ÁGUA E TRIBUTOS: CASO DA SABESP 2013-2014

1

1

Walter Tesch - versão novembro 2015

Nota: sujeito e aberto a ajustes e correções. Agradeço alinhamento de informações através da equipe de tributos da SABESP, Luis Gustavo C. Mariano e Priscila Suzuki, opiniões e conteúdos é de minha responsabilidade.

1- UM OLHAR SOBRE OS TRIBUTOS & SOCIEDADE Os tributos, taxas e “contribuições”, com diversas denominações, são cobranças compulsórias que constituem o suporte econômico do Estado e questão estratégica para a sustentabilidade e estabilidade de uma sociedade. A Inconfidência Mineira, a Revolução Americana e Francesa, entre outros movimentos sociais eruptivos notórios, tiveram como raiz o conflito redistributivo das cargas impositivas do Estado. O tema, portanto implica conflito sobre os custos e a distribuição destes para manter os crescentes serviços de “bem comum” delegado ao Estado para o funcionamento da sociedade questão pouco transparente mas crescente na agenda da sociedade. 2 Nossa cultura herdou um forte padrão de comportamento e expressões de semântica da sociedade escravista que refletem também na cultura patrimonialista e clientelista obscurecem o 1 Esta nota aponta a um interesse específico de explicitar dois aspectos: o “papel de gerador e coletor de tributos e taxas” de uma empresa pública situada no eixo de um “serviço de bem comum essencial”, a produção, distribuição, gestão da água e tratamento dos efluente e por outro lado, refletir sobre a “função social” e econômica deste tipo de empresa.

2 Em http://www.brasil-economia-governo.org.br, em um artigo de Raul Velloso, marcos Mendes e Paulo Springer podemos apreciar também o peso dos tributos sobre os serviços de saneamento.

2 tema. Nesta linguagem, a diferença do idioma inglês que pergunta “to make” (quanto fez?) para receber renda por trabalho, nós dizemos “quanto ganhou”, como se o resultado do trabalho fosse uma dádiva. Para pagar impostos se aquela sociedade diz “taxpayer” aqui, quem é obrigado a pagar ao fisco é denominado “contribuinte”. Por esta razão faz parte de uma “normalidade” que corporações de Estado e mandarins amparados em leis e normas tratem o cidadão como hiposuficiente e ainda imponham taxas para benefícios corporativos específicos.

Temos no Brasil centenas destas imposições e toneladas de regulamentos nas três esferas de governo (Municípios, Estados e União) o que leva a estruturar um segmento específico de economia. Acrescente-se um conjunto dos denominados penduricalhos cartoriais. Por exemplo: ao fazer um tramite em cartório o cidadão paga: taxas para tribunais, santas casas, ministério publico, registro civil e até recentemente pagava compulsoriamente uma contribuição à Associação de Magistrados. Quem aposta em loterias (mega sena, etc.), esta “contribuindo compulsoriamente” com uma diversidade de fundos, cujos fins o cidadão desconhece. São diversos tipos impostos e taxas corporativas às pessoas, empresas, propriedades. A maior carga recai no final sobre o indivíduo, desde a produção ao consumo. É o consumidor quem paga indiretamente às contas. A cada crise fiscal, gerada também pelas crescentes demandas sociais ao “Estado Provedor”, este pressiona por novos tributos e a burocracia diligente do fisco buscará sempre arrecadar mais e pelo caminho mais fácil e controlável.3 No Brasil a linha fiscal impositiva implica, alem de um conflito constante na redistribuição entre setores e regiões, um desajuste no pacto federativo de co-responsabilidades. Portanto, é necessário, tanto no aspecto estrutural como no conjuntural, rever o financiamento e a gestão da “matriz de gasto e serviços públicos” o que significa um enfrentamento de forças e interesses onde cada setor, grupo, categoria ou corporação aponta receber mais e pagar menos, conflito que se reflete no processo de distribuição nos orçamentos público. É próprio da nossa cultura patrimonialista-clientelista reivindicar normas e agendas de distribuição de benefícios e privilégios, este entusiasmo e apoio se desvanece quando se define quanto toca a cada um contribuir para cobrir os benefícios defendidos.

2- TRIBUTOS E CONTEXTO DA CRISE HÍDRICA Na conjuntura de debate da crise hídrica, uns enfatizam causas, outros parecem fazer um esforço maniqueísta simplificando e polarizando o campo de conflito entre “eles” e “nós” na busca de um culpado. O tema da água no Estado e na Sociedade é transversal e demanda um olhar multisetorial, com informações técnicas multiprofissional. Em outra perspectiva seria elucidativo examinar dimensões da crise se sobrepondo a polarização político partidário mediática e 3 O fiscus na cultura imperial dos romanos, era a denominação de um cesto de junco ou vime onde eram recolhidos os tributos cobrados pelos romanos, sob responsabilidade dos questores, uma espécie de procurador de Roma. Se as “tribus” não recolhiam “tributos” ao fiscus, corria o risco de perdê-la para o mesmo. As novas tecnologias de informação facilitaram o controle e arrecadação, já não o “fiscus”, mas uma espécie de “big brother fiscal”- popularmente chamado Leão, distante do risco de perder a cabeça, mas apenas “mordido”. O SPED (Sistema Público de Escrituração Digital) inicia sua estruturação com a edição da Lei 9989/2000 e é instituído pelo Decreto nº 6.022, de 22 de janeiro de 2007, estando atualmente aperfeiçoando mis o processo de integração deste big datas. https://pt.wikipedia.org/wiki/Sistema_P%C3%BAblico_de_Escritura%C3%A7%C3%A3o_Digital

3 imediatista. Por exemplo, avaliar o peso e custo tributário imposto ao abastecimento de água e ao saneamento, identificar os impactos de decisões macroeconômicos que afetam a “função social da empresa” de abastecimento de água em contextos crise econômica e hídrica. Considerar implicações do fato de que na conjuntura de maior a demanda de recursos para investimentos é quando diminui a receita, a causa do desemprego, inadimplência, aos estímulos e bônus para baixar o consumo para aumentar a disponibilidade crítica, etc...

Nossa cultura não ensina avaliar o significado de “imposto”, “tributos”, “taxas” ou “contribuições”, fazer este esforço em contexto de crises e escassez podem contribuir a novos pensamentos e mudança de atitudes. O cidadão, empregado assalariado ou consumidor olha no final dos recibos, notas de supermercados ou holerites quando lhe cai às mãos. Quer saber, quanto recebe e quanto deve, mas nas letras pequenas, nas formulas de cálculo, nos detalhes é que encontramos outros significados. Tomando um cafezinho de R$ 3.50 se constata em notas que discriminam tributos um R$ 0,80 de tributos pagos na boca do caixa. Nos recibos da conta de água que recebemos a cada mês, está discriminado o que pagamos pelo serviço que faz chegar à água a torneira, o tratamento do esgoto e os tributos e taxas que sobre isto incidem. Alguns transferidos imediatamente à União, como os 7.60% ao PIS/PASEP e a “contribuição” COFINS, alem de tributos indiretos ao Estado e Municípios. No caso da nossa conta estamos contribuindo para vários fundos, entre eles, o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e a Previdência Social. 4 A SABESP é uma empresa com 50.3% de ações em poder do Estado, sua missão é abastecimento de água, é concessionária destes serviços em 363 dos 645 municípios do Estado de São Paulo. O Estado como proprietário é beneficiário de mais de 50% do lucro da empresa, incorporado como recursos públicos. Certamente é por gestão eficiente de seus recursos e trabalho de seus servidores que este Estado é reconhecido pelos maiores índices do país em abastecimento, coleta e tratamento de esgotos. É importante considerar, ainda que de forma descritiva e não exaustiva, a estrutura de receitas e despesas e os diversos desdobramentos na cadeia do serviço de abastecimento da água nas cidades. Não é foco desta nota, mas é necessária uma reflexão desta cadeia produtiva, desde a manutenção das áreas de mananciais, a produção, o tratamento e o sistema de distribuição da água até a torneira dos domicílios e o tratamento dos efluentes.

Avaliar a estrutura de financiamento deste serviço, como é a apropriação e a distribuição dos recursos geridos pela empresa.

O quadro que segue com os números da SABESP de 2014 e 2013 permite apreciar e refletir sobre o peso dos tributos, a relação entre tributos e investimentos, o conjunto de recursos compulsórios que fazem movimentar outras áreas econômicas e estruturas sociais, como os salários e encargos no circuito econômico e a relação receita, salários e tributos. Este quadro resumo não esgota o tema, mas oferece elementos para repensar o significado dos tributos e taxas compulsórias na cadeia produtiva dos serviços de água. Especialmente com uma agenda que contemple um contexto de crise, mudanças climáticas e as diretrizes da Organização das Nações Unidas sobre os 17 Objetivos do Desenvolvimento Sustentável, sem esquecer que o Brasil se credenciou para sediar em 2018 o Fórum Mundial da Água.

QUADRO BÁSICO DOS NÚMEROS DA SABESP: 2013-2014 5 4 Função coletora da SABESP: Segundo especialista esta empresa esta entre as duas mil “maiores coletoras de impostos” destinados a Federação.

4 Jan/Dez 2014

Jan/Dez 2013

Receita Operacional Bruta

11.823.371

11.984.756

Receita Operacional Liquida

11.213.216

11.315.567

1.911.101

1.740.861

Lucro

902.983

1.923.559

I.R. e Contribuição Social

371.860

732.040

FGTS

139.642

108.388

COFINS - FC6

513.139

562.428

Salários e Encargos

PASEP - FC

111.405

113.651

Obrigações Previdenciárias

2.729.598

2.237.016

Investimentos

3.210.600

2.716.000

Em um contexto de crise hídrica e macroeconômica é importante examinar as diversas facetas, o tema acesso a água e até do conceito de justiça na redistribuição e dos recursos coletivos de usos comuns, o significado e o fundamento da cobrança de tributos e taxas compulsórias. A conjuntura de crise é o momento de maior sensibilidade e a oportunidade para refletir e reformar os modelos de cobrança de tributos que incidem na cadeia de produção, distribuição e consumo da água. Para calibrar o foco do debate é importante avaliar os diversos tipos e a forma de distribuição às esferas: municípios, estadual e federal. Uma questão a questionar é o fundamento, razão e forma da cobrança de tributos para a prestação de um serviço público essencial à vida e a saúde como água e o saneamento em um país onde mais da metade da população não é atendida por esgotamento sanitário? O que se cobra, como se cobra, como se utiliza o cobrado e com que fundamentos?

5 Seria significativo analisar as “empresas como coletoras de tributos” ao serviço do ESTADO. No caso da SABESP ainda faltaria explicitar valores anuais das contribuições SESI, SENAI, os tributos embutidos no pagamento de contas como energia, combustível, comunicações, gastos cartoriais, advocatícios, sindicai, taxas de transações bancarias (IOF), pagamento pela água aos Comitês de Bacias Hidrográficas, etc..que constitui “fator social de novo tipo” da relação empresa vs. sociedade 6 Recente lei impôs também taxar com PIS/COFINS a receita financeira.

5

A criação de um novo tributo tem uma gênese e um “fundamento teórico político, econômico e jurídico”, ao menos em tese e os tramites e argumentos são diferentes nas ditaduras e democracias. Para ilustrar: nos anos autoritários de 1970 foram instituídos dois fundos de poupança compulsória, denominados de “benefícios aos trabalhadores”: “Programa de Integração Social” (PIS) com o objeto de integrar os trabalhadores nas empresas e também se instituiu o “P rograma de Formação do Patrimônio do Servidor Público” (PASEP). No final de 1966 foi criado o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) em troca da quebra da estabilidade que tinha direito um trabalhador com 10 anos no mesmo emprego. Como o Estado “não pode perder arrecadação”, não descarta, mas reorienta tributos aumentando ou diminuindo alíquotas e bases de incidência. A Constituição de 1988 instituiu e reestruturou fundos como o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e posteriormente mais uma “Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social” (COFINS).7 Estes temas devem ser explicitados em contexto de crises e reajustes focando o bem comum, pois os grupos de interesses e lobbies se mobilizam para o bem setorial ou privado.

Importante atentar, uma vez que a tendência da burocracia do Tesouro é ampliar a forma e a base de incidência, incrementando os valores dos tributos. Esta linha expressa também um “modelo de poder” tendendo a concentrar a arrecadação dos recursos na esfera federal tornando-se cada vez mais difícil reverter situações, pois uma vez criado geram interesses ao redor dos recursos arrecadados desequilibrando o pacto de sociedade. 8 3- POLITICA MACROECONOMICA, TRIBUTOS E CRISE HÍDRICA

7 Segundo estudiosos, em 2012 as empresas de saneamento (que são predominantemente públicas) canalizaram de PIS/PASEP/COFINS à esfera federal R$ 2 bilhões. Naquela ocasião a SABESP correspondeu cerca de 1/3 deste valor. Desde a instituição do PLANSAB (Plano Nacional de Saneamento Básico) existe um amplo debate para reverter estes tributos em investimentos considerando a situação sanitária do país.Recentemente um PL (Nº 95, DE 2015) do Senador José Serra propõe justamente alterar a Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007 que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. O PL propõe criar um Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento do Saneamento Básico – REISB, o qual estabeleceria a concessão de créditos relativos as Contribuições como: Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Programa de Integração Social e o da Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/PASEP). Isto estimularia as prestadoras de serviços públicos de saneamento básico a aumentarem seu volume de investimentos, isto segundo um conjunto de critério proposto pelo PL. Esta medida, alem da economia de tempo, evitaria a concentração de tributos na esfera federal com custos de arrecadação e custos ao retornar a origem em forma de empréstimos o que gera mais custos e um rastilho de manipulação clientelista e até desvios. O Peru é um país que também permite a qualquer empresa trocar impostos por obras, desde que aprovado previamente em Planos de Investimentos no Ministério de Finanças.

8 A tendência centralizadora da arrecadação é explicita apesar do discurso municipalista e descentralizador, segundo analistas, 62% dos tributos arrecadados ficam com a União, 25% com o Estado e 13% com o Município. Apesar da massa tributaria canalizada pela SABESP à esfera Federal, São Paulo com recursos gerados pela SABESP, tem os maiores índices de abastecimento, coleta e tratamento de esgoto. A meta para as 363 cidades sob concessão é universalizar até o fim da década, o que implica enorme ganho social.

6 Qual o impacto da crise macroeconômica na crise hídrica e na fragilização das empresas prestadoras deste serviço? A quem serviria eventual fragilidade? Na comunicação e debate em São Paulo sobre a crise hídrica ou em um desastre sempre é mais fácil simplificar e a tendência é evidenciar uma linha maniqueísta de satanização de um vilão, a SABESP, a empresa concessionária do serviço, certamente pela magnitude é uma corporação de peso nas dimensões social, econômica e política. Contudo, para um aprendizado social de crise parece conveniente uma abordagem que contemple uma mais ampla articulação institucional na cadeia de gestão produtiva e o ambiente sócio político. Neste aspecto merece atentar para os efeitos da crise macroeconômica sobre o desempenho e fragilização das empresas, por derivação efeito sobre o resultado dos serviços que presta e até o eventual colapso. No caso a empresa SABESP é de importância estratégica para a estabilidade econômica e social da economia paulista e brasileira, 9 A política macroeconômica vai impactar na dimensão econômico-financeira devido aos empréstimos significativos dos fundos federais para investimentos. 10 Este impacto se reflete também no lucro, recordando que o Estado é proprietário de mais de 50% do seu capital e beneficiário portanto de parte do lucro gerado pela SABESP, o qual passa integrar o tesouro público para investimento em serviços. Alem disso, sua responsabilidade no abastecimento de 363 municípios e cerca de 27 milhões de usuários. Tem um peso corporativo específico, representado pelos seus cerca de 15.000 funcionários e cerca de 50.000 dependentes, incluindo a gestão de um sistema de saúde e previdência. E economia é irrigada, só a conta de salários por cerca de 2 bilhões de reais ao ano.

Além da cadeia econômica nos 363 municípios e contrato com centenas de empresas prestadoras de serviços e o nexo econômico, social financeiro direto de 3 bilhões de investimentos e mais de R$ 1.5 bilhões em tributos Federais, Estaduais e Municipais. É neste sentido que sublinhamos a necessidade de analisar, refletir e valorizar a “função coletora” e a “função social” deste modelo de empresa na existência de pessoas e estruturas urbanas complexas?

A crise macroeconômica tem raiz em decisões de governo basicamente no âmbito da política nacional e, no caso, gera diretamente efeitos sobre a saúde econômica em empresas de abastecimento de água, destacando entre outros aspectos: 1) Na divida em dólar assumida pela empresa para investimentos que é incrementada pela variação cambial; 2) A taxa de juros incide sobre os empréstimos em moeda nacional e 3) O incremento das alíquotas tributárias e o aumento direto no conjunto de preços inflacionados, entre eles o da energia (Sabesp gasta anualmente cerca de 700 milhões neste item), esta última com variações impostas pelo governo federal. Estas variáveis afetam a estabilidade, assim como, ranking e a credibilidade financeira do país incrementa o custo da garantia dos empréstimos. Se não fosse pouco, a conjuntura social e política pressiona contra o ajuste da tarifas11 necessária para equilíbrio e fazer frente aos investimentos emergenciais e aumento de custos, agregando a diminuição do faturamento devido a bônus para estimular a diminuição de consumo.12

9 Sua expressão imediata: Alem de um invejável acervo técnico, tem 15 mil servidores, familiares e 27 milhões de usuários de seus serviços, coleta enorme carga tributária, investimentos e empréstimos.

10 Certamente estes empréstimos de fundos federais a uma empresa com mais de 50% de ações em mãos de um governo de oposição não se pautam por critérios políticos e sim pelas regras técnicas bancarias.

11 Por se tratar de empresas concessionárias de serviços públicos, as tarifas são reguladas por Agencias que devem garantir que a tarifa garanta a saúde financeira da empresa prestadoras destes serviços.

7 Assim se observa que determinadas diretrizes ou política macroeconômica geram efeitos negativos sobre a garantia de produção e distribuição de água em quantidade e qualidade para o abastecimento humano nas grandes urbes, sem mencionar que diretrizes políticas sociais clientelistas facilitaram a depredação dos mananciais devido a ocupação e a urbanização predatória e irregular. Portanto, se faz necessário reavaliar esta relação tanto no referente ao pacto federativo, como na redistribuição dos custos para garantir o abastecimento de água nas grandes cidades.

4- DIREITO À AGUA E IMPLICAÇÕES TRIBUTARIAS Como acreditamos explicitar, o quadro da crise macroeconômica e da crise hídrica impõe uma maior necessidade de investimentos para garantir quantidade e qualidade de água para o abastecimento humano. Isto vem associado ao desafio do crescimento urbano desregrado das grandes cidades que aumenta o custo da oferta com a piora da qualidade devido a poluição e a distancia de mananciais. Portanto é necessário repensar o paradigma que gerou este passivo, mitigar os efeitos macroeconômicos sobre as empresas de abastecimento com medidas excepcionais. Por outro lado, questionar sobre a razoabilidade do pagamento de tributos, especialmente federais, quando os custos de manutenção, produção e distribuição de água é de responsabilidade regional e local.

Neste contexto de garantia do direito à água e é evidente que todo ser vivente necessita garantir sua quota para a vida. Contudo o fato dos mananciais estarem cada vez mais distantes das grandes urbes e crescentemente deteriorados devido à ocupação predatória que eleva a poluição tornando os serviços de produção, transporte, tratamento e distribuição da água até as torneiras das casas cada vez mais caro e complexo. Portanto, alem dos tributos se faz necessário explicitar a distribuição de custos nesta extensa cadeia e a forma de redistribuí-los ao conjunto de usuários. -

12 Este modelo fiscal de imposição de taxas e tributos ás empresas dedicada a serviços públicos essenciais como a água não leva a um desenvolvimento insustentável? Resumidamente, a Comissão Brundtland, um órgão subsidiário da Organização das Nações Unidas em 1987 definiu o termo como: "O desenvolvimento sustentável é desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades". Esta noção foi traduzida pelo sociólogo e britânico John Elkington às empresas no modelo de Triple Bottom Line (TBL- people, planet and profit) como referencia para considerar sua viabilidade, ou seja: a empresa deve ter um tratamento adequado às pessoas integrantes da empresa e a sociedade, aos recursos natureza e certamente produzir lucros resultados, ou seja, funcionar sistemicamente com abordagem integrada com tratamento social, ambiental e econômico equilibrado. Considerando que este ano as Nações Unidas estabeleceu com os países membros os 17 Objetivos do Desenvolvimento Sustentável. Um deles, o sexto, se refere a metas de água e saneamento, parece, portanto ser este o momento de “mudar o paradigma tributário” em relação a água.