MEMOIRE : Le foncier au coeur des mutations urbaines et sociales du Vietnam contemporain by Victor G-B

Gestion étatique et produit d’investissement privé Étude des mécanismes et limites d’un modèle de développement urbain reposant sur le foncier comme outil d’aménagement du territoire et de production urbaine

Mémoire présenté par Victor Gouyou Beauchamps dans le cadre du master 2 - USPMO Promotion n°28 2017-2018 Sous la direction de Mme Agnès Berland-Berthon Soutenu le 17 septembre 2018

Photo de couverture : HanoĂŻ et le quartier hors digue Source : Laurent Weyl, Collectif Argos

Introduction ...................................................................................................................................... 5 Avant propos ................................................................................................................................. 10 I – Les modalités de la gestion foncière dans le Vietnam post Doi Moi .............. 15 A. La production urbaine au cœur des recompositions économiques et politiques vietnamiennes ......................................................................................................................................... 15 1- Urbanisation et métropolisation : conséquences et conditions d’une transition économique .......................................................................................................................................................... 15 2 – La transition idéologique vers une « civilisation urbaine » ............................................. 17 B. La ressource foncière, clé de lecture des dynamiques d’urbanisation ................... 19 1- Le foncier, une ressource indispensable à la réalisation des ambitions de développement vietnamiennes .............................................................................................................. 19 2- Tentative d’affirmation du contrôle Etatique de l’usage des terres ......................... 20 3- La naissance d’un marché foncier .................................................................................................. 21 C. Le système « terre contre infrastructure », nouveau modèle de financement pour l’aménagement du territoire et la production urbaine ......................................................... 23 1- Une capacité d’intervention publique limitée ......................................................................... 23 2- Canaux d’investissements non étatiques .................................................................................... 23 3- Le foncier, source de revenu pour les administrations locales ..................................... 25 4- Le système terre contre infrastructure ............................................................................................ 25

II- Moc Chau : Urbaniser les campagnes pour aménager le territoire ................ 31 A- Contexte et lecture locale des enjeux territoriaux ........................................................... 31 1- La formation d’une ville linéaire polycentrique ....................................................................... 32 2- Un territoire rural en transition ............................................................................................................... 33 3- Un territoire soumis à des risques climatiques ............................................................................ 35 4- Principaux enjeux et orientations de développements ..................................................... 36 B- La confrontation aux dynamiques extra-territoriales ....................................................... 37 1- La mise en œuvre d’une armature urbaine nationale planifiée ................................. 37 2- L’amélioration de l’accessibilité de la ville par la future autoroute du Nord-Ouest ..... 38 3- Moc Chau, un nouveau centre touristique national ........................................................... 39 C - Le recours à l’investissement privé et l’impact sur la planification .......................... 41 1- Des projets approuvés pour aménager le territoire .............................................................. 41 2- Recours au système terre contre infrastructure : intérêt local VS intérêt national ...... 42

III- Le recours au système terre contre infrastructure : facteur de mutations spatiales, sociales et politiques ............................................................................................. 49 A- Conséquences sur les morphologies et modes de vie urbains, entre homogénéisation et exclusion ........................................................................................................ 50 1- L’interprétation du modèle urbain Singapourien, figure de la modernité et homogénéisation des formes urbains .................................................................................................. 50 2- Une urbanisation génératrice de fragmentation urbaine ............................................... 52 3- Un renouvellement imposé des modes de vie et pratiques urbaines ..................... 55 4- La ville en suspend ....................................................................................................................................... 57 B- De l’émergence d’une expression citoyenne à la remise en question de l’autorité étatique .................................................................................................................................. 60 1- Les modalités de gestion et de récupération foncière à l’origine de mouvements de contestation populaire ........................................................................................... 60 2- Vers une remise en question du caractère autoritaire du régime vietnamien ........ 62

Conclusion générale .................................................................................................................. 66

Retour d’expérience ................................................................................................................... 71

Figure 1: Affiches de propagande ................................................................................................................... 17 Source : L'aménagement urbain au Vietnam, vecteur d'un autoritarisme négocié Figure 2 : Opération "Royal City" 1 .................................................................................................................... 24 Source : royalcityvinhomes.com Figure 3 : Opération "Royal City" 2 .................................................................................................................... 24 Source : vesbo.com Figure 4 : Opération "Le roi Soleil" 1 ................................................................................................................... 24 Source : duandleroisoleil.info Figure 5 : Opération "Le roi Soleil" 2 ................................................................................................................... 24 Source : tanhoangminhhomes.vn Figure 6 : "T&T Riverside" 1 ................................................................................................................................... 24 Source : tland.vn Figure 7 : "T&T Riverside" 2 ................................................................................................................................... 24 Source : curvetube.com Figure 8 : Moc Chau dans le Vietnam du Nord .............................................................................................. 30 Source : Auteur Figure 9 : Etapes de l'urbanisation de Moc Chau ........................................................................................... 31 Source : Moc Chau master plan 2018 Figure 10 : Répartition et évolution de la structure économique de Moc Chau ........................................ 31 Source : Moc Chau master plan 2018 Figure 11 : Collines de thé .................................................................................................................................. 33 Source : Auteur Figure 12 : Vergers de pêches ........................................................................................................................... 33 Source : Auteur Figure 13 : Champs de fleurs ............................................................................................................................. 34 Source : Auteur Figure 14 : Culture de la fraise ........................................................................................................................... 34 Source : Auteur Figure 15 : Tracé du projet d'autoroute Hanoï - Son La dans le Distrcit de Moc Chau .............................. 38 Source : Moc Chau master plan 2018 Figure 16 : Master plan du projet de centre touristique national de Moc Chau ........................................ 39 Source : Moc Chau master plan 2018 Figure 17 : Répartition des projets approuvés dans le périmètre d'étude ................................................... 40 Source : Moc Chau master plan 2018 Figure 18 : Plan de zonage du master plan 2004 de Moc Chau .................................................................. 42 Source : Moc Chau master plan 2018 Figure 19 : Carte du système hydrographique et des risques d'innondation .............................................. 43 Source : Moc Chau master plan 2018 Figure 20 : Redimensionnement de la route agricole .................................................................................... 43 Source : Auteur à partir de Moc Chau master plan 2018 Figure 21 : Ramassage du thé ........................................................................................................................... 44 Source : Auteur Figure 22 : Singapour, modèle de développement urbain pour les pays asiatiques ................................. 49 Source : Jean-Luc Thunevin Figure 23 : Image marketing du projet Khu dô thi vân canh à Hanoï .......................................................... 51 Source : L'aménagement urbain au Vietnam, vecteur d'un autoritarisme négocié Figure 24 : Offre commerciale pour les logements d'une NZU ...................................................................... 52 Source : Moderniser la ville, réaménager la rue à Ho Chi Minh Ville Figure 25 : Entrée du quartier sécurisé de Ciputra .......................................................................................... 53 Source : Pinterest Figure 26 : Une vendeuse de rue dans les rues du vieux quartier de Hanoï ................................................ 54 Source : Auteur Figure 27 : Commerces et activités familiales en rez-de-chaussée .............................................................. 55 Source : asianventure.com Figure 28 : Projet immobilier Vietracimex 1 ...................................................................................................... 57 Source : Auteur Figure 29 : Projet immobilier Vietracimex 2 ...................................................................................................... 57 Source : Auteur Figure 30 : Projet immobilier Vietracimex 3 ...................................................................................................... 57 Source : Auteur Figure 31 : Projet immobilier Vietracimex 4 ...................................................................................................... 57 Source : Auteur Figure 32 : Réunion de concertation avec les habitants du hameau de Viêm Dong ............................... 59 Source : À qui appartient la terre ?, LE DOAN Hong

INTRODUCTION

Depuis la fin des années 1980, le Vietnam connaît un développement

économique et urbain sans précédent et ultra rapide. Entre 1990 et 2016, le taux d’urbanisation a augmenté de 70%, passant de 20,25% à 34,24% en 26 ans. Cette augmentation s’accompagne d’une nette accélération jusqu’aux années 2000 avec un taux d’urbanisation annuel atteignant les 0,34% en 2001. En comparaison, le taux d’urbanisation de la France a augmenté de seulement 7,68% sur la même période, soit une urbanisation près de dix fois moins rapide que celle observée au Vietnam. Il est évident que cette comparaison a ses limites, les deux pays ayant une histoire et une culture bien différent et la France ayant entamé son urbanisation depuis la révolution industrielle du début du XIXe siècle. Mais cette transition démographique s’est étalée sur des temps plus long et concernait une population bien inférieure aux 88 millions de Vietnamiens actuels. 14% de nouveaux urbains vietnamiens entre 1990 et 2016, c’est plus de 20 000 000 de personnes, soit près d’un tiers de la population française à loger dans les villes en 26 ans. Cette urbanisation rapide bouscule l’équilibre social, économique et politique du pays et impacte les modes de vie et les paysage urbains, dans les métropoles en premier lieu, mais sans épargner les campagnes et les centralités rurales. A l’origine de ce nouvel essor urbain : le Doi moi (traduit en français par « le renouveau»), une politique d’ouverture économique initiée par le parti communiste en 1986 afin de moderniser le pays via le passage d’une économie centralisée à une « économie de marché à orientation socialiste ». Avec l’ouverture du pays au commerce et aux mécanismes du marché international, et donc son intégration au système mondialisé, une rapide concentration des richesses, activités et population dans les centres urbains accompagne un développement économique rapide soutenu par un taux de croissance élevé. Cette intégration du Vietnam aux échanges internationaux a entrainé de profondes recompositions territoriales, économique et du système d’acteurs impliqués dans son processus de développement. La production urbaine, à la fois conséquence et condition de l’accomplissement de ce développement, rattaché à un système économique mondialisé apparaît donc comme un élément essentiel de ces processus

de recomposition. Dans ce cadre, la ressource foncière, indispensable à la réalisation des ambitions de développement vietnamiennes, est devenue l’un des investissements les plus convoités et les plus rentables, générant de nombreuses stratégies spéculatives. La maitrise de la ressource foncière et les enjeux liés à sa valorisation économique sont donc devenus un enjeu de pouvoir important, disputés par les différents acteurs impliqués dans les opérations d’aménagement, et une clé de lecture essentielle des dynamiques d’urbanisation du pays.

Si dans les premières années après le Doi moi, l’État vietnamien a affirmé son

intérêt à conserver le contrôle sur l’usage des terres, il a par la suite assouplit sa mainmise sur la ressource foncière et laissé naître un marché foncier, ou plus exactement un marché des droits d’usage du foncier, car le foncier reste de domanialité publique comme dans la majorité des régimes communistes. Cette structuration progressive du marché des droits d’usage du foncier a donc entraîné une progressive libéralisation des transactions foncières. Cela a permis l’émergence de nouveaux acteurs privés ou semi-publics : promoteurs immobiliers, filiales immobilières de banques ou de grands groupes publics, entreprises semipubliques, ou entreprises de consultants en évaluation foncière. Tous ces acteurs ont voulu saisir l’opportunité d’investir dans une ressource sûre et rentable (dans un contexte de forte inflation où la monnaie ne constitue pas un placement fiable), en espérant des plus-values financières importantes dans un secteur de la construction en pleine expansion. Ces acteurs introduisent également, et ceci est important, de nouvelles modalités de production de la ville, issus des arrangements trouvés entre eux et l’État, pour garantir le développement urbain et la construction des infrastructures : on parle ici du système « terre contre infrastructure », une forme de partenariat publicprivé qui tend à se développer dans des formes similaires un peu partout dans les monde.

L’utilisation de ce type d’outil s’explique par le manque de moyens dont

dispose l’État vietnamien et ses entités déconcentrées pour mener à bien la réalisation de grandes opérations d’aménagements et d’urbanisme liées au développement et à l’urbanisation rapide du pays, combiné à des ambitions planificatrices de grande ampleur. En d’autres termes, l’État se saisit de son droit de gestionnaire du sol pour céder du foncier urbanisable à des investisseurs-promoteurs chargés alors du financement et

de la réalisation des opérations. Ce système permet aux autorités centrales ou locales d’aménager le territoire en n’apportant que très peu de capitaux. Et cela concerne aussi bien le financement de nouveaux quartiers dans les centres urbains en plein processus de métropolisation, que celui d’infrastructures nationales à l’échelle du territoire entier (barrages, ports, autoroutes...).

Ceci explique que les enjeux liés à la spéculation foncière s’exportent au delà

des frontières des grandes villes, jusqu’aux portes des petites et moyennes villes de régions rurales concernées par le tracé d’une nouvelle autoroute par exemple. C’est le cas de la commune de Moc Chau, située dans le Nord Ouest du Vietnam et qui se trouvent sur le tracé de l’autoroute devant relier Son La à Hanoi. Aujourd’hui, le district de Moc Chau doit mener la révision du master plan de la commune (entendre par là le document d’urbanisme déterminant la vision pour le développement de la commune pour 20 ans et le règlement pour l’usage du sol). Et l’un des objectifs de la révision du master plan est de permettre le passage de la ville en catégorie IV. Le passage d’une catégorie à une autre définit des critères normés pour chaque catégorie de villes en terme de population, de densité de population, de fonctions urbaines, et de structure économique. Les objectifs de recatégorisation des villes sont décidés au niveau ministériel sans reposer sur de réelles études prospectives. Ce qui aboutit la plupart du temps à des objectifs surdimensionnés en matière de population ou de développement économique, liés à une méconnaissance de la réalité du terrain ou à une vision planificatrice démesurée. Il est dès lors difficile pour les provinces et districts concernés de financer et réaliser les infrastructures, équipements et espaces publics rendus nécessaires pour l’accomplissement des critères exigés. On comprend donc facilement que dans le cas de Moc Chau, la solution du financement du développement urbain par recours au mécanisme de « terre contre infrastructure » est ici poussée par une double dynamique aux échelles spécifiques, celle nationale de l’aménagement du territoire déterminant les infrastructures primaires (projet d’autoroute) et l’armature urbaine du territoire (changement de catégorie de la ville), et celle locale du développement urbain (critères à respecter en terme de population, équipements, etc...).

Pour réaliser la révision du master plan, le district concerné a fait appel à

l’expertise d’AREP South-Asia en tant qu’assistant à maitrise d’ouvrage. En travaillant

sur ce projet dans le cadre d’un stage de fin d’étude, nous pourrons observer et nous confronter concrètement aux stratégies de financement des infrastructures publiques par le biais d’acteurs privés et son impact direct et indirect sur la planification et les modalités de production urbaine vietnamienne.

Saisir les logiques des mutations sociales, économiques et politiques en cours,

comprendre le fonctionnement administratif du territoire, appréhender les outils et le système de planification urbaine sont autant d’éléments indispensable pour comprendre les phénomènes d’urbanisation du pays. Il s’agira ici de voir en quoi et comment les modalités de gestion nationale du foncier, deviennent un élément de lecture fondamental de ces dynamiques.

En croisant démarches théorique, de recherche, et pragmatique, d’observation directe de terrain, ce mémoire cherche ainsi à interroger les mécanismes de gestion foncière, et ses répercussions sur la construction des territoires, des formes urbaines et du renouvellement de la société vietnamienne en s’appuyant sur le cas particulier de la révision du master plan de Moc Chau et sur la capitalisation des travaux de recherches sur le Vietnam Post Doi Moi. Une Première partie permettra de construire une vision générale du contexte de production urbaine vietnamien afin de comprendre les conditions et modalités de la gestion foncière, puis les outils d’aménagement qui en découlent dont le système terre contre infrastructure en est l’élément essentiel. Dans un deuxième temps, nous tacherons d’exposer les raisons de la transcription de ces mécanismes fonciers et modalités de production urbaine jusque dans les centralités rurales en s’appuyant sur l’exemple concret de la commune de Moc Chau. Enfin, en capitalisant résultats de recherche et observations faites du cas de Moc Chau, nous exposerons les conséquences de ces modalités de gestion foncière sur les formes urbaines et recompositions sociales. Mais aussi comment la production urbaine et sa gestion, notamment foncière, peuvent être au cœur d’une remise en question de l’État-parti autoritaire vietnamien.

Le marché de grossiste au pied du pont Long Bien à Hanoï Source : Auteur

AVANT PROPOS

Ce mémoire cherche à mettre en perspective une problématique observée

au cours d’un stage au sein d’une agence d’architecture et d’urbanisme à Hanoi. L’une des missions principales de ce stage a consisté en la révision du master plan de la commune de Moc Chau, petite ville rurale au Nord-Ouest de Hanoi. L’élaboration d’une stratégie de développement pour la dite commune s’est vite vue confrontée à la pluralité des « projets approuvés » par le district et la province. C’est à dire les opérations immobilières approuvées par les autorités publiques à destination d’investisseurs privés chargés de financer et réaliser les infrastructures publiques locales, mais aussi nationales avec le tronçon du projet d’autoroute Hanoi – Son-La notamment. Ces projets négociés entre l’autorité publique locale et l’investisseur privé, sans concertation ni participation citoyenne, ne prennent pas en considération une vision de projet globale pour la collectivité et bénéficient par la suite d’une immunité quasi totale mettant à mal la cohérence d’une planification stratégique sur le long terme. Au travers d’autres missions de stages, d’échanges et d’observation des formes d’urbanisation au court de la découverte du pays, cette stratégie de financement des infrastructures publiques est apparue comme un élément fondamental de la production urbaine au Vietnam. Explorer et interroger ces modalités de gestion foncière comme outil de production de la ville et d’aménagement du territoire c’était d’abord faire écho à un mémoire1 réalisé précédemment sur les formes de privatisation des espaces publics dans les pays européens, par le développement entre autre de partenariat public-privé. Mais c’est aussi, par le caractère fondamental de ces mécanismes étudiés, une manière de pouvoir explorer une vision générale du contexte urbain, politique et social vietnamien tout en abordant un sujet complexe et spécifique observable concrètement sur le territoire.

1 « Risques et dérives du développement d’espaces privés d’allure publique dans les villes européennes », réalisé par l’auteur en 2016.

Avant de rentrer dans le vif du sujet, nous proposons ici de dresser un rapide

portrait du territoire vietnamien pour acquérir les prérequis nécessaires à une bonne compréhension d’un pays au contexte économique, démographique, politique et administratif bien différent du territoire français.

Indicateurs et éléments de comparaison* : Vietnam

France

Population : 89 710 000 habitants Superficie : 331 698 km2 Densité : 268 habitants/km2 IDH : 0,61 - 127ème rang monidal Taux d’urbanisation : 32,4%

Population : 66 000 000 habitants Superficie : 632 735 km2 Densité : 102 habitants/km2 IDH : 0,893 - 20ème rang monidal Taux d’urbanisation : 77,5%

Démographie : Taux de croissance annuel (2000-2013) : 1,2% Structure par âge : 25% de 0-14 ans / 68,4% de 15-64 ans / 6,6% de plus de 65 ans Âge médian : 27,4 ans Espérance de vie : 75,4 ans Taux de fécondité : 2,1 enfants par femme

Démographie : Taux de croissance annuel (1990-2010) : 0,7% Structure par âge : 22% de 0-17 ans / 61% de 18-64 ans / 17% de plus de 65 ans Âge médian : 38,8 ans Espérance de vie : 83 ans Taux de fécondité : 2,01 enfants par femme

économie : PIB : 156 milliards de dollars PIB par habitant : 1 755 dollars Taux de croissance du PIB : (2012-2013) : 4,3% Taux de chômage : 2,9% Taux de pauvreté 9,9% Répartition de l’emploi selon les secteurs économiques : 46,9% dans le secteur primaire / 21,1% dans le secondaire / 32% dans le tertiaire

économie : PIB : 2 611 milliards de dollars PIB par habitant : 39 746 dollars Taux de croissance du PIB : (2012-2013) : 0,3% Taux de chômage : 10,1% Taux de pauvreté 7,9% Répartition de l’emploi selon les secteurs économiques : 3% dans le secteur primaire / 21,% dans le secondaire / 74,2% dans le tertiaire

Culture et environnement : Utilisateurs d’internet : 39,49% émission de CO2 : 1,73 tonne/habitant

Culture et environnement : Utilisateurs d’internet : 71,5% émission de CO2 : 6,02 tonne/habitant

* A partir du tableau de Fanny QUERTAMP, Laurent PANDOLFI et Laura PETIBON dans Faire la ville, 2014. Sources : GSO, 2013 ; ONU - Banque Mondiale, Rapport sur le développement humain, 2013 ; GSO, 2012 ; GSO, 2009 ; INSEE, estimation janvier 2014 ; INSEE, RGP 2010 ; INSEE-INED, 2007 ; Banque Mondiale, 2012 ; INSEE, 2011 ; INSEE - comptes nationaux, 2013 ; Banque Mondiale, 2013 ; INSEE, 2014 ; INSEE-DGI, 2011 ; INSEE - tableau de l’économie française, 2014

Organisation administrative du territoire : Le centralisme démocratique vietnamien : Le territoire vietnamien est fortement centralisé et hiérarchisé, avec un État central déconcentré localement selon trois niveaux :

- les provinces,

- les districts (urbains ou ruraux),

- le quartier (urbain) ou la commune (rural).

On parle bien ici de déconcentration et non de décentralisation avec un contrôle constant et des prises de décisions depuis l’échelon central vers les échelons locaux.

état Province Villes-provinces Districts / Arrondissement / Villes Quartiers / Communes / Bourgs

Cette centralisation territoriale implique a priori une simple autonomie de gestion et non une autonomie de décision. Toutefois, même si l’État continue d’exercer une pression et un contrôle sur les pouvoirs locaux, il reconnaît par ailleurs que les échelons inférieurs sont parfois plus à même de prendre certaines décisions. Ainsi, les compétences des différents pouvoirs locaux se distribuent selon un principe de délégation du haut vers le bas.

Niveau administratif

Domaines de compétences principales Services publics locaux : - Transports publics - Construction et entretien des infrastructures

Province

- Santé - Education - Distribution et assainissement de l’eau - Gestion des déchets Interventions de proximités : - Petits permis de construire - Certificat des droits d’usage du sol et de propriété du

District

logement - Impôts sur le transfert du droit d’usage du terrain - Enseignement primaire et secondaire Services de proximité dans le domaine du droit et de la construction :

Quartiers

- Déclaration de réparation de logement - Vérification de la conformité des constructions - Impôts foncier - Gestion des collecteurs privés de déchets

Vendeuse de Banh Mi a pied des tours Source : Auteur

I – Les modalités de la gestion foncière dans le Vietnam post Doi Moi L’ouverture du Vietnam aux échanges internationaux, accompagnée d’une vision de modernisation de la société, positionne la production urbaine comme élément central de la recomposition économique du pays. La compréhension de ces dynamiques d’urbanisation nous amènera à mieux saisir les raisons et conditions de l’émergence d’une gestion libérale du foncier et des outils d’aménagement qui en découlent. Il s’agit donc dans cette partie de comprendre l’origine et les mécanismes de la gestion foncière afin de déterminer son caractère fondamental dans la production urbaine.

A. La production urbaine au cœur des recompositions économiques et politiques vietnamiennes 1- Urbanisation et métropolisation : conséquences et conditions d’une transition économique Malgré une densité de peuplement très forte, le Vietnam est resté l’un des pays les moins urbanisés du monde1. Si l’espace rural densément peuplé est une figure historique de l’Asie du Sud-Est, ce schéma a été accentué au Vietnam par une politique « anti-urbaine » (Murray, Szelenyi, 1988) durant la période collectiviste qui privilégiait les campagnes et imposait un contrôle des mouvements de population, limitant les concentrations de population et la formation de grands centres urbains. L’urbanisation rapide contemporaine trouve son origine dans la transition politicoéconomique engagée au milieu des années 1980 par le gouvernement vietnamien. Suivant le pas de la Chine ayant amorcé une libéralisation de son économie dans la fin des années 1970, le gouvernement vietnamien promulgue le Doi Moi2 en 1986. Cette réforme économique vise ainsi à encourager le développement économique du pays et l’ouverture au marché international. L’insertion du pays dans les circuits de la mondialisation nécessitant une industrialisation et une tertiairisation rapide de l’économie, elle s’accompagne d’une concentration des richesses, activités et populations dans les villes. Ce processus de concentration est donc à l’origine d’une transition urbaine dans laquelle l’urbanisation devient à la 1 2

Taux d’urbanisation de 15% en 1960 et de 35% en 2017. Source : Banque mondiale Littéralement « changer (đổi) nouveau (mới) ) », retranscrit par « renouveau »

fois conséquence et condition du passage à une économie de marché. La stratégie de développement économique et industriel du gouvernement vietnamien s’est donc basée depuis le début des années 1990 sur une urbanisation accélérée du territoire, la ville devenant le moteur de la croissance économique. Ainsi, le développement urbain est poussé par une double pression : celle de nature spontanée, liée au passage à une économie mondialisée, et celle politique, liée à la volonté de l’État de privilégier le développement urbain. La croissance urbaine qui en résulte se matérialise selon quatre modalités :

- la densification des centres villes

- l’extension urbaine sur les communes périurbaines

- l’urbanisation des campagnes

- la création de villes nouvelles3

En 1994, le ministère de la construction fixe par exemple comme objectif pour 2020 un taux d’urbanisation de 45% et la multiplication par trois de la population des trois principales villes (Hanoï, Ho Chi Minh ville et Haï Phong), passant de 6 millions à 21 millions4. Par un processus de métropolisation, le développement urbain se concentre en premier lieu dans les quatre plus grands centres urbains du pays que sont Ho Chi Minh, Hanoï, Haï Phong et Da Nang. Evolution du nombre de villes et de la population urbaine entre 1979 et 1999 Classe 1 > 500 000

Classe 3 Classe 4 100 000 - 50 000 200 000 100 000

Classe 5 Total < 20 000

3,6

0,7

1,6

1,3

0,7

7,9

3,9

1,7

1,5

1,3

0,8

9,3

111

6,3

1,9

2,3

1,8

1,7

13,9

1979-1989 Taux de croissance (%)

10,9

145,3

-7,5

9,8

17,4

1989-1999 Taux de croissance (%)

57,3

8,9

56,5

39,4

115,7

50,6

1979-1999 Taux de croissance (%)

74,4

167

44,8

40,8

136,8

76,8

1979 1989 1999

Auteur :

Nombre de villes

Classe 2 200 000 500 000

Popoulation (millions) Nombre de villes Popoulation (millions) Nombre de villes Popoulation (millions)

Sources : Recensements de 1979, 1989 et 1999

Cependant une autre dynamique de développement urbain participe aussi à l’urbanisation du pays, et elle concerne au contraire la multiplication et le développement des petites et très petites villes. Ainsi, entre 1979 et 1999, le nombre de villes de moins de 50 000 habitants a quasiment triplé, passant de 21 à 59. 3 4

Douglass et Alii, 2002 Fanny Quertamps, La périurbanisation de Hanoï, 2010

Paradoxalement cette urbanisation des campagnes s’est engagée durant la période collectiviste (entre 1979 et 1989) durant laquelle le gouvernement vietnamien a mené une politique migratoire visant à désengorger les régions des deltas (delta du fleuve rouge au Nord et delta du Mekong au Sud) vers les régions montagneuses faiblement peuplées afin de développer une agriculture intensive. Par la suite, le développement et l’industrialisation de ces nombreuses centralités rurales ont participé à l’urbanisation du pays. 2 – La transition idéologique vers une « civilisation urbaine » Le Doi Moi en tant que transition économique s’accompagne d’une transition idéologique de la société vietnamienne elle aussi motrice de l’urbanisation du pays. En effet, la figure de « l’homme nouveau »5 laisse la place à celle du « citadin civilisé » promu par le gouvernement. Cette terminologie exprime bien « le vaste projet – à la fois urbanistique et idéologique – de modernisation urbaine et de civilisation urbaine » (Segard, 2015), qui construit une vision de la modernité autour de l’urbain et de l’urbanité dans un pays encore fondamentalement rural. Ainsi, le gouvernement vietnamien impose de nouvelles références sociétales dans lesquelles les modes de vie civilisés sont rapportés à la figure de l’urbain. Cet impératif de modernisation et de civilisation a pour but et pour effet de promouvoir la ville et les espaces urbains au détriment des espaces et modes de vie ruraux. Il se traduit par ailleurs très concrètement par des campagnes de propagandes officielles affichées dans l’espace public.

«Une ville civilisée»

Figure 1 : Affiches de propagandes dans les rues et parcs publics à Ho Chi Minh

«Une communauté humaine»

« La population du bloc poursuit l’édification d’un mode de vie civilisé, lors des mariages, des deuils et des festivités » 5 « L’homme nouveau est un homme engagé dans une entreprise de conscientisation, donc de désaliénation. Il y a alors une recherche d’émancipation par la culture ». La fabrication de l’humain, Monique Chemiller-Gendreau, 2005

Cette vision de la modernité n’est d’ailleurs pas vraiment remise en cause en tant que tel par les citadins qui en acceptent généralement les principes et vers lesquels tend une partie des ménages des classes moyennes et supérieures. Ce leitmotive fait référence à la vision intégrée d’un « projet urbain et de civilisation » dans la lignée du modèle singapourien. Ce dernier fait appel à des marqueurs de références comme le zonage fonctionnel, la verticalisation des formes bâties, de nouvelles échelles de voirie, la valorisation des malls, etc. Il se traduit donc au delà d’un nouveau modèle de société à travers une recomposition des formes et des espaces urbains, excluant de fait les organisations spatiales et sociales villageoises ou les formes bâties traditionnelles.

L’avènement du Doi Moi dans le milieu des années 1980 a donc marqué le début d’une transition politique, économique et social dont le développement urbain est au cœur du processus. A la fois en tant que conséquences et condition de l’ouverture à l’économie mondialisée, et en tant que projet idéologique de modernisation de la société, dans ses pratiques sociales comme dans ses formes spatiales.

B. La ressource foncière, clé de lecture des dynamiques d’urbanisation 1- Le foncier, une ressource indispensable à la réalisation des ambitions de développement vietnamiennes La ressource foncière qu’elle soit agricole ou urbaine, revêt depuis longtemps une forte importance culturelle et sociale dans la société vietnamienne, mêlant une conception spirituelle de la terre comme bien commun et un fort attachement à la propriété terrienne remontant aux origines agraires et rizicoles de la société. De plus, l’implantation de l’idéologie communiste pendant près de quarante ans, des années 1950 aux années 1980, avait inscrit la propriété collective comme règle fondamentale dans le droit foncier vietnamien, supprimant la quasi totalité des formes de propriété privées (Bergeret, 1995). Avec l’ouverture aux circuits économiques internationaux promulguée par le Doi Moi, les ambitions de développements et les stratégies d’urbanisation et d’aménagement du territoire qui en découlent requestionnent le statut du foncier et sa gestion étatique. En effet, avec l’ouverture économique, de nombreux investisseurs se sont manifestés pour réaliser des projets d’aménagement urbain et de construction d’infrastructures, ce qui a provoqué un nouveau rapport compétitif pour l’accès au foncier. L’émergence de ces nouveaux acteurs que sont les investisseurs nationaux et étrangers, privés et publics, a ainsi reconfiguré les rapports de force et les relations de pouvoir à l’origine d’une nouvelle pression importante sur la ressource foncière. Ressource non reproductible et indispensable à la réalisation des ambitions du régime vietnamien post Doi-Moi, la terre est ainsi devenue l’un des investissement les plus convoités et les plus rentables, générant de nombreuse stratégies spéculatives (Pandolfi, 2001). La maîtrise de la ressource foncière et des enjeux liés à sa valorisation économique est donc devenue un élément de pouvoir important, disputés par les nouveaux acteurs impliqués dans les opérations d’aménagement, et un élément fondamental du phénomène d’urbanisation du pays. Le foncier est donc devenu un moyen privilégié par les pouvoirs publics pour attirer les investisseurs. Cette ressource bien que non pérenne, permet de construire des infrastructures, des zones résidentielles ou des zones économiques, bien que le budget public soit insuffisant. Considérant rapidement le foncier comme outil privilégié de développement au service de l’industrialisation et de l’urbanisation du pays, l’État a commencé à encadrer

juridiquement sa gestion dès les premières années qui on suivit la promulgation du Doi Moi. Si le Parti communiste a d’abord tenté de conserver un rôle régalien de contrôle sur l’usage des terres, les lois foncières successives ont progressivement participé à une libéralisation du foncier. 2- Tentative d’affirmation du contrôle Étatique de l’usage des terres Pour s’adapter au nouveau contexte socio-économique, l’État enclencha une réforme foncière. Mais malgré le nouvel engouement de nombreux investisseurs attirés par l’ouverture du pays aux capitaux étrangers et aux stratégies d’opérateurs privés, l’État a d’abord voulu conserver un contrôle étroit sur l’usage du sol. Cette stratégie correspondant à l’idéologie politique du centralisme démocratique, est concrétisée par la publication de la première loi foncière en 1988. Cette loi a pour objectif de permettre à l’État de distribuer des certificats de droit d’usage du sol6. En déléguant des droits d’usage aux particuliers, l’État introduit ainsi le principe de propriété, bien que temporaire, sur l’usage de la terre. Cette loi donne donc le « premier élan donné au développement urbain impulsé par les particuliers » (Fanny Quertamps, 2010), mais il reste timide. En effet, la délégation de l’usage des sols ne concerne que les terres agricoles et forestières et ne mentionne pas les terres urbaines. De plus, l’usage du sol est strictement déterminé selon cinq catégories fixées par l’État (terres agricoles, terres forestières, terres d’habitations, terres à usage spécifique et terres non utilisées7) et ces catégories ne sont pas modifiables par le titulaire du certificat. Enfin, les droits d’usages sont directement alloués par l’État et les bénéficiaires ont interdiction de les revendre ou de les transmettre. Cette loi réaffirme par ailleurs dans son article premier que la terre est la propriété du peuple, gérée par l’État8. L’encadrement juridique strict autour de ces nouveaux droits d’usage du sol atteste de la volonté régalienne d’orienter et diriger le développement spatial du pays. Toutefois, cette première réforme, suivie par un assouplissement de la mainmise de l’État sur l’encadrement de la ressource foncière au travers des lois suivantes de 1993 et 2004, a laissé naître une libéralisation du foncier avec l’avènement d’un marché des droits d’usage du foncier. 6 7 8

Ces certificats sont parfois désignés sous le terme de « livret rouge » La réforme foncière, Mellac, Fortunel, Dac, 2010 p.38 « Dât ñai thuoc shu toàn dân, do Nhà nưc thông nhât qun lý »

3- La naissance d’un marché foncier La seconde étape de cette vaste réforme foncière survient en 1993 avec la deuxième loi foncière. Celle-ci engage davantage la libéralisation progressive des transactions foncières puisqu’elle reconnaît définitivement l’existence des certificats d’usage des sols d’une part et introduit de nouveaux éléments à même de créer un marché d’autre part. Parmi ces nouveaux principes fondamentaux, la loi accorde cinq droits rattachés au droit d’usage du sol :

- le droit d’échanger,

- de céder,

- de louer,

- de laisser en succession

- d’hypothéquer.

En plus de cet assouplissement sur la gestion individuel des droits d’usage, la loi allonge la durée d’attribution pouvant désormais aller de 20 à 50 ans. Cette durée d’attribution permet en particulier aux foyers de disposer d’une sécurité plus grande et suffisante pour investir dans les terrains dont ils ont acquis les droits d’usage. A partir de là, les nouveaux droits associés et l’allongement de la durée d’allocation des terres créent les conditions de l’émergence d’un marché des droits d’usage du sol, se rapprochant dans son fonctionnement, mais non dans sa nature, à un marché foncier reposant sur la propriété privée (Mellac, Fortunel, Dac, 2010). Cette libéralisation des transactions foncières a d’abord eu pour conséquence une diversification rapide des acteurs privés ou semi-publics impliqués dans l’aménagement et les opérations d’urbanisme. Promoteurs immobiliers, filiales immobilières de banques ou de grands groupes industriels, entreprises semi-publics, ou entreprises de consultants en évaluation foncière, sont à la recherche de plusvalues financières dans un secteur de la construction explosif et voient dans le foncier une ressource sûre et rentable. D’autant que le foncier offre des placements plus fiables que la monnaie et que les plus-values ne sont pas soumises à des taxations9 contrairement aux placements bancaires. En exprimant parallèlement de nouvelles attentes en terme de flexibilité, de transparence sur les disponibilités des terrains, ou encore de sécurité sur la propriété de l’usage de la terre, ces acteurs deviennent dès 9

Fanny Quertamp, Laurent Pandolfi, Laura Petibon, Faire la ville, 2014, p.45

lors moteurs de la libéralisation du foncier. De la même manière, les bailleurs de fond internationaux, dont le rôle a été renforcé par l’intégration du Vietnam aux circuits de la mondialisation économique, sont porteurs de recommandations en terme de normes et de pratiques de gestion et d’administration de la ressource foncière (Mathilde Préault, 2017) et poussent à sa libéralisation. Et puisque l’ensemble de ces nouveaux acteurs est incontournable pour la réalisation rapide des ambitions de développement urbain et industriel du pays, la législation va accompagner ces revendications. Ainsi, la loi foncière de 2003, renforcée par sa révision en 2014, apporte entre autre de nouveaux droits associés aux droits d’usages du sol (voir tableau n°2), facilitant le développement du marché des droits d’usage. Evolution de la législation Vietnamienne sur la question foncière

Principes fondamentaux

Loi foncière de 1988

Loi foncière de 1993

Loi foncière de 2003

- Possibilité pour l’État de déléguer sous certaines conditions des droits d’usage du sol non modifiables à des particuliers - Création des certificats d’usage du sol - Interdiction de vendre ou de transmettre ces droits

- Reconnaissance et consolidation des modalités d’attribution des droits d’usage du sol - Attribution de 5 droits liés à l’usage de la terre : échanger, céder à titre onéreux, louer laisser en succession et hypothéquer

- Attributions de 5 droits supplémentaires : sous-louer, donner, affecter à un cautionnement, apporter au capital d’une entreprise, être indemnisé en cas de réattribution des terrains à l’État - Possibilité de cession indéterminée du droit d’usage, sous condition

Loi foncière de 2014 - Allongement de la durée d’usage des terres agricoles à 50 ans avec reconduction tacite - Facilitation de l’accès au foncier pour les entreprises étrangères

Source : Marie-Lan Nguyen-Leroy

Ces acteurs introduisent également, et ceci est important, de nouvelles modalités de production de la ville, issus des arrangements trouvés entre eux et l’État pour garantir le développement urbain et la construction des infrastructures. Ce sont en particulier les modalités de production en « circuit court » dont le système « terre contre infrastructure » est l’outil privilégié aujourd’hui au Vietnam.

C. Le système « terre contre infrastructure », nouveau modèle de financement pour l’aménagement du territoire et la production urbaine 1- Une capacité d’intervention publique limitée En dépit de la diversification des acteurs de la production urbaine, l’État vietnamien considère toujours la maîtrise du développement urbain comme un secteur stratégique, ce qui explique la prépondérance de son engagement dans la prise de décision, comme dans la mise en œuvre des projets10. Toutefois, la capacité d’action de l’État est limitée par des outils de gestion foncière qui demeurent incomplets. En particulier, les puissances publiques ne disposent d’aucune visibilité sur la disponibilité des terrains, ni même sur l’actualité des transactions foncières. Il est donc très difficile pour les autorités de constituer dans un contexte de forte urbanisation les réserves foncières indispensables à la réalisations des projets urbains et d’aménagements du territoire (nouveaux espaces résidentiels et équipements publics associés, zones économiques et industrielles, grandes infrastructures de transport, etc.). Dans le même temps, l’État ne dispose pas de moyens financiers suffisants pour assumer le financement des grandes opérations d’aménagement urbain et d’infrastructure planifiées par l’État, d’autant que la durée des opérations est souvent allongée par des procédures administratives complexes qui augmentent les coûts. Le manque d’outil et de moyen pour la mise en œuvre des grands projets planifiés, a donc poussé l’État à chercher des capitaux extérieurs pour financer le développement du pays. 2- Canaux d’investissements non étatiques Deux réponses ont été apportées au besoin de financements extérieurs. L’une consiste à s’appuyer sur le soutien au développement offert par les bailleurs de fonds internationaux. La seconde, et peut-être la plus prégnante, consiste à la mise en place de partenariats privilégiés avec des investisseurs privés ou semi-publics pour garantir l’afflux de capitaux dans le secteur du logement et des infrastructures. Ces investisseurs correspondent à ces nouveaux acteurs vu précédemment qui ont émergé dans le paysage de l’aménagement vietnamien : promoteurs immobiliers, filiales immobilières de banques ou de grands groupes publics ou privés, etc. 10 Marie Gibert, Juliette Segard, L’aménagement urbain au Vietnam, vecteur d’un autoritarisme négocié, 2015, p.6

Les autorités publiques ont donc constitué des outils et des modalités d’aménagement facilitant l’intervention de ces acteurs. Ces modalités d’aménagement prennent la forme de « circuits courts », dont nous développerons le fonctionnement plus loin. Il est intéressant de noter que la plupart du temps, l’aménagement et l’immobilier ne constituent pas le cœur de métiers de ces nouveaux acteurs. Ils résultent en réalité souvent de filiales de grands groupes vietnamiens attirés par le potentiel de valorisation économique de terrains à urbaniser. Ils diversifient alors leurs activités en créant des filiales chargées du développement des opérations, parfois de façon totalement éphémère. De très nombreux groupes vietnamiens particulièrement actifs dans la production immobilière actuelle comme Vingroup, T&T group, Eurowindow Holding, Than Hoang Minh Group par exemple, ont respectivement comme activité principale et/ou d’origine : la production de portes, fenêtres et cloisons ; la production industrielle de nouilles instantanées ; la production de composant électroniques ; compagnie de taxi.

De haut en bas et de gauche à droite Figure 2 et 3 : Opération «Royal City» réalisée par VinGroup Figure 4 et 5 : Opération «Le roi Soleil réalisée par Tân Hoàng Minh Group Figure 6 et 7 : T&T Riverside réalisée T&T Group

Ces images présentent différentes opérations résidentielles et commerciales réalisées par ce type d’investisseur. Elles expriment bien comment l’arrivée de ces nouveaux acteurs joue un rôle dans les formes urbaines que l’on voit se développer au Vietnam. Il se trouve par ailleurs que tous les grands groupes publics vietnamiens ont bénéficié de cession de foncier à titre gratuit de la part de l’État pour installer leurs activités. La séparation entre les sphères publics et privée est particulièrement floue, les grandes entreprises financiarisées pouvant avoir des origines publiques11. Ces cessions ont donc pu concerner un grand nombre de groupes publics ou semi-publics qui ont saisit l’opportunité de faire fructifier leur biens fonciers lorsque ceux-ci commencent à prendre de la valeur. 3- Le foncier, source de revenu pour les administrations locales Le sol étant la propriété collective de l’État, la cession des droits d’usages à ces investisseurs devient de fait une ressource substantielle de revenus pour l’État central comme pour ses entités locales déconcentrées. Dans les faits, ces revenus sont difficiles à évaluer car il existe un flou lié à la cohabitation d’une grille officielle des prix du foncier établie par l’état dans le but de les réguler et ceux du marché effectivement pratiqués. Mais il est clair que les autorités locales ont pleinement intégré les cessions de droit d’usage dans leurs stratégies budgétaires. Avec une vision à court terme qui prévaut souvent, les terrains semblent ainsi davantage être utilisés comme source de recettes que comme outil au service du projet urbain et de développement des territoires. 4- Le système terre contre infrastructure Ces prérequis sur le fonctionnement et l’origine du marché foncier ainsi que sur l’intérêt que porte les pouvoirs publics sur l’utilisation des terres doivent permettre de mieux saisir les tenant et aboutissant du système « terre contre infrastructure » à l’origine des modalités de production et des formes d’urbanisation privatisées privilégiées au Vietnam. Ce système fait aussi apparaître de sérieux disfonctionnements dans la production des espaces urbains et la mise en œuvre d’une planification urbaine cohérente sur le long terme. Le fonctionnement de cette nouvelle forme de partenariat public-privé est simple : 11

Fanny Quertamp, Laurent Pandolfi, Laura Petibon, Faire la ville, 2014, p.45

en échange de la cession de droits d’usage permanent de terrains urbanisables par une contrepartie financière, les investisseurs s’engagent à financer et réaliser les aménagements ou les infrastructures et équipements nécessaire aux nouvelles construction dans le cas d’opération immobilière (voiries, raccordement aux réseaux, espaces publics, équipements scolaires, équipements de santé, etc.), qu’ils céderont par la suite aux autorités locales. Ces investisseurs sont par ailleurs exonérés de taxes pendant la période de construction. Par la suite, ils trouvent un retour sur investissement en louant ou vendant les habitations, ou en hypothéquant les droits d’usage du sol qui leur appartiennent. Ils interviennent alors à la fois en tant qu’aménageurs en viabilisant et lotissant les lots et, prometteurs immobiliers en construisant et commercialisant les logements, dans le cas notamment des nouvelles zones urbaines12. Il arrive qu’ils ne réalisent que les opérations d’aménagement puis vendent les lots viabilisés à d’autre promoteurs. Mais le plus souvent, ils construisent et commercialisent eux même les opérations. Toutefois, le cadre légal de cette forme de « circuit court » d’aménagement reste flou et est à l’origine de nombreuses dérives et dysfonctionnement urbains. Premièrement, un manque d’encadrement et d’outils contraignants ne permet pas d’assurer la livraison des équipements et infrastructures pourtant requises en théorie, conduisant à des opérations qui souffrent d’un déficit d’équipements publics ou de qualités des espaces publics. En effet, les terrains cédés aux investisseurs ne sont pas soumis à un cahier des charges précis, l’investisseur se contentant souvent de livrer les immeubles de logements ou les locaux commerciaux sur lesquels il pourra se rémunérer. Les équipements et infrastructures non réalisés peuvent ainsi rester en attente jusqu’à ce que, la plupart du temps, les collectivités finissent par s’en charger. Ensuite, ce système favorise une réalisation des projets au coup par coup qui, combiné à la « fonction budgétaire » du foncier13, n’encourage pas la prise en compte des schémas directeur et documents de planification en vigueur ou en cours de réalisation. S’y ajoute des pratiques corruptives qui peuvent souvent amener à des décalages entre le besoin réel de logements et d’équipements et une programmation négociés par les investisseurs visant à grossir la rentabilité de l’opération. De même, les investisseurs ont un fort pouvoir de pression sur la localisation et la taille des terrains qui 12 Les nouvelles zones urbaines sont des opérations de grands ensembles mixtes à dominante résidentielle, planifiées par l’État à partir des années 1990 dans le cadre d’une politique nationale visant à encadrer le développement urbain et la pénurie de logement. 13 Voir partie précédente : 3- Le foncier, source de revenu pour les administrations locales

leur seront cédés. Ces attributions de terrains pouvant alors être perçues de manières encore plus injustifiées par les populations locales. Enfin, les investisseurs imposent des formes urbaines et architecturales souvent aseptisées qui leur permettent surtout d’accroitre leur bénéfice au détriment de la recherche d’une qualité architecturale ou urbaine.

à retenir : La grande réforme économique promulguée par la Doi Moi, visant l’intégration du Vietnam dans les circuits de la mondialisation dans un objectif de développement rapide du pays, a enclenché une urbanisation galopante du territoire. Cela s’explique par le fait que cette urbanisation incarne à la fois la conséquence et la condition à la transition économique décidée par le parti communiste, d’autant qu’elle s’accompagne d’une transition idéologique promouvant une « civilisation urbaine ». Dans ce contexte, et avec l’arrivée de nouveaux acteurs attirés par l’ouverture économique du pays, les rapports de forces et les relations de pouvoirs autour de la terre ont été complétement renouvelé. La maîtrise de la ressource foncière est ainsi vite devenue un élément de pouvoir important et une clé de lecture essentielle de l’urbanisation du pays. Avec une libéralisation progressive des transactions foncières, la législation vietnamienne a par la suite contribué à la création d’un marché des droits d’usage du sol. Le foncier devient dès lors l’une des ressources les plus rentables et convoitées par les investisseurs. L’État, qui de son coté ne dispose pas des moyens nécessaires pour réaliser ses grands projets ambitieux d’aménagement ni pour répondre aux besoins d’infrastructures et d’équipements, mais qui reste gestionnaire des terres, met alors en place des modalités et des outils de production urbaine de type « terre-contre infrastructure » à même d’attirer les capitaux dans le secteur de la construction. Avec ces systèmes en circuit-court, la ressource foncière devient donc monnaie d’échange et source de revenu pour les autorités publiques. Ce système largement privilégié dans la production urbaine contemporaine est cependant à l’origine de nombreux dysfonctionnements à plusieurs échelles. Ce phénomène est bien entendu particulièrement prégnant dans les grands centres urbains où la forte pression démographique conjuguée à une attractivité économique est à l’origine d’une pression foncière plus importante. Mais il est aussi observable sur des villes de plus petites tailles qui doivent aussi participer aux ambitions d’urbanisation et d’industrialisation du pays.

Des enfants jouent dans les rues d’Hanoï Source : Auteur

Le thé et la ville à Moc Chau Source : Auteur

II- Moc Chau : Urbaniser les campagnes pour aménager le territoire A travers l’étude du cas de la commune de Moc Chau, il s’agit dans cette partie de montrer comment les ambitions planificatrice de l’État central ainsi que les mécanismes de gestion foncière et les outils de production urbaine précédemment étudiés interrogent également les modalités de développement de régions rurales relativement éloignées des grandes métropoles. Cette étude s’inscrit dans une mission de stage dont la commande était la révision du master plan de Moc Chau pour une vision sur 20 ans. Elle permet entre autre de mettre en lumière la manière dont peuvent être perçus les mécanismes de mise à disposition des terres à des investisseurs, à travers le prisme de la planification urbaine. Cette étude permettra d’illustrer par ailleurs certains des dysfonctionnements qui en résultent et la position ambiguë des autorités publiques vis à vis de ces investisseurs.

A- Contexte et lecture locale des enjeux territoriaux Figure 8 : Moc Chau dans le Vietnam du Nord

En 2017, le district de Moc Chau décide de réviser le master plan de Moc Chau réalisé 14 ans plus tôt, en 2004. Celui-ci concerne en réalité les deux communes contiguë de Moc Chau et Nong Truong et a pour objectif de fixer les orientations de développement urbain et socio-économique à horizon 2030. Avec la partition du district de Moc Chau

décidée en 2013, le master plan doit par ailleurs permettre d’atteindre l’objectif fixé par le gouvernement du passage du bourg de Moc Chau (ville de catégorie V) au stade de chef lieu du nouveau district du même nom (ville de catégorie IV) pour 2020. Moc Chau14 est une ville du Nord-Ouest du Vietnam, dans la région montagneuse de la province de Son La. La ville se situe à environ 200 km à l’Ouest de Hanoi avec laquelle elle est reliée par la route nationale 6. 1- La formation d’une ville linéaire polycentrique Moc Chau compte aujourd’hui près de 35 000 habitants au sein d’un territoire rural en transition et confronté à une urbanisation linéaire et un étalement urbain incontrôlé. Elle s’étire sur plus de 10 km le long de la route nationale 6 le long de laquelle se localisent plusieurs centralités reliées entre elles par une urbanisation linéaire qui se développe autour des axes de communications principaux, puis autour des ramifications secondaires. Cette organisation urbaine s’explique par une histoire relativement récente. La première implantation urbaine dans une région très faiblement peuplée remonte à l’installation d’un fort militaire sur une position stratégique pour l’armée française durant la période coloniale, se constituant par la suite en village et en centre administratif du secteur. Durant la période collectiviste, la politique migratoire du gouvernement central apporte une nouvelle population venant du delta du fleuve rouge15 pour peupler les régions montagneuses et y développer l’agriculture. Celle-ci s’installe majoritairement sur le plateau de Nong Truong à l’Est, poussant les autorités à déplacer le centre administratif vers l’Est, créant une seconde centralité alors même que l’urbanisation tend à se développer sur le plateau. Une seconde vague migratoire dans les années 1970 continue de nourrir la commune de Nong Truong et amorce l’urbanisation linéaire le long de la route nationale. Enfin, et en dépit d’une urbanisation accentuée à l’Est, les autorités décident dans les années 2000 de créer ex-nihilo un nouveau centre administratif à l’extrême ouest de la ville, achevant de 14 Le périmètre du master plan regroupant les communes de Moc Chau et Nong Truong pour la constitution du chef lieu de district, nous désignerons pour la suite, sauf précision préalable, sous le terme de « Moc Chau » le rassemblement de la commune de Moc Chau et de Nong Truong 15 Région deltaïque du Nord-Est du Vietnam entre Hanoï et Haï Phong. C’est l’une des régions rurales les plus densément peuplée du monde avec une densité dépassant 1000 habitant/m2. La politique migratoire de l’époque collectiviste visait entre autre un rééquilibrage démographique forcé permettant par ailleurs de créer de nouveaux foyers de population Kinh (ethnie majoritaire) dans les régions montagneuses suivant un désir d’homogénéisation ethnique et d’unité nationale.

constituer la structure urbaine polycentrique de l’agglomération urbaine. Par la suite, une planification urbaine inadaptée et le manque de rigueur dans le contrôle des formes d’urbanisation a favorisé une urbanisation linéaire constituant une ville diffuse et distendue.

Figure 9 : étapes de l’urbanisation de Moc Chau

2- Un territoire rural en transition La structure économique actuelle du territoire est relativement équilibrée. Ainsi, les secteurs primaires, secondaires et tertiaires contribuant respectivement à 34%, 30% et 36% de la production de richesse sur le territoire.

Figure 10 : Répartition et évolution et évolution de la structure économique de Moc Chau

Selon une lecture dynamique de l’évolution de la structure économique, le secteur le plus actif est le secteur tertiaire, suivi du secteur primaire, puis du secteur secondaire. Alors qu’elle était le moteur économique du territoire il y a quelques années, la part de la production de richesse de l’activité industrielle a considérablement reculé (passant

de 43% en 2010 à 30% en 2016). Exprimant le déclin d’un secteur secondaire reposant essentiellement sur des activités de production de matériaux de construction. L’évolution positive du secteur tertiaire peut s’expliquer par plusieurs facteurs. Par l’aménagement d’un nouveau centre administratif à l’échelle du district et, par l’augmentation des activités commerciales et de services liée à l’évolution démographique positive et à un développement récent de l’attractivité touristique. En étant à la fois le support de l’activité industrielle persistante et un facteur indirect de l’attractivité touristique, l’activité agricole se place au cœur de ces dynamiques économiques du territoire. En effet, l’activité agricole de Moc Chau et de son territoire élargi est très diversifiée et spécifique. Ainsi, Moc Chau et sa région sont particulièrement reconnus pour la culture séculaire du thé sur les collines à l’Est et au Nord de la ville. Elle est aussi connue pour sa production laitière qui explique la culture de parcelles fourragères sur le plateau de Nong Truong. De nombreux vergers et cultures de fleurs font aussi parties des activités agricoles caractéristiques de la région. Il faut par ailleurs notés que l’activité agricole reste aujourd’hui l’activité professionnelle ou semi-professionnelle majeure d’une grande partie de la population. Cette production agricole permet donc de soutenir l’industrie agro-alimentaire liée aux activités de transformation et d’emballage notamment. C’est aussi cette diversité de paysages agricoles, mêlée au cadre naturel grandiose des pitons rocheux et des reliefs de montagne, qui est en grande partie à l’origine de l’attractivité touristique du territoire. En effet la fréquentation touristique ne cesse d’augmenter pour une destination particulièrement prisée par les Hanoïens, qui peuvent quitter l’agitation de la métropole pour un week-end et profiter du climat particulièrement agréable du plateau de Moc Chau en se baladant dans les rangées

Figures11, 12, 13 et 14 : La diversité des paysages agricoles de Moc Chau : collines de thé, vergers de pêches, champs de fleurs et culture de la fraise

des champs de thé. Certaines des activités agricoles et en particulier la culture du thé, sont liées à l’installation ancienne d’ethnies minoritaires16 sur le territoire représentées notamment par une population Thaï et H’mong. Leur présence est aussi un facteur d’attractivité touristique pour le patrimoine culturel qu’ils représentent et entretiennent par leur artisanat textile, leurs fêtes rythmées par les saisons agricoles ou leur architecture traditionnelle. Si le territoire continue à s’urbaniser et le secteur tertiaire tend à se développer rapidement, Moc Chau reste donc aujourd’hui fondamentalement rural, aussi bien dans sa fonction économique que sociale, culturelle et identitaire. 3- Un territoire soumis à des risques climatiques Entre sécheresses, inondations et crues violentes, le territoire est sujet aux changements climatiques dont le Vietnam de manière général est un des pays au monde le plus intensément touché. La topographie dessine des plateaux successifs descendant d’Est en Ouest délimités par des reliefs escarpés au Nord et au Sud. Avec un climat tropical, les pluies se concentrent d’Avril à Octobre pouvant provoquer des inondations, des crues violentes et des glissements de terrains dans un contexte où le tissu urbain se développe justement au pied des reliefs escarpés. Les risques se concentrent donc sur deux types de zones : - Les contreforts de la crête de montagne au nord où les ruissellements peuvent être particulièrement violents en raison des fortes pluies et des pentes. - Les deux plaines du sud-ouest, correspondant au point de rencontre des fleuves et dont la topographie crée des zones inondables.

16 La population vietnamienne est majoritairement composée de Kinh (86 %), et de 53 ethnies minoritaires.

Ces plaines humides expliquent également le développement de certaines agricultures et doivent être conservées pour former des zones tampons qui ralentissent l’écoulement des eaux vers les zones en aval déjà exposées à un risque important d’inondation. 4- Principaux enjeux et orientations de développements En s’appuyant sur ces considérations locales tirées des points saillants du diagnostic, la stratégie urbaine de la ville de Moc Chau devrait pouvoir se résumer comme suit : concilier le développement économique, administratif, culturel et touristique du territoire avec son environnement naturel, agricole et pastoral ainsi que les nombreuses ethnies qui l’habitent et qui en dépendent. L’un des enjeux majeurs qui en résulte est donc le contrôle de l’urbanisation et la lutte contre le développement de ses formes actuelles (développement linéaire et diffus) pour la préservation des espaces agricoles et des paysages, des activités économiques, et des dimensions identitaires et culturelles qui s’y rattachent. Il est toutefois absolument nécessaire et fondamental de prendre en compte d’autres dynamiques qui se jouent à une échelle extra-territoriale. Si certaines d’entre elles doivent être considérées comme de nouvelles opportunités de développement, les logiques décentralisées de leur prise de décisions leurs donnent souvent un caractère détaché des réalités locales qui explique en partie le recours à des modalités de production urbaine surdimensionnées et inadaptées.

B- La confrontation aux dynamiques extra-territoriales 1- La mise en œuvre d’une armature urbaine nationale planifiée Comme nous l’avons évoqué précédemment, le master plan de la ville de Moc Chau doit permettre d’atteindre les critères pour le passage d’une ville de catégorie V à celui de ville de catégorie IV. Les villes vietnamiennes sont classées par l’administration centrale en six catégories, dont dépendent leurs prérogatives, leur autonomie et le niveau des investissements de l’État (décret n°42/2009/ND-CP). Ce classement s’appuie sur six critères principaux : la « fonction urbaine » (plateforme internationale ; centre administratif, économique et culturel ou simple chef-lieu) ; la population (4 000 hab. minimum) ; la densité de population ; la part de l’emploi non agricole dans la zone urbaine (65% minimum) ; le système des infrastructures (niveau de cohérence et d’achèvement) et l’« architecture et le paysage urbain » : respect des règlements d’urbanisme, aménagement des espaces publics et intégration des problématiques environnementales17. Critères de classification des villes vietnamiennes

Source : Rapport : Renforcement des compétences en matière de gestion afministrative des grandes villes, PADDI 2013

Fanny Quertamp, Laurent Pandolfi, Laura Petibon, Faire la ville, 2014, p.9

La catégorisation des villes est définie par le gouvernement au niveau ministériel et correspond plus à des objectifs d’urbanisation qu’à un classement effectif des villes. Il constitue ainsi un outil permettant à l’État de planifier l’armature urbaine du pays. Le problème réside justement dans la planification ultra-centralisée de l’aménagement du territoire qui amène souvent à des décalages entre les objectifs fixés par le pouvoir central et les capacités réelles de développement local. Dans le cas de Moc Chau l’objectif pour 2020 du passage en ville de catégorie IV implique par exemple une population minimum de 50 000 habitant pour un territoire qui n’en compte aujourd’hui que 35 000, soit une augmentation de la population de 43% sur deux ans. Si l’objectif ne sera évidemment pas atteint à la date fixée par le gouvernement, il force cependant les autorités locales à une marche forcée et accélérée dans l’urbanisation du territoire. Premièrement parce qu’elles en ont l’obligation mais aussi parce que la catégorie détermine les délégations de compétences accordées et le montant des allocations versée par l’État. De la même manière, le critère de la part de population active non agricole fait peu de sens à court terme et ne prend pas en considération la structure de l’emploi et les dynamiques économiques locales. Elle pousse souvent à l’aménagement de grandes zones industrielles ou explique en partie l’aménagement de nouveaux grands centres administratifs en périphérie du tissu urbain existent. Nous pouvons noter par ailleurs que les textes officiels déterminant les critères de classification des villes font écho à la vision étatique, évoquée précédemment dans la première partie de cet exposé, dévalorisant le milieu rural au profit de l’urbain et ses activités économiques attachées : « Increasing industry, construction and service proportion, and decreasing agriculture, forestry and aquaculture proportion according to the predetermined objectives »18. 2- L’amélioration de l’accessibilité de la ville par la future autoroute du Nord-Ouest Le projet d’autoroute devant relier Hanoi à Son La constitue lui aussi un projet d’intérêt national devant inévitablement être pris en compte pour l’élaboration de la stratégie du master plan. Aujourd’hui, la portion Hanoi – Hoa Binh est déjà terminée, la prochaine portion devrait donc relier Hoa Binh à Moc Chau puis Moc Chau à Son La. En repositionnant Moc Chau à trois heures de la capitale au lieu de cinq heures actuellement, ce projet d’infrastructure majeur constitue un atout indéniable pour le développement de la ville. 18

Article 3 Classification criteria for special-class cities

Par l’amélioration de son attractivité touristique premièrement car elle confortera Moc Chau comme destination touristique de courte durée privilégiée pour les Hanoiens et permettra de lui donner une envergure nationale voire internationale. Il renforcera ensuite la position de carrefour stratégique, notamment commerciale, entre le corridor économique du Nord-Ouest, de Dien Bien Phu à Hanoi, et l’accès la frontière Laotienne au Sud. De plus, le poste-frontière de Long Sap à la frontière laotienne, situé à seulement 35 km de Moc Chau, devrait aussi s’ouvrir davantage aux flux de personnes et de biens commerciaux. Ces

opportunités

développement

de doivent

donc être intégrées dans la planification urbaine de la ville pour anticiper les dynamiques économiques d’une part et encadrer la pression urbaine qui en résultera d’autre part. D’autant que cette pression urbaine

foncière

est

renforcée et accélérée par

Figure 15 : Tracé du projet d’autoroute Son La - Hanoï dans le district de Moc Chau

les modalités de financement de l’infrastructure elle-même.

En effet, ce type d’infrastructure fait typiquement l’objet de modalité de financement en circuit-court du type terre contre infrastructure. Le district de Moc Chau doit donc trouver les investisseurs privés nécessaires au financement de la portion d’autoroute le concernant. En échange de quoi le district met à disposition des terrains aux investisseurs en question pour qu’ils puissent développer des opérations immobilières et trouver un retour sur investissement. 3- Moc Chau, un nouveau centre touristique national Enfin, le troisième des grands projets d’aménagement du territoire décidé au niveau ministériel par l’État est la désignation du plateau de Moc Chau comme l’un des 46 pôles prioritaires nationaux devant se développer au plan touristique. Le projet vise à développer un centre touristique aux portes de la ville de Moc Chau sur une surface de près de 5000 hectares, avec pour objectif d’accueillir 3 millions de

visiteurs par an (dont 30 000 étrangers). Aujourd’hui, le site est une vallée agricole peu peuplée mais qui participe au cadre paysager montagneux et agricole dans lequel s’inscrit Moc Chau. Les premières collines de thé cultivées dans cette zone marquent d’ailleurs aujourd’hui l’entrée de la ville.

Figure 16 : Master plan du projet de centre touristique national de Moc Chau

En plus des considérations de développement durable et de préservation des activités et paysage agricoles qui sont justement à l’origine de l’attractivité touristique actuelle, l’urbanisation de ce secteur fait encore appel à l’investissement privé. Le site est ainsi découpé en grands lots que chaque investisseur sera chargé de développer suivant les orientations générales dictées par le ministère de la culture, du sport et du tourisme. Il va sans dire que chacun des ces lots sera livré avec son lot de villas, golfs et centre commercial.

C - Le recours à l’investissement privé et l’impact sur la planification 1- Des projets approuvés pour aménager le territoire Les autorités locales se voient donc charger d’aménager et équiper la ville pour un objectif de population de 50 000 habitants et financer la réalisation de la nouvelle autoroute. N’ayant pas les moyens d’aménager la ville pour soutenir les objectifs de développement urbain issus des prérogatives étatiques du changement de catégorie, ni de financer le projet d’autoroute, elles font donc appel aux capitaux d’investisseurs privés. Cela se traduit par la négociation avec ces investisseurs de l’attribution de droits d’usage de fonciers urbanisables qui vont leur permettre de monter des opérations immobilières sur lesquelles ils tireront un profit, retour sur l’investissement porté sur la réalisation des équipements et infrastructures publiques. Ces opérations immobilières sont désignées par le district sous le terme de « projets approuvés » et doivent dès lors être intégrés dans l’élaboration du master plan. Mais la nature impérieuse des objectifs étatiques et les négociations pour l’attribution des terres aboutissent à une prise de décision rapide dans laquelle les souhaits de l’investisseur valent souvent plus que les règlements d’urbanisme en vigueur ou la prise en considération des enjeux de développement locaux. De nombreux projets de ce type ont ainsi été approuvés dans le district de Moc Chau, dont certains sont compris directement dans le périmètre du master plan.

Figure 17 : Répartition des projets approuvés dans le périmètre d’étude

Cette carte présente la localisation des différents projets approuvés des communes de Moc Chau et Nong Truong. A l’Est, la quasi totalité des projets constituant le centre touristique national, sont des projets d’hôtellerie de type resorts ou de loisirs, le golf étant la nouvelle lubie des promoteurs vietnamiens. Dans une certaine mesure le parallèle peut être fait avec les stratégies étatiques d’aménagement du territoire et touristique réalisées en France dans les années 1960 sous l’égide de la DATAR. On peut notamment penser à la Mission interministérielle d’aménagement touristique du littoral du Languedoc-Roussillon. Les objectifs sont analogues : offrir des infrastructures à un secteur touristique en plein essor, permettre un rééquilibrage des activités sur le territoire (en France, désenclaver la Côte d’azur), mettre en valeur des régions restées rurales et peu développées. Les modalités d’aménagement sont différentes, mais la dimension massive, hors sol et parfois violente des opérations est semblable. Aujourd’hui les résultats de ce type de politiques d’aménagement du territoire sont connus. Sur la côte d’Azur la mission a finalement largement atteint ses objectifs en matière de fréquentation touristique et de développement économique : pour l’ensemble de la région, on est passé de 525 000 touristes en 1965 à près de 5 millions à la fin des années 1980 et un chiffre d’affaires de l’ordre de 8 milliards de francs qui fait du tourisme la première activité régionale19. Mais à quel prix ? En imposant ses ambitions développementalistes du territoire, l’État français avait à l’époque complétement dénaturé le contexte agricole et naturel existant, les négociations pour le rachat des terres ou les expropriations nécessaires ont été mal vécues par les populations rurales, et l’opération avait suscité de vives critiques amenant l’État à réviser son approche de l’aménagement touristique national pour la mission d’aménagement de la côte Aquitaine. 2- Recours au système terre contre infrastructure : intérêt local VS intérêt national Au sein du périmètre du master plan, six projets ont été approuvés par le district. Tous sont liés au financement d’infrastructure ou d’équipements publics. Le projet le plus représentatif de ce mécanisme est peut-être le projet n°6 dont l’approbation est directement liée au financement de l’autoroute. Il se situe au Nord de la centralité de Nong Truong et de la route nationale. Sur une superficie de 98 hectares, le programme prévoit une capacité de logements pour 6000 à 8000 habitants, des espaces verts et des équipements et services publics. 19

INA

Avec la réalisation de cette opération, la collectivité est doublement gagnante, elle trouve des capitaux pour financer le tronçon de l’autoroute et autorise une opération d’urbanisme participant aux objectifs d’accueil de nouvelles populations et d’équipement de la ville. Dans une certaine mesure, ce type de montage présente donc des avantages certains, mais sur plusieurs points, il interroge l’intérêt local réel à long terme et l’articulation avec une démarche de planification urbaine locale. Premièrement, l’opération ne respecte pas le document d’urbanisme en vigueur qui détermine sur cet espace un zonage industriel et agricole non urbanisable. Et pour cause : les espaces au Nord de la centralité de Nong Truong sont exploités pour une culture fourragère servant à l’élevage de vaches laitières. Une dizaine de fermes se concentrent d’ailleurs dans le périmètre du projet. En approuvant ce projet, les autorités locales s’engagent donc à racheter les droits d’usage du sol des agriculteurs ou à les exproprier de ces droits, changer la catégorie d’usage du sol et supprimer 98 hectares de terres agricoles et dix fermes participant à une production agricole et industrielle spécifique au territoire. Figure 18 : Plan de zonage du master plan 2004 de Moc Chau

Ensuite, les discussions entre le bureau d’étude chargé de l’élaboration du master plan et les autorités locales du district n’ont permis ni de modifier la localisation de l’opération, ni son programme, ni la taille du périmètre. En effet, les études réalisées lors du diagnostic de la révision du master plan ont mené à identifier au moins trois fonctions à préserver, exercées par ces espaces agricoles du Nord de Nong Truong. Situées au pied de la chaine montagneuse les parcelles agricoles constituent des espaces de pleine terre ralentissant les ruissellements parfois violents provenant des

hauteurs durant la saison humide. Conserver ces espaces c’est limiter les risques de crues violentes et d’inondation.

Figure 19 : Carte du système hydrographique et des risques d’inondation

Ils remplissent ensuite une fonction paysagère qui participe grandement à l’image de la ville et à son attractivité touristique. Ils constituent un patchwork de parcelles agricoles et préservent une vue dégagée sur le grand paysage de montagne. Enfin, ils remplissent une fonction économique puisque comme nous l’avons évoqué plus haut, une grande partie des fermes de vaches laitières sont implantés sur ces terres. On

peut

l’immobilisme

supposer des

que

autorités

locales sur la question résulte d’une pression des investisseurs, cherchant à conserver son intérêt économique, et d’une certaine forme de connivence entre les acteurs publics et privés. En effet, il est apparu assez nettement que les autorités

Figure 20 : Extrait du master plan 2018 sur lequel apparait le redimensionnement de la route agricole

locales n’opposent que peu de résistance face aux exigences des investisseurs lors des négociations. L’exemple le plus frappant est le souhait de l’investisseur de tracer un nouvel axe routier reliant directement son opération à l’autoroute et au futur centre touristique. Le tracé proposé passe en plein centre des collines de thé en empruntant une portion d’une petite route agricole qui profite justement de cette position centrale pour la collecte des feuilles de thé lors des périodes de ramassage. Malgré de nombreuses interpellations du bureau d’étude sur la question et la proposition d’alternatives plus respectueuses du territoire, l’investisseur n’est jamais revenu sur ce projet et a toujours été soutenu par les autorités locales. Finalement, le recours au système « terre contre infrastructure » pour le financement d’infrastructures publiques révèle un rapport de force souvent contradictoire entre intérêt national et intérêt local. Mais surtout, cette modalité de financement favorise bien plus les ambitions étatiques que les problématiques de développement locales. Ainsi, cela se traduit très concrètement à Moc Chau par la négligence des dimensions économiques, paysagères, sociales ou écologiques de certains espaces agricoles en faveur d’opérations immobilières qui déséquilibrent le fonctionnement du territoire. L’étude du cas de Moc Chau exprime aussi particulièrement bien comment les politiques d’aménagement du territoire constituent un facteur de l’urbanisation accélérée des campagnes.

Figure 21 : Des agriculteurs pèsent et ramassent le thè récolté dans la journée

à retenir : Une lecture des dynamiques locales met en avant des enjeux locaux liés au besoin du contrôle de l’urbanisation dans ses formes actuelles, la préservation des espaces et activités agricoles qui participent à la transition économique en cours, et la prise en compte des risques naturels. La ville reste inscrite dans un contexte rural aussi bien dans une dimension paysagère qu’identitaire et culturelle.

Toutefois, cette lecture simplifiée du territoire se confronte à d’autres dynamiques extraterritoriales qui introduisent de nouveaux enjeux de développement. Ces dynamiques émanent des politiques nationales d’aménagement du territoire. Ainsi, Moc Chau fait l’objet de trois projets nationaux : le passage d’une ville de catégorie V à IV pour répondre au projet d’armature urbaine du pays ; la desserte de la ville par l’autoroute devant relier Hanoi à Son La ; le projet d’un centre touristique national de 5000 hectares aux portes de la ville. Le manque de moyens des autorités locales pour atteindre les objectifs qui en découlent, explique le recours au système « terre contre infrastructures ». Ainsi, de nombreux « projets approuvés » se distribuent sur le territoire en autant d’opérations immobilières privées dont le foncier a été cédé par le district. Cette étude de cas met en évidence au moins deux dérives majeures et connexes. Premièrement, ce système donne à l’investisseur privé un pouvoir de négociation qui surpasse bien souvent l’intérêt collectif de la planification urbaine. La priorité donnée à la réalisation de ces projets approuvés étant par ailleurs accentuée par l’opposition de deux temporalités, celle du court terme pour les besoins de financement des infrastructures et celle du long terme de la planification urbaine. Ensuite, comme nous avons pu l’observer, ces modalités de production urbaine tendent à servir davantage les intérêts de développements nationaux que locaux. Ces modalités de gestion foncière et de production urbaine se généralisant sur la totalité du territoire, elles ont un impact de plus en plus important sur les formes urbaines, les modes de vie et la société vietnamienne.

Ambiances de Moc Chau Source : Auteur et AREP

Vietnam urbain Source : Auteur

III- Le recours au système terre contre infrastructure : facteur de mutations spatiales, sociales et politiques Cette partie vise à explorer davantage les conséquences de la généralisation de ce mode de production urbaine au sens large, c’est à dire de l’impératif étatique d’une vision moderniste de la ville à la mise en œuvre des projets par des investisseurs privés et semi-publics, en passant par le système et les outils de gestion foncière. Nous étudierons en premier lieu comment ces visions modernistes et leur interprétation par les différents acteurs de l’aménagement se traduisent dans la morphologie urbaine des villes Vietnamiennes et ce que cela implique en terme de recomposition sociale et de fonctionnement urbain. Puis, nous analyserons comment les modalités même de la gestion foncière participent à faire naitre une parole citoyenne face à des projets souvent jugés injustes ou injustifiés, à même de requestionner l’autorité de l’État-parti. Pour ce faire, nous nous appuierons essentiellement sur les exemples de « nouvelles zones urbaines »20, notamment en périphérie des villes de Hanoï et de Ho Chi Minh Ville (HCMV). D’abord parce que le faible état d’avancement des projets approuvés dans le cadre de l’étude de cas de Moc Chau ne nous permet pas de tirer de conclusion sur leurs conséquences. Ensuite car, même si elles sont loin de leur être exclusives, c’est dans le cadre des nouvelles zones urbaines que les modalités de production étudiées se sont développées et s’expriment avec le plus d’intensité, expliquant par ailleurs une littérature scientifique relativement riche à ce sujet. Enfin, car cela permet de dépasser la dichotomie du rural et de l’urbain dans un pays où « en ville comme dans la “campagne” ou dans le périurbain, au nord comme au sud, les territoires sont remodelés, les populations transitent, s’éloignent, s’émancipent, et les rapports entre pouvoirs publics et habitants évoluent, se distendent et s’opposent » (Labbé 2014).

« khu do thi moi » en vietnamien

A- Conséquences sur les morphologies et modes de vie urbains, entre homogénéisation et exclusion 1- L’interprétation du modèle urbain Singapourien, figure de la modernité et homogénéisation des formes urbains A partir des années 1990, le gouvernement Vietnamien engage une politique nationale visant à encadrer le développement urbain et la pénurie de logements par la planification de « nouvelles zones urbaines » (NZU). Ces NZU sont des opérations de grands ensembles à dominante résidentielle mais à usage mixte devant théoriquement mêler logements, grandes surfaces commerciales et équipements publics. Dans les grands centres urbains du pays (Hanoï et HCMV en particulier), ces nouveaux quartiers sont souvent réalisés loin de la ville constituée sur des terres agricoles cultivées par les villages ruraux périurbains (Boudreau, Labbé). En répondant à la volonté planificatrice et idéologique de l’État pour un « projet urbain de civilisation », ces nouveaux ensembles urbains sont emprunts d’une urbanité propre avec des caractéristiques morphologiques communes. Ces caractères communs sont en grande partie issus d’une interprétation du modèle économique et urbain Singapourien qui s’impose comme référence dans nombre de pays de l’Asie du Sud-Est et en Chine.

Figure 22 : Singapour, modéle de développement urbain pour les pays asiatiques

Si le renouveau urbain de Singapour s’engage à partir de son indépendance en 1965, c’est justement à partir des années 1990 qu’il s’impose comme un double modèle de développement économique et urbain dans le reste de l’Asie. Ses caractéristiques urbaines reposent en premier lieu sur une ville strictement ordonnée et régulée, résultant d’une planification du développement et de l’aménagement dont le respect est en partie assuré par un régime politique stable et autoritaire. La logique d’aménagement s’appuie sur une « diffusion exclusive de l’urbain » selon laquelle les autorités Singapouriennes cherchent à édifier un environnement urbain total qu’elles façonnent autour d’une réactualisation du concept de cité-jardin. La « ville tropicale » que prône Singapour doit ainsi constituer un environnement urbain où le cadre de vie façonné par l’homme, propre et végétalisé,

s’inscrirait dans un vaste jardin partagé (Guillot 2007). En opposition à la valorisation de l’aspect naturel, la ville présente un modèle d’aménagement urbain très dense se traduisant notamment dans la verticalité et la hauteur des formes bâties, avec des communautés résidentielles composées d’ensembles de tours. Les autorités se sont par ailleurs attachées à renforcer l’attractivité internationale de la ville en s’appuyant sur la qualité des infrastructures et services urbains (voirie, électricité, eau courante, assainissement, télécommunication, etc.). Enfin, l’excellence urbaine dont se revendique Singapour est incarnée par les réseaux ferroviaires et autoroutiers. Au delà des bénéfices économiques liés à l’excellente qualité de connexion, la particularité singapourienne réside dans la végétalisation et l’intégration des transports en commun aux autoroutes urbaines pour diminuer l’usage de la voiture individuelle. Au regard des développements concordants économique et urbain de la citéÉtat (Guillot 2007), le gouvernement Vietnamien cherche à s’approprier les formes d’urbanisation privilégiées par Singapour. Mais en les interprétant à travers son prisme de la modernité, le pouvoir public va surtout valoriser le zonage fonctionnel, la verticalisation des formes bâties, les nouvelles échelles de voirie, ou encore le développement des malls (Gibert, Segard 2015). Le décret gouvernemental de 2006 portant sur le développement des NZU spécifie par exemple que 60% du stock de logement doit être occupé par des constructions hautes (au moins 9 étages) et 40% par des maisons individuelles. Un autre document publié en 2008 par le ministère de la construction insiste par ailleurs sur l’aspect réglé et organisé des opération : « Les bâtiments doivent être uniformes, harmonieux et bien rangés » (Préault 2017). La forme urbaine et architecturale est ainsi fortement conditionnée par les réglementations étatiques et leur interprétation des archétypes de la modernité, du moins dans le cas des NZU. Cela se retrouve bien dans les plans des opérations dans lesquels l’urbanisation repose sur le tracé de grands axes structurants et sur un zonage fonctionnel des activités. Ainsi, au sein de ces quartiers, les rues se rapprochent davantage à des autoroutes urbaines qui délimitent les zones résidentielles, commerciales ou de loisirs, qu’à des rues dans lesquels se déploient les usages et sociabilités.

Figure 23 : Image marketing du projet Khu dô thi vân canh à Hanoï

Les programmes varient peu et répondent à la fois aux normes et aux intérêts des investisseurs. Systématiquement, seules deux formes d’habitat sont proposées : la maison individuelle pavillonnaire sous forme de villa de standing, ou l’appartement dans une tour de logement collectif. Les investisseurs y ajoutent souvent des opérations d’hôtellerie ou de loisirs qui se traduisent la plupart du temps par l’aménagement d’un terrain de golf. Il est d’ailleurs reconnu que l’aménagement récurrent de terrains de golf résulte bien souvent de stratégie spéculative car il n’exige pas le changement de destination de l’usage du sol agricole mais facilitera par la suite le changement vers un usage urbain. Par ailleurs, les infrastructures de voirie sont dimensionnées et aménagées pour un usage privilégié de la voiture, laissant peu de place aux déplacements alternatifs dans des contextes urbains où l’offre de transport en commun est encore largement déficiente. Tous ces programmes sont donc révélateurs d’un urbanisme normé qui ne donne que peu de considération aux spécificité du site dans lequel s’implante l’opération, participant à une homogénéisation des formes et des paysages urbains sur le territoire, et par extension des usages et pratiques dans la ville. 2- Une urbanisation génératrice de fragmentation urbaine On peut voir dans ces formes urbaines, couplées aux stratégies spéculatives dans l’acquisition des logements qui l’accompagnent, une forme de fragmentation urbaine.

Une fragmentation spatiale premièrement, car elle se traduit de façon formelle dans le paysage et l’espace urbain. En effet, les formes urbaines et architecturales de ces grandes opérations contrastent bien souvent de manière saisissante avec le milieu environnant, la plupart du temps constitué de rizières éloignées de la ville constituée. Cette rupture spatiale est aussi accentuée par la structure même de ces quartiers. Dans la lignée des principes d’aménagement modernistes, la planification commence par définir les limites du secteur à urbaniser par le réseau routier, répondant à la croyance selon laquelle la route est génératrice de l’espace urbain. La dimension de ce réseau viaire périphérique et le non raccordement du quartier avec les tracés existants des quartiers voisins participent ainsi à une mise à distance de ces derniers (Boudreau Labbé 2011). Cet isolement et mise à distance sont par ailleurs affirmés par l’imagerie commerciale utiliser dans

marketing

ces

opérations immobilière. En effet, les plans et maquettes ignorent souvent

l’environnement

quartier en le représentant au centre de grands espaces verts « vide » de toute occupation, alors qu’en réalité ces espaces sont

cultivés

densément

peuplés par des villages.

Figure 24 : Offre commerciale pour les logements d’une NZU. Comme dans toute les autres images de synthèses présentées précédemment, l’espace environnent semble inhabité

De plus, et même si son intensité est à nuancer, l’émergence d’une classe assumant des modes de vie occidentalisés qui valorisent le confort et la sécurité, encourage les opérateurs à intégrer dans la production urbaine des barrières physiques autour des nouveaux quartiers. Celles-ci se traduisent par des portiques de sécurités ou des services privés de gardiennage à l’image des gated-communities américaines ou européennes. Dans ce type d’opérations encore peu répandues la fracture spatiale devient alors infranchissable. Cette fragmentation spatiale s’accompagne ensuite d’une fragmentation sociale de l’espace urbain. En effet, si les NZU devaient à l’origine permettre de produire

du logement abordable, l’effectivité du système économique et les stratégies spéculatives immobilières tendent à en écarter les franges les plus démunies de la population au profit des classes moyennes et supérieures. Théoriquement, les autorités publiques garantissent l’accès à la propriété pour les ménages à faibles revenus en fixant le prix de la première vente. Or, dans les faits les logements sont souvent revendus plusieurs fois avant même sa livraison. Les premiers acheteurs sont rarement les futurs habitants mais des individus qui tirent partie de leur relation privilégiée avec l’État pour profiter du premier prix de vente plafonné afin de faire une plus value au moment de la revente, qui n’est alors plus contrainte que par les prix du marché réel (Boudreau Labbé 2011). Cette spéculation immobilière entraine une augmentation importante du prix des appartements, qui peuvent tripler par rapport aux prix fixés par l’État21, aboutissant à une rupture socio-économique avec les quartiers ou villages avoisinants dont la population n’a pas les moyens d’y accéder. Comme le souligne Marie Gibert (2015), l’arrivée de ces nouvelles populations urbaines dans les NZU s’accompagne très peu d’une intégration aux communautés villageoises qui les entourent et les précèdent. L’exemple de la NZU de Ciputra22, met en évidence les faibles relations qu’entretiennent les habitants des nouveaux quartiers avec ceux des quartiers et villages voisins.

Figure 25 : Une des entrées sécurisées du quartier de Ciputra au Nord-Ouest du centre de Hanoï

Selon Marie Gibert, les nouveaux habitants ne fréquentent qu’à la marge les marchés 21 (Boudreau Labbé 2011)p.140 22 Ciputra est une nouvelle zone urbaine du Nord-Ouest de Hanoï, d’une surface de 400 hectares et devant accueillir 50 000 habitants. Lancée au début des années 2000 et financée par un investisseur privé indonésien, cette opération immobilière est devenue une référence en matière de projet immobilier impliquant un promoteur étranger et de communauté fermée et sécurisée.

et commerces de rue des villages voisins et les seuls contacts passent par les habitants des villages embauchés pour des activités de gardiennage ou de ménage, ne constituant pas un « facteur d’intégration ou de construction d’une communauté territorialisée ». Les formes urbaines et les mécanismes de spéculation aboutissent donc à une fragmentation socio-spatiale de l’espace urbain. Entre des classes moyennes intégrées au projet économique et idéologique de civilisation urbaine de l’État, et une population exclue de la transition économique. 3- Un renouvellement imposé des modes de vie et pratiques urbaines En plus des impacts sur la morphologie urbaine et les fragmentations qui en découlent, les nouvelles formes d’urbanisation privilégiées aujourd’hui au Vietnam accompagnent et encouragent des mutations d’ordre sociétale qui transforment les modes de vie et les pratiques de l’espace urbain. Ainsi, les nouvelles formes d’habitat produites rentrent en contradiction avec la cellule familiale traditionnelle souvent support d’une petite activité commerciale. Les appartements dans les tours d’immeubles collectifs ou les villas encouragent l’émancipation et l’éclatement de la bulle familiale et ne permettent pas le maintien d’une activité économique pratiquée à même la résidence et intimement lié à l’espace public de la rue. Lors des opérations de relogements, les habitants se plaignent ainsi souvent des effets négatifs sur leur ménage (Gibert 2015). Le zonage fonctionnel à l’échelle du quartier, séparant spatialement espace de consommation, d’activité et résidentiel, va donc à l’encontre de la tradition de mixité des usages résidentiels et commerciaux au sein de l’espace de l’habitat vietnamien (Boudreau Labbé 2011). Par ailleurs et de façon directe, les habitants expropriés des villages dépendant consommées

des par

terres

agricoles

l’urbanisation,

subissent un changement brutal et inévitable de leur mode de vie en perdant leur moyen de subsistance. Du point de vue de l’espace urbain en lui même, c’est le rapport à la rue et les usages associés qui sont remis

Figure 26 : Une vendeuse de rue dans les rues du vieux quartier de Hanoï

en question par ces formes urbaines. Au Vietnam comme dans beaucoup de pays d’Asie du Sud-Est, la rue est associée à une multitude d’usages et une appropriation individuelle forte. Premièrement, comme évoqué précédemment, car elle fonctionne en étroite continuité avec l’habitat, mais aussi parce qu’elle est le support de la figure emblématique du vendeur ambulant, de la multitude de marchés de rue ou des exercices sportifs du matin. Comme le dit Marie Gibert, « rue, commerce et habitat sont ainsi intimement liés par les pratiques citadines »23. Ces pratiques participent ainsi pleinement d’une identité de la ville vietnamienne (petites et grandes) et de leur attractivité, tout du moins touristique, comme en témoigne l’afflux de touristes dans le vieux quartier d’Hanoi par exemple.

Figure 27 : A Hanoï comme partout au Vietnam, une grande majorité des rez-dechaussées habritent un commerce ou une activité familiale en continuité avec le logement

En contradiction totale avec ces formes d’habiter et de pratiquer l’espace de la rue, les axes projetés des nouveaux quartiers changent les dimensions et les formes de la rue, conditionnant de fait de nouveaux usages. En effet, les dimensions et l’organisation de la voirie affectent à la rue un usage exclusif de gestion des flux motorisés pour desservir des ensembles de tours de logements ou de secteurs pavillonnaires. Une fois de plus, l’imagerie marketing utilisée par les concepteurs est assez révélatrice de ce changement radical de conception de la rue puisque celle-ci est systématiquement représentée vide, exempte de piétons ou de cyclistes, à l’opposé de l’agitation et de 23

Moderniser la ville, réaménager la rue à Ho Chi Minh Ville, Marie Gibert, 2010, p.7

l’ambiance urbaine des villes vietnamiennes. La production urbaine n’est évidemment pas la seule raison à l’évolution des modes de vie des vietnamiens et la critique de cette dernière est en partie subjective, mais il est tout de même intéressant d’observer l’impact et les raisons des bouleversements qu’engendrent les modalités de production urbaine contemporaine. Car comme l’observe Marie Gibert, l’élargissement des rues dans les nouvelles opérations résulte moins d’un projet de ville que de l’intérêt des investisseurs, puisque la largeur d’une rue conditionne la capacité de verticalisation du bâti et donc de rendement de l’opération. Quoi qu’il en soit, l’urbanisation vietnamienne dans ses formes actuelles transforme et reconfigure l’espace urbain entraine par là même un bouleversement des rapports sociaux, des modes d’habiter, de consommer, des ambiances et des paysages urbains. En perdant le rapport traditionnel à la rue, la ville vietnamienne s’engage donc à perdre une partie de son identité pour s’engager vers un modèle plus ordonné et aseptisé d’une « ville générique »24.

4- La ville en suspend Une autre des dérives principales des modalités de production urbaine issues des arrangements entre État et investisseurs réside dans les défauts de livraison des équipements et infrastructures et de l’achèvement partiel des opérations en général. Le tableau ci dessous, réalisée par Danielle Labbée et Clément Mucil dans le cadre d’une étude sur les NZU de Hanoï, révèle qu’avec seulement 34 NZU considérées comme achevées sur 252 recensées, moins de 15% des projets approuvés ont atteint un niveau d’achèvement satisfaisant. NZU non construites dont l’année d’approbation n’est pas attestée

NZU non NZU travaux engagés construites

NZU partiellement achevées

NZU achevées

Nivellement Voirie 95% 75% 50% 25% 10% 37

18 28

11 8 11 13 14

Source : Danielle Labbée et Clément Musil, 2017

Très souvent les travaux de gros œuvres ne sont même pas engagés ou les terrains ont seulement été nivelés et remblayés lorsqu’il s’agit de rizières pour s’assurer qu’ils 24 « Une ville dont la conception serait calquée sur un modèle unique et mondialisé, sans identité propre en lien avec une forme urbaine particulière. » Rem Koolhaas,

ne soient réappropriés par les anciens ou de nouveaux habitants. Car pour la plupart de ces projets dans cet état d’avancement, leur approbation remonte à une dizaine d’année25. Figure 28, 29, 30 et 31 : Projet immobilier de l’investisseur Vietracimex dans la périphérie Ouest de Hanoï, approuvé il y a plus de 7 ans. Aujourd’hui seule une infime partie des 165 hectares ont été aménagés et bâtis. Les travaux de construction entamés n’ont jamais été fini

Un grand nombre des projets engagés dans la construction sont inachevés. Ceci s’explique en partie par la taille des opérations, la plupart du temps supérieure à 20 hectares, et du fait que les promoteurs n’ont aucune contrainte de temps liée à un calendrier contractualisé avec les autorités publiques. Les promoteurs développent donc ces grandes opérations selon un phasage reposant sur leurs liquidités et les opportunités qu’offre le marché. Les équipements collectifs et services urbains venant dans un second temps, après avoir livré une partie des logements. Cette grande majorité de projets à peine engagés ou partiellement achevés participent à construire l’image d’une ville-chantier offrant par endroit des paysages urbains inachevés et dénués de tout usage. En réalité, même dans certaines zones considérées comme achevées, un certain nombre de dysfonctionnements sont observés et retardent parfois l’arrivée des habitants. Ces dysfonctionnements concernent des déficits en terme de réseaux et services urbains comme l’absence d’eau courante et d’électricité, l’absence de raccordement au réseau de télécommunication, ou encore l’absence de voies de raccordement appropriées pour le nouveau quartier. Dans d’autre cas, les 25

Entre 8 et 10 ans selon l’étude Danielle Labbé et Clément Musil

infrastructures, dont la réalisation est confiée à l’investisseur, ne se trouvent pas dans le périmètre de l’opération immobilière. L’investisseur n’a alors plus d’intérêt direct à livrer un ouvrage de qualité. Dans ce contexte, les populations qui se sont vues expropriées de leurs terres exploitées, pour développer des opérations qui restent inachevées durant de nombreuses années, y voient un gaspillage inacceptable. La ressource foncière n’est donc plus seulement un enjeu de développement économique mais devient un enjeu social majeur.

B- De l’émergence d’une expression citoyenne à la remise en question de l’autorité étatique 1- Les modalités de gestion et de récupération foncière à l’origine de mouvements de contestation populaire Dans ce contexte d’urbanisation accélérée et des modalités de production qui l’accompagnent, de nouveaux débats émergent « autour des catégories du juste et de l’injuste, du bien commun et de l’intérêt privé, du collectif et de l’individuel »26. La pression foncière s’accompagne d’expropriations effectuées sous l’égide de l’acteur étatique. Ces procédures sont désignées par les termes de « récupération » ou de « libération » de la terre. Les déplacements de populations et les changements d’usage des terres forcés qui en découlent expriment bien le caractère autoritaire de l’État.

Figure 32 : Dans la région agricole de Quang Nam au Sud de Da Nang (troisième ville du Vietnam), l’État vietnamien a décidé de moderniser et d’implanter de vastes comlexes touristiques sur toute la zone côtière. Le processus de récupération des terres pour confier les opérations d’aménagement aux investisseurs conduit les habitants du hameau de Viêm Dong à organiser une réunion de concertation avec les auorités publiques locales Ces évictions forcées sont légitimées de la part de l’État en invoquant une fois de plus les impératifs de modernisation de la nation vers une civilisation urbaine. La difficile 26

Gibert, Segard 2015

accession des populations expropriées aux nouveaux programmes de logements effectués sur leurs anciennes terres, support de leur habitat et outil de travail, participe à exclure de fait une population considérée comme « déviante ». On voit alors de plus en plus émerger l’expression d’un sentiment d’injustice de la part de ces citoyens qui se sentent exclus des bénéfices de l’urbanisation et du mouvement de modernisation qu’elle doit porter. Concrètement, les facteurs de l’émergence de ce sentiment d’injustice sont nombreux et expliquent le désarroi et le mal-être de ces populations. Les faibles compensations que les habitants reçoivent au regard du prix du marché réel de la terre, mais aussi le manque de concertation sur l’implantation des projets, le déplacement forcé pour des projets fantômes issus de simples spéculations foncières, le caractère aléatoire des calendrier de manière générale, ou encore la privatisation des espaces collectifs, sont autant de facteurs jugés contraire au bien commun par les habitants concernés. Ce mouvement de contestation se formalise alors sous forme de coalitions ponctuelles ou de fédérations constituées contre un projet pouvant donner lieu à des tensions, des retards ou des blocages dans la mise en œuvre des projets. La parole se manifeste sous plusieurs formes et s’exprime la plupart du temps sous l’initiative des habitants eux-même. Il arrive par exemple souvent qu’à l’annonce des procédures de « libéralisation » des terres, les villageois réclament l’organisation de réunions de consultation pour faire entendre leur mécontentement et négocier le montant des indemnisations ou l’implantation du projet. Lorsque les autorités publiques locales ne répondent pas à ce type de demandes les habitants peuvent recourir à l’envoi de lettres ou la signature de pétitions à l’encontre des niveaux hiérarchiques supérieurs voire directement à destination du niveau central. Face au mutisme des autorités publiques, les habitants adoptent parfois d’autres stratégies moins officielles sous la forme de discussions informelles, de propagation de rumeurs à l’encontre des dirigeants des autorités locales, ou le maintient de l’activité agricole sur les terrains ayant déjà fait l’objet de procédures de récupération et de changement d’usage. Enfin, la parole peut s’exprimer publiquement au sein de l’espace public par l’organisation de manifestations. L’exemple de Son Dong est particulièrement révélateur de l’ensemble des stratégies dont les habitants peuvent user pour faire entendre leur parole. Son Dong est une

commune rattachée à la ville province de Hanoï en 2008 et sur laquelle un projet de zone industrielle de 40 hectares avait été approuvé. Face à l’échec d’une réclamation pour la tenue d’une réunion de consultation, puis de différentes réclamations aux niveaux administratifs supérieurs, les habitants ont exprimé publiquement leur opposition au projet jusqu’à l’organisation d’un rassemblement au siège du comité populaire de la commune27. Les forces de l’ordre ont dû intervenir et les leaders de la contestation ont été emprisonnés. Cet exemple permet aussi de souligner le contexte autoritaire du régime autour duquel la parole citoyenne cherche à s’exprimer et l’épreuve qu’elle représente. Toutefois, l’émergence de cette parole de plus en plus revendiquée autour des projets d’aménagement imposés par l’État, est à l’origine d’une évolution des emprises du pouvoir public et à une remise en question de l’autoritarisme de l’État.

2- Vers une remise en question du caractère autoritaire du régime vietnamien La médiatisation de ces événements contestataires a permis une information plus grande sur les droits des habitants qui peuvent s’en saisir davantage et les revendiquer lors de réclamations auprès des autorités. L’origine et l’évolution de ces droits proviennent en grande partie d’un mouvement itératif entre mouvements contestataires et évolution de la législation sur l’exercice de la démocratie, l’un venant nourrir l’autre. Ainsi, le corpus législatif et le cadre procédural ont commencé à évoluer à la fin des années 1990, notamment avec l’adoption d’un nouveau décret en 1997 sur l’exercice de la démocratie dans les communes28, suite à des révoltes rurales déclenchées par des affaires de prise illégales d’intérêt et de corruption. Ce nouveau décret introduisit alors de nouvelles procédures d’information, de contrôle et de participation des citoyens à la prise de décisions locales. Avec l’émergence d‘une expression citoyenne de plus en plus revendicatrice, le décret a été amendé plusieurs fois et de nouvelles lois et décrets ont été adopté, venant nourrir petit à petit le corpus législatif des « bonnes pratiques » et de l’implication des populations.

27 Le Comité populaire, est l’organe exécutif local et donc l’organe administratif de l’État au niveau local. 28 Grassroot Democracy Decree, GDR

Si le mutisme et les pressions caractéristiques exercées par les autorités locales sur les habitants, sont souvent révélateurs de la non application et de l’inefficacité de ces mesures, elles témoignent tout de même d’une évolution certaine de la perception de l’exercice de la démocratie du coté des citoyens comme des pouvoirs publics. Dans un registre totalement différent, une autre branche de la contestation de l’autorité étatique émerge avec la privatisation des modalités et forme de production urbaine. En effet, la transition urbaine souhaitée par le régime vietnamien et l’accroissement des mobilités résidentielles qui en résultent, combiné à une extraversion des nouvelles générations (notamment grâce à internet), génèrent de nouvelles aspirations et en particulier celle de la recherche d’un certain anonymat, caractéristique souvent rattachée à l’urbanité. Ces nouvelles aspirations s’expriment en particulier au sein des classes moyennes qui constituent justement la majorité des nouveaux habitants, ou du moins des consommateurs, de ces nouvelles formes de production urbaine. La recherche d’anonymat de ces acteurs renouvelés de la vie de la cité est par ailleurs notamment appréciée « lorsqu’il s’agit de s’organiser de manière critique envers le régime »29. D’une certaine manière, la privatisation des services urbains et de la gestion du quotidien en général, au sein des nouveaux quartiers participent d’une émancipation du contrôle étatique sur leurs habitants. En effet, de nouvelles formes de gestion et d’organisation créées par les propriétaires sous forme de « comités de gestion », se substituent entre autre aux figures traditionnelles du chef de rue ou de quartier. Ce dernier jouant traditionnellement le rôle d’intermédiaire entre les habitants et les autorités publiques locales, à la fois outil de relais de l’opinion des habitants et instrument de gestion et de contrôle de la population pour le régime. Ces représentants semi-officiels de l’État constituent dès lors un échelon supplémentaire et infra-local de la structure administrative centralisée du régime. En remplaçant ces agents par des entités de gestion privées ou des agents auto-proclamés (Labbé 2014), les nouveaux espaces urbains privatisés, nouveaux quartiers et malls, deviennent paradoxalement les nouveaux lieux privilégiés de l’émancipation et de la critique du régime. En contradiction totale avec la représentation européenne de l’espace public et de son rôle dans l’expression citoyenne, les paroles et les actes contestataires sont dans une certaine mesure plus libres au sein de l’espace urbain privatisé au Vietnam. 29

Gibert, Segard 2015

De ce point de vue, ces nouvelles pratiques urbaines intimement liées aux formes et modalités de production de la ville contemporaine vietnamienne, remettent en question la capacité de contrôle et de surveillance des populations, et par extension l’autoritarisme du régime vietnamien.

à retenir : Cette partie met en évidence à quel point les nouvelles modalités de production urbaine en cours au Vietnam constituent un facteur fondamental de renouvellement des formes, pratiques et paysages urbains, de mutation d’ordre sociétale et de reconfiguration socio-spatiale de l’espace urbain. Mais aussi comment elles représentent un vecteur d’émergence d’une expression citoyenne et d’émancipation de l’encadrement étatique, remettant en question l’autoritarisme du régime.

Les nouveaux morceaux de ville s’inscrivent dans une vision de la modernité qui puise ses références morphologiques dans le modèle singapourien. L’interprétation qui en est fait par les pouvoirs publics et les acteurs de l’aménagement va surtout en valoriser la verticalisation des formes bâties, de nouvelles échelles de voirie adaptées à la voiture ou la généralisation des malls, aboutissant à un urbanisme normé et une homogénéisation des formes urbaines. Les modalités de production amènent par ailleurs à fragmenter spatialement et socialement l’espace urbain par la structure des quartiers et les stratégies de sécurisation de l’espace mais aussi par les stratégies de spéculation immobilière qui en excluent les populations les plus défavorisées. Les nouvelles forment d’urbanisation contribuent également à faire évoluer les modes de vie et les rapport sociaux en renouvelant les modes d’habiter, de consommer et de pratiquer l’espace de la rue. Enfin, en favorisant la multiplication d’opération inachevées ou en suspend, ces modalités ont un impact important sur le paysage et sur le fonctionnement urbain de la ville en transition. Par ailleurs, le développement d’un sentiment d’injustice face à des projets d’aménagement sans concertation et au procédures de récupération des terres souvent violentes, contribue à l’émergence de mouvements contestataires à l’encontre des autorités publiques locales et du régime autoritaire vietnamien. Ces mouvements contestataires participent ainsi à faire évoluer le corpus législatif sur la démocratie locale et l’implication des habitants. Enfin, et de façon paradoxale, les formes urbaines et la privatisations des espaces et des modalités de gestion créent de lieux qui facilitent un positionnement critique du régime.

Conclusion générale :

Avec l’ouverture économique du pays promulguée par le Doi-Moi et la transition

urbaine, à la fois naturelle et planifiée qui l’accompagne, de nouvelles dynamiques de production urbaine émergent, dans lesquelles la compréhension des modalités de gestion foncière sont fondamentales. En partant de l’analyse de cette gestion foncière, et de son utilisation pour favoriser l’urbanisation du pays, on comprend comment cette transition économique et urbaine impactent l’aménagement du territoire, les formes urbaines, influencent l’évolution des modes de vie et de la société vietnamienne, et remet en question l’autorité du régime.

Avec le renouvellement et la diversification des acteurs du développement

économique et de l’aménagement qui accompagne la dynamique urbaine enclenchée par le Doi Moi, la ressource foncière est devenue un enjeu de pouvoir et une clé de lecture fondamentale l’urbanisation du pays. Pour financer le développement urbain que les autorités publiques ne peuvent assumer seules, l’État a favorisé l’apport de capitaux privés dans la production urbaine. Cela s’est traduit par une libéralisation progressive du foncier laissant naître un marché des droits d’usage de la terre, et par la mise en place d’outils de gestion foncière en circuit court type « terre contre infrastructure ». Désormais, l’État Vietnamien a largement privilégié ce mode de production urbaine qui consiste à se saisir de son statut de gestionnaire de la terre pour fournir du foncier aux investisseurs privés ou semi-publics en échange du financement et de la réalisation des infrastructures et équipements publics.

La transcription de ces problématiques dans le cadre de la révision du master

plan de Moc Chau a permis de mettre en évidence un certain nombre de dérives liées à ce système de production urbaine et aux ambitions d’aménagement du territoire d’un régime ultra-centralisé. A Moc Chau, les enjeux de développement territoriaux locaux se confrontent, voire s’opposent aux ambitions de développement du territoire national. Les projets d’aménagement du territoire, aux ambitions souvent surdimensionnées, poussent

les autorités publiques locales vers une urbanisation accélérée de leur territoire et à l’utilisation de la ressource foncière pour y répondre. Plusieurs projets immobiliers ont ainsi été approuvés par le District dont la finalité est d’abord de répondre aux objectifs d’intérêts nationaux. Ces projets approuvés qui prêtent peu d’attention aux enjeux locaux, donnent en revanche aux investisseurs privés un pouvoir de négociation important vis à vis de leur intérêt privé. S’il est certain que le projet urbain de manière général, doit entre autre permettre d’intégrer les dynamiques et intérêts variés et de différentes échelles, le caractère impératif des objectifs nationaux, le surdimensionnement de ces derniers et le recours au système terre contre infrastructure, mettent à mal l’élaboration d’une stratégie de développement équilibrée et respectueuse des enjeux locaux.

La généralisation de ces modalités de production urbaine impacte par ailleurs

les formes urbaines vers une un urbanisme normé souvent plus lisse, aseptisé diront certains. De plus, elles favorisent la multiplication d’opérations inachevées, provoquant de lourds dysfonctionnements urbains. Elles encouragent également une fragmentation socio-spatiale de l’espace urbain, par la structure même des quartiers, mais aussi par l’émergence d’une demande de sécurisation des espaces d’une part et par la mise en place de mécanismes de spéculation immobilière d’autre part, qui tendent à réduire l’accessibilité à ces nouveaux logements pour les populations les plus démunies. Elles bouleversent aussi de façon souvent violente les modes de vie en recomposant notamment la relation entre la rue, l’habitat et l’espace de consommation et de loisir. Enfin, la généralisation de cette production urbaine est aussi génératrice d’une autre évolution sociale et sociétale, celle de l’émergence d’une parole citoyenne selon deux modalités. La première résultant de la prise de parole en contestation à la violence des procédures de récupération des terres nécessaire à la mise en œuvre des opérations d’aménagement. La deuxième, selon laquelle le développement privatisé de l’espace et de la gestion des services urbains faciliterait une prise de position critique vis à vis du régime Vietnamien.

Pour construire une société urbaine apaisée et un cadre de vie acceptable, il

semble que le Vietnam doit redéfinir les rapports de force entre public et privé dans

la production urbaine. Pour cela, les autorités publiques doivent pouvoir diversifier les ressources financières nécessaires à la réalisation des infrastructures et équipements publics, en développant de nouveaux outils d’aménagement, de gestion foncière ou fiscaux par exemple. Plus d’autonomie pour les autorités publiques locales ou un dialogue plus étroit entre les différents échelons administratifs, pour la transcription des objectifs nationaux au niveau local, permettraient par ailleurs de réduire les décalages entre une planification centralisée et les problématiques et enjeux locaux. Il semble aussi indispensable de développer et appliquer de nouvelles modalités de participation citoyenne pour un urbanisme adapté et intégrateur. Enfin, la vision de la modernité portée par le régime et de nombreux opérateurs privés doit évoluer, notamment en terme de mobilités et de considération environnementales, patrimoniale et sociale.

Si le but de ce mémoire est de comprendre le fonctionnement des modalités

d’urbanisation en cours au Vietnam et de mettre en lumière les conséquences de sa généralisation, il convient toutefois de nuancer l’intensité des risques étudiés, qui se confrontent notamment à une autre caractéristique de l’urbanisation vietnamienne : celle de l’hybridation entre la production normée de la planification étatique et la production spontanée du développement informel. Cette dernière résultant de la capacité des vietnamiens à mettre en œuvre des stratégies de contournement et d’adaptation aux normes imposées.

Partout dans le monde la participation du secteur privé dans la production

urbaine semble de plus en plus inévitable. Pour garantir une qualité du cadre de vie pour le plus grand nombre, l’urbanisation planétaire doit être accompagnée de la production d’espaces, de logements, de services et d’équipements urbains, que les autorités publiques seules ne peuvent assumer. Il ne s’agit donc pas d’abandonner complètement l’investissement privé dans la production urbaine mais de porter un regard critique sur les dérives de ces mécanismes lorsqu’ils sont mal contrôlés ou qu’ils en oublient l’intérêt des principaux concernés que sont les habitants. Donner plus de place aux habitants en tant qu’acteurs de la production urbaine à part entière, et redéfinir les contours de l’intérêt collectif, peut être une piste vers la recherche d’un modèle plus équilibré pour un avenir urbain plus respectueux et durable.

Développement urbain de la presque île de Truc Bach à Hanoï Source : Auteur

Retour d’expérience : Stage de 6 mois à Hanoï

À l’issue de ce mémoire, il me semble intéressant de faire un retour sur cette expérience de stage, parfois déroutante, souvent fascinante, toujours enrichissante. L’occasion ici de tirer un bref bilan des difficultés, interrogations et réponses soulevées pendant six mois de stage au Vietnam. Il est vrai qu’au sortir d’un master d’urbanisme français, se confronter au contexte de l’aménagement Vietnamien peut être assez déconcertant.

Beaucoup des réflexes acquis pendant la formation universitaire semblent mis

à mal au premier abord. L’organisation administrative et politique de l’État, parfois difficile à appréhender en France, est ici à réapprendre, et la perception du système d’acteurs qui en découle doit être renouvelée. On se sent parfois désarmé face aux données moins abondantes et moins accessibles, et il est impossible de mobiliser directement les normes, outils et notions de droits spécifiques au contexte français qui guident l’action du projet urbain. Ces contraintes sur l’aspect « technique » de l’exercice du métier d’urbaniste exigent de se détacher des possibilités offertes par des outils familiers, pour mobiliser et développer d’autres types de compétences, selon moi essentielles dans l’exercice du métier, à savoir : la sensibilité, le pragmatisme et l’empathie. Cette dernière qualité, je l’entends dans son sens large, dans la capacité à se projeter dans la réflexion de l’autre, la capacité à comprendre les attentes et commandes non dites verbalement, pour mieux la reformuler. Une qualité essentielle dans ce contexte particulier d’une équipe internationale dans laquelle la langue peut contraindre la parole et limiter la communication.

Il ne faut pas oublier non plus que la formation n’apporte pas seulement des

compétences concrètes mais aussi une manière d’observer et d’appréhender des mécanismes différents mais récurrents, quelque soit le contexte. Si les jeux d’acteurs ou les mécanismes institutionnels sont étrangers, le simple fait de savoir y porter une attention résulte d’une formation de la pensée d’urbaniste.

Une autre difficulté rencontrée réside dans le positionnement personnel et

professionnel au sein de l’équipe internationale. Comment concilier le statut de stagiaire et jeune urbaniste avec une demande d’expertise internationale et de conseil, exprimée par les chefs de projet vietnamiens ? Un défi aussi déstabilisant qu’intéressant en tant qu’urbaniste, dans la recherche d’un équilibre entre apprenant et référant. Il aura donc fallu par moment s’affirmer au delà des doutes et des interrogation sur la légitimité de sa parole. Une ambivalence assez révélatrice d’un paradoxe ressenti tout au long de ce stage : celui de l’attirance des vietnamiens pour les modèles urbains occidentaux et le fait de nous considérer, en tant que Français, comme des exemples à suivre, quand leur pays regorge de tant de singularités.

D’un point de vue professionnel, ce sont en grande partie ces contraintes,

sans omettre la grande générosité de toute l’équipe, qui ont permis de développer certaines connaissances et compétences caractéristiques du métier d’urbaniste.

Travailler à l’étranger, c’est aussi se confronter à des problématiques urbaines

semblables à celles de la France, mais différentes dans leurs modalités. Le sujet qui a guidé ce mémoire et qui résulte d’une problématique rencontrée durant le stage, fait écho au sujet de mon premier mémoire de master qui évoquait les mécanismes de privatisation des espaces publics. Être conscient des différentes formes que peuvent prendre ces types de mécanismes dans le monde, c’est approfondir ses connaissances et se nourrir de nouvelles références pour mieux les comprendre, se les approprier et y répondre.

Au delà de ces apports « pratiques », ce stage et ses « à côtés », la découverte

et l’immersion dans un contexte urbain fondamentalement différent, ont nourri un apport « sensible » dans l’observation et l’appropriation de nouvelles sociabilités et pratiques de l’espaces urbain. Des apports qui ouvrent le champ des possibles dans un monde urbain à renouveler et réinventer.

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Depuis l’ouverture économique du pays au début des années 1980, le Vietnam connaît un développement économique et urbain sans précédent et ultra rapide. Cette intégration du Vietnam aux échanges internationaux a entraîné de profondes recompositions territoriales, économique et du système d’acteurs impliqués dans son processus de développement. La production urbaine, à la fois conséquence et condition de l’accomplissement de ce développement, apparaît donc comme un élément essentiel de ces processus de recomposition. Dans ce cadre, la ressource foncière, indispensable à la réalisation des ambitions de développement vietnamiennes, est devenue l’un des investissements les plus convoités et les plus rentables, générant de nombreuses stratégies spéculatives. La maitrise de la ressource foncière et les enjeux liés à sa valorisation économique sont donc devenus un enjeu de pouvoir important, et une clé de lecture essentielle des dynamiques d’urbanisation du pays. En croisant démarches théorique, de recherche, et pragmatique, d’observation directe de terrain, ce mémoire cherche ainsi à interroger les mécanismes de gestion foncière, et ses répercussions sur la construction des territoires, des formes urbaines et du renouvellement de la société vietnamienne en s’appuyant sur le cas particulier de la révision du master plan de Moc Chau et sur la capitalisation des travaux de recherches sur le Vietnam Post Doi Moi.

Mots clés : Vietnam / Foncier / Privatisation / Urbanisation / Partenariat public-privé (PPP) / Morphologie urbaine