AAP. In tal senso le UDC esercitano un ruolo chiave negli interventi di riassetto spaziale aiutando le autorità locali nello sviluppo di progetti, espropriando terreni ed accelerando le procedure di pianificazione.

Il programma delle azioni portate avanti dalla LTGDC e gli obiettivi da essa fissati sono contenute nel documento “Vision for London Riverside” in accordo con il London Plan 2008 ed il Sustainable Community Plan 2003. La Vision organizza gli interventi dell’organo pubblico in questione in base a due macro-aree: Lower Lea Valley e London Riverside.

Quest’ultima contiene una serie di progetti chiave facenti parte dell’Opportunity Area London Riverside ad eccezione dell’intervento di riqualificazione del centro di Barking, previsto dal London Plan 2008 come strategia a sé stante (Fig 4.2).

I siti oggetti di trasformazione altre al citato Barking sono: - Dagenham nel Borough di Barking&Dagenham luogo di trasformazioni importanti sia 3Paragrafo 2.2.1 Struttura e competenze generali 4www.englishpartnerships.co.uk/udcs 5Paragrafo 2.2.1 Struttura e competenze generali 6Ivi, 2.4.2 Local development Control 7Ivi, 2.1 Introduzione alla disciplina urbanistica inglese 8Notevoli differenze risultano tra le UDCs di nuova generazione come LTGDC e la loro versione negli anni ottanta e novanta come la London Dockland Development Corporation (LDDC) stabilita dal governo di Margaret Thatcher per la riqualificazione delle aree portuali della città. L’LDDC era controllato direttamente dal Governo centrale con il DoE. Inoltre l’organo era molto potente poiché esercitava tutte le funzioni di pianificazione dal controllo alla programmazione strategica in relazione anche all’abolizione del Greater London Council (GLC) nel 1986.

presso nodo urbano di Dagenham Dock con la riorganizzazione dell’area produttiva in Sustainable Industrial Park che nell’area di Dagenham South con il recupero di volumi industriali e siti dismessi per la realizzazione di nuove abitazioni, servizi e spazi pubblici.

- East Beckton nel Borough di Newham, dove sono previste circa 1750 nuove abitazioni, attrezzature collettive, negozi ed il nuovo parco metropolitano di New Cross in prossimità del nuovo ponte Thames Gateway Bridge (TGB).9 - Rainham nel Borough di Havering sede di molti interventi tra cui la riorganizzazione dell’area produttiva esistente in Business Park, la realizzazione del centro ricerca ed innovazione CEME (Centre Engineering Manufacturing Excellent) e nuove addizioni residenziali e servizi lungo il corridoio infrstrutturale segnato dalla ferrovia e dalla strada a scorrimento veloce A13.

- London Riverside Parklands coincide con il progetto “Green Spine” individuato nel ELGG 4 e connette i due parchi di New Cross e London Riverside Conservation Park attraverso un sistema lineare di spazi aperti multifunzionali e percorsi ciclopedonali.

- Barking Riverside nel Borough di Barking&Dagenham, dove è previsto l’intervento più grande del Thames Gateway con la bonifica di 150 ettari di brownfield e la creazione di una nuova comunità urbana di circa 26.000 abitanti.

A livello regionale, il piano indica il London Riverside come Opportunity Area dove sono previsti una quota di 20.000 abitazioni ed una capacità di 14.000 posti di lavoro potenziali entro il 2026.10 La regione ed il Sindaco hanno l’obiettivo di accompagnare la trasformazione dell’area con adeguate previsioni infrastrutturali ed un articolato sistema del verde raccogliendo le richieste del Governo centrale contenute nel Sustainable Community Plan 2003. La coordinazione degli interventi avviene attraverso il forum interregionale stabilito insieme con le regioni interessate dal corridoio nazionale Thames Gateway e dalla partnership Thames Gateway Strategic Partnership (TGSP) a cui collabora tra i vari soggetti pubblici, la Greater London, South East e East of England Regional Assemblies.

L’area oggetto di analisi nel London Plan 2004 era organizzata diversamente rispetto allo strumento attuale con Beckton indicata come Area for Intensification e le Opportunity Areas di Barking Riverside11 e London Riverside. Quest’ultima risultava di dimensioni minori rispetto al London Riverside Opportunity Area indicata nel London Plan 2008 che di fatto accorpa sotto un’unica macroarea le trasformazioni indicate nello strumento precedente. Le modifiche apportate come in questo caso allo strumento regionale generano spesso confusione data dal mancato aggiornamento dei documenti di corredo al piano come le Sub Region Development Framework (SRDF). Questa carenza sincronica fra documenti, imputabile forse ad un clima di generale sperimentazione che avvolge la disciplina urbanistica inglese, genera comunque non poche difficoltà d’interpretazione.12 Le previsioni del London Plan 2004 per l’area del Barking Riverside sono riconfermate nello strumento del 2008, con il nuovo centro destinato ad ospitare circa 10.000 nuove 9Vision for London Riverside 2008, LTGDC, p.20 10 London Plan 2008, p.316 11Citato nei documenti anche come Barking Reach 12Le SRDF approvate nel 2006 si riferiscono alle indicazioni contenute nel London Plan 2004 pertanto le modifiche apportate nel 2008, in verità più di carattere “formale” che contenutistico, alle Opportunity Areas ed al perimetro delle Sub-regioni rende molto complessa la lettura del documento che detiene un certo peso nelle scelte locale alla luce della sua approvazione con parte del London Plan.

105

abitazioni entro il 2016.13 A livello sub-regionale oltre alle citate SRDF East del 2006, risulta di notevole importanza per la riorganizzazione del sistema del verde nel London Riverside il documento East London Green Grid per la macroarea 4 (ELGG 4) (Fig 4.5 4.6).14 Questi seppur approvati come parti del London Plan, presentano reciproche lacune come fonti per un’analisi dettagliata e complessiva del London Riverside. Le SRDF East London15 specificano in contenuti del London Plan a livello sub regionale non trattando specificatamente l’Opportunity Area oggetto di studio. L’ELGG 4 (Fig 4.5) seppur mantenga un adeguato livello di approfondimento per il London Riverside esso risulta insufficiente in quanto si dedica specificatamente al tema del verde.

Il documento in genere previsto per specificare le trasformazioni contenute nelle Opportunty Area è l’Opportunity Area Planning Framework (OAPF) che per il London Riverside non è ancora stato pubblicato dalla Greater London Authority. L’area analizzata è sprovvista di un masterplan ufficiale che organizzi coerentemente gli interventi di riassetto spaziale. Nel 2006 è stato commissionato allo studio di architettura ARUP la progettazione di un masterplan per il London Riverside dalla London Thames Gateway Development Corporation (LTGDC). Il progetto intitolato “London Riverside Regeneration Framework”16 realizzato in collaborazione con la Greater London Authority (GLA), doveva anticipare la pubblicazione da parte del Sindaco dell’Opportunity Area Planning Framework (OAPF) per il London Riverside in qualità di studio preliminare.

Il masterplan non è stato ancora approvato né pubblicato dal LTGDC17 che ha optato invece per la stesura del documento “Vision for London Riverside”. L’unico documento esplicitamente dedicato alla trasformazione del London Riverside è stato pubblicato dal Greater London Authority nel 2002 in collaborazione con l’architetto Richard Rogers al tempo consigliere esperto in architettura ed urbanistica per il Sindaco Ken Livingstone.18 Il documento intitolato “An Urban Strategy for London Riverside” (Fig 4.4) organizza schematicamente il riassetto dell’area oggetto di trasformazione in vari cluster dove sono previsti progetti specifici definiti in accordo con i Borough interessati e partner strategici.

Il documento prevede il potenziamento della rete infrastrutturale con interventi confermati anche dal London Plan 2008 mentre il sistema degli spazi aperti è stato parzialmente modificato alla luce dei successivi approfondimenti raccolti nell’ELGG 4 (Fig 4.6).

An Urban Strategy for London Riverside seppur privo di valore legale in quanto mai approvato, ha assunto nella realtà dei fatti un ruolo guida nel processo di riassetto spaziale compensato del citato ELGG 4, per il sistema del verde. Tutto ciò è verificato osservando i contenuti dei piani locali nonché della Vision pubblicata dall’LTGDC che nel complesso risultano coerenti con i documenti guida regionali pur in assenza di un masterplan ufficiale d’area vasta.

La situazione a livello locale è connotata da un’elevata complessità con il solo Borough di Havering che ha definitivamente approvato il Local Development Framework (LdF) nel 2008.

I piani di Newham e Barking&Dagenham sono ancora in fase di realizzazione. Pertanto 13London Plan 2004, p.247 14Paragrafo 3.3.2 City’s breathing spaces: East London Green Grid 15La East Sub-region nel London Plan 2004 comprende parte delle odierna aree sub-regionali North East ed South East 16La preparazione del documento in questione è annunciata anche nelle SRDF East London 2006, p.A26 17Il London Riverside Regeneration Framework è utilizzato dal LTGDC come documento interno di studio 18Rogers era a capo dell’Architecture and Urbanism Unit (AUU), un gruppo di esperti a supporto del GLA nelle questioni di Architettura, Urbanistica ed Urban Design. L’AUU è stato trasformato nel 2007 nel nuovo organo Design for London.

risultano validi gli Unitary Development Plan (UDP) approvati rispettivamente nel 2001 e nel 1995. Dopo la promulgazione della nuova legge urbanistica, le autorità locali hanno avuto tre anni di tempo per sostituire gli UDP con i piano di nuova generazione. Il termine, scaduto nel 2007, è stato prorogato dal Segretario di Stato alla luce della difficoltà riscontrata dalla maggioranza dei Borough Londinesi nell’approvazione “puntuale” dei piani. Le motivazioni sono legate alla macchinosità della procedura d’approvazione di fatto non snellita come dichiarato dalla legge. I Borough sono stati incaricati dal Governo centrale di selezionare solo le politiche dei UDP coerenti con gli indirizzi nazionali e regionali dette “Saved Policies” in attesa della terminazione dell’iter formativo dei nuovi strumenti.

Newham ha approvato il Local development scheme (LDS) nel 2007 mentre la Core Strategy, dopo la fase di Consultation on Issues and Options conclusa nel marzo del 2008, è oggetto di modifiche da parte dell’amministrazione locale per la pubblicazione delle Preferred Options.19 Il Borough lavora parallelamente alla stesura di due piani particolareggiati (AAP) per le Opportunity Areas di Lower Lea Valley e Royal Docks.20 Barking&Dagenham dal canto suo, ha approvato il Local development scheme (LDS) nel 2008 mentre i Development Plan Documents (Core strategy, Proposal map e Site specific Allocation) sono stati inviati al Segretario di Stato per la fase di Submission, tra giugno ed ottobre del 2009.

I soggetti pubblici (LTGDC, Regione e Borough) procedono alla riorganizzazione spaziale del London Riverside in assenza di un masterplan ufficiale. La trasformazione dell’Opportunity Area avviene quindi per interventi puntuali caso per caso, in base sia ai finanziamenti stanziati che agli accordi negoziali stabiliti fra attori pubblici e privati. Le singole trasformazione mantengono tuttavia una coerenza d’insieme grazie ad una serie di documenti che per 19 Paragrafo 2.4.1 Struttura e componenti del piano, schema p.

20 Paragrafo 3.3.1 London Town Centre Network: transport hubs and urban centres

Fig 4.3

107

Fig 4.4

Fig 4.5

Fig 4.6

109

quanto informali, guidano le scelte locali verso un disegno integrato.

I vari cluster sono tenuti insieme quindi oltre che dal rete infrastrutturale metropolitana anche da un’implementazione “fedele” delle strategie regionali a livello locale in materia di verde. An Urban Strategy for London Riverside e East London Green Grid 4 sono coerentemente ripresi nei piani locali.

Il processo di riassetto spaziale seppur non organizzato come da manuale sembra comunque funzionare registrando buoni margini di efficacia.

La ricostruzione dello stato di pianificazione in cui si trova il London Riverside è stato eseguito principalmente attraverso un articolato sistema di interviste via questionario a cui si sono sottoposti alcuni dirigenti pubblici delle amministrazioni locali interessate e della regione. Tutto ciò è stato necessario per comprendere le effettive motivazioni che hanno spinto la Greater London a non approvare ancora un documento guida per il riassetto spaziale dell’area. Alcuni sostengono come la mancanza di masterplan ufficiale sia legata all’ottimo lavoro dei Borough per il London Riverside che si sono posti in vantaggio rispetto alla programmazione regionale così da non richiedere la produzione di un Opportunity Area Planning Framework (OAPF).

Tuttavia le opinioni degli addetti ai lavori convergono nel giustificare l’approccio a “trasformazioni puntuali coerenti” come risposta della pianificazione alle recenti incertezze del quadro politico ed economico della capitale inglese.

La crisi economica 2008-2009 ha congelato di fatto gli investimenti nella rigenerazione urbana verso atteggiamenti connotati da una maggiore prudenza nella spesa dei fondi pubblici e privati. A grossi interventi come quello del London Riverside corrispondono rischi di pari livello e pertanto si preferisce procedere a piccoli passi. Inoltre nel maggio del 2008, Livingstone dopo due mandati di fila alla guida della regione è stato sostituito dal nuovo Sindaco conservatore Boris che ha deciso di modificare il London Plan 2008 incrementando ulteriormente il grado di incertezza generale.

La presente ricerca procede pertanto con la descrizione dei contenuti del An Urban Strategy for London Riverside e del East London Green Grid 4 interpretandone le strategie di fondo per poi passare all’analisi di alcuni interventi locali attingendo informazione sia dai piani locali che dagli studi portati avanti dall’LTGDC.

4.3 Il quadro generale dell’area ed i progetti di trasformazione L’assenza di un masterplan ufficiale per il London Riverside ha richiesto un’impostazione analitica orientata alla ricostruzione del quadro generale delle trasformazioni in corso nell’area che seguono nei fatti un disegno “implicito” dato dal mosaico di documenti di natura formale e non. A tal fine la ricerca ricompone coerentemente i vari documenti che guidano il riassetto spaziale del London Riverside ricomponendo il disegno “implicito” dato dalla somma dei vari piani.

Lo studio “An urban Strategy for London Riverside” (Fig 4.4) rappresenta un riferimento importante seppur con alcune lacune visto la data di pubblicazione del documento (2002).

Infatti esso pur mantenendo una certa attualità alcune soluzioni progettuali proposte sono inevitabilmente mutate. La ricerca pertanto compensa queste lacune attingendo informazioni aggiornate da altri strumenti come il London Plan 2008 e L’ELGG 4 (Fig 4.6).

Il “An urban Strategy for London Riverside” è uno studio effettuato nel 2002 che aveva l’obiettivo di abbozzare le prime ipotesi di riorganizzazione del London Riverside poi inserita

nel London Plan come Opportunity Area. Il documento contiene un masterplan che divide il London Riverside in diciassette cluster. Per ciascuno di questi sono previste strategie di riassetto produttivo, insediativo ed ambientale a seconda delle caratteristiche del contesto.

La riorganizzazione è impostata lungo il corridoio infrastrutturale tra la strada a scorrimento veloce A13 e la linea ferroviaria che connette i nodi urbani di Barking e Rainham, passando per il centro minore di Dagenham Dock sede dello stabilimento Ford (Fig 4.3).

Queste centralità urbane sono destinate ad accogliere nuove quote abitative, servizi ed attrezzature collettive attraverso operazioni di densificazione urbana e recupero edilizio.

Le aree a prevalente carattere industriale, localizzate tra il fiume Tamigi e la strada A13, sono riorganizzate in Industrial Business Park con edifici industriali inseriti in un contesto connotato da un’alta qualità degli spazi che genera al contempo ricadute positive per l’azienda in termini d’immagine. Presso Rainham, il piano individua il Centre for Engineering and Manufacturing Excellence (CEME) come struttura simbolica della riconversione produttiva dell’area.

Il CEME oltre al ruolo di business innovation centre e centro congressi, svolge servizi di alta formazione e ricerca. La riorganizzazione è sviluppata inoltre lungo il nuovo asse infrastrutturale della linea DLR estesa dal nodo di Gallion Reach nel Borough di Newham a Dagenham Dock. Quest’ultimo già servito dalla linea ferroviaria c2c e dalla A13, è oggetto di ulteriori potenziamenti infrastrutturali da una parte, con il nuovo braccio della DLR che lo collega con Stratford e l’aeroporto di London City. Dall’altra, con la linea autobus East London Transit che lo connette con i Metropolitan Centre di Ilford e Romford. Il centro urbano incrementa così la sua capacità urbanistica permettendo la realizzazione di nuove quote abitative e servizi. Queste addizioni sono ottenute prevalentemente dal recupero di aree marginali e volumi industriali dismessi adiacenti agli accessi infrastrutturali.

La DLR rappresenta il principale vettore del riassetto insediativo nella parte orientale della città. Lungo il suo percorso da Gallion Reach a Dagenham Dock presso il sito di Barking Riverside, sono previsti quattro nuovi centri urbani destinati ad ospitare complessivamente 10.800 nuove abitazioni, servizi ed attrezzature collettive. L’area oggetto di trasformazione, già indicata nel documento “An Urban Strategy for London Riverside”, è una brownfield affacciata lungo il fiume Tamigi con una superficie complessiva di 150 ettari. Oltre alla DLR, l’accessibilità dell’area in questione è garantita dall’East London Transit e dalla strada a scorrimento veloce A13. Il London Plan 2008 prevede in una seconda fase di azione di legare i nuovi nodi urbani di Barking Riverside, e tutto il sistema insediativo consolidato del London Riverside con l’area a sud del Tamigi attraverso il ponte Thames Gateway Bridge (TGB). Riguardo alla rete degli spazi aperti, il principale riferimento da analizzare è l’ELGG 4. Questo detiene un valore formale rispetto al documento “An Urban Strategy for London Riverside” esercitando una certa rilevanza nelle scelte urbanistiche locali essendo stato approvato dal Sindaco come parte del London Plan 2008. I contenuti del ELGG 4 sono stati definiti dalla Greater London Authority in collaborazione con altri partner strategici tra cui l’LTGDC, i Borough della parte est di Londra, il Thames Gateway London Partnership (TGLP) e l’Environmental Agency.21 La rete degli open space nel London Riverside è costituita da tre macro-aree principali con i due parchi di London Riverside Conservation Park e Cross River disposti rispettivamente lungo il margine orientale ed occidentale dell’Opportunity Area. Questi sono connessi da un sistema di spazi pubblici lineare detto “Green Spine” che penetra nel sistema insediativo e produttivo esistente. Al pari del documento “An Urban Strategy for London Riverside”, le macro-aree sono riorganizzate in cluster all’interno dei quali sono individuati singoli progetti la cui progressiva implementazione porterà ad un disegno complessivo del verde.

Il Riverside Conservation Park è una grande area verde di 520 ettari sviluppata ai margini della 21ELGG 2006, p.2

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Greater London lungo il corridoio fluviale del Tamigi. Il sito è indicato nel London Plan come riserva regionale protetta visto il suo importante ruolo ecologico di connessione fra le due macrostrutture verdi rappresentate dalla Green belt ed il fiume Tamigi. La sua conservazione assicura inoltre la difesa della biodiversità regionale visto che il parco ospita oggi un alto numero di specie rare ed è luogo di sosta per l’avifauna migratoria.22 Per l’area è in fase di realizzazione un progetto definito dal Borough Londinese di Havering in collaborazione con il Borough di Thurrock nella East of England Region, il GLA, l’LTGDC, la Royal Society for the Protection of Birds e la compagnia Cleanway Ltd.23 L’intervento consiste nell’attrezzare il parco regionale per fini turistico-didattici con percorsi ciclo-pedonali al suo interno, un centro per l’educazione ambientale ed un nuovo accesso principale dove localizzare un visiting centre. La riorganizzazione interna è seguita da una serie di interventi infrastrutturali per limitare il grado di isolamento dell’area (indice PTAL zero24) attraverso un “Green Tram” ed alcuni percorsi ciclo-pedonali che legano l’accesso del parco ai centri di Rainham e Purfleet. Il Borough inoltre prevede il riassetto della zona produttiva adiacente al riserva regionale come Industrial Park. La Core Strategy è previsto inoltre un nuovo parco locale “Rainham Marshes Local Nature Riserve” in una grande area pianeggiante caratterizzata da una ricca vegetazione palustre adiacente al Riverside Conservation Park.

All’estremità opposta del London Riverside, nel Borough di Newham è previsto il nuovo parco metropolitano di New Cross organizzato intorno all’accesso settentrionale del futuro ponte sul Tamigi (Thames Gateway Bridge).25 Al progetto partecipano il Borough di Newham, il Port of London Authority, Environmental Agency, l’LDA, il TfL e l’LTGDC. Il Cross Park è sviluppato lungo il corso del fiume Roding e rappresenta la parte terminale del corridoio verde Epping forest-Roding Valley26 verso il fiume Tamigi. Parallelamente esso assume il ruolo di “snodo verde” trasversale con Riverside Conservation Park attraverso la “Green Spine” che con il corridoio Lower Lea Valley attraverso il potenziamento di una Greenway esistente il cui progetto è stato affidato allo studio professionale Adams Sutherland.27 La “Green Spine” rispetto ai parchi descritti precedentemente, è caratterizzato da un elevato numero di cluster per i quali il documento ELGG 4 stabilisce un ruolo strategico e ne descrive le caratteristiche formali e metodologiche di trasformazione. Tra i cluster appartenenti alla “Green Spine” si evidenzia quello di Barking Riverside28 ideato dalla partnership Barking Riverside Ltd in collaborazione con il Borough di Barking&Dagenham.29

4.3.1 Dagenham e Barking Riverside Il processo progettuale presenta differenti stati di avanzamento per ciascun cluster individuato nel documento “An Urban Strategy for London Riverside”. Nella presente ricerca sono stati analizzati gli interventi di riassetto spaziale per l’area Dagenham e Barking Riverside nel Borough di Barking&Dagenham attraverso lo studio del piano locale in via di approvazione e le proposte avanzate dai vari soggetti coinvolti. Il Borough per guidare le trasformazioni puntuali, in attesa dell’imminente approvazione dei Development Plan Documents, ha pubblicato le Urban Design Framework per tutto il suo territorio.

22Site Specific Allocations, Borough di Havering 2008, p.77 23www.designforlondon.co.uk 24Site Specific Allocations, Borough di Havering 2008, p.78 25ELGG 4 2006, p.29 26Paragrafo 3.3.2 City’s breathing space: East London Green Grid 27www.designforlondon.co.uk 28ELGG 4 2006, p.31 29L’intervento è inserito nel processo di trasformazione dell’area di Barking Riverside discusso di seguito nella presente ricerca.

L’intervento a Dagenham, ancora in fase di studio, è organizzato in tre parti con Dagenham Dock, South Dageham East e South Dagenham West.

Dagehham Dock è un’area industriale caratterizzata da una bassa accessibilità ai mezzi pubblici, un elevato inquinamento ambientale ed alti tassi di criminalità.

La trasformazione dell’area è organizzata con un primo potenziamento del nodo urbano in termini di accessibilità infrastrutturale attraverso l’arrivo della DLR e dell’East London Transit30 e con la riorganizzazione dell’area produttiva in Sustainable Industrial Park. Quest’ultima è connotata dalla presenza di industrie “verdi” specializzate in tecnologie ecocompatibili.

Molte aree sono già state acquisite dalla London Development Agency (LDA) e dall’LTGDC. Per il Dagenham Dock sono state prodotte le Urban Design Framework31 dallo studio professionale Sergison Bates ma non sono state ancora approvate dal Borough. Tuttavia è stata prodotta una Vision che illustra in modo molto generale i contenuti e le proposte per il riassetto dell’area.

Il Sustainable Industrial Park è stato pensato come luogo in cui concentrare un’ampia gamma di attività connesse al tema della sostenibilità con siti per la produzione di energia rinnovabile e per il riciclaggio dei rifiuti. L’LTGDC insieme ad altri partner strategici ha previsto la realizzazione nel Sustainable Industrial Park dell’Istituite for Sustainable (IfS), un centro studi per stimolare attività di collaborazione fra Università, istituti di ricerca ed aziende private.

La zona di South Dagenham (East e West) si trova lungo il corridoio infrastrutturale segnato dalla strada A13 a contatto con le aree residenziali del centro di Dagenham Healthway.

La maggior parte dell’area di South Dagenham West (Fig 4.8) è di proprietà della compagnia privata AXA ed il piano locale prevede la realizzazione di circa 2.000 nuove abitazioni, servizi ed attrezzature collettive. Per la trasformazione dell’area è stato prodotto un masterplan preliminare (Fig 4.10) nel 2002 dagli studi professionali West 8 e Lavington che 30Paragrafo 3.3.1 London Town Centre Network: Trasport hubs & Urban Centres 31Da non confondere con le Urban design framnework approvate dal Borough come Supplementary Planning Document per tutta la superficie comunale.

Fig 4.7

Fig 4.8

Fig 4.9

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Fig 4.10

ricomprende anche il South Dagenham East di proprietà dell’LDA dove sono previsti circa 2000 nuove abitazioni e servizi (Fig 4.9).

Il Barking Riverside è una grande area abbandonata di circa 150 ettari affacciata lungo il Tamigi e confinante con la Creek Mouth Industrial Estate e lo stabilimento della Ford disposti rispettivamente lungo il margine occidentale ed orientale del sito (Fig 4.7). Il lato settentrionale invece cinge la zona residenziale Thames View Estate ed il corridoio infrastrutturale A13-ferrovia (Fig 4.11).

L’area presenta un buono stato di avanzamento nel processo di trasformazione rispetto al resto dei cluster nel London Riverside. Il piano locale in accordo con il London Plan 2008 indica lo sviluppo dell’area con 10.800 nuove abitazioni destinate ad accogliere 26.000 abitanti, servizi e spazi pubblici. La procedura di trasformazione è gestita dalla Barking Riverside Ltd, una partnership pubblico-privata che comprende l’agenzia nazionale English Partneship32 e la compagnia Bellway Homes. La Barking Riverside Ltd ha affidato allo studio olandese Maxwan la realizzazione di un masterplan generale per l’area che è stato approvato nel 2006 (Fig 4.12). Il piano è stato accompagnato da un documento guida 32L’agenzia è stata assorbita nel 2008 dalla nuova agenzia nazionale Homes and Communities Agency

Fig 4.11

“Urban Design Guidelines”33 per indirizzare al meglio la progettazione esecutiva.34 Il masterplan prevede la trasformazione del Barking Riverside attraverso quattro stage da realizzare entro il 2025. Il Concept progettuale è fortemente legato alle teorie di Rogers espresse nel documento “Towards an Urban Reinaissance” ed imposta il tessuto insediativo intorno al nuovo asse intorno alla linea DLR verso Dagenham Dock. Nell’area sono previste tre stazioni disposte ad una distanza reciproca di circa 800 metri (Fig 4.14).

Queste rappresentano delle piattaforme intermodali su cui si attesta la rete dei percorsi ciclo-pedonali e la linea bus East London Transit.

Il sistema insediativo è organizzato intorno ai nuovi nodi infrastrutturali presentando, in base alla vicinanza con le stazioni della DLR, una maggiore densità urbana passando da un minimo di 30/40 a 340/359 abitazioni/ettaro in linea con le indicazioni regionali.35 Il 90% delle abitazioni sono disposte entro 400 metri di distanza dalle stazioni della DLR ed esse sono raggiungibili quindi in meno di cinque minuti a piedi.36 Nello specifico, il piano individua quattro centri urbani di cui uno come District Centre ed il resto come Neighbourhood Centre.

Nella prima fase di realizzazione, tra il 2009 ed 2012 è prevista la realizzazione di “Rivergate Centre” (Neighbourhood Centre) su un’area di 45 ettari dove sono previsti circa 1500 nuove abitazioni, negozi, una piazza pubblica e sevizi per la collettività (asilo, scuola elementare, stazione della polizia, luogo di culto).37 Nella seconda fase tra il 2012 ed il 2017 è prevista la realizzazione di una parte del nuovo 33Urban Design Guidelines 2006, Barking Riverside Ltd 34I due documenti non sono pubblicato e la loro visione è stata gentilmente concessa dallo studio Maxwana 35Urban Design Framework 2004, Barking Riverside Ltd, p.16 36Urban Design Framework 2004, Barking Riverside Ltd, p.47 37Site Specific Allocations 2008, Borough di Barking&Dagenham, p.55

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Fig 4.12

Fig 4.13

Fig 4.14

District Centre disposto in posizione baricentrica rispetto all’intera area di trasformazione tra il waterfront previsto lungo il Tamigi ed il grande spazio verde del Barking Riverside Park.38 In questa parte sono previsti 2.500 nuove abitazioni, negozi e servizi per la collettività (asilo, scuola elementare e media, biblioteca, teatro, attrezzature per il tempo libero, area sportiva).39 Nelle prime due fasi, i due centri urbani verranno connessi a Barking (Major Centre) e Dagenham Dock attraverso l’East London Transit.

Nella terza fase tra il 2017 ed il 2020 è prevista la costruzione del centro urbano di “Eye Square” (Neighbourhood Centre) con 3.300 nuove abitazioni, negozi, servizi per la collettività (asilo, scuola elementare, stazione polizia) e la messa in opera della nuova linea DLR.40 Nella quarta fase tra il 2020 ed il 2025 è prevista la realizzazione del “Jetty Centre” (Neighbourhood Centre) con 3.500 nuove abitazioni, negozi e servizi per la collettività (asilo, scuola elementare, luogo di culto).

Il sistema insediativo descritto è legato da una rete di open space multifunzionali con piazze urbane, parchi, campi gioco, il waterfront lungo il Tamigi come parte della “Green Spine” definita nelle ELGG 4 (Fig 4.13). Le attrezzature collettive e gli spazi pubblici principali sono connessi da un percorso ciclo-pedonale detto “Loop”.

Le prime due fasi di realizzazione sono state affidate per la progettazione esecutiva agli studi di architettura Maccreanor Lavington e Sheppard Robson i cui progetti hanno ottenuto il planning permission. Tuttavia la situazione attuale nel processo di trasformazione del Barking Riverside come dell’area di Dagenham rimane molto incerta a causa della crisi economica globale e del cambiamento del vertice politico avvenuto a livello regionale.

Le attenzioni del nuovo Sindaco sono concentrate infatti in altre parti della città piuttosto che nell’area del London Riverside, come dimostrano i contenuti del documento “New Plan 38Previsto anche nelle ELGG 4 39Site Specific Allocations 2008, Borough di Barking&Dagenham, p.57 40Ivi, p.58

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for London” pubblicato nell’aprile del 2009. Il primo cittadino anche per mancanza reale di fondi, ha deciso di non sostenere la costruzione della nuova linea DLR e del ponte TGB decretando pertanto la fine delle trasformazioni in corso nel London Riverside.

Paradossale risulta come in realtà l’impostazione generale del nuovo London Plan proposta dal Sindaco Boris sia molto simile a quella dello strumento approvato nel 2008 che conferma tra l’altro il London Riverside come Opportunity Area. Tutto ciò è interpretabile, come espresso anche dallo studio Maccreanor, come un strategia momentanea del Sindaco che ha deciso di sospendere il processo di trasformazione in queste aree. La motivazione è legata presumibilmente da una parte, al rispetto di un programma elettorale dove sono state stabilite altre priorità rispetto alle scelte sostenute dal Sindaco laburista Livingstone. Dall’altra, all’attuale situazione economica che non favorisce lo sviluppo di interventi di grande portata come nel caso del London Riverside che sono molto rischiosi da portare avanti visto il clima dominato dall’incertezza negli investimenti.

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“una volta conosciuto il sistema inglese non si può fare a meno di ammirarlo.”

Steen Eiler Rasmussen (Londra città unica, 1972)

Londra: una metropoli al verde strategie ed azioni per la riorganizzazione della città contemporanea

capitolo 5

5.1 Un primo bilancio: il futuro incerto del piano Londra risponde alle nuove esigenze di cambiamento verso forme di sviluppo urbano durevoli e rispettose delle risorse essenziali del territorio attraverso una forte e decisa riorganizzazione del suo assetto spaziale. Il London Plan 2008 rappresenta un punto di transizione verso un nuovo modo di governare la metropoli ed il suo territorio mostrando, dopo cinque anni di sperimentazione, aspetti importanti da valorizzare ma al contempo forti lacune su cui lavorare ancora.

Il processo di trasformazione avviato dal piano di Londra deve essere letto alla luce del complesso programma di ammodernamento portato avanti da Governo laburista. Esso ha stabilito un programma di riforme strutturali che ha toccato il sistema di governo e gestione della città attraverso da una parte, un progressivo decentramento dei poteri verso il basso. Dall’altra, introducendo piani strategici regionali di ultima generazione e nuovi piani urbanistici a livello locale. Le riforme laburiste hanno potenziato in particolare la Greater London, l’unica regione inglese a godere di speciali poteri di pianificazione in base alle leggi GLA 1999-2007 nonché ad avere il proprio rappresentante direttamente eletto dai cittadini.

Nelle altre regioni inglesi, il sistema politico-amministrativo risulta ancora fortemente accentrato nelle mani del Governo centrale e dei suoi organi sussidiari. Il processo di decentramento è stato abbandonato dopo la bocciatura del referendum sulla devolution nella North-East Region avvenuto nel 2004. Il sistema amministrativo eccezion fatta per Londra, presenta un alto grado di complessità che necessita di una chiara semplificazione nei ruoli e competenze svolte da ciascun livello di governo. Nel caso londinese, la restaurazione della Greater London Authority sembra aver dato buoni esiti con un netto miglioramento nella coordinazione delle scelte a livello locale. La regia d’area vasta esercitata dal livello regionale rende compatibili e coerenti infatti le azioni sostenute da diversi Borough.

Gli aspetti interessanti dell’esperienza Londinese sono stati riassunti nel paragrafo successivo della ricerca come sfondo di riflessione in rapporto allo stato della pianificazione in Italia.

Le lacune a cui la ricerca alludeva inizialmente toccano in particolare il livello di pianificazione locale dove i meccanismi di formazioni dei piani LdF sembrano ancora troppo macchinosi.

A tal riguardo, solo cinque dei trentatré Borough Londonesi hanno approvato definitivamente il nuovo piano a cinque anni di distanza dall’uscita della legge urbanistica nazionale.

Il dato deve far riflettere gli organismi governativi competenti che devono intervenire in modo da snellire ulteriormente le pratiche di pianificazione locale ancora troppo rigide rispetto al livello regionale. La rigidità del piano locale è imputabile in parte al sistema di controllo, ancora troppo concentrato nelle mani del Segretario di Stato.

Il London Plan al contrario, mostra una maggiore flessibilità con ben due revisioni dello strumento tra il 2004 ed il 2008. Tuttavia segnaliamo come alla prontezza nella pratica di aggiornamento del piano regionale non corrisponda una parallela modifica dei documenti e delle guide (SPGs) a corredo destando spesso notevole confusione in base alla non corrispondenza tra i vari strumenti.

L’organizzazione dei processi di trasformazione e la fase di implementazione delle scelte a livello locale non sono impostate spesso a regola d’arte come dimostrato nell’area oggetto di approfondimento: London Riverside. Tuttavia le trasformazioni, pur senza un quadro di riferimento specifico (masterplan ufficiale o OAPF), risultano

reciprocamente coerenti, mostrando l’effettiva compattezza del sistema politicoamministrativo londinese e l’efficacia disciplinare degli apporti regionali secondo indirizzi e guidance.

In base ai recenti sconvolgimenti di natura politico-economica che hanno investito la capitale nel 2008-2009 risulta molto difficile capire il futuro del London Plan e come questi eventi incideranno sulle strategie di riassetto previste nello strumento vigente. Il nuovo Sindaco ha avviato alcune misure operative tagliando alcune opere stabilite nel London Plan 2008 come il ponte Thames Gateway ed ha avviato le procedure per una nuova revisione del piano.

Il nuovo London Plan dovrà essere ripensato secondo un mutato contesto economico e politico passando da una fase di crescita e stabilità ad un ambiente dominato dalla recessione e dall’incertezza. La situazione rappresenta una sfida importante per la pianificazione inglese soprattutto in relazione alla pianificazione strategica che deve dimostrare ora la sua natura flessibile.

5.2 Uno spunto di riflessione per gli urbanisti italiani Dall’esperienza londinese trattata nella presente ricerca emergono elementi importanti che possono far riflettere anche sull’attuale stato delle disciplina urbanistica italiana.

Una riflessione generale può essere organizzata in base al dibattito disciplinare sulla riorganizzazione spaziale della città di Londra presentandone aspetti di natura sia contenutistica che processuale. In prima istanza si evidenzia come il London Plan 2008 stabilisca una certa continuità con il filone tradizionale dell’urbanistica inglese riattualizzando efficacemente molte intuizioni già proposte dal piano di Abercrombie. In particolare, il forte legame tra i due strumenti è evidente nella strategia del verde ripensato da entrambi i piani come elemento continuo destinato alla riorganizzazione morfologica del sistema insediativo regionale ed al controllo dell’espansione urbana.

Il London Plan 2008 ha l’obiettivo di sistemare la crescita senza apportare nuovo consumo di suolo, rimanendo dentro i confini della regione segnati dalla Green Belt Abercrombiana.

La strategia è promuovere una Londra più compatta ed accessibile, sistemando lo sviluppo insediativo con opere di densificazione urbana, recupero edilizio e realizzazioni su aree inquinate o dismesse. Interessante risulta la metodologia scompositiva proposta nel piano che riconosce la metropoli come rete policentrica di città su cui impostare una crescita insediativa cosciente attraverso un calibrato potenziamento infrastrutturale e funzionale in base alla capacità di carico di ciascun nodo urbano della rete. Al sistema esistente si aggiungono nuove centralità urbane come Barking Riverside, create recuperando grandi aree dismesse presenti nella capitale. Queste aree che da periferiche diventano così centrali, sono connesse al resto della città grazie a nuove opere infrastrutturali che ne potenziano l’accessibilità al trasporto pubblico.

Gli elementi chiave dell’esperienza di pianificazione analizzata sono stati restituiti sinteticamente sotto forma di punti che agevolano la lettura chiara dei vari contenuti esposti favorendo richiami impliciti anche alla situazione italiana.

- La complessità del processo di ammodernamento nazionale Il processo di ammodernamento disciplinare che ha preceduto la formazione del

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piano di Londra con la devolution amministrativa e la riforma urbanistica evidenza l’approccio complessivo del programma Laburista nell’introdurre nel Regno Unito il concetto di sviluppo sostenibile. Questo ha comportato da una parte la revisione complessa del sistema amministrativo con il decentramento dei poteri a livello locale, dall’altra l’introduzione della pianificazione strategica di ultima generazione in Inghilterra e l’aggiornamento dei piani locali. Il cambiamento è programmato in maniera incrementale ed in un ottica di lungo periodo.

- Il piano come sintesi di strategie settoriali La disciplina urbanistica viene concepita nella realtà britannica non come elemento a sé stante bensì sintesi politica-decisionale, punto d’incontro di tutte le strategie regionali (ambientali, sociali, infrastrutturali, insediative) che risultano fortemente integrate. Il piano strategico è previsto ufficialmente dalla legge Planning and Compulsory Purchase Act del 2004 come strumento di governo del territorio fortemente ancorato al sistema disciplinare.

- La centralità del tema economico nel pianificazione Nei piani regionali in particolare, la parte economica è vista come elemento importante al pari delle altre strategie e componente di riferimento. Gli interventi di riassetto spaziale proposti nel piano sono seguiti da una previsione in termini di nuovi posti di lavoro in base alla efficace implementazione locale delle direttive regionali.

- Il serio impegno da parte di tutti i livelli di pianificazione contro il consumo di suolo Le strategie di riassetto spaziale intraprese nella capitale inglese derivano anche da un serio impegno espresso da tutti i livelli di pianificazione nel limitare la dissipazione delle risorse esseziali del territorio con particolare riferimento alla risorsa suolo.

Gli indirizzi nazionali PPS 3 indicano come il 60% della crescita insediativa debba essere organizzata su aree o edifici dismessi spingendo le amministrazioni a promuovere interventi di recupero, densificazione urbana e riqualificazione delle periferie cittadine. Londra ha ottenuto notevoli risultati registrando un eccezionale successo, con oltre il 90% della crescita urbana sistemata in modo da non occupare nuovo suolo.

- Una regia strategica a scala vasta La regione della Greater London è stata introdotta solo di recente dopo la soppressione nel 1986 da parte del governo di Margaret Thatcher. Il Sindaco svolge un ruolo strategico importante definendo gli interventi di carattere regionale in termini infrastrutturali, ambientali, funzionali ed insediativi. Inoltre coordina le singole autorità locali verso scelte coerenti assicurando un equilibrato sviluppo regionale in modo da limitare divergenze e disparità fra Borough.

- La compattezza e trasparenza del sistema politico-amministrativo I meccanismi di pianificazione per quanto macchinosi e spesso non organizzati a regola d’arte sembrano tuttavia mantenere una certa efficacia nell’implementazione delle strategie a livello locale. Questo è dovuto presumibilmente alla forte compattezza politico-amministrativa londinese e al principio di trasparenza decisionale che da sempre connota il contesto britannico.

- La centralità delle pratiche di coinvolgimento locale nelle scelte di piano Il piano regionale inglese segue un modello con apporti sia dall’alto, con indirizzi e linee guida che dal basso, attraverso il coinvolgimento “mediato” dei cittadini.

Anche nei piani di livello locale, la partecipazione è una pratica strutturata che avviene attraverso il coinvolgimento diretto della comunità. La centralità della partecipazione nella disciplina è sancita nella nuova legge urbanistica Planning and Compulsory Purchase Act del 2004. Oltre l’impegno assunto in base alla normativa, le amministrazioni cercano costantemente il parere dei propri cittadini anche attraverso procedure discrezionali da perseguire durante il processo di formazione del piano.

I punti sollevati dalla ricerca richiamano questioni e problematiche che connotano la disciplina urbanistica italiana di cui visto la varietà delle esperienze regionali si è preferito evitare paragoni e riferimenti diretti. Tuttavia. La conoscenza di un altro sistema disciplinare come quello inglese aiuta sicuramente ad interrogarsi con maggior profondità sullo stato della disciplina urbanistica italiana mettendone in discussione certi principi ed evidenziandone differenze, lacune e peculiarietà.

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Mayor of London (2006) Sub-Regional Development Framework East London, GLA, London Mayor of London (2006) Sub-Regional Development Framework Central London, GLA, London Mayor of London (2006) East London Green Grid Premier, GLA, London Mayor of London (2006) East london Green Grid SPG, GLA, London Mayor of London (2007) Lower Lea Valley, Opportunity Area Planning Framework, GLA, London Mayor of London (2007) The Mayor’s Prospectus for London Thames Gateway, GLA, London Mayor of London (2008) City Fringe Opportunity Area, GLA, London Mayor of London (2008) The London Plan, GLA, London Mayor of London (2008) Planning for a Better London, GLA, London Mayor of London (2009) A new plan for London, Proposals for the Mayor’s London Plan, GLA, London Mammoli-Trebbi (1988) Storia dell’Urbanistica, l’Europa del secondo dopoguerra, Laterza, Bari Morris E.(1997) British town planning and urban design: principles and policies, Longman, Harlow Neal P.(2003) Urban Villages and the making of community, Spon Press, London Nucci L.(2004) Reti verdi e disegno della città contemporanea, Gangemi Editore, Roma ODPM (2003) Sustainable communities in the South East, Building for the future ODPM (2003) Sustainable communities in London, Building for the future ODPM (2003) Sustainable communities: building for the future ODPM (2003) Improving the Delivery of Affordable Housing in London and the South East ODPM (2004) Planning Policy Statement 11: Regional Spatial Strategies, TSO, London ODPM (2004) Planning Policy Statement 12: Local Development Frameworks, TSO, London ODPM (2004) Community Involvement in Planning: The Government’s Objectives ODPM (2005) Regional Spatial Strategy For The East Midlands, TSO, London

ODPM (2005) Planning Policy Statement 1: Delivering Sustainable Development ODPM (2006) Planning Policy Guidance 17: Planning for open space, sport and recreation ODPM (2006) State of the English Cities Vol. 1, London ODPM (2006) State of the English Cities Vol. 2, London Perulli P.(2004) Piani strategici. Governare le città europee, Franco Angeli, Milano Rasmussen S.(1972) Londra città unica, Officina Edizioni, Roma Rydin Y.(1993) The British planning system: an introduction, Macmillan, Basingstoke Rogers R. (2005) Toward a strong urban renaissance, London Rogers R. (2000) Cities for a small country, Faber, London Salzano E.&Gibelli C.(2006) No Sprawl, Alinea, Firenze Sica P.(1977) Storia dell’urbanistica, L’Ottocento, Laterza, Bari Sica P.(1985) Storia dell’Urbanistica, Il Novecento, Laterza, Bari Simmie J.(1994) Planning London, UCL Press, London Tagliaventi G.(2002) New Urbanism, Alinea, Firenze Tagliaventi G.(2008) Regional compact cities for an eco-smart growth, Alinea, Firenze Tagliaventi G.(1994) Città Giardino, Gangemi, Roma Talen E.(2005) New urbanism and American planning: the conflict of cultures, Routledge, London Torre A.(2005) Regno Unito, Il Mulino, Bologna Urban Task Force (1999) Toward an urban renaissance, London Valentini A.(2005) Progettare paesaggi di limite, Florence University Press, Firenze Vignozzi A.(1997) Urbanistica e qualità estetica, Franco Angeli, Milano Vignozzi A.(2005) Orizzonti del coordinamento provinciale, Alinea, Firenze

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www.architectsjournal.co.uk www.arup.com www.barbican.org.uk www.barking-dagenham.gov.uk www.bbc.co.uk www.bdonline.co.uk www.beamreach.co.uk www.brent.gov.uk/ www.brentcrosscricklewood.com www.cabe.org.uk www.ceme.co.uk www.cityoflondon.gov.uk www.communities.gov.uk www.croydon.gov.uk www.designbuild-network.com www.designforlondon.gov.uk www.devolution.ac.uk www.direct.gov.uk www.e-architect.co.uk www.elephantandcastle.org.uk www.englishpartnerships.co.uk www.go-se.gov.uk www.gos.gov.uk www.halc.gov.uk www.homesandcommunities.co.uk www.kcap.eu www.lbbd.gov.uk www.lda.gov.uk www.leevalleypark.org.uk www.londonriversidelimited.org www.londonlandscape.ac.uk www.london2012.com www.london.gov.uk www.ltgdc.org.uk/ www.ltgdcannualreport.org.uk www.leasideregeneration.com www.maccreanorlavington.com www.myleariverpark.org www.nationalrail.co.uk www.newham.gov.uk www.planninginlondon.com www.planningportal.gov.uk www.sheppardrobson.com www.southwark.gov.uk

www.sprawl.org.uk www.statistics.gov.uk www.sustainablecities.org.uk www.tcpa.org.uk www.timeout.com www.tfl.gov.uk www.thames21.org.uk www.thamesgateway.gov.uk www.threemills.com www.urban-villages-forum.org.uk www.west8.nl www.worldarchitecturenews.com www.5thstudio.co.uk

Immagini: Foto: Francesco Berni Immagini p. 121, 122, 123 Barking Riverside Ltd (2004) Urban design Framework (concesso studio di architettura “Maxwan”) Fig 1.1 Il sistema amministrativo inglese Fig 1.2 Le regioni inglesi (www.statistics.gov.uk) Fig 1.3 La struttura della Greater London region Fig 1.4 I Borough Londinesi Fig 2.1 Componenti del piano regionale e locale Fig 2.2 Le fasi di costruzione del piano regionale Fig 2.3 Componenti del piano locale Fig 2.4 Le fasi di costruzione del piano locale Fig 2.5 Le fasi del Planning Control Fig 3.1 Le proiezioni occupazionali al 2026, Mayor of London (2008) London Plan, GLA. Fig 3.2 Le proiezioni demografiche al 2026, Mayor of London (2008) London Plan, GLA. Fig 3.3 Schema di sviluppo nazionale per la crescita insediativa, ODPM (2003) Sustainable communities in London, Building for the future, London.

Fig 3.4 Aree di trasformazione nel London Thames Gateway, Mayor of London (2004) London Thames Gateway Development and Investment Framework, GLA, London.

Fig 3.5 Key Diagram London, Mayor of London (2008) London Plan, GLA, London.

Fig 3.6 Schema Infrastrutturale, Mayor of London (2008) London Plan, GLA, London.

Fig 3.7 Percorsi Ciclo-pedonali, Mayor of London (2008) London Plan, GLA, London.

Fig 3.8 London Town Centre Network, Mayor of London (2008) London Plan, GLA, London.

Fig 3.9 Tabella Densità, Mayor of London (2005) Housing, The London Plan Supplementary Planning Guidance, GLA, London.

Fig 3.10 Opportunity Areas & Intensification Areas, Mayor of London (2008) London Plan, GLA, London.

Fig 3.11 Strategic Employment Locations, Mayor of London (2006) Sub-Regional Development Framework East London, GLA, London

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Fig 3.12 La struttura del verde esistente, Mayor of London (2008) London Plan, GLA, London.

Fig 3.13 Il sistema delle Acque, Mayor of London (2008) London Plan, GLA, London.

Fig 3.14 – 3.15 Opportunity Area di Stratford (Stratford International e Sito Olimpiadi) Borough of Newham (2008) Stratford and Lower Lea Valley Area Action Plan, Borough Council, London Fig 3.16 Opportunity Area del Lower Lee Valley, Borough of Newham (2008) Stratford and Lower Lea Valley Area Action Plan, Borough Council, London Fig 3.17 – 3.18 Ilford Area Action Plan, Borough of RedBridge (2008) Fig 3.19 Opportunity Area City Fringe, Mayor of London (2008) City Fringe Opportunity Area, GLA, London Fig 3.20 Previsioni infrastrutturali, East Londoner, marzo 2005 Fig 3.21 Indice PTAL esistente al 2001, Fig 3.22 Indice PTAL previsto per il 2016, Mayor of London (2004) London Thames Gateway Development and Investment Framework, GLA, London Fig 3.23 Previsioni infrastrutturali nel East London Fig 3.24 Sistema del verde nel Thames Gateway Mayor of London (2007) The Mayor’s Prospectus for London Thames Gateway, GLA, London Fig 3.25 – 3.26 East London Green Grid Fig 3.27 Lea Valley Fig 3.28 Epping Forest – Roding Valley Fig 3.29 Fairlop – Beam - Ingrebourne Fig 3.30 London Riverside, Mayor of London (2006) East london Green Grid SPG, GLA, London Fig 3.31 Modello città diffusa Fig 3.32 Modello città compatta, Urban Task Force (1999) Towards an Urban Renaissance, London Fig. 3.33 Community & Neighbourhood Unit, Mammoli-Trebbi (1988) Storia dell’Urbanistica, l’Europa del secondo dopoguerra, Laterza, Bari Fig 3.34 Modello ad Albero Fig 3.35 Come gestire il fattore “densità”, Urban Task Force (1999) Towards an Urban Renaissance, London Fig 4.1 London Riverside, Mayor of London (2002) An Urban Strategy for London Riverside, GLA, London Fig 4.2 I siti chiave di trasformazione del LTGDC, (www.ltgdc.org.uk) Fig 4.3 Stabilimento Ford, Mayor of London (2002) An Urban Strategy for London Riverside, GLA, London Fig 4.4 Masterplan London Riverside, Mayor of London (2002) An Urban Strategy for London Riverside, GLA, London Fig 4.5 – 4.6 ELGG 4, Design for London (2006) East London Green Grid, Area Framework 4 London Riverside, London Fig 4.7 – 4.8 – 4.9 Siti di trasformazione, London Borough of Barking and Dagenham (2008) PreSubmission Site Specific Allocations, Borough Council, London Fig 4.10 Masterplan South Dagenham, www.barking-dagenham.gov.uk Fig 4.11 Barking Riverside area, Fig 4.12 Masterplan Barking riverside Fig 4.13 Sistema del verde di progetto nel Barking Riverside Fig 4.14 Sistema dei trasporti nel Barking Riverside, Barking Riverside Ltd (2004) Urban design Framework (concesso studio di architettura “Maxwan”)

Ringraziamenti: Duncan Bowie, Paolo Baldeschi, Gabriele Corsani, Rita Biagetti, Fernando Berni, Ada Capezzali, Patrizia Biagetti, Sawada Emanuele, Laura Bacchi, Francesca Galzenati, Valorosi Francesco, Marco Berni, Nancy Lipmann, Caroline Demcy, Chiara Berni, Daniele Paoletto, Nick Mustakas, Laura Buffard, Susannah Kassan, Michelle Kassan, Peter Kassan, Clemence de la Tourdupin, Martina Lo Conte, Patrizia Rossi

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