Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim

Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim

Studium historyczno-prawne

Józef Forystek

Opieka redakcyjna Joanna Hołdys Korekta Lilianna Rudnik, Anna Krzesz Opracowanie graficzne, skład i przygotowanie do druku Andrzej Choczewski Projekt okładki Studio Kozak © Copyright by Józef Forystek

Kraków 2020 ISBN 978-83-64506-70-3 Wydawnictwo JAK e-mail: jak@wydawnictwojak.pl www.wydawnictwojak.pl

Spis treści

Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Chronologia ważniejszych wydarzeń związanych z powstaniem i realizacją roszczeń zabużańskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Literatura przedmiotu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

CZĘŚĆ I STUDIUM HISTORYCZNO-PRAWNE 1. Sprawy zabużańskie w ujęciu historycznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

1.1. Geneza i uwarunkowania akcji przesiedleńczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 1.2. Powojenne akcje repatriacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 1.3. Zgoda państwa polskiego na pozbawienie swych obywateli prawa własności na terenach zaanektowanych przez ZSRR a stanowisko Niemiec dotyczące mienia jego obywateli na tzw. Ziemiach Zachodnich . 46 1.4. Ewolucja regulacji dotyczących roszczeń zabużańskich w ujęciu historycznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1.4.1. Ustawodawstwo PRL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 1.4.2. Ustawodawstwo III RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1.4.3. Ustawodawstwo „wydrążające” prawo zaliczenia z jego prawnej i ekonomicznej istoty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 1.5. Szacunki roszczeń zabużańskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

2. Układy republikańskie z USRR, BSSR i LSRR . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 2.1. Problematyka prawnomiędzynarodowa układów republikańskich . . . . . .

2.2. Kwestia ciągłości państwowej między II RP a PRL i III RP . . . . . . . . . .

2.3. Sprawa sukcesji państw i ich zobowiązań a teoria tabula rasa lub koncepcja umów dewolucyjnych państwa–sukcesora . . . . . . . . . . . . .

2.4. Umowy międzypaństwowe a umowy międzyrządowe . . . . . . . . . . . . . . .

2.5. Samowykonalny (self-executing) charakter normy art. 3 ust. 6 układów republikańskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62 63 65 66 68 5

Spis treści

2.6. Moc prawna układów republikańskich (kwestia ich ratyfikacji i promulgacji) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.7. Układy republikańskie jako źródło prawa krajowego powszechnie obowiązującego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.8. Czy umowy republikańskie mogły tworzyć jakiekolwiek źródła prawa wewnętrznego i stanowić bezpośrednią podstawę dla roszczeń osób repatriowanych i ich spadkobierców? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.8.1. Zasadnicze postanowienia układów republikańskich . . . . . . . . . . .

2.8.2. Układy republikańskie a odpowiedzialność Skarbu Państwa . . . . .

72 75 78 80 82

3. Rodzaje cywilnoprawnych roszczeń Zabużan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

3.1. Roszczenie o ustalenie (art. 189 k.p.c.). Ewolucja orzecznictwa . . . . . . . 84 3.1.1. Orzecznictwo sprzeciwiające się dopuszczalności powództwa o ustalenie w sprawach zabużańskich (okres do 9 VI 1987 r.) . . . . 84 3.1.2. Okres przejściowy po orzeczeniu TK w sprawie P 1/87 (10 VI 1987 r. – 13 X 1987 r.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3.1.3. Orzecznictwo akceptujące powództwo o ustalenie w sprawach zabużańskich (14 X 1987 r. – 6 X 2005 r.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 3.2. Roszczenia o zapłatę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 3.2.1. Odpowiedzialność umowna władzy państwowej . . . . . . . . . . . . . . 89 3.2.2. Odpowiedzialność deliktowa władzy publicznej . . . . . . . . . . . . . . 94 3.2.3. Odpowiedzialność odszkodowawcza za działania faktyczne władzy publicznej powodujące iluzoryczność uprawnień zabużańskich . . . 101 3.2.4. Odpowiedzialność Skarbu Państwa za niewykonanie ugody z 6 IX 2005 r. zawartej z Jerzym Broniowskim przed ETPCz a kwestia zadośćuczynienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 3.3. Szkoda Zabużan. Damnum emergens czy lucrum cessans . . . . . . . . . . . . . . 103 3.4. Statio fisci Skarbu Państwa w sprawach odszkodowawczych Zabużan . . . 104

CZĘŚĆ II KOMENTARZ DO USTAWY Z DNIA 8 LIPCA 2005 R. Art. 1 Zakres przedmiotowy regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Zasady realizacji prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Prokonstytucyjna wykładnia ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Pojęcie „prawo zaliczenia” w poprzednich regulacjach prawnych . . . . . . . . . . .

Treść prawa zaliczenia i tryby jego realizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kwestia dziedziczności prawa zaliczenia na gruncie wcześniejszych regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Wątpliwości co do charakteru prawnego prawa zaliczenia . . . . . . . . . . . .

Konwencyjna ochrona prawa do rekompensaty, w tym prawa zaliczenia . . .

6

111 111 112 112 114 115 119

Spis treści

Znaczenie wyroku pilotażowego ETPCz w sprawie Broniowski vs. Polska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Wywłaszczenie de facto i pozorność prawa zaliczenia . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Pojęcie „prawo do rekompensaty” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Treść prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Konstytucyjna ochrona prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Pojęcie „sprawa potwierdzenia prawa do rekompensaty” a kwestia wielości nieruchomości i wielości osób uprawnionych (zasada wielopodmiotowości) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Układy republikańskie i umowy repatriacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Umowa z 25 III 1957 r. o dalszej repatriacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Pojęcie „nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej” a powojenna zmiana granic . . . . . . . . . . . . . . . 137 Szczególne przypadki przesiedleń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Umowa z 15 II 1951 r. o zamianie odcinków terytoriów państwowych – Zakole Bugu i Bieszczady . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Litwa Kowieńska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Rejon Czerniowce na terenie USRR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Pojęcie „nieruchomości” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Rodzaje „nieruchomości pozostawionych” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 Pojęcie „inne okoliczności związane z wojną rozpoczętą w 1939 r.”, w tym powszechnie znane fakty historyczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 Przesłanka przymusowego opuszczenia Kresów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Krąg osób uprawnionych do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Zakres podmiotowy ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Rozszerzanie kręgu uprawnionych w orzecznictwie SN . . . . . . . . . . . . . . 156 Nabycie uprawnień przez „późnych” repatriantów . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Osoby wypędzone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Brak wymogu „przesiedlenia się” na terytorium Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Ratio legis art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Emigranci polscy a sprawa przesiedlenia się . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 Emigranci polscy i trudniejsze warunki osiedlania się w nowym miejscu . 172 Zakaz dyskryminacji Zabużan i ich spadkobierców zamieszkałych na emigracji a konstytucyjna zasada równości wobec prawa . . . . . . 175 Postulat równej ochrony praw osób fizycznych i osób prawnych . . . . . . . 176

Art. 2 Podmiotowy zakres ustawy i przesłanka domicylu . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Parametryzacja daty 1 IX 1939 r. a przesłanka obywatelstwa . . . . . . . . . . . . . .

Przesłanka własnościowa – irrelewantność daty 1 IX 1939 r. . . . . . . . . . . . . . .

Zmiana właściciela nieruchomości zabużańskich w okresie wojny wskutek czynności prawnych inter vivos i mortis causa . . . . . . . . . .

Przesłanka zamieszkiwania na Kresach (domicylu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sprawa Marii Mazur przed TK i jej późniejsze losy . . . . . . . . . . . . . . . . .

183 183 185 189 190 7

Spis treści

Odroczenie przez TK utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej regulacji . 192 Rozumienie przesłanki zamieszkania po wyroku TK w sprawie SK 11/12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Nowelizacja z dnia 12 XII 2013 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Nowelizacja ustawy z dnia 12 XII 2013 r. dopuszczająca wielość miejsc zamieszkania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 Dodatkowy termin składania wniosków zabużańskich . . . . . . . . . . . . . . . 199 Irrelewantność podziału na „główne” i „dodatkowe” miejsce zamieszkania 201 Brak ram czasowych dla domicylu kresowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Dowody potwierdzające miejsce zamieszkania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Zaniechanie sprzedaży nieruchomości kresowej jako okoliczność świadcząca o zamiarze powrotu na Kresy Wschodnie . . . . . . . . . . 204 Przesłanka „niemożności powrotu” na byłe terytorium RP . . . . . . . . . . . . . . . 205 Obywatelstwo polskie jako przesłanka nabycia uprawnień zabużańskich . . . . . 206 Obywatelstwo polskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Sposoby nabycia i utraty obywatelstwa polskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Podwójne obywatelstwo polsko-amerykańskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 Obywatelstwo sowieckie i tzw. umowa lipcowa z 1945 r. . . . . . . . . . . . . . 213 Dowody potwierdzające obywatelstwo polskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 Nacjonalizacje i wywłaszczenia dokonane przez władze sowieckie . . . . . . . . . 216 Pojęcie „pozostawienie nieruchomości” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

Art. 3 Prawa współwłaścicieli lub spadkobierców właścicieli pozostawionych nieruchomości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 Wspólność materialnoprawna prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dziedziczność i niezbywalność prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . .

Skład spadku a prawo do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Konwencyjna ochrona prawa dziedziczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Konstytucyjna ochrona prawa dziedziczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zakaz dyskryminacji spadkobierców Zabużan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Następstwo prawne w toku postępowania zabużańskiego przed wydaniem decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . „Prawo wskazania” uprawnionego do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Charakter i forma szczególna „wskazania” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Rozróżnienie terminów ustawowych: „spadkobierca”, „uprawniony” i „osoba żądająca potwierdzenia prawa do rekompensaty” . . . . . . .

Wskazanie na podstawie wcześniejszych regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Wskazanie a spadkobierca nieobywatel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Wskazanie przez współuprawnionych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Skuteczność „wskazania” dokonanego po 31 XII 2008 r. . . . . . . . . . . . . . . . . .

227 228 232 232 234 240 247 249 249 250 252 253 257 258

Art. 4 Niezbywalność prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 Zbywalność prawa między uprawnionymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 Przenoszalność po uzyskaniu ostateczności przez decyzję rekompensacyjną . . 265

8

Spis treści

Art. 5 Wniosek zabużański i potwierdzenie prawa do rekompensaty . . . . . . . . 267

Charakter terminu do złożenia wniosku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 Wydłużenie terminu składania wniosków – nowela z 12 XII 2013 r. . . . . . . . . 271 Właściwość trybu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 Zwalczanie pozostawiania wniosków bez rozpoznania . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 Wniosek zabużański . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 Zakres podmiotowy wniosku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 Własne prawo każdego ze spadkobierców (zasada wielopodmiotowości) . 282 Możliwość samodzielnego dochodzenia roszczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 Zakres przedmiotowy (treść) wniosku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 Jedność materialnoprawna prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Modyfikacja i rozszerzanie wniosku po 31 XII 2008 r. . . . . . . . . . . . . . . . 291 Właściwość organów (miejscowa i rzeczowa) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Art. 6 Środki dowodowe i oświadczenia dołączane do wniosku . . . . . . . . . . . . . 297 Zasady postępowania dowodowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zasada prawdy obiektywnej (oficjalności) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Otwarty katalog dowodów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zasada równej mocy środków dowodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kompletność materiału dowodowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dowody dotyczące posiadania obywatelstwa polskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dowody dotyczące pozostawionych nieruchomości i ich własności . . . . . . . . .

Dowody dotyczące rodzaju i powierzchni pozostawionych nieruchomości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dowody zamieszkiwania – znaczenie art. 6 ust. 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Częściowa realizacja rekompensaty – art. 6 ust. 3 ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dokumenty urzędowe a dokumenty prywatne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dokumenty jako dowód w sprawie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kserokopie dokumentów a brak zakazu dowodowego . . . . . . . . . . . . . . .

Dokumenty sądowe i spadkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Pozyskiwanie dowodów z archiwów państwowych . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Państwowy Urząd Repatriacyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Powszechne zaniżanie przez PUR danych powierzchniowych . . . . . . . . .

Oświadczenia (zeznania) świadków i wnioskodawców . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oświadczenie strony – art. 75 § 2 k.p.a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Procesowy charakter terminu do złożenia dowodów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zawieszenie postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nowe dowody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

300 300 304 305 308 309 310 313 316 318 319 320 320 322 325 328 331 333 337 338 340 342

Art. 7 Postanowienie kończące pierwszy etap postępowania zabużańskiego – ocena spełnienia wymogów potwierdzenia prawa do rekompensaty . . . 343 Dwuetapowość postępowania zabużańskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 Postanowienie kończące pierwszy etap postępowania jurysdykcyjnego . . . . . . 347 9

Spis treści

Wzruszanie postanowienia wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy . . . . . . 350 Zmiana, uzupełnienie lub sprostowanie postanowienia . . . . . . . . . . . . . . 351 Podzielność uprawnienia do rekompensaty w drugiej fazie postępowania . . . 352 Decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . 353 Decyzja odmowna z powodu niezrealizowania przesłanek lub braków dowodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 Decyzja częściowo negatywna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 Zaskarżanie decyzji merytorycznej – odwołanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 Uzupełnienie decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 Skarga do WSA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 Ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty . . . . 364 Brak ograniczeń czasowych do złożenia wniosku o ujawnienie prawa do rekompensaty w rejestrze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 Częściowa realizacja uprawnienia zabużańskiego a wniosek o ujawnienie w rejestrze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

Art. 8 Decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty – elementy . . . . . . . . . 368

Charakter decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . 370 Podzielność decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374 Automatyczna waloryzacja rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374

Art. 9 Organ wyższego szczebla – drugiej instancji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 Zasada dwuinstancyjności postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zakaz reformationis in peius . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Możliwość zaskarżenia części decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu zabużańskim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zażalenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Reagowanie na bezczynność i przewlekłość organu prowadzącego postępowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zastosowanie w sprawach zabużańskich wielkiej nowelizacji k.p.a. z 7 IV 2017 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Instytucja ponaglenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

381 382 382 383 384 386 388 389

Art. 10 Sporządzanie operatów szacunkowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392

Operat i jego weryfikacja przez organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 Sprawdzanie poprawności złożonego operatu szacunkowego . . . . . . . . . . . . . . 394 Operat a dowody wskazane przez organ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396

Art. 11 Określenie wartości rynkowej pozostawionej nieruchomości . . . . . . . . . 397 Rzeczoznawca majątkowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400

10

Spis treści

Organizacje rzeczoznawców majątkowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Podstawowe definicje związane z wyceną pozostawionych nieruchomości . . .

Zasady wycen według ustawy o gospodarce nieruchomościami a zasady wynikające z ustawy rekompensacyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sposoby dokonywania wycen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Stan i cena wycenianych nieruchomości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Porównywalność względna interpolacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ustalanie powierzchni pozostawionych nieruchomości . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Aproksymacja parametrów brakujących do wyceny . . . . . . . . . . . . . . . . .

Wyceny lasów i zabytków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

400 401 402 406 407 413 415 416 417

Art. 12 Określenie wartości prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości nabytych wskutek wcześniejszej realizacji prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

Waloryzacja wartości nabytych uprawnień zabużańskich . . . . . . . . . . . . . . . . . 421 Nowelizacja u.g.n. z 14 X 2005 r. a waloryzacja rekompensat zabużańskich . . 421 Wcześniejsze sprawy zabużańskie a kwestia zaliczalności nabytych nieruchomości na poczet przyznanej rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

Art. 13 Formy realizacji i zakres prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 Dwie formy realizacji prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Prawo zaliczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Świadczenie pieniężne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ograniczenie wysokości rekompensat progiem procentowym . . . . . . . . . . . . .

Możliwość realizacji roszczeń odszkodowawczych Zabużan po wejściu w życie ustawy z 2005 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Częściowa realizacja prawa do rekompensaty (art. 13 ust. 3 ustawy) . . . . . . . .

425 425 425 426 429 430

Art. 14 Realizacja prawa do rekompensaty w postaci zapłaty ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego; zwolnienie z obowiązku wniesienia wadium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434 Realizacja prawa zaliczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436 Obowiązki podmiotów zbywających nieruchomości skarbowe . . . . . . . . . . . . 436 Zapłata „pieniądzem zabużańskim” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436

Art. 15 Wyłączenie stosowania niektórych przepisów o oddawaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bonifikatach oraz prawie pierwokupu gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438 Odstępstwo od ogólnych zasad nabywania nieruchomości skarbowych lub komunalnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440 11

Spis treści

Wyłączenie ustawowego prawa pierwokupu przysługującego gminie . . . . . . . 440 Wyłączenie prawa do bonifikat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440

Art. 16 Fundusz rekompensacyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 Fundusz Reprywatyzacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443 Fundusz Rekompensacyjny i jego geneza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446

Art. 17 Zasady wypłat świadczeń pieniężnych ze środków funduszu rekompensacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 Przekazanie danych rejestru do BGK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 Wypłata świadczenia pieniężnego przez BGK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449

Art. 18 Adnotacja o zrealizowaniu prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . 451 Art. 19 Wojewódzkie rejestry i rejestr centralny dotyczące prawa do rekompensaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 453 Art. 20 Zakres stosowania przepisów k.p.a. do postępowań zakończonych . . . . 455 Nakaz wykładni prokonstytucyjnej oraz zakaz zawężającej wykładni art. 20 ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dualizm proceduralny (zaświadczenia i decyzje) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Wzruszanie zaświadczeń i decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Wznowienie postępowania zabużańskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nowości jako podstawy wznowienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zmiana decyzji na wniosek strony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

457 458 460 463 465 472

Art. 21 Rekompensata a podatek od spadków i darowizn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477

Prawo do rekompensaty jako składnik masy spadkowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479 Przekazanie uzyskanego świadczenia pieniężnego na rzecz rodziny lub pozostałych spadkobierców . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479

Art. 22 Rekompensata a podatek dochodowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481 Rekompensata jako przychód . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483 Zwolnienie z podatku dochodowego przekazania części rekompensaty . . . . . . 483

Art. 23 Rekompensata a komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485 12

Spis treści

Art. 24 Zwolnienie z podatku od czynności cywilnoprawnych . . . . . . . . . . . . . . . 487 Art. 25 Zwolnienie z opłaty skarbowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 Wyłączenie z opłaty skarbowej wniosku zabużańskiego oraz pełnomocnictw . 490 Brak zwolnienia z opłaty sądowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490

Art. 26 Odesłania ujęte w odrębnych przepisach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491 Art. 27 Sprawy wszczęte wcześniej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493 Kwestie intertemporalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zasada bezpośredniego stosowania nowej ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Zasada kontynuacji wszystkich postępowań zabużańskich wszczętych przed 7 X 2005 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Skuteczność wcześniej wszczętych postępowań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Śmierć wnioskodawcy w toku postępowania zabużańskiego . . . . . . . . . . . . . .

495 495 496 497 499

Art. 28 Derogacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 501 Klauzula derogacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503 Luki w prawie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505

Art. 29 Wejście w życie ustawy i vacatio legis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 508 Promulgacja a vacatio legis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510 Stan prawny bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy . . . . . . . . . . 510

CZĘŚĆ III AKTY PRAWNE Układ z 9 IX 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski . . . . . . . . . 513 Układ z 9 IX 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski . . . . . . . . . 521 Komunikat prasowy o podpisaniu Układu pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego i rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Ukraińskiej S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 529 13

Spis treści

Układ z 22 IX 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczący ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.S.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski . . . . . 531 Protokół uzupełniający do Układu z dnia 22 IX 1944 roku pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej SRR i ludności litewskiej z terytorium Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539 Umowa z 6 VII 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do Polski i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR . . . . . . . . . . . . . . . . . 540 Protokół dodatkowy do umowy z 6 VII 1945 r. między Rządem Tymczasowym Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich z daty 11 XI 1945 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 Umowa z 16 VIII 1945 r. między Rzecząpospolitą Polską i Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o polsko-radzieckiej granicy państwowej . . . . . 544 Instrukcja Zarządu Centralnego PUR z 19 III 1945 r. w sprawie wydania orzeczeń odszkodowawczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 546 Pismo Zarządu Centralnego PUR z 30 IV 1945 r. do wszystkich oddziałów PUR w sprawie zaludnienia terenów nowo odzyskanych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548 Okólnik nr 26 Zarządu Centralnego PUR z 25 VI 1945 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 549 Okólnik nr 33 Zarządu Centralnego PUR w Łodzi z 6 VIII 1945 r. . . . . . . . . . . . . 551 Okólnik nr 62 Zarządu Centralnego PUR w Łodzi z 12 XI 1945 r. w sprawie orzeczeń odszkodowawczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553 Protokół dodatkowy z dnia 14 XII 1945 r. do układu z 9 IX 1944 r. w sprawie przesiedlenia Ukraińców z Polski i obywateli polskich z USRR podpisany w Warszawie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 555 Pismo Zarządu Centralnego PUR z 15 III 1946 r. do wojewódzkich i okręgowych oddziałów PUR w sprawie powtarzających się reklamacji ze strony repatriantów . . . . 557 Pismo Zarządu Centralnego PUR z 30 XI 1946 r. do oddziałów wojewódzkich PUR w sprawie instrukcji dotyczącej wystawienia orzeczeń odszkodowawczych . . . . . . . . . 559 Instrukcja Zarządu Centralnego PUR z 30 XI 1946 r. dotycząca wystawienia orzeczeń odszkodowawczych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560 Umowa z 15 II 1951 r. pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565 14

Spis treści

Ustawa z 26 V 1951 r. o ratyfikacji podpisanej w Moskwie dnia 15 II 1951 r. umowy pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 570 Umowa z 21 VII 1952 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, z jednej strony i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Rządem Białoruskiej Republiki Radzieckiej i Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, z drugiej strony, o wzajemnych rozliczeniach, wynikłych w związku z ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571 Dekret z 6 IX 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574 Dekret z 6 XII 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska . . . . . . . . . . . . . . . . . . 576 Umowa z 25 III 1957 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 578 Oświadczenie rządowe z 20 VIII 1957 r. w sprawie wymiany dokumentów ratyfikacyjnych umowy między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej, podpisanej w Moskwie dnia 25 III 1957 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 584 Ustawa z 28 V 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 585 Ustawa z 14 VII 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach . . . . . . . . . . . 586 Rozporządzenie Rady Ministrów z 18 V 1970 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego terenu i ceny sprzedaży położonych na nim budynków . . . . . 588 Rozporządzenie Rady Ministrów z 18 V 1970 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego terenu i ceny sprzedaży położonych na nim budynków . . . . . 590 Ustawa z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości . . . . . 593 Rozporządzenie Rady Ministrów z 16 IX 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594 Ustawa z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . . . . . . . . . . . . . . . . . 596 15

Spis treści

Rozporządzenie Rady Ministrów z 13 I 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 599 Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 VIII 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602 Ustawa z 12 XII 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 605 Ustawa z 3 X 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej . . . . 613 Ustawa z 12 XII 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 614

Indeks rzeczowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 617

Indeks nazwisk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 623

O autorze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 629

Wprowadzenie

Zagadnienie naprawienia krzywd i szkód, jakich doznali obywatele polscy, którzy zostali zmuszeni do opuszczenia swych majątków, pozostawiając je na Wschodzie poza obecnymi granicami Polski, jest jednym z najważniejszych zagadnień społecznych, ekonomicznych i prawnych przełomu wieków. Zdaniem jednego z anglosaskich autorów I. Poganyego restytucja utraconej własności, a dodać należy, że także wypłata odpowiedniego odszkodowania, jest środkiem naprawienia jednej z „najgorszych i najbardziej obrzydliwych niesprawiedliwości popełnionych w przeszłości”1. Historia roszczeń Zabużan rodzi zasadnicze pytania o kwestie zakresu odpowiedzialności współczesnego państwa za szkody i krzywdy wyrządzone na skutek działań władzy i państwa komunistycznego, a w konsekwencji o ciągłość państwa i jego odpowiedzialność. Nie ma tu oczywiście odpowiedzi jednoznacznych, prostych i łatwych. Anna Młynarska-Sobaczewska zwraca uwagę, że dopiero „rozliczenie przeszłości buduje przeświadczenie o prawowitości władzy i państwa”, a odpowiedzialność państwa nie jest zobowiązaniem ex gratia (jak niekiedy błędnie określał ją TK), lecz zobowiązaniem ab initio powstałym „u zarania nowego państwa, stanowiące o jego odmienności od reżimu poprzedniego oraz przesądzające o sensie i autentyczności tej przemiany”2.

W języku prawnym (ustawodawstwa) nie występuje pojęcie „mienie zabużańskie”, natomiast jest popularne i powszechnie stosowane w języku prawniczym (doktryny)3.

Należy przez nie rozumieć majątki pozostawione przez obywateli polskich II RP poza obecnymi granicami RP, sensu stricto dotyczy to majątków pozostawionych po drugiej wojnie światowej na terytorium ZSRR (tj. Białoruskiej SRR, Litewskiej SRR i Ukraińskiej SRR), a sensu largo także na terenie Zaolzia, które od 1938 r. do 1 IX 1939 r. stanowiło terytorium II RP, ale które po wojnie włączono ponownie do Republiki Czechosłowackiej. Dlatego też za „Zabużan” należy uważać wszystkich, którzy pozostawili 1 I. Pogany, Righting Wrongs in Eastern Europe, Manchester 1997, s. 7, cyt. za: A. Czarnota, M. Krygier, Po postkomunizmie – następny etap? Rozważania nad rolą i miejscem prawa, „Studia Socjologiczne”, nr 2/2007, s. 186.

2 Zob. A. Młynarska-Sobaczewska, Odpowiedzialność państwa polskiego za mienie zabużańskie, „Państwo i Prawo”, z. 2/2010, s. 69.

3 Na temat rozumienia tych terminów zob. B. Wróblewski, Język prawny i prawniczy, Kraków 1948; K. Pachnik, Język polski (język prawny, język prawniczy, język prawa) a uzasadnienie orzeczeń, „Kwartalnik Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury”, nr 1/2013, s. 19–25; A. Niewiadomski, A. Mróz, M. Pawelec, Współczesny język prawny i prawniczy, Warszawa 2007.

35

W p r o wa d z e n i e

mienie poza obecnymi granicami Polski, choćby nawet nie zamieszkiwali na utraconych ziemiach II RP podczas dużych akcji ewakuacyjnych (repatriacyjnych), ale którzy posiadali obywatelstwo polskie w chwili wybuchu drugiej wojny światowej4. Jako „Zabużan” należy też traktować ich spadkobierców, nawet jeśli nigdy nie mieszkali na kresach wschodnich i urodzili się po zakończeniu wojny. „Tytuł nowej ustawy, tj. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jak również nazwa obecnie przysługującego Zabużanom prawa są inne niż nazwa ustawy z 2003 r. i rodzaj świadczenia określonego jej przepisami. Aktualnie ustawodawca posługuje się terminem «rekompensata», a nie «prawo zaliczenia». Wskazuje to, że wychodząc naprzeciw zaleceniom Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, nowa ustawa powiększa krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia z tytułu pozostawienia mienia poza wschodnią granicą dawnej Rzeczypospolitej oraz zmienia jego charakter. Zgodnie bowiem ze słownikiem języka polskiego termin «rekompensata» winien być rozumiany jako: wynagrodzenie, zwłaszcza poniesionych strat, wyrównanie strat i krzywd5. Powyższy pogląd potwierdza również, wprowadzenie w nowej ustawie, dotąd nieznanego ustawodawstwu zabużańskiemu, nowego rodzaju formy rekompensaty, jaką jest wypłata na rzecz uprawnionego świadczenia pieniężnego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego” (zob. wyrok WSA z 7 XI 2008 r., I SA/Wa 1136/08, LEX nr 466374, spr. Monika Nowicka).

Analiza danych publikowanych przez MWSiA, a dotyczących realizacji stosowania ustawy, prowadzi do wniosku, że dotychczas tylko część osób wyzutych z majątku pozostawionego na Kresach uzyskała świadczenia rekompensujące. Od początku prowadzenia wypłat (2006 r.) do końca grudnia 2018 r. Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) wypłacił z Funduszu Rekompensacyjnego ogółem 73 457 rekompensat na kwotę 4 500 387 805,06 zł. W 2018 r. wypłacono łącznie 3 183 rekompensaty na kwotę 216 832 786,80 zł6. Kilkadziesiąt tysięcy wniosków oczekuje nadal na rozpoznanie.

Udział Zabużan w przetargach na sprzedaż gruntów państwowych był symboliczny. Według informacji Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa – KOWR (poprzednio Agencji Nieruchomości Rolnych, a jeszcze wcześniej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) od początku działalności do końca grudnia 2006 r. Agencja przejęła do Zasobu ze wszystkich tytułów 4 717,9 tys. ha, z tego do końca 2006 r. Agencja sprzedała 1 694,0 tys. ha gruntów, tj. 35,9% powierzchni przejętej do Zasobu WRSP. W okresie tym Zabużanie zakupili z Zasobu Agencji zaledwie 4,5 tys. ha (tj. 0,0026 sprzedanych nieruchomości) o łącznej cenie 63,7 mln zł, z czego tzw. pieniądzem zabużańskim, czyli „uprawnieniami”, zapłacili 60,7 mln zł7.

4 Zob. Utracone majątki. Zwrot i odszkodowania, Biuletyn RPO, Warszawa 1992, s. 33–35.

5 Zob. Mały Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 1995.

6 Zob. Komunikat MSWiA nr 1/2019 z 9 I 2019 r. w sprawie wypłat rekompensat z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

7 Zob. Raport z działalności ANR w 2006 r., www.kowr.gov.pl/pobierz-plik/260966 – dostęp: 20 III 2019 r.

36

W p r o wa d z e n i e

Problematyka tzw. mienia zabużańskiego doczekała się wielu publikacji. W zdecydowanej większości były to jednak artykuły o tematyce stosunkowo szczegółowej, publikowane na łamach czasopism prawniczych lub też jako rozdziały większych prac zbiorowych8, lub jako części niektórych monografii poświęconych ogólnej problematyce restytucji bezprawnie przejętego w okresie PRL-u mienia prywatnego (R. Pessel, Rekompensowanie skutków naruszeń prawa własności, Warszawa 2003) czy też przy omawianiu problematyki reprywatyzacji. Poza jedną stosunkowo krótką pozycją autorstwa Krystyny Michniewicz-Wanik pt. Mienie zabużańskie. Prawne podstawy realizacji roszczeń, Wrocław 2008 (223 strony), już w trakcie oddawania niniejszego opracowania do wydawnictwa ukazała się monografia Jana Wittlina pt. Mienie zabużańskie. Realizacja prawa do rekompensaty, Warszawa 2018 (321 stron).

Odnotować jednak należy, że w 2016 r. obroniona została w Uniwersytecie Łódzkim, dotychczas niepublikowana, rozprawa doktorska Joanny Prokop-Gralińskiej, pt. Realizacja roszczeń zabużańskich z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (373 strony), w której uwzględniono wiele judykatów wydanych na gruncie ustawy z 2005 r. W 2019 r. na Uniwersytecie Warszawskim obroniona została inna dysertacja, autorstwa Małgorzaty Szadkowskiej pt. Pojęcie rekompensaty w prawie administracyjnym (191 stron), a na Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie w tym samym roku praca doktorska Jana Wittlina zatytułowana Mienie zabużańskie – realizacja prawa do rekompensaty, której wersja książkowa, jak podano wyżej, została niedawno opublikowana.

Ze starszych pozycji na uwagę zasługuje opracowanie trójki autorów ( Jacka Sadomskiego, Romana Trzaskowskiego i Kamila Zaradkiewicza) przygotowane w ramach podległego Ministrowi Sprawiedliwości Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości pt. „Mienie zabużańskie” jako otwarta kwestia majątkowa w prawie polskim (Warszawa 2002, 176 stron).

Niniejsza publikacja jest pierwszym i jak na razie jedynym komentarzem do ustawy z 2005 r. o „mieniu zabużańskim”. Ponieważ ustawa ta stanowi swego rodzaju „poligon doświadczalny” dla przyszłej ustawy reprywatyzacyjnej, toteż z pewnością wiedza dotycząca realizacji roszczeń zabużańskich będzie mogła być w znacznej części wykorzystana w pracach nad tą nową regulacją.

Tematyka ta doczekała się także bogatego orzecznictwa, które pod rządami poprzednich ustaw, regulujących przedmiotową materię, odgrywało poważną rolę poprzez interpretowanie wówczas obowiązujących przepisów prawa w sposób szeroki, korzystny dla obywateli i zgodny ze społecznym odczuciem sprawiedliwości. Mimo to, de lege lata zwłaszcza ustawa z 2005 r. o rekompensatach jest przedmiotem wielu wątpliwości prawnych wyrażających się we wciąż rozbieżnym orzecznictwie krajowych sądów administracyjnych i cywilnych, Trybunału Konstytucyjnego oraz trybunałów międzynarodowych (ETPCz w Strasburgu i TSUE w Luksemburgu). Kilkunastoletnia już praktyka 8 Np. G. Bieniek, Mienie zabużańskie, [w:] Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2005.

37

W p r o wa d z e n i e

stosowania tejże ustawy jest powszechnie postrzegana jako swego rodzaju „poligon doświadczalny” przed ciągle oczekiwanym ustawowym rozwiązaniem spraw dotyczących majątków bezprawnie przejętych przez państwo polskie w okresie państwa totalitarnego, a znajdujących się w chwili nacjonalizacji i wywłaszczenia na obecnym terytorium Polski. Autor wyraża zatem przekonanie, że uwagi zawarte w niniejszym komentarzu będą mogły być wykorzystane podczas prac nad nową generalną regulacją ustawową dotyczącą zarówno gruntów warszawskich, jak i pozostałego mienia odebranego przez państwo właścicielom nie na cele publiczne, a co ważniejsze – w przeważającej mierze – bez żadnego odszkodowania. Co istotne, praca ta, wykorzystująca metodę dogmatyczno-prawną (sięgającą dla dokonania właściwej egzegezy do przepisów prawnych z wykorzystaniem poglądów doktryny i orzecznictwa), powinna przyczynić się do dalszej wykładni przepisów ustawy zabużańskiej w kierunku korzystnym dla obywateli i zgodnym z powszechnym poczuciem sprawiedliwości.

Mimo stosunkowo bogatego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wciąż wywołują wiele problemów interpretacyjnych, co starano się przedstawić w niniejszej publikacji, proponując jednocześnie ich rozwiązanie w zgodzie z Konstytucją przy wykorzystaniu prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy.

Należy też pamiętać, że do 31 XII 2003 r. istniało w Polsce jednoinstancyjne sądownictwo administracyjne. Dopiero od 1 I 2004 r. zaczęły działać wojewódzkie sądy administracyjne jako sądy pierwszej instancji, a NSA uzyskał status sądu drugiej instancji.

Przy podawaniu orzeczeń WSA zrezygnowano ze wskazywania miasta, w którym dany sąd wojewódzki działa, cytowana literowa część sygnatury sprawy w wystarczający bowiem sposób to wyjaśnia, np. SA/Kr – oznacza WSA w Krakowie, SA/Rz – oznacza WSA w Rzeszowie itd. Z kolei SA/Wa oznacza WSA w Warszawie i jest to sąd wojewódzki, którego orzeczenia są najczęściej cytowane, albowiem prawie wszystkie skargi w sprawach zabużańskich kierowane są właśnie do tego sądu, gdyż organem administracji publicznej drugiej instancji był i jest organ szczebla ministerialnego, wcześniej Minister Skarbu Państwa (MSP), a po likwidacji tego urzędu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA). Do WSA w Warszawie trafiają nie tylko skargi na decyzje dwuinstancyjne, ale również skargi na bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie sprawy, o ile tylko skarga nie jest kierowana na działalność wojewody jako organu wadliwie prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji.

Jedynie część skarg dotyczących spraw zabużańskich mogła być przedmiotem rozpoznania przez WSA spoza Warszawy, a to np. niektóre skargi na bezczynność lub przewlek­le prowadzone postępowania przez wojewodów czy też w przypadku zaskarżenia ostatecznej decyzji wojewody przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym komentarzu, a wydane od stycznia 2004 r., są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

38

W p r o wa d z e n i e

Znaleźć w niej można ponadto wybrane orzeczenia NSA z lat wcześniejszych, w szczególności te publikowane w różnego rodzaju zbiorach urzędowych.

Swego rodzaju novum, a zarazem zaletą niniejszego komentarza przy odwoływaniu się do orzecznictwa zarówno sądów cywilnych, jak i administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego jest dodatkowe podawanie danych sędziego sprawozdawcy. Ma to niezwykle istotne znaczenie, ponieważ informacje te zawarte są zarówno w urzędowych zbiorach orzeczeń, jak i dostępnych bazach orzecznictwa, jak LEX lub LEGALIS).

Często cytowane orzeczenia mają charakter w momencie ich wydawania precedensowy i warto wiedzieć, kto w głównej mierze przyczynił się do takiej nowej wykładni przepisów. Poza tym praktyka dowodzi, że rola sędziego sprawozdawcy jest zwykle dominująca w procesie rozstrzygania sprawy i to zazwyczaj właśnie sprawozdawca jest też autorem pisemnego uzasadnienia orzeczenia.

Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty jest aktem prawnym autonomicznym w stosunku do innych ustaw, bo kompleksowo reguluje wszystkie sprawy związane z dochodzeniem rekompensaty za utracone na Wschodzie mienie nieruchome.

Celem ustawy było ostateczne zakończenie problemu rozliczeń z Zabużanami, dlatego też odnosi się ona zarówno do postępowań wszczętych na jej podstawie, jak i tych wszczętych i niezakończonych przed wejściem jej w życie, oraz do osób, które uzyskały zaświadczenia lub decyzje potwierdzające ich prawa zabużańskie na podstawie wcześniej obowiązujących regulacji, a nie zrealizowały tego prawa w całości albo w części. Obecnie jest to jedyna forma stwarzająca roszczenie o prawo do rekompensaty w postaci albo prawa zaliczenia, albo świadczenia pieniężnego, która przynajmniej w jakimś nieznacznym stopniu czyni zadość za krzywdy i szkody wyrządzone osobom przesiedlonym i ich potomkom w związku z powojenną zmianą granic Polski i decyzją rządów Wielkiej Trójki (ZSRR, USA i Wielka Brytania).

Autor niniejszej publikacji brał czynny udział w kształtowaniu się orzecznictwa sądów cywilnych i administracyjnych, uczestnicząc aktywnie w ciągu ostatnich kilkunastu lat jako pełnomocnik procesowy Zabużan w wielu precedensowych sprawach.

Sporo kwestii wyjaśnianych w komentarzu stanowi efekt jego osobistej praktyki. Jedynie przykładowo można wskazać te z nich, które wyraźnie wpłynęły na wykładnię przepisów ustawy zabużańskiej, jak np.: sprawa Teisseyre (wyrok NSA z 6 XI 2014 r., I OSK 2201/14, ONSAiWSA nr 6/2015, poz. 119, spr. Monika Nowicka), podejmująca problem „wskazujących” spadkobierców nieposiadających obywatelstwa polskiego; sprawa Marii Mazur (wyrok z 4 XII 2018 r., I OSK 2813/17, spr. Zbigniew Ślusarczyk) dotycząca nowelizacji ustawy zabużańskiej w zakresie przesłanki posiadania kilku miejsc zamieszkania (głównego i dodatkowych); sprawa Braniccy (postanowienie NSA z 12 XII 2003 r., II SAB 227-231/03, spr. Małgorzata Jaśkowska) dotycząca zobowiązania ministra spraw zagranicznych do opublikowania układów oraz dotycząca możliwości złożenia w każdym czasie wniosku o ujawnienie prawa do rekompensaty w rejestrze, a więc także po 31 XII 2008 r. (wyrok WSA z 17 IV 2012 r., I SA/Wa 2392/11, spr. Agnieszka 39

W p r o wa d z e n i e

Jędrzejewska-Jaroszewicz; wyrok WSA z 23 V 2012 r., I SA/Wa 24/12, spr. Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz); sprawa Anny Płodowskiej (wyrok NSA z 1 X 2009 r., I OSK 182/09, ONSAiWSA Nr 1/2011, poz. 16, spr. Janina Antosiewicz), sprawa dotycząca spadkobierców–osób prawnych m.in. fundacji rodzinnych, w tym Fundacji Lanckorońskich utworzonych dla wspierania nauki i kultury polskiej przez prof. Karolinę Lanckorońską (zob. wyrok NSA z 26 IV 2012 r., I OSK 606/11, ONSAiWSA Nr 1/2013, poz. 16, spr. Monika Nowicka); sprawa dotycząca możliwości wykorzystywania przy ustalaniu powierzchni pozostawionych nieruchomości, w tym różnego rodzaju zabudowań (domów mieszkalnych, pałaców, budynków gospodarskich) danych statystycznych (wyrok WSA z 22 V 2013 r., I SA/Wa 105/13, spr. Mirosław Gdesz); sprawa dotycząca mienia znacjonalizowanego przez okupacyjne władze sowieckie i kwestii charakteru orzeczenia PUR (zob. wyrok NSA z 27 III 2015 r., I OSK 1767/13, LEX nr 1773573, spr. Andrzej Jurkiewicz; D. Frey, Szansa dla Kresowian, „Rzeczpospolita” z 30 III 2015 r.).

Uwzględniono stan prawny, literaturę i orzecznictwo na dzień 1 I 2020 r. ***

Pragnę złożyć serdeczne podziękowania wszystkim osobom, które udzieliły mi pomocy w trakcie pisania niniejszej pracy i podczas zbierania materiałów, bez nich książka ta nigdy by nie powstała. Podziękowania kieruję do moich partnerów z kancelarii mecenasów Marka Nałęcza i Marka Forystka, którzy w czasie, gdy pisałem tę książkę, zmuszeni byli przejąć część moich obowiązków kancelaryjnych. Szczególnie dziękuję moim współpracownikom: adwokat Marcie Sajnie i radcy prawnemu Tomaszowi Pigielowi, którzy wspólnie ze mną prowadzili niektóre z opisanych w niniejszej pracy spraw, a także przekazywali cenne uwagi merytoryczne i prowadzili ze mną inspirujące rozmowy. Dziękuję również Pani dr Joannie Prokop-Gralińskiej za udostępnienie mi niepublikowanej wersji jej rozprawy doktorskiej. Podziękowania kieruję również do mojej żony Kasi, za cierpliwość i za to, że wspierała mnie na każdym etapie prac nad tą publikacją, mimo że osobiście doświadczała skutków mojego zaangażowania w jej pisanie.

Art. 7 Postanowienie kończące pierwszy etap postępowania zabużańskiego – ocena spełnienia wymogów potwierdzenia prawa do rekompensaty Art. 7. 1. Wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę do: 1) wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1; 2) wskazania numeru rachunku bankowego, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu; 3) dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej; 4) w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 3, dołączenia również operatu szacunkowego, w którym została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali.

2. W przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

3. Osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. W przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu osoba uprawniona wskazuje numer rachunku bankowego.

343

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

3a. Organem właściwym w sprawach zmiany, stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawach zaświadczeń i decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie odrębnych przepisów jest wojewoda, o którym mowa w ust. 3.

4. Na decyzji lub zaświadczeniu, o których mowa w ust. 3, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o wysokości rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13.

344

A r t. 7

SPIS TREŚCI Dwuetapowość postępowania zabużańskiego............................................................................................ 346 Postanowienie kończące pierwszy etap postępowania jurysdykcyjnego.......................................... 347 Wzruszanie postanowienia wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy..................................... 350 Zmiana, uzupełnienie lub sprostowanie postanowienia........................................................... 351 Podzielność uprawnienia do rekompensaty w drugiej fazie postępowania...................................... 352 Decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty................................................................. 353 Decyzja odmowna z powodu niezrealizowania przesłanek lub braków dowodowych. 353 Decyzja częściowo negatywna........................................................................................................................... 357 Zaskarżanie decyzji merytorycznej – odwołanie.......................................................................................... 357 Uzupełnienie decyzji............................................................................................................................................... 360 Skarga do WSA.......................................................................................................................................................... 362 Ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty...................................... 364 Brak ograniczeń czasowych do złożenia wniosku o ujawnienie prawa do rekompensaty w rejestrze............................................................................................................... 364 Częściowa realizacja uprawnienia zabużańskiego a wniosek o ujawnienie w rejestrze. 366

345

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

Dwuetapowość postępowania zabużańskiego 1

[Dwuetapowość postępowania]

Dwuetapowość postępowania stanowi novum wprowadzone do ustawodawstwa zabużańskiego dopiero ustawą z 2005 r. W pierwszym etapie wojewoda dokonuje oceny kompletności wniosku, a opierając się na załączonych do wniosku dowodach i zgromadzonych we własnym zakresie całym materiale dowodowym dokonuje oceny, czy wskazane w ustawie wymogi formalne zostały spełnione. Jeżeli ocena wypadnie dla wnioskodawcy pozytywnie, to wojewoda wydaje postanowienie stwierdzające spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych wymogów uzyskania prawa do rekompensaty. W postanowieniu tym wzywa wnioskodawcę i pozostałych ustalonych w toku postępowania uprawnionych do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty określonych w art. 13 ustawy; w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu (co jest zasadą) wskazania numeru rachunku bankowego, na który ma być ono dokonane (może to być rachunek pełnomocnika lub innej osoby trzeciej wskazanej przez uprawnionego), oraz dołączenia operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości pozostawionych oraz – w sytuacji gdy wnioskodawca lub jego poprzednicy prawni zrealizowali chociażby częściowo prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych (wcześniej obowiązujących przepisów) – wartość nabytego prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Postanowienie to kończy zatem pierwszą fazę postępowania zabużańskiego.

Co do zasady w stosunku do jednej nieruchomości postępowanie administracyjne powinno mieć charakter nierozłączny, ponieważ zachodzi w tym przypadku materialno­ prawna legitymacja wszystkich uprawnionych (współuczestnictwo materialne) do rekompensaty z tytułu utraty konkretnej (tej samej) nieruchomości (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 X 2017 r., I OPS 3/17, spr. Roman Ciąg­lewicz, współspr. Joanna Runge-Lissowska).

Dopiero w drugiej fazie postępowania może być złożone oświadczenie, które skutkuje „podzielnością” uprawnienia do rekompensaty, w rozumieniu art. 13 ust. 2 – czyli realizacji prawa do rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego. To świadczenie pieniężne jest więc formą realizacji prawa do rekompensaty. Nie stanowi świadczenia o charakterze wyłącznie majątkowym. Zróżnicowanie statusu prawnego podmiotów uczestniczących w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, w zależności od etapu tego postępowania, wynika nie tylko z tego, że najpierw przedmiotem postępowania jest prawo do rekompensaty, a następnie jego realizacja. Nadto, strony są określane w sposób zróżnicowany: najpierw są to osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 5 ust. 1), następnie są to osoby, którym potwierdza się prawo do rekompensaty (art. 8 ust. 1 pkt 1), osoby 346

A r t. 7

ubiegające się o realizację prawa do rekompensaty (art. 14 ust. 2) i osoby uprawnione (art. 17 ust. 3) – zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 X 2017 r., I OPS 3/17.

2

[Zakończenie pierwszego etapu postępowania]

Wydanie odpowiedniego postanowienia lub decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy kończy pierwszy etap postępowania. „Drugi etap rozpoczyna się jedynie wtedy, gdy organ uzna, że należy przyznać prawo do rekompensaty. W etapie tym zostaje rozstrzygnięta między innymi kwestia ustalenia sposobu realizacji oraz wysokości uzyskanej rekompensaty, przy czym to na wnioskodawcy ciąży obowiązek dołączenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zatem drugi etap postępowania kończy się wydaniem decyzji potwierdzającej wysokość uzyskanej rekompensaty” (por. wyrok NSA z 19 IV 2012 r., I OSK 533/11, LEX nr 1218881, spr. Anna Lech).

Najpierw przedmiotem postępowania jest samo stanowiące jedność materialnoprawne prawo do rekompensaty (zasada jego przyznania, a następnie już tylko jego realizacja – ustalanie wysokości). Samo potwierdzenie prawa do rekompensaty ma niewątpliwie charakter jednolity, albowiem nie może różnicować statusu osób współuprawnionych.

Indywidualizacja uprawnienia następuje dopiero w kolejnej fazie stosowania prawa przez organ. Konsekwencją tego jest zróżnicowany sposób określania stron poszczególnych etapów postępowania: początkowo są to osoby ubiegające się o potwierdzenie prawa do rekompensaty (art. 5 ust. 1), następnie osoby, którym potwierdza się prawo do rekompensaty (art. 8 ust. 1 pkt 1), dalej są to osoby ubiegające się o realizację prawa do rekompensaty (art. 14 ust. 2), wreszcie – osoby uprawnione (art. 17 ust. 3).

Postanowienie kończące pierwszy etap postępowania jurysdykcyjnego 3

[Postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy jako rozstrzygające sprawę co do zasady]

Pozytywnej oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6, wojewoda dokonuje w drodze postanowienia, które wydane w trybie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy potwierdza spełnienie ustawowych wymogów uzyskania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie ulega wątpliwości, że nie jest to postanowienie procesowe określone w art. 77 § 2 k.p.a. (czyli dotyczące przeprowadzenia dowodu), a zatem nie może ono być przez organ w każdym stadium postępowania zmienione, uzupełnione lub nawet uchylone na niekorzyść strony. Dla jego wzruszenia konieczny jest wniosek strony, gdyż organ nie jest władny uczynić tego z własnej inicjatywy, podobnie jak nie może tego zrobić organ w stosunku do innych postanowień o charakterze kształtującym prawa i obowiązki stron, 347

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

jak np. z postanowieniem o zatwierdzeniu ugody (art. 119 k.p.a.) czy też zawierającym stanowisko innego organu (art. 106 § 5 k.p.a.), które mogą być wzruszone wyłącznie na skutek zaskarżenia ich przez stronę, czy też w stosunku do decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.).

Niewątpliwie postanowienie kończące pierwszy etap postępowania zabużańskiego ma charakter jurysdykcyjny, nakłada bowiem na stronę obowiązek wykonania na jej własny koszt operatu szacunkowego o określonej treści, a nadto potwierdza przysługiwanie stronom określonego prawa do rekompensaty, którego jedynie wysokość ma być ustalona w decyzji kończącej sprawę w pierwszej instancji, a więc rozstrzyga sprawę co do zasady (zob. wyrok WSA z 2 IV 2014 r., I SA/Wa 1057/13, LEX nr 1464943, spr. Dorota Apostolidis).

W przypadku tego postanowienia nie ma również zastosowania art. 123 § 1 k.p.a., z którego wynika, że we wszelkich kwestiach powstających w toku postępowania (o charakterze proceduralnym i technicznym), lecz nierozstrzygających o istocie sprawy, organ administracji publicznej wydaje postanowienia, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych. Podstawą jego wydania jest bowiem wprost przepis art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, który nakazuje rozstrzygać „zasadę” przysługiwania określonej osobie prawa do rekompensaty orzeczeniem w formie postanowienia. Nie umniejsza to jednak rangi tego rozstrzygnięcia jako potwierdzającego nabycie określonego prawa.

4

[Związanie organu postanowieniem wydanym w trybie art. 7 ust. 1 ustawy (art. 110 k.p.a.)]

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wojewoda związany jest (zgodnie z art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.) własnym postanowieniem wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej. Od dnia doręczenia lub ogłoszenia organ jest bowiem związany wydanym postanowieniem jako aktem kształtującym sytuację prawnoproceduralną jego adresatów, a wyjątkowo także sytuację prawnomaterialną stron postępowania. W formie przewidzianej prawem rozstrzyga o zasadzie, tj. o przysługiwaniu stronie prawa do rekompensaty, pozostawiając jedynie rozstrzygnięcie co do jej wysokości. Tego typu postanowienie swoim charakterem przypomina wyrok wstępny uregulowany w art. 318 § 1 k.p.c.

Po pozytywnej ocenie przesłanek (w trybie art. 7 ust. 1 ustawy) nie można następnie (w trybie art. 7 ust. 2 ustawy) odmówić potwierdzenia prawa do rekompensaty bez uprzedniego zaskarżenia postanowienia w drodze odwołania (art. 142 k.p.a.), także postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy. Przesądzenie bowiem w postanowieniu zasady potwierdzającej nabycie prawa do rekompensaty zabużańskiej, czyli pozytywna opinia o spełnieniu przesłanek do uzyskania prawa do rekompensaty, ma na celu jednocześnie rozstrzygnięcie, że strona ma obowiązek ponieść koszty sporządzenia operatu szacunkowego. Aby ostatecznie koszty takiego operatu, w końcu niebagatelne, nie okazały się daremne, organ jest związany własnym postanowieniem, w którym przesądził, że strona spełnia przesłanki do uzyskania rekompensaty (zob. wyrok NSA z 12 IV 2018 r., I OSK 2310/17, LEX nr 2522295, spr. Maciej Dybowski; wyrok WSA z 1 VI 348

A r t. 7

2010 r., I SA/Wa 536/10, LEX nr 648434, spr. Dariusz Chaciński; wyrok WSA z 20 IV 2011 r., I SA/Wa 2082/10, LEX nr 1606176, spr. Dariusz Chaciński).

Związanie wojewody własnym postanowieniem wydanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o rekompensacie wynika wprost z art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. Postanowienie takie nie ma bowiem charakteru dowodowego i nie może być w każdym czasie zmienione bądź uchylone (zob. art. 77 § 2 k.p.a.). „Nie ulega wątpliwości, że organ administracji jest związany (od dnia doręczenia lub ogłoszenia) postanowieniem jako aktem kształtującym sytuację prawnoproceduralną adresatów, a wyjątkowo także sytuację prawnomaterialną stron postępowania administracyjnego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 110 k.p.a. w odniesieniu do postanowień jest uzasadnione tym, że w odniesieniu do postanowień dowodowych zasada związania nie ma zastosowania (art. 77 § 2)” (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010).

5

[Brak charakteru jurysdykcyjnego postanowienia wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy]

Postanowienie z art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie jest aktem jurysdykcji w ścisłym tego słowa znaczeniu i zawiera jedynie autorytatywną ocenę co do zaistnienia określonego stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 17 V 2017 r., I OSK 2023/15, LEX nr 2442349, spr. Maciej Dybowski; T. Kiełkowski, H. Knysiak-Molczyk, Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, „Przegląd Prawa Publicznego”, nr 12/2007, s. 38).

Wadliwą ocenę materiału dowodowego zawartą w postanowieniu wydanym w trybie art. 7 ust. 1 ustawy uprawnieni powinni zwalczać w odwołaniu od decyzji merytorycznie kończącej pierwszoinstancyjne postępowanie w sprawie (art. 104 § 1 k.p.a.). W każdym razie, w celu zmniejszenia ryzyka z powodu możliwości wydania decyzji odmownej np. na skutek braku żądanego przez organ operatu, z ostrożności procesowej wnioskodawcy powinni taki operat szacunkowy złożyć, jeśli nie w odwołaniu, to najpóźniej jednak w toku postępowania drugoinstancyjnego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji.

6

[Podobieństwo postanowienia do orzeczeń prejudycjalnych: wyroku wstępnego (art. 318 k.p.c.) lub postanowienia wstępnego (art. 618 § 1 lub 685 k.p.c.)]

Zgodnie z art. 318 § 1 k.p.c. „uznając roszczenie za usprawiedliwione w zasadzie” sąd może wydać wyrok wstępny. Postanowienie określone w art. 7 ust. 1 ustawy pełni podobną rolę w sprawach zabużańskich jak wyrok wstępny w sprawach cywilnych o zapłatę odszkodowania na rzecz Zabużan. Przesądza bowiem zasadę, a więc kształtuje w sposób władczy prawa Zabużan (potwierdza przysługujące im prawa do rekompensaty) oraz nakłada określone obowiązki (związane ze złożeniem operatu szacunkowego oraz oświadczeń o wyborze konkretnej formy realizacji potwierdzonego już prawa).

349

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

Podobnie sąd cywilny może w postępowaniu nieprocesowym o zniesienie współwłasności lub o dział spadku wydać postanowienie wstępne rozstrzygające spór o prawo własności lub o prawo żądania zniesienia współwłasności (art. 618 § 1 lub 685 k.p.c.), które swoim charakterem jest zbliżone do omawianego postanowienia zabużańskiego.

Wzruszanie postanowienia wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy 7

[Zaskarżalność postanowienia wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy]

Postanowienie wydawane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o rekompensacie jest niezaskarżalne zażaleniem, a wobec tego nie można go wzruszyć także w trybie nadzorczym (zob. art. 126 k.p.a.), co jest możliwe na podstawie art. 20 ustawy o rekompensacie, w stosunku do decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie wcześniejszych przepisów dotyczących mienia zabużańskiego.

Zgodnie z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji. Strona postępowania, co do zasady, nie powinna doznać żadnego ograniczenia swych praw czy też uszczuplenia swoich uprawnień wynikających z faktu niezaskarżalności postanowienia wydawanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o rekompensacie, albowiem postanowienie to, z punktu widzenia interesów strony, jest zawsze per favorem. W praktyce jednak często zdarza się, że organy administracji uznają jedynie część dowodów za wiarygodne, a tym samym w postanowieniu tym w sposób nieuprawniony ograniczają zakres utraconych nieruchomości lub też ich powierzchnię wskazywaną przez stronę (tj. powierzchnię gruntów lub zabudowań albo przeznaczenie i sposób użytkowania gruntów czy też rodzaj lasu).

Decyzja odmowna, wydawana zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o rekompensacie, obwarowana jest natomiast pełnymi wymogami konstytucyjnymi, jeśli chodzi o możliwość jej zaskarżenia, włącznie z prawem do sądu (zob. wyrok WSA z 20 IV 2011 r., I SA/Wa 2082/10, LEX nr 1606176, spr. Dariusz Chaciński).

Gdyby postanowienie to miało wyłącznie charakter dowodowy, to wówczas nie wywoływałoby skutku, o którym mowa w art. 110 k.p.a., a organ administracji publicznej, który je wydał, mógłby je dowolnie modyfikować i zmieniać do czasu wydania decyzji merytorycznej.

8

[Wzruszanie postanowienia w odwołaniu od decyzji merytorycznej]

Na postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy stronom nie służy zażalenie (zob. wyrok WSA z 9 III 2010 r., I SA/Wa 1527/09, LEX nr 606505, spr. Gabriela Nowak; wyrok WSA z 12 V 2011 r., I SA/Wa 93/11, LEX nr 1235929, spr. Joanna Skiba), ponieważ zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia stronie przysługuje zażalenie, tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Można je zaskarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji merytorycznej (art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a.).

350

A r t. 7

Rozstrzygnięcie (tj. swoje stanowisko) co do prawidłowości treści takiego postanowienia organ odwoławczy powinien zamieścić wyłącznie w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, a nie w jej sentencji ani tym bardziej w odrębnym orzeczeniu (H. Knysiak-Molczyk, T. Kiełkowski, Postępowanie w sprawie potwierdzenia..., s. 53).

Strona może jednak jeszcze w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc przed wydaniem decyzji merytorycznej, występować z wnioskami o „korektę”, tj. zmianę, uzupełnienie lub uchylenie tego postanowienia, przedkładając przykładowo dodatkowy nowy materiał dowodowy w postaci opinii biegłych lub innych dokumentów.

W celu uzyskania zmiany postanowienia może również na poparcie swoich tez przedstawiać aktualniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych.

9

[Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy]

W przypadku złożenia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy organ wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (art. 126 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a.). Postanowienie takie jest ostateczne. Ponieważ jest postanowieniem kończącym postępowanie, przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

10 [Niezaskarżalność postanowienia wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy do WSA]

Skarga do sądu administracyjnego (WSA) na postanowienie określone w art. 7 ust. 1 ustawy nie jest dopuszczalna. Postanowienie nie mieści się bowiem w katalogu określonym w art. 3 p.p.s.a. Nie może być ono zaliczone zwłaszcza do kategorii „postanowień kończących sprawę co do istoty”.

Będzie jednak mogło być przedmiotem kontroli sądu w razie zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego. W takim przypadku będzie oceniana jego legalność, a stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku.

Wydaje się, że do postanowienia tego może znaleźć zastosowanie art. 135 p.p.s.a., który pozwala sądowi zastosować przewidziane procedurą sądowoadministracyjną środki „w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia”.

Zmiana, uzupełnienie lub sprostowanie postanowienia 11 [Zmiana, uzupełnienie lub sprostowanie postanowienia wydawane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej]

W myśl art. 77 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może zmienić/uzupełnić swoje postanowienie dowodowe, zwłaszcza w wypadku gdyby pojawiły się nowe dowody w sprawie. Warto zauważyć, że kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza nawet 351

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

zmianę prawomocnej (ostatecznej) decyzji, jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony, o czym świadczy choćby przepis art. 155 k.p.a. Postanowienie, wydawane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej, jakkolwiek jest pozytywnym (per favorem) potwierdzeniem spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty, nie stanowi jeszcze merytorycznej decyzji administracyjnej, stąd brak jest podstaw do przyjmowania jego wiążącego charakteru w przypadku ujawnienia się nowych, istotnych dowodów już po jego wydaniu.

Co więcej, ujawnienie nowych dowodów może również nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji i wówczas sam fakt istnienia w obrocie takiego postanowienia organu pierwszej instancji o odmiennej treści, wskazującego odmienny zakres prawa do rekompensaty, również nie może stać na przeszkodzie uwzględnieniu nowych dowodów, a w konsekwencji zmiany decyzji na korzyść osoby uprawnionej poprzez zwiększenie wysokości prawa do rekompensaty. Dlatego też należy się opowiedzieć za stanowiskiem, iż na wniosek i za zgodą strony organ może zmienić to postanowienie w trybie art. 155 k.p.a. (szerzej zob. uwagi nr 34–38 do art. 20 ustawy).

Istnieje również możliwość uzupełnienia takiego postanowienia, przy czym wniosek o uzupełnienie można złożyć jedynie w terminie 14 dni od daty doręczenie postanowienia (art. 111 w zw. z art. 126 k.p.a.), względnie – w każdym czasie – wniosek o sprostowanie w nim oczywistych omyłek (art. 113 w zw. z art. 126 k.p.a.). Należy przy tym mieć na względzie, że są to odrębne tryby wpływania na treść aktu administracyjnego, jakim jest omawiane postanowienie określone w art. 7 ust. 1 ustawy rekompensacyjnej.

Podzielność uprawnienia do rekompensaty w drugiej fazie postępowania 12 [Indywidualizacja i podzielność uprawnienia do rekompensaty w drugiej fazie postępowania]

Dopiero w tej drugiej fazie postępowania może być złożone oświadczenie uprawnionego, które skutkuje formalnym podziałem uprawnienia w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy, czyli realizacją prawa do rekompensaty w jednej z form w tym przepisie przewidzianej, w tym jako świadczenia pieniężnego z natury swej zawsze podzielnego (art. 379 § 2 k.c.).

Indywidualizacja uprawnienia następuje właśnie w tej drugiej fazie stosowania prawa.

Jak stanowi art. 7 ust. 2, w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Natomiast pozytywna ocena spełniania wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, następuje w drodze postanowienia (art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie). W tym postanowieniu dopiero wojewoda wzywa wnioskodawcę do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1 (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). Postanowienia wydane w trybie art. 7 ust. 1 lub decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy 352

A r t. 7

kończą pierwszy etap postępowania (zob. wyrok NSA z 19 IV 2012 r., I OSK 533/11, LEX nr 1218881, spr. Anna Lech; uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 X 2017 r., I OPS 3/17, ONSAiWSA nr 1/2018, poz. 2, OSP Nr 4/2018, poz. 41, spr. Roman Ciąg­lewicz, współspr. Joanna Runge-Lissowska).

Decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty 13 [Decyzja odmowna a postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania]

W przypadku wniesienia wniosku o przyznanie rekompensaty po upływie terminu prekluzyjnego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o prawie do rekompensaty wojewoda powinien wydać merytoryczną decyzję odmowną (art. 7 ust. 2 ustawy), a nie postanowienie proceduralne odmawiające wszczęcia postępowania.

14 [Decyzja odmowna z powodu zrealizowania prawa do rekompensaty]

Uprzednie zrealizowanie prawa do rekompensaty nie stanowi przeszkody prowadzenia postępowania na podstawie ustawy z 2005 r. Organ nie może zakończyć postępowania postanowieniem o umorzeniu sprawy z powodu bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Nie zachodzi też w tym przypadku res iudicata, ponieważ na skutek wejścia w życie ustawy o rekompensacie nastąpiła zmiana stanu prawnego. Dopiero po przeprowadzeniu całego postępowania dowodowego i zebraniu dowodów w sprawie potwierdzających wcześniejszą realizację prawa do rekompensaty w wysokości większej niż przewidziana w art. 13 ust. 2 ustawy organ rozstrzyga sprawę merytorycznie, wydaje decyzję pozytywną, ale stwierdzającą, że prawo do rekompensaty zostało już zrealizowane w określonej kwocie przekraczającej ustawowy 20-procentowy próg tej rekompensaty.

Słuszny jest zatem pogląd wyrażony przez WSA, że zrealizowanie prawa do rekompensaty nie może być przyczyną wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie jest to okoliczność enumeratywnie wymieniona w art. 7 ust. 2 ustawy jako ewentualna będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji (zob. wyrok WSA z 4 XII 2008 r., I SA/Wa 896/08, LEX nr 569613, spr. Elżbieta Lenart).

Decyzja odmowna z powodu niezrealizowania przesłanek lub braków dowodowych 15 [Decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty – niespełnienie przesłanek]

W przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę i pozostałe strony postępowania ustawowych przesłanek uzyskania prawa do rekompensaty, jak również warunków nałożonych w postanowieniu wojewody, wydaje on odmowną decyzję merytoryczną kończącą 353

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

postępowania zabużańskie w pierwszej instancji. Od decyzji tej na zasadach ogólnych przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które składa się za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji (art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 i 2 k.p.a.).

16 [„Decyzje administracyjne” potwierdzające prawo do rekompensaty w miejsce „zaświadczeń”]

Zaświadczenia zabużańskie wydawane w okresie po 1 I 1998 r. do 15 IX 2001 r. na podstawie § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 I 1998 r. w sprawie zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tej nieruchomości (Dz.U. z 1998 r.

Nr 9, poz. 32 z późn. zm.) zostały przez ustawodawcę zrównane z decyzjami administracyjnymi, które zaczęto wydawać dopiero po 15 IX 2001 r., a to na mocy § 5 tegoż znowelizowanego rozporządzenia. W okresie tym orzeczenia te wydawane były na podstawie art. 212 u.g.n.

Od 1 I 1998 r. zaświadczenia wydawali kierownicy urzędów rejonowych, a na podstawie nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 VIII 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. z 2001 r. Nr 90, poz. 999), począwszy od 15 IX 2001 r., starostowie, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W przypadku odmowy potwierdzenia prawa do ekwiwalentu zabużańskiego kierownicy urzędów rejonowych wydawali postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do ekwiwalentu za mienie nieruchome na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Polski w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.

17 [Decyzja odmowna z powodu niedołączenia operatu szacunkowego]

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się niebezpieczne dla osób uprawnionych poglądy, zdaniem autora zbyt rygorystyczne, jakoby niedołączenie w terminie wyznaczonym przez organ operatu szacunkowego należy traktować jako tzw. następczy brak wniosku wszczynającego postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

W takiej sytuacji, według niektórych orzeczeń sądów administracyjnych, organ powinien wydać – na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy – decyzję odmawiającą potwierdzenia tego prawa (zob. wyrok NSA z 24 V 2013 r., I OSK 212/12, LEX nr 1328733, spr. Irena Kamińska; wyrok NSA z 21 V 2013 r., I OSK 1344/12, LEX nr 2204158, spr. Maria Wiśniewska; wyrok WSA z 17 III 2015 r., I SA/Wa 3330/14, LEX nr 1729335, spr. Iwona Maciejuk). Nie ma bowiem przeszkód dopuszczenia takiego dowodu z urzędu (poprzez 354

A r t. 7

zastosowanie per analogiam art. 262 § 4 k.p.a.), a następnie obciążenia kosztami jego sporządzenia wnioskodawcę, zwłaszcza tego, którego nie było stać na poniesienie związanych z tych kosztów (tak słusznie zob. wyrok WSA z 1 VI 2010 r., I SA/Wa 536/10, LEX nr 648434, spr. Dariusz Chaciński). Taki sposób załatwienia sprawy powinien mieć miejsce szczególnie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż przyznana kwota rekompensaty przewyższy koszt uzyskania operatu. Tymczasowo poniesione przez organ koszty można bowiem później wyegzekwować od strony w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych lub wprost potrącić je z przyznanej kwoty rekompensaty. Skutek w postaci odmowy przyznania rekompensaty w takim przypadku i to tylko z powodu niedoręczenia w terminie operatu wydaje się zbyt surowy, gdy zważy się na kilkudziesięcioletnią zwłokę państwa w naprawie krzywd Zabużan.

Z powołanych przepisów wynika, że decyzja odmawiająca potwierdzenia prawa do rekompensaty nie musi w każdym przypadku być konsekwencją niespełnienia materialno­prawnych przesłanek prawa do rekompensaty, wskazanych w art. 2 i 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Może być bowiem tak, że strona, która spełnia te przesłanki, nie zastosowała się do nałożonych ustawą powinności formalnych, co powoduje dla niej negatywny skutek materialny.

Pogląd ten wydaje się zbyt daleko idący, ustawodawca bowiem skutek w postaci wydania odmownej decyzji merytorycznej wyraźnie uregulował w art. 7 ust. 2 ustawy i przewidział go wyłącznie dla określonych expressis verbis przypadków niespełnienia przesłanek merytorycznych (tj. niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2), a nie formalnych związanych ze złożeniem operatu szacunkowego. Gdyby wolą ustawodawcy było wydawanie decyzji odmownych osobom uprawnionym z powodu niedołączenia żądanego przez organ operatu szacunkowego, to uczyniłby to wprost we wskazanym art. 7 ust. 2 (podobnie zob. wyrok WSA z 4 XII 2008 r., I SA/Wa 896/08, LEX nr 569613, spr. Elżbieta Lenart).

Często bowiem rzeczywistą przyczyną niezłożenia operatu jest spór między organem a uprawnionym co do zakresu takiego operatu i dowodów, w oparciu o które rzeczoznawca majątkowy ma taki operat wykonać. Szerzej na ten temat przy uwagach dotyczących sposobów zwalczania wadliwych, zdaniem uprawnionych, postanowień wydanych w trybie art. 7 ust. 1 ustawy. Czasami sporządzenie operatu wymaga znacznie dłuższego czasu niż zakreślony przez organ, a mogą zdarzyć się i takie przypadki, że uprawnionych po prostu nie będzie stać na opłacenie wykonania operatu.

Skutkiem niedołączenia operatu powinno być skierowanie przez organ, zgodnie z art. 9 k.p.a., stosownego pouczenia do strony o konieczności złożenia takiego operatu, bez którego niemożliwe będzie wydanie końcowej decyzji merytorycznej oraz ewentual­ nie wskazanie sposobów zakwestionowania treści postanowienia wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy. Wydaje się, że znacznie lepszym rozwiązaniem jest w takim przypadku zawieszenie postępowania na podstawie stosowanego odpowiednio art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

355

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

do czasu dostarczenia operatu szacunkowego. Taka decyzja procesowa nie pozbawia uprawnionych należnego im prawa do rekompensaty.

Co najmniej jednak, mając na uwadze zasadę uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) oraz zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), organ powinien pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. w celu dalszego poszukiwania dowodów oraz skutkach zaniechania złożenia w ciągu trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

Wydaje się, że strona, która otrzymała drugoinstancyjną decyzję odmowną (tj. utrzymującą w mocy taką decyzję wojewody), może po odnalezieniu nowych dowodów starać się wznowić postępowanie zakończone decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

18 [Zastrzeżenia organu co do złożonego operatu a konieczność dopuszczenia z urzędu dowodu z innego operatu]

Słusznie w orzecznictwie przyjęto, że jeśli organy mają zastrzeżenia do operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę, określającego wartość pozostawionych nieruchomości, a ocena spełnienia wymogów przyznania prawa do rekompensaty, o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r., była pozytywna, gdyż wydano postanowienie rozstrzygające zasadę przysługiwania prawa do rekompensaty, to w takiej sytuacji organy nie mogą „odmówić prawa do rekompensaty, ale powinny przeprowadzić dowód z innego operatu szacunkowego na okoliczność wartości nieruchomości, a kosztami jego sporządzenia obciążyć skarżącą, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że sporządzenie operatu należy ustawowo do obowiązków strony, a nie organu, i leży w jej interesie. Jeśli strona zrealizowała nałożony na nią obowiązek przedstawienia operatu szacunkowego, wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, to odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty o określonej wysokości w takim przypadku jest tym bardziej nieuzasadniona. Jednakże należy mieć na uwadze, że „od oceny zasadności zarzutów skierowanych przeciwko operatowi przedstawionemu przez stronę zależałaby wówczas nie tylko wysokość rekompensaty, ale też zasadność obciążenia jej kosztami innego operatu” (zob. wyrok WSA z 1 VI 2010 r., I SA/Wa 536/10, LEX nr 648434, spr. Dariusz Chaciński).

19 [Niedołączenie operatu szacującego wartość nabytej wcześniej nieruchomości jako podstawa decyzji odmownej oraz moment graniczny złożenia operatu]

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 V 2019 r., I OSK 1761/17, spr. Jolanta Rudnicka, wyjaśnił, że niedołączenie operatu szacującego wartość nabytej wcześniej nieruchomości stanowi wystarczającą podstawę decyzji odmownej, albowiem w takiej sytuacji wojewoda nie ma możliwości ustalić, czy zrealizowana część rekompensaty na podstawie wcześniejszych regulacji przekracza 20-procentową granicę progową. Jednocześnie sąd administracyjny zwrócił uwagę, że jego zdaniem „momentem granicznym, w którym skarżąca miała prawo złożyć operat w sprawie celem uniknięcia negatywnej 356

A r t. 7

dla siebie decyzji i otrzymania rekompensaty, był dzień wydania przez Wojewodę decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty”. W dalszej części uzasadnienia uznał jednak, że można by także rozważyć skuteczność złożenia takiego operatu przy okazji odwołania od ww. decyzji. Wydaje się jednak,że operat można skutecznie złożyć aż do zakończenia postępowania przed organem drugiej instancji.

Decyzja częściowo negatywna 20 [Decyzja częściowo negatywna – art. 104 § 2 k.p.a.]

Dopuszczalne, a nawet wskazane jest wydawanie decyzji częściowo pozytywnych. W takim przypadku częściowa odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty powinna być wyartykułowana w odrębnym punkcie sentencji decyzji. Taki sposób umożliwia łatwe zaskarżenie jedynie tej części decyzji, z którą strona się zgadza.

Niektóre urzędy wojewódzkie stosują metodę numerowania decyzji wydawanych w ramach jednego toczącego się postępowania. Jest to praktyka dopuszczalna i rekomendowana, skoro w ten sposób pojawia się możliwość kończenia poszczególnych części postępowania zgodnie z zasadą słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) i zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).

Szerzej na temat podzielności decyzji zabużańskiej zob. poniżej uwagi nr 5–6 do art. 8 ustawy oraz J. Borkowski, Uwagi nr 22–23 do art. 104 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016; M. Dyl, Uwagi nr 32–33 do art. 104 k.p.a., [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017).

Zaskarżanie decyzji merytorycznej – odwołanie 21 [Odwołanie]

Zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji) potwierdzoną dodatkowo w art. 15 k.p.a. każdej ze stron przysługuje prawo zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wojewody wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji, tj. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu wyższego stopnia (art. 9 ustawy i art. 127 § 2 k.p.a.).

Odwołanie jest podstawowym i zwyczajnym środkiem odwoławczym (szerzej zob.

B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980), a ustawa nie wprowadza szczególnych wymogów co do jej treści i ewentualnych zarzutów (art. 128 k.p.a.). „Strona odwołując się może zatem zarzucać zarówno 357

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

nielegalność decyzji, jak i jej niesłuszność, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji”. Odwołanie służy od decyzji nieostatecznych.

Legitymacja czynna do wniesienia odwołania przysługuje stronom, ale nie tylko tym, które brały udział w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Również tym niebiorącym udziału, ale spełniającym przesłanki z art. 28 k.p.a. (a więc każdemu „czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie”).

Jeśli organizacja społeczna (np. jedno ze stowarzyszeń Zabużan lub Helsińska Fundacja Praw Człowieka) brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to również takiej organizacji przysługuje prawo odwołania się do organu wyższej instancji (art. 31 § 3 k.p.a.), dopuszczona do udziału w sprawie organizacja społeczna uczestniczy bowiem w nim na prawach strony.

Odwołanie wnosi się do organu odwoławczego, za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że odwołanie kieruje się do organu drugiej instancji, ale wysyła do organu, który wydał kwestionowaną decyzję, lub składa się na dzienniku podawczym tegoż organu.

22 [Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania]

Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a w przypadku ustanowienia pełnomocnika, licząc od dnia jej doręczenia pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Termin do wniesienia odwołania ma charakter procesowy, co oznacza, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia mu strona może wystąpić z prośbą o przywrócenie tego terminu, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jej winy (choroba, wypadek, brak informacji o decyzji itp.). Jest to zatem termin ustawowy, zawity (prekluzyjny), ale przywracalny.

Czternastodniowy termin należy liczyć w sposób określony w art. 57 § 1 k.p.a., a więc rozpoczyna on bieg następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło doręczenie decyzji, zaś jego koniec ma miejsce z upływem czternastego dnia.

23 [Termin do wniesienia odwołania przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu]

Według orzecznictwa termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przy doręczaniu decyzji biegnie dla niej od dnia doręczenia decyzji tej stronie biorącej udział w postępowaniu, której decyzję doręczono najpóźniej. Jak stwierdził NSA, „gdy legitymację do wniesienia środka zaskarżenia w jednej sprawie posiada więcej podmiotów (stron), a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia decyzji tej stronie, której najpóźniej decyzję doręczono. W tym okresie strona pominięta może wnieść odwołanie. Gdy termin ten upłynie i decyzja stanie się ostateczna (lub stanie się ostateczna w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia), ochronę interesu podmiotu, któremu nie doręczono decyzji, zapewnia instytucja wznowienia postępowania (por.

358

A r t. 7

G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. II. Warszawa 2010, s. 194” (zob. wyrok NSA z 13 VII 2012 r., II OSK 740/11, LEX nr 1392943, spr. Iwona Bogucka; B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 590).

Zdaniem autora pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ bez doręczenia decyzji stronie decyzja taka nie będzie mogła uzyskać statusu decyzji ostatecznej i prawomocnej. Organ jest bowiem obowiązany doręczyć decyzję każdej ze stron i jest nią związany dopiero od chwili jej doręczenia wszystkim stronom znanym organowi. Dopiero z chwilą jej doręczenia wszystkim stronom i jej niezaskarżenia staje się ona ostateczna i prawomocna (art. 16 § 1 k.p.a.). W konsekwencji termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przy doręczaniu decyzji biegnie od daty faktycznego dowiedzenia się o wydaniu decyzji i uzyskaniu przez stronę pominiętą wglądu w treść jej uzasadnienia lub od daty jej doręczenia, w zależności od tego, która z tych dat jest wcześniejsza. Nie ulega wątpliwości, że odwołanie takie można wnieść do momentu wydania decyzji przez organ drugiej instancji (jeśli odwołanie zostało złożone przez inną ze stron).

24 [Złożenie odwołania do organu niewłaściwego]

W przypadku złożenia odwołania do organu niewłaściwego, np. wysłania odwołania bezpośrednio do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zamiast do wojewody, jako organu, za pośrednictwem którego należy je złożyć, strona nie ponosi tego negatywnych skutków. W takim przypadku, według art. 65 § 2 k.p.a., odwołanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przypisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem tego terminu. Organ, do którego ono wpłynęło, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego.

25 [Prawomocność decyzji]

Z dniem 1 VI 2017 r. do kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wyraźny wprowadzono pojęcie prawomocności decyzji. Wcześniej ustawodawca posługiwał się w odniesieniu do decyzji jedynie terminem ich ostateczności. Obecnie, zgodnie z art. 16 § 3 k.p.a., decyzja ostateczna, której nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego, jest prawomocna, podobnie jak decyzja, co do której wniesiono skargę, ale zarówno skarga do WSA, jak i ewentualna skarga kasacyjna do NSA zostały oddalone lub też prawomocnie odrzucone.

26 [Zrzeczenie się prawa do odwołania]

Nowością przejętą z dniem 1 VI 2017 r. do naszego systemu z ustawodawstwa austriackiego jest instytucja „zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania” uregulowana w art. 127a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona może zrzec się tego prawa wobec organu, który wydał decyzję. Jednakże, gdy w sprawie bierze udział kilka stron, to decyzja 359

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenie takiego oświadczenia organowi przez ostatnią ze stron postępowania.

Instytucja ta jest użyteczna, znacznie bowiem przyspiesza wypłatę świadczenia pieniężnego jako formy prawa do rekompensaty.

Uzupełnienie decyzji 27 [Uzupełnienie decyzji a przesunięcie terminu wniesienia odwołania lub skargi]

Zgodnie z art. 111 k.p.a. strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa, termin dla strony do wniesienia odwołania lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 8 V 2014 r., II OSK 1089/14, LEX nr 1467708, spr. Barbara Adamiak, „na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia skargi nie biegnie”.

Konsekwencją złożenia skargi w „pierwotnym” terminie może być jej odrzucenie jako „przedwczesnej”. W wyroku WSA z 19 XII 2017 r., I SA/Wa 343/16, LEX nr 2496055, spr. Jolanta Dargas, uznano, że termin do wniesienia odwołania określony w art. 111 § 2 k.p.a. dotyczy jednolicie wszystkich stron postępowania i nie ma znaczenia, że tylko jedna z nich zażądała uzupełnienia decyzji. Zapadł on w sprawie, w której ocenie sądu podlegało postanowienie ministra rolnictwa i rozwoju wsi stwierdzające niedopuszczalność sześciu odwołań wniesionych w terminie ogólnym, po tym jak jedna ze stron zawnioskowała o uzupełnienie decyzji. Odmienne stanowisko zajął w tym względzie NSA w wyroku z 6 XII 2018 r., I OSK 2005/18, spr. Maciej Dybowski, który uchylając ww. wyrok WSA, powołał się na wykładnię celowościową i wskazał, iż art. 111 § 2 k.p.a. nie przesuwa, lecz przedłuża początek biegu terminu do wniesienia odwołania (bądź innego wskazanego w nim środka, np. skargi). Artykuł 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku o ogólnych terminów składania środków odwoławczych, a jedynie je uzupełnia, dlatego organ ma obowiązek rozpatrzyć złożone w terminie ogólnym odwołania.

Anna Jargut słusznie w tego typu sytuacjach postuluje zachowanie szczególnej ostrożności, także jeśli już samemu wniosło się wcześniej odwołanie. Jej zdaniem z ostrożności procesowej „nie zaszkodzi złożyć odwołanie lub skargę jeszcze raz, z zachowaniem określonego w art. 111 § 2 k.p.a. terminu” (zob. A. Jargut, Wniosek o uzupełnienie decyzji a termin do wniesienia odwołania, „Rzeczpospolita” z 16 VII 2019 r.).

360

A r t. 7

28 [Sprzeciw od drugoinstancyjnej decyzji kasatoryjnej]

Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji wydaje decyzje kasacyjne, mocą których organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia postępowania w wyżej wskazanym zakresie, gdyż zgodnie z art. 136 k.p.a. może on przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Wielka nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego z 7 IV 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) jeszcze bardziej wzmocniła prawa strony do żądania wydania decyzji merytorycznej-reformacyjnej przez organ drugiej instancji. Już w odwołaniu strona powinna wyraźnie zażądać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 2 w zw. z 138 § 2b k.p.a.), po to, aby zapobiec dość częstemu w praktyce przekazywaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Dzięki temu znacznie skróci się czas oczekiwania na końcową decyzję organu.

W przypadku gdy mimo to zostanie wydana decyzja kasatoryjna, od 1 VI 2017 r. to stronie przysługuje nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, który to sprzeciw należy wnieść w terminie 14 dni od jej doręczenia. Sprzeciw wnosi się do WSA za pośrednictwem organu, który wydał decyzję kasatoryjną. Stronie nie przysługuje zatem skarga do WSA na taką decyzję.

Stosownie do art. 17 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej z 7 IV 2017 r., do postępowań „przed sądami administracyjnymi”, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to także, że do postępowań „przed sądami administracyjnymi” wszczętych po dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest po 1 VI 2017 r., stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym tą ustawą. Wprowadziła ona nową instytucję, to jest instytucję sprzeciwu, który przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że od decyzji kasatoryjnych, co do których „postępowanie sądowoadministracyjne” wszczynane jest po 1 VI 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Sprzeciw taki rozpoznawany jest przez sąd na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia jego wpłynięcia, w składzie jednoosobowym (zob. wyrok WSA z 7 XI 2017 r., I SA/Wa 1709/17, spr. Anna Wesołowska).

Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a zatytułowany „Sprzeciw od decyzji”. Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a p.p.s.a., od decyzji, 361

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprzeciw rozpoznawany jest przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.) w terminie 30 dni od dnia jego wpłynięcia.

Skarga do WSA 29 [Skarga do WSA i wpis sądowy od skargi]

Na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przysługuje skarga do sądu administracyjnego (WSA w Warszawie).

Zgodnie z art. 214 § 2 p.p.s.a. pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie. W przeciwnym razie każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie, stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku. Z tego powodu, jeśli kilku Zabużan wnosi skargę od tej samej decyzji, opłata sądowa powinna być jedna. Odmienny, aczkolwiek błędny pogląd w tym zakresie wyraził WSA w wyroku z 17 IV 2012 r., I SA/Wa 2392/11, spr. Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz. Zdaniem tego sądu „każde ze skarżących reprezentuje w sprawie własny interes stosownie do udziału w majątku objętym roszczeniem zabużańskim. Ani ich uprawnienia, ani obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia nie są im wspólne i z tego powodu nie podlegają jednej opłacie”.

Zgodnie z art. 233 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 XII 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) wpis stały od skargi w sprawach zabużańskich wynosi 200 zł. Z kolei opłata od skargi kasacyjnej do NSA wynosi jej połowę, czyli 100 zł (§ 3 rozporządzenia).

30 [Postępowanie zabezpieczające przed WSA]

Zgodnie z art. 61 § 3 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd administracyjny po przekazaniu mu skargi może na wniosek skarżącego wydać postanowienie zabezpieczające o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie 362

A r t. 7

przyjęto, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być tylko takie akty administracyjne lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Kwestia wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, tj. „ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania”, oraz aktów, w wyniku których podmiot uzyskuje uprawnienia lub mocą których zostają na niego nałożone obowiązki. Do wykonania nie kwalifikują się zatem wszelkie akty administracyjne odmowne, w tym także decyzje o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty, gdyż decyzja taka nie nakłada na stronę żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej praw. Brak zatem możliwości wstrzymania wykonania takiej decyzji odmownej (zob. postanowienie WSA z 26 IX 2018 r., I SA/Wa 1401/18; postanowienie NSA z 20 XII 2017 r., I OZ 1817/17; postanowienie NSA z 21 III 2017 r., I OZ 614/17 – dostępne na: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

31 [Decyzja odmowna a tymczasowe wstrzymanie jej wykonania przez sąd administracyjny]

Decyzja odmowna nie nakłada na stronę żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej praw.

Tym samym nie nadaje się do wykonania. Jedynie załatwia żądanie przyznania rekompensaty odmownie. W konsekwencji nie istnieje możliwość wstrzymania jej wykonania w ramach zarządzenia tymczasowego wydanego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które podlegają wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego rozumie się spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego do takiego stanu, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. postanowienie NSA z 21 III 2017 r., I OZ 614/17, LEX nr 2267373, spr. Wiesław Morys).

32 [Grzywna dla organu za spóźnione przekazanie do WSA skargi z aktami sprawy]

Organ, do którego wpłynęła skarga, obowiązany jest, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., do przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. W razie niewykonania powyższych obowiązków sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli spełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny (zob. postanowienie NSA z 5 VII 2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiWSA Nr 6/2006, poz. 156, spr. Maria Czapska-Górnikiewicz).

Do wymierzenia grzywny wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza tym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również 363

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszenia prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest zaś jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.) – zob. też postanowienie WSA z 18 I 2013 r., I SO/Wa 23/12, LEX nr 1283539, spr. Elżbieta Lenart.

Ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty 33 Brak ograniczeń czasowych do złożenia wniosku o ujawnienie prawa

do rekompensaty w rejestrze

Osoby uprawnione i posiadające zaświadczenia lub decyzje wydane na podstawie poprzednich regulacji zabużańskich mogą złożyć wniosek o ujawnienie prawa do rekompensaty w rejestrze na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy w każdym czasie, jego złożenie nie jest bowiem obwarowane żadnym terminem (zob. wyrok WSA z 23 V 2012 r., I SA/Wa 24/12, spr. Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz).

Również wcześniejsze umorzenie na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania o dokonanie w rejestrze wpisu prawa do rekompensaty nie rodzi dla uprawnionych niekorzystnych skutków prawnych, ponieważ wniosek taki można ponawiać.

34 [Decyzja w przedmiocie wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty]

Osoby, które uzyskały zaświadczenia lub decyzje potwierdzające nabycie praw do rekompensaty na podstawie wcześniejszych regulacji dotyczących mienia zabużańskiego, nie muszą ubiegać się o wydanie nowych decyzji na podstawie ustawy z 2005 r.

Sprawa w przedmiocie wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty powinna być zakończona aktem wpisania uprawnienia w tymże rejestrze bądź odmową jego ujawnienia (zob. wyrok WSA z 21 IV 2010 r., I SAB/Wa 39/10, LEX nr 618109, spr. Mirosław Gdesz; wyrok WSA z 22 III 2011 r., I SAB/Wa 115/11, LEX nr 992164, spr. Mirosław Gdesz). Brak wskazania w ustawie formy załatwienia takiego wniosku nie oznacza wyłączenia decyzyjnej kompetencji organu w tym przedmiocie. Skoro w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji o wiążących dla indywidualnego podmiotu konsekwencjach, to sprawa powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej.

W sytuacji zatem, gdy organ dokonuje negatywnej oceny spełnienia wymagań związanych z ujawnieniem prawa do rekompensaty w rejestrze (określonym w art. 19 ustawy zabużańskiej), to obowiązany jest wydać decyzję administracyjną (zob. wyrok NSA z 5 X 2009 r., I OSK 1448/08, LEX nr 570973, spr. Anna Łukaszewska-Macioch; wyrok WSA z 8 XII 2009 r., I SA/Wa 1156/09, LEX nr 582695, spr. Joanna Skiba).

364

A r t. 7

Zawsze bowiem, gdy z normy administracyjnoprawnej wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie przez organ administracji o wynikających z niej dla indywidualnego podmiotu wiążących konsekwencjach, oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 12 X 1998 r., OPS 6/98, ONSA nr 1/1999, poz. 3, spr. Jerzy Chromicki, współspr.

Zbigniew Szonert).

W przypadku bezczynności organu strona może złożyć skargę na bezczynność do sądu administracyjnego.

35 [Negatywna ocena wniosku w formie decyzji]

Ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty jest czynnością materialno-techniczną. Mimo to, ewentualna odmowa ujawnienia w rejestrze powinna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, gdyż stosowana niekiedy w początkowym okresie obowiązywania ustawy forma jedynie pisma informującego o stanowisku organu prowadziła do pozbawienia stron gwarancji procesowych, w tym prawa do sądu (zob. wyrok NSA z 5 X 2009 r., I OSK 1448/08, LEX nr 570973, spr. Anna Łukaszewska‑Macioch).

36 [Podział osób uprawnionych do rekompensaty na różne grupy]

Ustawa dzieli podmioty zdefiniowane w art. 2 i 3, którym służy prawo do rekompensaty, na różne grupy, co wyraźnie wynika z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3. Grupy te da się wyodrębnić z przepisów regulujących zasady postępowania zabużańskiego. Prawo do rekompensaty służy osobom, które spełniają warunki określone w art. 2 i 3, jednak przepisy te wśród tak określonych podmiotów wyróżniają: ubiegających się po raz pierwszy o prawo do rekompensaty (art. 5 ust. 1) i posiadających już prawo do rekompensaty (art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3), przy czym w tej drugiej grupie ujawnia się jeszcze dalszy podział na tych, którzy częściowo zrealizowali służące im prawo, i takich, którzy tego nie uczynili w ogóle.

Ponieważ te grupy podmiotów da się wyróżnić z przepisów dotyczących procedury realizacji prawa do rekompensaty, toteż w różnym trybie i w różny sposób ich sprawy są załatwiane.

Mogłoby się wydawać, że podział na grupy powinien przebiegać pomiędzy tymi, którzy po raz pierwszy ubiegają się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a tymi, którzy już takie potwierdzenie uzyskali przed wejściem w życie ustawy. Tak jednak nie jest, bowiem z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 wynika, że do jednej grupy zaliczono zarówno ubiegających się po raz pierwszy, jak i legitymujących się już częściową realizacją prawa, zaś do drugiej tylko posiadających potwierdzenie prawa bez jego realizacji. Do tak przebiegającej linii rozgraniczenia dostosowano tryb i sposób załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 23 X 2009 r., I OSK 60/09, LEX nr 571051, spr. Joanna Runge-Lissowska).

365

CZ Ę Ś Ć II . K O M ENTARZ d o U S TAW Y z d n i a 8 l i p c a 2 0 0 5 r .

Przepis art. 6 ust. 3 ustawy wśród osób ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wskazuje tych, którzy już częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty, nabywając nieruchomość Skarbu Państwa. Z kolei art. 7 ustawy określa, jak postępuje wojewoda z otrzymanym wnioskiem, ale wśród przepisów dotyczących uprawnień wojewody w stosunku do strony postępowania znajduje się ust. 3, który wyróżnia trzecią grupę, tj. osoby posiadające potwierdzenie prawa, które go w ogóle nie zrealizowały, ale nie tylko. Przepis ten i następne (ust. 3a i 4) określają tryb postępowania i sposób załatwienia sprawy tej właśnie grupy uprawnionych do rekompensaty.

Z przepisów tych, tj. art. 7 ust. 3–4, wynika inny sposób załatwienia sprawy dla osób, które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, choć przepisy te zamieszczone są w ramach regulacji postępowania nazwanego potwierdzeniem prawa do rekompensaty. Tryb i sposób załatwienia jest odmienny, aniżeli dotyczący grup wcześniej wymienionych, tj. ubiegających się po raz pierwszy, i tych, którzy swoje prawo zrealizowali częściowo.

Częściowa realizacja uprawnienia zabużańskiego a wniosek o ujawnienie w rejestrze 37 [Wniosek o ujawnienie w rejestrze a osoby, które częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty]

Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie wynika różnica co do zasad postępowania, jeśli idzie o grupę osób, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły wcześniej nieruchomości Skarbu Państwa, i tych, które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i nie zrealizowały go w jakiejkolwiek części.

Zdaniem NSA, te pierwsze osoby występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, zaś te drugie – z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. Ten wniosek jest wyjątkiem od ogólnej reguły potwierdzenia działania prawa do rekompensaty (zob. wyrok NSA z 23 X 2009 r., I OSK 60/09, LEX nr 571051, spr. Joanna Runge-Lissowska).

Z poglądem tym można się jednak nie zgodzić, ponieważ w myśl art. 7 ust. 3 ustawy o rekompensacie „osoby, które posiadają orzeczenia potwierdzające prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty”, występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Ze sformułowania „nie zrealizowały prawa do rekompensaty” wynika wprost, że obejmuje ono zarówno sytuację, gdy prawo to nie zostało zrealizowane w ogóle, jak też taką, gdzie zrealizowane zostało ono częściowo. Częściowa realizacja nie wyczerpuje pojęcia realizacji prawa do czegoś. Tak więc, zdaniem autora komentarza, również osoby, które częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty, ale w kwocie poniżej ustawowego progu 20%, mogą złożyć wniosek jedynie o ujawnienie w rejestrze ich prawa do rekompensaty.

366

A r t. 7

38 [Częściowa realizacja uprawnienia zabużańskiego a wniosek o ujawnienie w rejestrze prawa do rekompensaty]

W praktyce pojawił się problem dotyczący osób, które jedynie częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty uzyskane na podstawie wcześniejszych regulacji, a zwłaszcza czy osoby te mogą skutecznie złożyć jedynie wniosek o ujawnienie nabytego prawa w rejestrze, czy też muszą wszczynać nowe postępowania na podstawie ustawy z 2005 r.

Wiąże się z tym kwestia terminu zawitego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Orzecznictwo opowiedziało się za koncepcją utrudniającą realizację tego prawa, albowiem uznało, że osoby, które tylko częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty przed wejściem w życie komentowanej ustawy, ubiegając się o realizację pozostałej jej reszty, powinny uzyskać nową decyzję wojewody potwierdzającą prawo do rekompensaty wydaną w trybie ustawy z 2005 r. (zob. wyrok WSA z 2 X 2008 r., I SA/Wa 877/08, LEX nr 527234, spr. Przemysław Żmich; wyrok NSA z 23 X 2009 r., I OSK 60/09, LEX nr 571051, spr.

Joanna Runge-Lissowska; wyrok NSA z 7 VII 2015 r., I OSK 178/15, LEX nr 1783336, spr. Jolanta Rudnicka).

Zdaniem autora komentarza, powyższy pogląd jest błędny, a zatem postępowanie w tym zakresie powinno mieć charakter uproszczony i ograniczyć się wyłącznie do dokonania waloryzacji nabytych za „pieniądz zabużański” nieruchomości czy też organ prowadzący to postępowanie na nowo powinien badać wszelkie nowe ustawowe przesłanki uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty.

39 [Osoby, którym potwierdzono prawo zaliczenia, a nie zrealizowały go]

Osoby posiadające zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty i które wcześniej nie zrealizowały tego uprawnienia, nie muszą ubiegać się o wydanie nowych decyzji. Wystarczające do realizacji tych praw będzie dokonanie waloryzacji kwoty wynikającej z posiadanych zaświadczeń bądź decyzji. Decyzja ostateczna lub zaświadczenie stanowią w takiej sytuacji wystarczającą podstawę do ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty oraz możliwość uzyskania rekompensaty w wybranej formie.

Należy jednak zwrócić uwagę, że przedmiotowy przepis odnosi się tylko do osób, które posiadają zaświadczenia lub decyzję i nie zrealizowały swego uprawnienia (zob. wyrok NSA z 20 IX 2012 r., I OSK 1494/11, LEX nr 1397143, spr. Anna Lech).

Osoby te mogły jednak w terminie do 31 XII 2008 r. złożyć wniosek o rozpatrzenie na nowo ich sprawy, już na podstawie ustawy z 2005 r.

O autorze

Dr Józef Forystek – adwokat. W okresie studiów na Uniwersytecie Jagiellońskim (1985– 1991) był członkiem władz najstarszego koła naukowego studentów prawa UJ To­ warzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa (TBSP), a w roku aka­demickim 1988/1989 jego wiceprezesem. Pracę magisterską z zakresu prawa karnego na temat zjawiskowych i stadialnych form przestępnego współdziałania napisaną pod kierunkiem prof. dr. hab. Andrzeja Zolla obronił w 1991 r., a rozprawę dok­torską dotyczącą akowskich i poakowskich formacji dywersyjnych przygotowaną pod kierunkiem prof. dr. hab. Grzegorza Ostasza obronił w 2018 r. na Uniwersytecie Rzeszowskim.

Wpisany na listę Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie w 1991 r. Po zdaniu egzaminu adwokackiego w 1995 r. z pierwszą lokatą wykonuje zawód ad­wokata w Warszawie i Krakowie. Wieloletni sędzia sądu dyscyplinarnego Krakowskiej Izby Adwokackiej. Delegat na Krajowy Zjazd Adwokatury.

Wielokrotnie występował przed Trybunałem Konstytucyjnym, Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także przed międzynarodo­wymi Trybunałami w Strasburgu i Luksemburgu.

Wygłaszał referaty na krajowych i międzynarodowych konferencjach naukowych dotyczących prawa cywilnego. Jest autorem kilkunastu publikacji naukowych z zakresu prawa kon­stytucyjnego, międzynarodowego publicznego i prywatnego, cywilnego oraz administracyjnego, w tym glos i ko­mentarzy prawnych do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Admini­stracyjnego i Sądu Najwyższego w takich czasopismach, jak „Państwo i Prawo”, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego”, „Przegląd Sądowy”, „Transformacje Prawa Prywatnego”, „Palestra”, „Rejent”, „Nowe Prawo”, „Monitor Prawniczy”, „Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review”.

Poza prawem jego zainteresowania koncentrują się na psychologicznych teoriach osobowości, psychopatologii (w latach 1987–1992 studiował równolegle psychologię na Wydziale Filozoficzno-Historycznym Uniwersytetu Jagiellońskiego) oraz historii współczesnej, ze szczególnym uwzględnieniem najnowszej historii Polski, a dotyczącej przekształceń własnościowych w Polsce po drugiej wojnie światowej oraz losów żołnierzy Armii Krajowej z Podokręgu AK Rzeszów. Jest autorem książki pt. Bojówki dywersyjne na terenie podrzeszowskich placówek AK „Świerk” i „Grab” w gminie Świlcza 1943– 1947 (Kraków 2019) oraz ar­tykułów dotyczących sądów specjalnych Polskiego Państwa 629

O au to r z e

Podziemnego, w tym na łamach pisma naukowego „Humanities and Social Sciences” wydawanego przez Politechnikę Rzeszowską.

Jest recenzentem prac naukowych z zakresu prawa cywilnego i administracyjnego.

Od kil­kunastu lat występuje jako ekspert prawny i komentator tzw. żółtych (prawniczych) stron dziennika „Rzeczpospolita”, jest również autorem artykułów o problematyce prawnej publikowanych na jego łamach.