Alinear los niveles del sistema

ALINEAR LOS NIVELES DEL SISTEMA

Más allá de las habilidades y las características individuales de los gestores a nivel escolar, la calidad de la gestión depende del buen funcionamiento del sistema educativo por encima del nivel escolar. Como se describió en capítulos anteriores, los directores de escuelas públicas en ALC tienen una autonomía relativamente limitada en muchas áreas clave de decisión, y los burócratas de la educación locales, regionales y nacionales pueden tener una influencia importante sobre la calidad de la prestación de servicios educativos y, en última instancia, en el rendimiento estudiantil. Uno de los pocos estudios bien identificados sobre este tema proviene de Lavy y Boiko (2017), quienes aprovechan una asignación cuasi aleatoria de superintendentes a escuelas en Israel para estimar el valor agregado del superintendente. En el sistema israelí, los superintendentes son los directores ejecutivos de un grupo de escuelas dentro de un distrito escolar o una autoridad escolar local, y sus muchas responsabilidades incluyen la gestión directa de los directores de sus escuelas. Este estudio, encuentra que un aumento de 1 desviación estándar en la calidad de la gestión de los superintendentes aumenta el puntaje en los exámenes de los estudiantes en 0,04 desviaciones estándar, un efecto pequeño pero significativo, particularmente dado que cada superintendente es responsable de varios cientos de estudiantes (Lavy y Boiko 2017).

Sin embargo, en muchos países de ingresos medios y bajos, los burócratas que se encuentran por encima del nivel escolar parecen centrarse en transmitir documentos y garantizar el cumplimiento de las normas, en lugar de centrarse en lo que más importa para el rendimiento estudiantil. Mbiti (2016) describe, por ejemplo, cómo en Tanzania sólo el 30 por ciento de los directores informa que la visita más reciente de su inspector local se centró en la enseñanza o en el aprendizaje, lo que sugiere que el fortalecimiento de las capacidades de dichos gestores de nivel superior podría ser una herramienta eficaz para mejorar el rendimiento estudiantil.

La alineación y la cooperación de los burócratas en diferentes niveles probablemente también sean importantes para el desempeño de las escuelas, pero las pocas evaluaciones rigurosas realizadas en programas enfocados en estos aspectos han tenido resultados mixtos hasta la fecha.13 Una evaluación aleatoria de un programa en Madagascar tenía como objetivo el fortalecimiento de los procesos básicos relacionados con la enseñanza y el aprendizaje en cada paso de la cadena de prestación de servicios, a través de herramientas, datos y capacitación. Ese estudio encuentra que las prácticas de gestión de los actores del sistema, incluidos los directores de escuela, mejoraron y que la asistencia de los estudiantes aumentó y la repetición de grado disminuyó (Lassibille y otros 2010; Lassibille 2016). Sin embargo, se constató que un programa con una teoría de cambio similar, implementado en el estado indio de Madhya Pradesh, no tuvo ningún impacto en el funcionamiento de la escuela o en el aprendizaje de los estudiantes debido a una implementación deficiente y a los fuertes incentivos existentes de los burócratas por centrarse en el papeleo y en aparentar estar ocupados (Muralidharan y Singh 2020).

En ALC, Paes de Barros y otros (2018) contribuyen a esta literatura al evaluar un programa de una década en Brasil, Jovem de Futuro (JdeF), que tiene como objetivo fortalecer la capacidad de gestión y alinear a los actores

locales — directores, supervisores y directores regionales— en torno a objetivos comunes centrados en el estudiante. Para brindar capacitación y apoyo continuo en la implementación de un método de gestión clásico de planear hacerverificaractuar (PHVA), el programa aprovecha el bien desarrollado sistema nacional de indicadores de calidad de la educación de Brasil. Con el fin de promover una fuerte coordinación vertical con los actores a todos los niveles del sistema educativo, el programa aprovecha las estructuras organizacionales existentes, se enfoca más en alinear procesos que en el contenido y lleva a cabo evaluaciones de impacto en todas las etapas de implementación para informar la mejora continua.

La tercera y actual etapa del programa consta de múltiples componentes complementarios. El componente principal es un programa de capacitación en gestión orientado a resultados que consta de 68 horas presenciales para técnicos departamentales, líderes regionales y supervisores, así como 48 horas presenciales y 120 horas a distancia para directores escolares y coordinadores pedagógicos. Como parte de esta capacitación y apoyo continuo, el programa les da a los gestores metas, protocolos y prácticas de gestión que facilitan, estimulan y promueven la experiencia en el ciclo PHVA: (a) planificación participativa, orientada a lograr los resultados del rendimiento estudiantil (metas) y fuertemente basada en evidencia (planificar); (b) seguimiento a la implementación del plan (hacer); (c) evaluación y análisis de los resultados obtenidos (verificar); y (d) identificación de ajustes, cambios de ruta necesarios y rediseño de acciones (actuar). Dos características que son particularmente novedosas sobre JdeF son el énfasis que se le da al papel del supervisor local, como un actor que apoya y le hace seguimiento a la implementación del ciclo PHVA por parte de los directores de escuela, y el establecimiento de “circuitos formales de gestión”, a través de los cuales los directores de escuela, los supervisores y los funcionarios regionales de mayor nivel se reúnen periódicamente para discutir los avances en relación con sus objetivos e intercambiar consejos.

La implementación aleatoria de cada etapa del programa en las escuelas secundarias públicas, en diferentes estados en función de grupos emparejados, le permite a Paes de Barros y otros (2018) estimar el impacto causal de JdeF en el rendimiento de los estudiantes en matemáticas y portugués. Después de tres años de participación en el programa (un ciclo completo de escuela secundaria), los estudiantes de las escuelas tratadas obtuvieron puntajes en las pruebas de portugués y matemáticas de 4,4 y 4,8 puntos (0,09 y 0,12 desviaciones estándar), respectivamente, más altos que los estudiantes de las escuelas de control (gráfico 4.7). Los autores evaluaron la magnitud relativa de estos impactos de varias maneras, y encontraron que JdeF cuesta alrededor del 5 por ciento del gasto público por estudiante de escuelas secundarias, mientras que aumenta el aprendizaje de los estudiantes, en alrededor de 30 por ciento en promedio durante la escuela secundaria. Curiosamente, los impactos del programa en las tres etapas no se pueden distinguir estadísticamente entre sí. Esto sugiere que el énfasis de la tercera etapa en la alineación del sistema fue relativamente poderoso, ya que sólo las dos primeras etapas incluyeron un sustancial financiamiento adicional para las escuelas tratadas (USD 100 por estudiante por año).