Yoonyang pi law seminar 2017 2 by Yoon&Yang Pro Bono

화우공익재단 제4회 공익세미나

국가의 국민 안전보장의무 : 세월호 참사 이후 법적 논쟁

일 시

2017년 7월 11일 화요일 오후 2시

장 소

화우연수원 (강남구 삼성동 아셈타워 34층)

주최

후원

화우공익재단 제4회 공익세미나

국가의 국민 안전보장의무 : 세월호 참사 이후 법적 논쟁

일 시

2017년 7월 11일 화요일 오후 2시

장 소

화우연수원 (강남구 삼성동 아셈타워 34층)

주최

후원

제4회 화우공익재단 공익세미나 자료집 (2017년, 통권 제6호)

주 소

06164 서울시 강남구 영동대로 517 아셈타워

이메일 public@hwawoo.or.kr 발행일 2017년 7월 11일 발행처 재단법인 화우공익재단 디자인 플랫

식 순

시간

14:00-14:15

14:15-15:00

내용 개회식 개회 및 축사

이홍훈 화우공익재단 이사장

사회

함보현 화우공익재단 변호사

발제 (좌장 : 박상훈 화우공익재단 이사) 발제

국가의 국민 안전보장의무: 유럽인권재판소 판례를 중심으로 - 김성진 헌법재판연구원 비교헌법팀장

15:00-15:20

휴식

15:20-16:15

토론 토론Ⅰ

「김성진, 국가의 국민 안전보장의무: 유럽인권재판소 판례를 중심으로」에 대한 토론문 - 김대환 서울시립대학교 법학전문대학원 교수

토론Ⅱ

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무 - 세월호 특조위 보고서를 중심으로 - 박종운 변호사 / 전 416 세월호 참사 특별조사위원회 상임위원, 안전사회소위원장

16:15-16:30

질의응답 및 자유토론

16:30-

폐회

목 차

발제문

발제

국가의 국민 안전보장의무: 유럽인권재판소 판례를 중심으로

- 김성진 헌법재판연구원 비교헌법팀장

토론Ⅰ

토론문

「김성진, 국가의 국민 안전보장의무: 유럽인권재판소 판례를 중심으로」에 대한 토론문

- 김대환 서울시립대학교 법학전문대학원 교수

토론Ⅱ

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무 - 세월호 특조위 보고서를 중심으로

- 박종운 변호사 / 전 416 세월호 참사 특별조사위원회 상임위원, 안전사회소위원장

연사 약력

발제문 국가의 국민 안전보장의무: 유럽인권재판소 판례를 중심으로

발제문

발 제

국가의 국민 안전보장의무: 유럽인권재판소 판례를 중심으로

김성진 헌법재판소 국제심의관 겸 헌법재판연구원 비교헌법연구팀장(헌법연구관)

1) 발제자의 논문 ‘국제인권재판에서 사회권의 문제’, 사회권의 현황과 과제, 공익과 인권 25, 2017. 2., 133-169면, ‘유럽인권재판소를 통해 살펴본 지역인권보장체계’, 헌법학연구 제21권 제1호, 2015. 3., 1-48면, 법률신문 2012년 5월 7일자 10면 ‘인권보호를 위한 국가 의 적극적 작위의무’, ‘국제인권법과 헌법재판: 현황과 과제’, 인권과 정의 Vol. 391, 2009. 3., 326-330면 일부 내용이 수정, 요약된 형태로 들어가 있음을 밝힌다.

발제문

국가의 국민 안전보장의무:

발제 I

유럽인권재판소 판례를 중심으로

I. 들어가며 학교에서 돌아오다 추위에 얼어 죽은 7살의 학생이 있다고 하자, 그의 죽음을 적극적으로 막지 못한 국가는 그의 안전을 보장하지 못한 책임이 있을까? 쓰레기 매립장에서 쓰레기 매립물 가스에 의한 메탄가스 폭발이 발생하여 근처 무허가 건물에 살던 주민 39명이 사망하였다면, 또는 조선소 수리공들이 석면에 노출된 환경에서 장기간 근무하여 그들의 건강과 생명이 위험에 처했다면, 국가는 이들의 안전을 보장하기 위하여 사전 또는 사후에 노력 해야 할 구체적 작위의무가 있는가? 이것은 어떠한가, 테러리스트에게 잡혀 있는 인질을 구출하기 위한 작전에 서 다수의 인질의 희생이 발생하였다면, 구출작전 과정에서 효율적인 의료지원을 하지 못하고 희생에 대한 책임 을 조사하지 않은 국가는 이들의 안전을 보장하지 못한 책임을 져야 하는 것일까? 물론 사실 관계를 지나치게 단 순화하긴 했지만 유럽인권재판소는 이들 사건에서 모두 국가의 적극적 작위의무를 발견하고 이를 제대로 이행 하지 못한 국가에 대하여 배상 판결을 내렸다. 인권의 역사에 있어 국가의 역할은 변화하여 왔다. 인권의 관점에서 국가는 전통적으로 위협이자 견제의 대상이 었다. 따라서 초기 인권의 논의는 어떻게 하면 국가의 침해로부터 개인의 인권을 보호할 것인지에 대하여 초점을 맞추어 발전해 왔으며 이를 국가의 소극적 의무(negative obligation)라 한다. 즉, 국가는 제발 개인의 인권을 침 해하지만 않아도 고마운 존재였다. 그만큼 인권보호에 있어 국가는 주된 침해자이자 가장 큰 위협이었다. 그러나 인권의 발전은 국가에게 새로운 역할을 요구하기 시작하였다. 국가가 단순히 인권을 존중(respect)하는 것에서 그치는 것이 아니라 적극적으로 보호(protect)하고 나가가 이를 완수(fulfil)하는 적극적 의무(positive obligation) 를 지어야 한다는 것이다. 이와 관련하여 유럽인권재판소의 경험은 이러한 인권의 발전 과정을 잘 보여주는 중요한 예이다. 1979년 선고된 두 건의 사건(Marckx v. Belgium1)과 Airey v. Ireland2))에서 시작되어 1985년 X and Y 사건3)을 거치면서 확립 된 적극적 보호의무에 대한 판결은 초기에 유럽인권협약 제8조 사생활과 가족생활의 보호에 대한 논의로 시작 하였다. 그러나 1990년대 들어 제2조 생명권, 제3조 고문(비인간적인 처우)의 금지를 중심으로 확장되기 시작하 여 현재에는 제10조 표현의 자유, 제11조 집회의 자유 등 모든 조문에 적용되고 있다. 더욱이 이것은 사인(private person) 간의 관계로까지 확장되고 있다. 즉 유럽인권협약상의 인권 침해가 사인에 의하여 발생하였다 하더라도

1) Marckx v. Belgium, no. 6833/74, 13 June 1979. 2) Airey v. Ireland, no. 6289/73, 9 October 1979. 3) X and Y v. the Netherlands, no. 8978/80, 26 March 1985. 4) Costello-Roberts v. the United Kingdom, no. 13134/87, 25 March 1993; WOŚ v. POLAND, no. 22860/02, 8 June 2006 등 참조.

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국민 안전보장의무

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

국가가 나서서 적극적으로 그러한 침해에 대처하여야 한다는 것이다. 나아가 유럽인권재판소는 전통적인 국가 의 역할을 민간에 넘기는 민영화에 있어서도 단순히 행위 주체가 민간으로 바뀐다고 하여 국가의 책임이 면해지 는 것은 아니라고 보았다. 국가의 적극적 보호의무에 대한 이러한 논의는 국가의 국민 안전보장의무에 대해서도 동일하게 적용된다. 과연 국가의 이러한 의무는 어디까지 확장될 수 있을까, 아니 어디까지 확장되어야 하는가? 이 논문은 이것을 개념적 으로 접근하기 보단 유럽인권재판소의 실례를 통해 그 보호의 범위를 그려나가 보려고 한다. 먼저 다소 생소할 수 있는 지역인권보장체계로서의 유럽인권협약과 유럽인권재판소에 대하여 간략하게 소개한 후, 유럽인권재판 소가 판례를 통해 보호해 온 국가의 국민 안전보장의무를 보호 영역별로 살펴볼 것이다. 이후 구체적인 실례를 통해 유럽인권재판소가 이에 대하여 어떠한 기준으로 판단하는지를 살펴보고 우리에게 주는 시사점으로 결론을 대신한다.

II. 유럽인권협약과 유럽인권재판소 제2차 세계대전은 기존 법체계에 큰 변화를 가져왔다. 나치라는 선출된 권력에 의해 자행된 참혹한 인권 침해는 민주적 선거 절차라는 절차적 정당성이 보장되는 한, 그 내용적 정당성을 의심받지 않았던 국가와 공동체를 중심 으로 다수에 의해 형성되던 법체계에 심각한 의문을 던졌다. 이에 어떠한 선출된 다수도, 어떤 이름의 정부나 공 동체도 뺏어갈 수 없는 개인의 보편적 권리로서의 기본권을 상정하고, 이의 실질적 보장을 위한 감시체계를 구축 해 왔다. 이것이 국내적으로는 모든 공권력 행사에 대한 감시체계로서 헌법재판의 활성화로 이어졌다면, 국제법 적으로는 그 전까지 국제법의 고려 대상이 되지 못했던 개인이 국제법상 자신의 권리로서 인권을 주장할 수 있 는 국제인권법의 탄생으로 이어졌다. 이렇듯 제2차 세계대전 후 인권의 보호는 3단계로 형성되어 왔다. 즉, UN 을 중심으로 한 전세계적 차원의 인권보장체계, 특정 지역을 중심으로 발전되어 온 지역적 인권보장체계, 그리고 가장 구체적이고 직접적인 인권보호 수단인 개별 국가의 헌법과 헌법재판이다.

1. 유럽인권보장체계의 성립 배경

제2차 세계대전의 공포와 충격을 겪은 후, 두 차례에 걸쳐 세계대전의 발원지가 되었고 가장 큰 피해를 입었던 유럽 국가들에게 유럽의 평화를 보장해줄 수 있는 시스템의 구축은 선택의 문제가 아니라 생존의 문제였다. 이에 지금까지 두 가지 큰 줄기로 이러한 시스템이 운용, 발전되어왔다. 제2차 세계대전 후, 하나의 개별국가가 독자적으로 전쟁을 수행할 수 있는 물질적 토대가 되는 산업, 즉 석탄 및 철강을 비롯한 중공업을 국가 간에 공유케 함으로써 유럽의 평화를 구현하려고 했던 것5)이 현재 연방제적 성격 의 단일국가로의 이행 과정에 있는 유럽연합(European Union)이다. 이 모델은 경제적 기반을 공유케 함으로써

5) The Schuman Declaration – 9 May 1950.

발제문

국가의 국민 안전보장의무:

발제 I

유럽인권재판소 판례를 중심으로

개별국가에 나타날 수 있는 국수주의 정권의 위협을 통제하려는 시도였으며 여기에는 현재 유럽 28개국이 가입 되어 있다. 이러한 통합국가 모델에 우호적이지 않았던 영국의 주도 하에 유럽의 항구적 평화를 위한 국가 간 기구(intergovernmental organization)로 만들어진 것이 프랑스 스트라스부르에 본부를 두고 있는 유럽평의회(Council of Europe)이다. 유럽평의회가 취한 방법은 개별국가의 자기 통제 능력을 불신하여 유럽의 공통된 가치로 추구하 는 인권 및 민주주의, 법치주의에 대한 공동의 감시 체제(monitoring system)를 구축하는 것이었다. 여기서 무엇보다도 중요한 역할을 수행하고 있는 것이 유럽인권협약(European Convention on Human Rights) 위반을 이유로 개인이 개별국가의 공권력 행사를 직접 유럽인권재판소(European Court of Human Rights)에 제소할 수 있는 개인청구권이다. 여기에는 제2차 세계대전을 일으켰던 나치정권이 유태인에 대한 차별정책을 시 작하였을 때, 이에 대한 경고음을 울리고 대학살을 미연에 방지하지 못했던 국제적 시스템의 부재(不在)에 대한 반성이 담겨 있다.2) 개별국가의 아무리 선출된 권력이라 할지라도 이것이 넘어서서는 안 되는 공통의 가치를 지 키는 것, 유럽인권재판소가 유럽의 헌법재판소로 불리는 이유이기도 하다.7) 여기에는 현재 EU 28개국을 포함하 여 유럽의 거의 모든 국가인 47개국이 회원국으로 가입되어 있다.8)

2. 유럽인권협약의 보호 권리 및 이의 확장 (1) 유럽인권협약의 내용

위와 같은 역사적 배경을 가지고 유럽인권재판소의 모(母)기관인 유럽평의회가 1949년 5월 5일 런던협약(Treaty of London)이라고도 불리는 유럽평의회 규약(Statute of Council of Europe)에 의해 설립되었다.9) 유럽평의회 의 첫 번째 인권규약인 유럽인권협약은10) 1950년 11월 4일 채택되어 1953년 9월 3일 유럽인권협약의 발효 요건 인 10개국의 비준으로 발효되었다. 유럽평의회에 의해 유럽인권협약이 만들어졌으나 이제 유럽평의회에 가입하 기 위해서는 반드시 유럽인권협약을 비준하여야 한다.11) 유럽인권협약은 1950년에 만들어진 후 여러 차례 후속 의정서를 통해 보호 권리를 확장해 왔다.

6) Daniel Moeckli, Sangeeta Shah, & Sandesh Sivakumaran, INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS LAW Second Edition(Oxford University Press, 2014) 418면; Michael O’Boyle and John Darcy, The European Court of Human Rights: Accomplishments, Predicaments, and Challenges, GERMAN YEARBOOK OF INTERNATIONAL LAW Volume 52(DUNCKER & HUMBLT, 2010) 141면 참조. 7) D. J. HARRIS, M. O’BOYLE, E.P. BATES & C. M. BUCKLEY, Law of the European Convention on Human Rights Third Edition(Oxford University Press, 2014) 4면. 8) EU가 28개국 약 5억 명의 사람에게 영향을 미친다면 유럽평의회는 47개국 약 8억 명의 사람에게 영향을 미친다. 유럽국가 중에서 유럽 평의회에 가입하지 않은 국가로 벨라루스와 카자흐스탄이 있으나 이들 국가들은 민주주의나 인권의 기준이 유럽평의회의 기준에 부합 되지 않는다는 이유로 가입을 거부당한 경우이다. 9) 유럽평의회는 10개국(벨기에, 덴마크, 프랑스, 아일랜드, 이탈리아, 룩셈부르크, 네덜란드, 노르웨이, 스웨덴, 영국)으로 출발하여 1989년 도에는 회원국이 22개국까지 늘어났고 소련의 붕괴와 더불어 동유럽의 신생 독립국들이 대거 가입함에 따라 현재 47개 회원국으로 구성 되어 있다. 10) 유럽인권협약의 공식 명칭은 ‘인권과 기본적 자유의 보호를 위한 유럽협약’(European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms)이다. 11) Council of Europe Parliamentary Assembly Resolution 1031(1994) 9번째 단락.

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국민 안전보장의무

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

유럽인권협약은 제1조12)에서 협약 당사국은 자신의 관할에 속하는 모든 사람들(everyone)에게 협약에 규정된 권리와 자유를 보장(secure)하도록 규정하고 있다. 이 조문은 2가지 점에서 유럽인권재판소의 판례에 두드러진 특징을 만들어 냈다. 먼저 협약 당사국의 협약 준수의무는 자신의 관할에 속하는 모든 사람들에 대한 것이다. 따라서 협약 당사국의 국민뿐만 아니라 협약 당사국의 관할에 속하는 모든 사람들이 협약 위반을 이유로 유럽인권재판소에 제소할 수 있다. 유럽인권재판소는 2003년 이라크 침공 후 이라크 중남부의 치안을 담당하고 있던 영국이 그곳에서 발생 한 영국군에 의한 이라크 민간인들에 대한 의문의 죽음에 대하여 이라크인들(희생자의 가족들)이 제기한 사건에 서 영국이 의문사에 대하여 독립적이고 효율적인 조사를 하지 않았다며 유럽인권협약 제2조 생명권 보호를 위한 적극적 보호의무를 위반하였다는 판단과 함께 배상금 지급을 명하였다.13) 또한 2012년 2월 23일 선고된 Hirsi Jamaa 사건에서는 이탈리아가 리비아를 떠나온 난민들을 공해상에서 억류하여 리비아로 돌려보내면서 이들에 대한 국제법상 난민지위에 대한 어떠한 확인도 하지 않고 비인간적인 처우에 처해질 가능성이 높은 리비아로 돌 려보낸 것이 유럽인권협약 제3조의 비인간적 처우의 금지를 위반한 것이라고 판단하면서 역시 이탈리아에 대하 여 배상을 명하였다.14) 이 사건 역시 난민들에 의해서 제기된 사건이었다. 두 번째 특징은 유럽인권협약 제1조의 보장(secure)이라는 표현을 통해 협약상 권리의 보장을 위한 당사국의 적 극적 의무(positive obligation)를 도출해 냈다는 것이다. 즉, 협약 당사국이 협약상 권리를 침해하지 않을 소극적 의무(negative obligation)를 가질 뿐만 아니라 적극적인 행위를 통하여 이를 보호하여야 한다는 것이다. 유럽인권협약 제2조에서 제14조까지는 실체적 권리를 규정하고 있다. 제2조는 생명권(Right to life), 제3조는 고 문(비인간적인 처우)의 금지(Prohibition of torture), 제4조는 노예 및 강제노동의 금지(Prohibition of slavery and forced labour), 제5조는 신체의 자유와 안전에 대한 권리(Right to liberty and security), 제6조는 공정한 재 판을 받을 권리(Right to a fair trial), 제7조는 죄형법정주의(No punishment without law), 제8조는 사생활과 가 족생활을 존중받을 권리(Right to respect for private and family life), 제9조는 사상, 양심, 종교의 자유(Freedom of thought, conscience and religion), 제10조는 표현의 자유(Freedom of expression), 제11조는 집회 및 결사의 자유(Freedom of assembly and association), 제12조는 혼인할 권리(Right to marry), 제13조는 실효적 구제를 받을 권리(Right to an effective remedy), 마지막으로 제14조는 차별의 금지(Prohibition of discrimination)를 각각 규정하고 있다. 유럽인권협약 제14조 차별의 금지는 협약에 규정된 권리와 자유의 향유에 있어서의 차별의

12) Article 1. Obligation to respect human rights

The High Contracting Parties shall secure to everyone within their jurisdiction the rights and freedoms defined in Section 1 of this Convention.

13) A l-Skeini and Others v. the United Kingdom [GC], no. 55721/07, 7 July 2011. 이와 유사한 사건으로 네덜란드군의 이라크 내 활동과 관련 하여 동일한 이유로 협약 위반을 판단하였다(Jaloud v. the Netherlands [GC], no. 47708/08, 20 November 2014). 14) CASE OF HIRSI JAMAA AND OTHERS v. ITALY [GC], no. 27765/09, 23 February 2012.

발제문

국가의 국민 안전보장의무:

발제 I

유럽인권재판소 판례를 중심으로

금지를 말하는 것이지 일반적인 법률의 적용에 대한 모든 차별의 금지를 말하는 것은 아니라는 점에 유의해야 한다.15)

(2) 후속 의정서의 내용

유럽인권협약의 후속 의정서는 지금까지 14차례 있었으나 이 중 실체적인 권리가 확장된 것은 제1의정서, 제4의 정서, 제6의정서, 제7의정서, 제12의정서, 제13의정서로 총 6차례 있었다. 이러한 후속 의정서에는 이에 가입한 국가만 구속받는다. 1952년 3월 20일 채택되어 1954년 5월 18일 발효된 제1의정서는 재산권의 보호(Protection of property), 교육받 을 권리(Right to education), 자유선거의 권리(Right to free elections)를 보장한다. 제1의정서에는 2017년 6월 현 재 유럽평의회 대부분의 국가인 45개국이 가입되어 있다.16) 1963년 9월 16일 체결되어 1968년 5월 2일 발효된 제4의정서는 채무로 인한 구금의 금지(Prohibition of imprisonment for debt), 이동의 자유(Freedom of movement), 자국민 추방의 금지(Prohibition of expulsion of nationals), 외국인 집단추방의 금지(Prohibition of collective expulsion of aliens)를 규정하고 있으며 2017년 6월 현재 43개국이 비준하였다.17) 제6의정서와 제13의정서는 사형제의 폐지를 규정(제6의정서는 전시의 사형은 제외, 제13의정서는 모든 상황에 서의 사형폐지)하고 있다. 1984년 11월 22일 체결되어 1988년 11월 1일 발효된 제7의정서는 외국인 추방에 관한 절차적 보장(Procedural safeguards relating to expulsion of aliens), 형사사건에 대하여 상소할 권리(Right of appeal in criminal matters), 형사사건 오심 판결에 대한 배상(Compensation for wrongful conviction), 일사부 재리(Right not to be tried or punished twice)를 규정하고 있으며 2017년 6월 현재 44개국이 가입되어 있다.18) 마지막으로 2000년 11월 4일 체결되어 2005. 4. 1. 발효된 제12의정서는 앞에서 잠시 살펴본 바와 같이, 일반적인 차별의 금지(General prohibition of discrimination)를 규정하고 있다. 유럽인권협약 제14조가 ‘이 협약에 규정 된 권리와 자유의 향유’(enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention)에 대한 차별을 금 지하고 있는 반면, 제12의정서는 제1조 제1항에서 ‘법에 규정된 모든 권리의 향유’(enjoyment of any right set forth by law)에 있어 차별이 안 된다고 규정하고 있으며, 동조 제2항에서는 ‘어느 누구도 공공당국에 의해 차별 받아서는 안 된다’고 규정(no one shall be discriminated against by any public authority)하고 있다.19) 이에 대

15) 따라서 유럽인권재판소의 차별 금지의 판단은 먼저 관련된 협약상 권리와 자유에 대한 실체적 판단이 있은 후 부가적인 형태로 이루어 진다는 점에서 우리나라 헌법재판소가 실체적 기본권과 평등권을 상호 독립적으로 판단하는 것과 차이를 보인다. 유럽인권협약상 차별 의 일반적인 금지는 2000년에 체결되어 2005년 발효된 제12의정서에 의해 비로소 보장되기 시작하였다. 그러나 지금(2017년 6월 18일) 까지 이 후속 의정서에는 20개국만이 가입되어 있을 뿐이다. 16) 모나코와 스위스만 가입되어 있지 않다. 17) 그리스, 스위스, 터키, 영국이 가입되어 있지 않다. 18) 독일, 네덜란드, 영국이 가입되어 있지 않다. 19) 제12의정서 제1조 제1항과 제2항은 상호 보완적이다(제12의정서 Explanatory Report 단락 29).

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국민 안전보장의무

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

해서는 그 규정이 지나치게 광범위하게 적용될 위험이 있다는 각국 정부의 반발20)이 있었으며 이에 따라 2017년 6월 현재 오직 20개국만이 비준하고 있을 뿐이다.

III. 유럽인권재판소에 의한 국가의 국민 안전보장의무의 보호 1. 국민 안전보장의무의 내용과 유형

앞에서 살펴본 바와 같이 유럽인권협약과 후속의정서에 명시적으로 국가의 국민 안전보장의무라고 독립되어 규 정되어 있는 것은 아니다. 그러나 유럽인권협약 제1조에서 도출되는 국가의 적극적 보호의무와 유럽인권협약상 여러 실체적 권리 규정들이 결합하여 동일한 효과를 발생시킨다. 즉, 국민21)의 생명이 문제된 경우는 유럽인권협 약 제2조의 생명권이, 국민이 비인간적인 처우를 당하게 되는 경우가 문제되는 경우에는 제3조 비인간적인 처우 의 금지가, 개인의 사생활과 가정생활의 보호가 문제되는 경우에는 제8조가 각각 적용되어 국가의 국민 안전보 장의무에 대하여 판단하게 된다. 또한 국민의 안전에 문제가 발생하여 사후 이를 다투는 절차가 문제되는 경우에 는 유럽인권협약 제6조 공정한 재판을 받을 권리나 제13조 실효적 구제를 받을 권리가 이용될 수 있다. 나아가 여기에 차별의 문제가 발생한다면 이는 유럽인권협약 제14조 차별의 금지를 통해 다투어질 수도 있다. 이는 유럽인권협약이 기본적으로 자유권을 규율하고 있지만 유럽인권재판소가 유럽인권협약 제2조의 생명권뿐 만 아니라 제3조에서 금지한 ‘비인간적이고 모멸적인 처우’(inhuman or degrading treatment)의 해석, 제8조에 서 보호하고 있는 사생활 및 가족생활의 존중, 제14조 차별의 금지 등을 통하여 자유권을 매개로 사회권에 대해 서도 그 보호의 범위를 확대해 온 것과 유사하다.22) 유럽인권재판소에 의해 판단되는 국민 안전보장의무는 국가의 다른 적극적 보호의무와 마찬가지로 여러 가지 기준에 의해 유형화가 가능하다.23) 즉, 국가의 국민 안전보장의무가 실체적 의무(substantive obligation)인지 절

20) 예를 들어 영국 정부의 경우, 이 의정서에서 규정한 ‘법에 규정된 권리’라는 것이 법률뿐만 아니라 판례법으로까지 적용될 수 있으며 나 아가 영국이 당사국인 다른 국제협약으로까지 확대될 위험이 있다는 지적을 하였다(영국 의회 2004-2005 회기 Joint Committee On Human Rights - Seventeenth Report, 3. Instruments and Protocols not yet ratified 단락 31). 21) 유럽인권협약은 당사국의 관할이 미치는 곳에 있는 모든 개인에게 적용되므로 굳이 국민과 외국인을 나눌 필요가 없으나 이 발표의 주 제에 맞게 논의의 집중을 위해 한정하였다. 22) 이와 같은 현상은 헌법상 자유권만을 규정하고 사회권을 규정하고 있지 않거나 선언적으로만 규정한 경우에 헌법재판에서도 자주 나타 나는데 독일 연방헌법재판소가 인간의 존엄권에 대해 ‘인간의 존엄성을 위한 최소한의 생존을 보장하는 권리’라고 보거나(BVerfGE 125, 175; BVerfGE 132, 134, 세계헌법재판동향 2013년 제2호, 헌법재판연구원, 9-14면에 소개), 인도 대법원이 생명권을 ‘최소한의 물질적 필 요의 제공’을 포함하는 것으로 본다거나(Francis Coralie Mullin v. The Administrator, Union Territory of Delhi (1981) 2 SCR 516, 529 B-F), 미국 연방대법원이 사회권의 보장을 위해 평등권을 이용하는 사례들이다(헌법재판과 사회권에 대해서는 김성진, 법률신문 2013년 11월 14일자 14면 ‘헌법재판과 복지’ 참고). 23) 유럽인권재판소의 국가의 적극적 보호의무에 대한 자세한 논의는 Laurens Lavrysen, Human Rights in a Positive State. Rethinking the Relationship between Positive and Negative Obligations under the European Convention on Human Rights(Intersentia Ltd., 2016) 참고하였으며 유형적 분류는 그의 분류에 따름.

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유럽인권재판소 판례를 중심으로

차적 의무(procedural obligation)인지, 국가와 개인 간의 관계에 있어서의 국가의 의무(vertical obligation)인지 개인 간의 관계를 조정해야 할 국가의 의무(horizontal obligation)인지, 국가가 입법이나 행정 시스템을 구축해 야 할 의무(legal and administrative framework obligation)인지 일회적인 대응을 필요로 하는 의무(ad hoc obligation)인지에 따라 구별될 수 있다. 그러나 이러한 구별은 명확한 것이 아니며 혼재될 수 있고 여러 가지 면을 동시에 가질 수도 있다. 유럽인권재판 소는 일반적으로 실체적 의무 위반과 절차적 의무 위반에 대해서는 이를 따로 나누어 명시적인 판단을 하는 경 우가 많으나 나머지 부분은 판례를 분석하는 틀로서 유용하다. 이하에서는 국가의 국민 안전보장의무에 대해 판 단한 판례들을 그 보호 영역의 내용적 분류를 통해 살펴본다.

(1) 자연재해(Natural disasters)와 관련된 경우

유럽인권재판소는 자연재해와 같은 경우에도 국가의 국민 안전보장의무가 있음을 여러 차례 밝힌 바 있다. 2008년 3월 20일 유럽인권재판소는 산사태로 8명이 사망한 사건에서 자연재해에 대한 국가의 국민 안전보장의 무에 대한 판단을 하였다. Budayeva and Others v. Russia(nos. 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 and 15343/02) 사건에서 유럽인권재판소는 러시아 정부가 산사태 발생의 위험을 미리 알고 있었음에도 불구하고 지 역 주민의 안전을 보장하기 위한 대비책을 마련하지 않은 점, 이를 위한 예산 배정이 되어 있지 않았던 점, 산사 태 발생의 위험을 경고하기 위한 관측소의 설치 등 경고 시스템을 마련하지 않은 점 등을 들어 러시아 정부가 지 역 주민의 안전에 문제가 있을 것이라는 점을 충분히 예견하였음에도 불구하고 위험 지역에 대한 예방적 조치와 응급 구호 조치 계획을 마련하지 않은 것이 국민의 생명을 보호할 국가의 보호의무를 다하지 못한 것이라고 판 단하였다(실체적 의무 위반). 유럽인권재판소는 더 나아가 이러한 자연 재해가 발생한 이후 이에 대한 관련 기관 의 형사적, 행정적, 기술적 책임을 묻는 의미 있는 조사가 이루어지지 않은 점, 피해자가 배상을 요구하는 사건이 법원에 의해 제대로 처리되지 않은 점(관련 기관이 가지고 있는 자료를 피해자에게 제출토록 요구하고 증인이나 전문가를 부르지 않은 점 등) 등이 국민의 생명을 보호할 국가의 보호의무를 다하지 못한 것이라고 판단하였다 (절차적 의무 위반). 또한 유럽인권재판소는 2015년 11월 17일 Özel and Others v. Turkey(nos. 14350/05, 15245/05 and 16051/05) 사건에서도 국가는 자국 관할 하에 있는 개인의 생명을 보호하기 위해 필요한 조치들을 취한 의무가 있으며 이 는 자연 재해의 경우에도 동일하게 적용된다고 다시 한 번 확인하였다. 지진 활동이 많은 지역인 Çınarcık에서 1999년 8월 17일 발생한 지진으로 수많은 사상자가 발생하였으며 지진에 의해 건물이 붕괴되면서 사망한 피해 자의 가족들이 청구한 사건에서 유럽인권재판소는 피해자들의 사망의 원인이 된 건물 붕괴의 원인과 책임에 대 한 조사가 즉각적으로 시행되지 않은 것이 국가의 국민 생명보호의무를 위반한 것이라고 판단하였다.

(2) 환경(environment) 및 공해(pollution)와 관련된 경우 (가) 위험 시설 및 물질로부터의 국가의 안전보장의무

2004년 11월 30일 유럽인권재판소는 Öneryıldız v. Turkey(no. 48939/99) 사건에서 위험 시설로부터 국민의 안

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전을 보장할 국가의 의무에 대한 판단을 하였다. 쓰레기 매립장에서 발생한 메탄가스 폭발로 인해 매립장 근처 무허가 건물에 살던 39명이 목숨을 잃었다. 유럽인권재판소는 쓰레기 매립장에서 메탄가스 폭발이 발생할 가능 성이 있다는 사실이 관계 당국에 알려졌음에도 불구하고 국가가 쓰레기 매립장 근처에 사는 주민들에게 닥친 이 러한 실제적이고 즉각적인(real and immediate) 위험을 예방하기 위한 필요하고 충분한(necessary and sufficient) 예방조치를 취하지 않은 점, 비록 무허가 건물이라 하더라도 국가가 그들의 존재를 알고 있었던 점, 쓰레기 매립장에 가스 배출 시설을 설치하는 것이 국가에게 불가능하거나 지나친 부담을 지우는 것이라고 볼 수 없는 점, 국가가 매립장 근처의 주민들에게 위험에 대한 정보를 제공하지 않은 점 등을 이유로 터키 정부가 국민 의 생명을 보호하기 위한 의무를 위반하였다고 판단하였다(실체적 의무 위반). 또한 사고의 원인과 책임자 처벌 을 위한 조사가 제대로 이루어지지 않은 것 역시 국가의 생명보장의무를 위반한 것이라고 판단하였다(절차적 의 무 위반). 또한 2014년 7월 24일 유럽인권재판소는 국가가 운영하는 조선소 수리공들이 오랜 기간 동안(1950년대 초부터 2000년대 초까지) 석면에 노출된 환경에서 근무한 것이 문제된 사건에 대하여 판단하였다. Brincat and Others v. Malta(nos. 60908/11, 62110/11, 62129/11, 62312/11, and 62338/11) 사건에서 유럽인권재판소는 석면 노출의 심각성을 강조하면서, 몰타 정부가 최소한 1970년대 초부터는 석면에 노출된 환경에서 근무하는 조선소 수리공 들의 위험에 대하여 알았거나 알았어야 했음에도 불구하고 2003년까지 아무런 입법이나 다른 실제적인 보호 조 치를 취하지 않은 것이 청구인들의 건강과 생명을 보호하고 그러한 위험에 대하여 알려야할 국가의 적극적 보호 의무를 위반한 것이라고 판단하였다.

(나) 환경오염 및 공해로부터의 국가의 안전보장의무

유럽인권재판소는 일련의 사건에서 환경오염으로부터 개인과 가정생활을 보호해야 할 국가의 의무에 대하여 판 단해 왔다. 1994년 12월 9일 선고된 López Ostra v. Spain(no. 16798/90) 사건에서는 가죽 공단에서 발생한 여러 오염 물질(냄새, 소음, 오염된 증기 등)이 문제가 되었으며, 2004년 11월 10일 선고된 Taşkın and Others v. Turkey(no. 46117/99) 사건에서는 특정 화학물질을 사용한 공정에 의해 운용되는 금광이, 2005년 6월 9일 선고 된 Fadeyeva v. Russia(no. 55723/00) 사건에서는 인구 밀집지역에 세워진 오염물질을 배출하는 제철소가 문제 되었는데 유럽인권재판소는 국가가 개인과 가정생활을 보호해야 할 의무를 다하지 못한 것으로 판단하였다. 또한, 2006년 11월 2일 선고된 Giacomelli v. Italy(no. 59909/00) 사건에서는 특수 폐기물을 저장하고 처리하는 시설이 문제되었으며, 2009년 1월 27일 선고된 Tătar v. Romania(no. 67021/01) 사건에서는 오염된 폐수를 배 출하는 금광이, 2011년 2월 10일 선고된 Dubetska and Others v. Ukraine(no. 30499/03) 사건에서는 주거지 근 처에 위치한 환경에 부정적인 영향을 끼치는 탄광이 문제되었는데 모두 개인과 가정생활을 보호해야 할 국가의 의무를 위반한 것이라고 판단되었다. 특히 Tătar v. Romania 사건에서 유럽인권재판소는 환경과 건강에 위험을 초래하는 산업시설에 대해서 국가는 이의 허가, 설치, 운용 및 관리 감독을 함에 있어 국민의 안전을 보장해야 할 의무가 있으며 환경과 관련된 문제에 있어 대중이 객관적인 정보를 전달 받고 의사 결정 과정에 참여할 수 있도

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록 보장해야 할 의무도 있다는 점을 재차 강조하였다.24) 유럽인권재판소는 나아가 소음 공해로부터 개인과 가정생활을 보호해야 할 국가의 의무에 대해서도 판단하였는 데 공항의 소음(Hatton and Others v. the United Kingdom, Flamenbaum and Others v. France), 주거지 주변의 소음(Moreno Góez v. Spain, Mileva and Others v. Bulgaria, Zammit Maempel and Others v. Malta), 교통 소 음(Deé v. Hungary, Grimkovskaya v. Ukraine, Bor v. Hungary) 등에 대해서 판단하였다. 심지어 유럽인권재판소는 악취로부터 개인과 가정생활을 보호해야 할 국가의 의무에 대하여 판단하기도 하였는 데 Brânduşe v. Romania(no. 6586/03) 사건에서는 교도소 근처에 위치(약 20m 거리)한 생활쓰레기 처리장에서 나오는 악취가 문제되었다. 교도소에 수감된 수형자가 이에 대하여 문제를 제기하였고 유럽인권재판소는 비록 청구인의 건강이 악취로 인해 나빠졌다고 볼 수는 없지만 청구인의 삶의 질과 복지에 영향을 미치므로 유럽인권 협약 제8조가 보호하는 개인생활의 보호가 적용될 수 있다고 보았고 더 나아가 협약 위반을 발견하였다. 나아가 유럽인권재판소는 정부 당국이 쓰레기 수거 및 처리를 제대로 하지 않아(약 5개월 동안 길거리에 쓰레기 가 방치되어 쌓이는 상황이 발생함) 환경을 심각하게 훼손하고 주민의 생명과 건강을 위협에 빠뜨렸다며 개인과 가정생활을 보호해야 할 국가의 의무를 위반하였다고 판단하기도 하였으며(Di Sarno and Others v. Italy, no. 30765/08, 10 January 2012) 오염된 상수도 및 수돗물이 문제된 사건에서도 협약 위반을 판단하였다(Drenk v. the Czech Republic, no. 1071/12, 4 September 2014; Otgon v. the Republic of Moldova, no. 22743/07, 25 October 2016).

(3) 건강(health) 및 의료(medical care)와 관련된 경우

적절할 의료서비스와 응급치료를 제공하여 국민의 생명과 건강을 보호할 국가의 의무에 대해서 유럽인권재판소 는 많은 판례를 통해 여러 차례 이의 중요성을 강조해 왔다. 정신병동에서 HIV 바이러스를 가진 정신병 환자가 사망한 경우(Centre for Legal Resources on behalf of Valentine Câmpeanu v. Romania [GC], no. 47848/08, 17 July 2014), 국가가 의료인에 대한 교육과 감독을 통해 환자의 생명을 보호할 책임을 다하지 못한 경우(Oyal v. Turkey, no. 4864/05, 23 March 2010), 임산부에 대한 응급의료서비스가 적절히 제공되지 못한 경우(Mehmet Şntük and Bekir Şntük v. Turkey, no. 13423/09, 9 April 2013), 미숙아가 적절한 응급처치를 받지 못해 사망한 경우(Asiye Genç v. Turkey, no. 24109/07, 27 January 2015; Aydoğu v. Turkey, no. 40448/06, 30 August 2016) 등이다. 이러한 국가의 의무는 외국인을 자국으로 추방하는 경우에도 적용되는데, 만약 추방되는 외국인이 심각한 질병 을 갖고 있어 추방된 후 자국에서 동일한 수준의 치료를 받지 못해 생명이 단축될 위험에 있다면 이러한 추방은 비인간적인 처우로서 유럽인권협약에 위반된다는 것이다(D. v. the United Kingdom, no. 30240/96, 2 May 1997; Paposhvili v. Belgium [GC], no. 41738/10, 13 December 2016).

24) Tătar v. Romania, no. 67021/01, 단락 88.

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(4) 생명의 보호와 관련된 경우

유럽인권재판소는 이 밖에도 국민의 생명이 문제된 다양한 경우에서 국가의 보호의무를 판단해 왔다. 2011년 12월 20일 유럽인권재판소는 Finogenov and others v. Russia(nos. 18299/03, 27311/03) 사건에서 인질 로 잡혀 있는 국민의 안전에 대하여 판단하였다. 900 여명의 민간인이 총기와 자살 폭탄으로 무장한 40 여명의 분리주의자에 의해 인질로 잡혀있는 상황에서 러시아 정부는 인질 구출을 위한 군사작전을 감행하였다. 국내에 도 잘 알려진 2002년 체첸 반군에 의한 러시아 모스코바 극장 인질 사건에서 러시아 특수부대에 의해 구출작전 이 개시되었고, 125명의 인질이 구출작전 중, 혹은 그 이후에 후유증으로 사망하였다. 러시아 특수부대는 이때 알 려지지 않은 특수한 가스를 사용하였으며 구출작전이 대단히 성공적이었다고 자평하였다. 유럽인권재판소는 구 출작전에서 사망한 사람들의 가족에 의해 제기된 사건에서 러시아 정부가 구출작전의 수립과 시행 과정에서 체 계적인 의료구조 서비스의 제공 등 인질들의 희생을 최소화 할 수 있는 가능한 모든 수단을 강구하지 않은 것과 희생의 원인 및 책임자에 대한 실질적이고 효율적인 조사를 하지 않은 것이 생명권 보호를 위한 국가의 적극적 보호의무를 다하지 않은 것이라고 판단하였다. 2012년 4월 10일 선고된 Kemaloglu v. Turkey(no. 19986/06) 사건에서는 학교에서 돌아오다 추위에 동사한 학 생이 문제되었다. 2004년 터키의 이스탄불, 눈보라로 인해 학교가 일찍 끝난 7살의 Atalay는 4km 떨어진 자신의 집으로 걸어가기 시작하였고 다음 날 근처 강가에서 동사한 채로 발견되었다. 학교로부터 수업이 일찍 끝날 것이 라는 연락을 받지 못한 스쿨버스가 오지 않았던 것이다. 이에 대해 유럽인권재판소는 국가가 그 학생의 생명권의 위험을 피할 수 있었던 수단을 강구하지 못한 것으로 보았다(failed to take measures which might have avoided a risk to the right to life). 또한 생명권 보장에 대한 국가의 적극적 작위의무는 실효적인 사법체계(effective functioning legal system)의 운용을 그 하나의 내용으로 하는데 터키가 7세 학생의 죽음에 대한 책임을 묻고 적 절한 배상을 제공할 수 있는 사법체계를 운용하지 못한 것을 이에 대한 위반으로 보았다. 여기에는 터키 대법원 이 책임자에 대한 형사 상고심에서 4년이 넘게 판결을 내리지 않다가 절차적 흠결을 이유로 본안에 대한 심사 없 이 사건을 하급심 법원으로 되돌려 보낸 것이 가장 크게 작용하였다(또 하나의 중요한 이유는 국가배상사건에서 청구인들이 신청한 소송경비지원 신청이 구체적 이유 없이 기각된 것). 이에 유럽인권재판소는 터키 사법체계의 심각한 결함(serious deficiencies)을 지적하였다. 또한 2012년 7월 10일 유럽인권재판소는 Kayak v. Turkey(no. 60444/08) 사건에서 학생들에 대한 안전과 생명 을 보호해야 할 의무에 대해서 판단하였다. 한 학생이 다른 학생이 학교 구내식당에서 훔친 칼에 의해 살해된 사 건에서 유럽인권재판소는 학교 측이 모든 학생들의 움직임을 일일이 감시할 수는 없다고 하면서도, 학교가 학생 들의 건강과 안전을 보호하는데 있어 필수적인 역할을 수행해야 한다는 점, 특히 학생들이 학교의 감독 하에 있 는 경우 학교가 모든 종류의 폭력으로부터 학생들을 보호해야 할 1차적인 책임이 있다는 점, 학교 당국이 학생들 안전에 문제가 있다는 점을 인식하고 있었으면서도 경찰의 도움을 요청하는 등 관련 기관에 보고하지 않은 점, 학교 시설에 대한 감독을 소홀히 한 점 등을 들어 학생들의 안전과 생명을 보호해야 할 의무를 다하지 못했다고 판단하였다.

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나아가 2012년 10월 5일 Putintseva v. Russia(no. 33498/04) 사건에서는 의무복무 중 탈영하다 상급자가 쏜 총에 맞아 사망한 경우, 국가가 총기 사용의 위험성에 대처할 수 있는 체계적인 법체계를 구축하지 못하고, 총기 사 용의 위험성을 최소화하지 못한 것이 국가의 생명권 보호를 위한 의무를 다하지 못한 것이라고 판단하기도 하 였다.

(5) 폭력으로부터의 보호와 관련된 경우

폭력으로부터 국가가 국민의 안전을 보장해야 되는 경우는 대부분이 여성과 아동에 대한 사건들이었다. 먼저 유럽인권재판소는 여성과 아동에 대한 가정폭력에 있어 국가가 적극적으로 개입하여 이들의 안전을 보장 해야 한다고 보았으며 이는 가해자에 대한 조사 및 처벌, 피해자들에 대한 실질적인 보호를 그 내용으로 하고 있 다고 보았다(Kontrovàv. Slovakia; Branko Tomašć and Others v. Croatia; Civek v. Turkey; E.S. and Others v. Slovakia; E.M. v. Romania; Valiulienė v. Lithuania; Bevacqua and S. v. Bulgaria; A. v. Croatia; Hajduovà v. Slovakia; Kalucza v. Hungary; Z. and Others v. the United Kingdom; E. and Others v. the United Kingdom; M. and M. v. Croatia). 또한 이러한 가정폭력의 피해자가 아내인 경우에는 이것을 성에 기반한 폭력으로 여성에 대한 차 별의 한 형태로 보아 유럽인권협약 제14조 차별금지에도 위반된다고 보고 있다(Opuz v. Turkey; Eremia and Others v. the Republic of Moldova; M.G. v. Turkey; Halime Kılıç v. Turkey; Băşn v. Romania). 또한 여성의 경우에는 성폭력 등 성적 학대로부터의 보호를 중요한 국가의 의무로 보아 왔다(X and Y v. the Netherlands; P. and S. v. Poland; O’Keeffe v. Ireland; W. v. Slovenia; M.A. v. Slovenia and N.D. v. Slovenia; S.Z. v. Bulgaria; I.P. v. the Republic of Moldova; Y. v. Slovenia; B.V. v. Belgium) 나아가 여성과 아동을 인신매매로부터 보호하는 것을 국가의 의무로 보고 이에 대하여 판단하기도 하였다 (Rantsev v. Cyprus and Russia; L.E. v. Greece).

2. 유럽인권재판소에 의한 국가의 국민 안전보장의무 관련 실례25) (1) Centre for Legal Resources on behalf of Valentine Câmpeanu v. Romania(의료서비스 제공에 대한 국가의 보호의무) 26) 1) 사건개요

이 사건 청구는 2004년 루마니아의 한 정신병원(PMH)에서 사망한 캠피누(Câmpeanu)를 대신하여 비정부기관 인 법률정보센터(CLR)가 루마니아 정부를 상대로 제기하였다. 출생 시 버려져 고아원에 맡겨진 캠피누는 5세에

25) 헌법재판연구원 비교헌법연구팀이 격월로 발행하는 세계헌법재판동향 2014년 제6호, 2015년 제3호, 그리고 세계헌법재판동향 뉴스레 터 제25호에 실었던 세 편의 판례를 소개한다. 26) Centre for Legal Resources on behalf of Valentine Câmpeanu v. Romania [GC], no. 47848/08, 17 July 2014. 세계헌법재판동향 2014년 제6 호, 헌법재판연구원, 3-9면.

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면역결핍 바이러스(HIV) 양성이자 심각한 지적장애가 있다는 진단을 받고 “심각한” 장애 그룹에 속하는 것으로 분류되었다. 2003년 캠피누가 18세가 되자 지역 아동보호위원단은 그를 그동안 지내왔던 장애아동센터에서 캠 피누 본인이나 그의 대리인의 동의 없이 PMH로의 이송을 명했다. PMH는 아동보호위원단에 HIV 감염과 정신 장애 진단을 받은 사람의 치료에 필요한 시설의 부재를 이유로 캠피누를 수용할 수 없다고 알렸다. 이를 통보받 은 아동보호위원단은 여러 시설들에 그를 수용할 의사가 있는 사회복지시설이나 정신병원이 있는지 알아봐 줄 것을 요청하였다. 캠피누는 2004년 2월 의료복지센터(CMSC)에 입원하게 되었는데 당시 검진기록에 따르면 그는 정신적·신체적 쇠퇴가 많이 진행된 상태로 에이즈 환자에게 필요한 항레트로바이러스 약물 투여도 받지 못한 채 영양상태도 좋 지 않았고 혼자서는 먹지도 개인위생문제를 해결할 수도 없었다. 얼마 후 캠피누가 흥분 상태로 공격적인 행동을 보이자 갑작스런 행동 변화에 대한 진단과 치료를 위해 가장 가까운 정신병원이라는 이유로 그를 다시 PMH로 보냈으나 PMH는 정신과적 응급사태는 아니라는 진단을 내리고 진정제만 처방한 채 그를 같은 날 CMSC로 돌 려보냈다. 캠피누의 흥분 상태와 공격적 행동이 호전되지 않자 정신과적 치료를 위해 캠피누는 다시 PMH에 보 내졌지만 정신과 전문의는 없고 일반의사 둘만 있는 과에 배치되었다. PMH로 온지 일주일 후 캠피누는 CLR에 서 나온 감시요원팀에 의해 침구도 없는 침대에서 파자마 상의만 입은 채 혼자 먹거나 변기사용을 할 수 없음에 도 도와주는 사람도 없이 난방이 안 되는 방에 있는 모습이 포착되었다. CLR 감시요원팀은 그를 즉시 감염성질 병전문병원으로 이송할 것을 요청하였으나 PMH 매니저는 응급상황이 아니라는 이유로 이를 거부하였고, 캠피 누는 같은 날 저녁 사망하였다. 루마니아법에 따르면 정신병원에서 환자가 사망한 경우 반드시 부검을 해야 했지 만 PMH는 캠피누의 사체 부검을 하지 않았다. CLR은 캠피누의 죽음에 대해 과실치사를 주장하며 루마니아 검찰에 형사고발하였다. 수사가 개시되고 과학수 사보고서가 제출되었으며 캠피누의 시신은 다시 꺼내져 부검이 실시되었다. 검찰은 캠피누가 받은 치료가 적절 했고 에이즈 바이러스 감염 합병증이 사망 원인이라고 판단하며 불기소 결정을 내렸다. 이 결정은 이후 파기되고 수사는 재개와 종결을 반복하였다. 수사의 재개를 명한 루마니아 법원 판결은 CMSC 수용 전 캠피누의 건강 상 태에 대한 진단서가 수사기록에 포함되지 않은 점, 수용에 관여한 자들의 엇갈리는 진술, 항레트로바이러스 약물 투여가 중단된 정황이 밝혀지지 않은 점 등 많은 하자를 지적하였다. 그러나 과학수사보고서와 부검결과를 근거 로 캠피누가 받은 치료와 그의 사망 간에 인과 관계가 없다는 이유로 불기소 결정이 다시 내려졌다. CLR은 유럽인권협약 제2조 생명권, 제3조 고문 및 비인도적 처우 금지, 제13조 실효적 구제를 받을 권리 등의 위 반으로 캠피누의 권리가 침해되었다고 주장하며 유럽인권재판소에 청구하였다.

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유럽인권재판소 판례를 중심으로

2) 판결요지 ① 유럽인권협약 제2조 위반 여부

유럽인권협약 제2조27)는 국가가 고의로 위법하게 생명을 박탈하지 못하도록 할 뿐 아니라 국민의 생명을 보호하 기 위한 적절한 조치를 취할 것을 요구한다. 적극적 의무는 생명권이 문제되는 상황이라면 그 행위가 공적이든 사적이든 관계없이 적용된다. 이는 의료서비스 분야에서는 의료전문가들의 작위 또는 부작위(acts or omissions)에 대해 공사립을 막론하고 병원이 환자의 생명을 보호하기 위한 적절한 조치를 취하도록 강제할 규 정을 만들 것을 국가에 요구한다. 이러한 적극적 의무는 정황상 피해자가 제3자의 범죄행위로 인해 실제적이고 즉각적인 위험에 처했음이 당국(當局)에 알려지거나 알려졌어야만 할 때(where it is known or ought to have been known) 발생하며, 그럴 경우 당국은 그 권한의 범위 내에서 그 위험을 피할 수 있을 것으로 합리적으로 판 단되는 조치를 취해야 한다. 유럽인권협약 제2조가 보장하는 권리보호의 중요성에 비춰볼 때 생명의 박탈에 대해서는 가장 철저한 심사를 해 야 한다. 보호감독 하에 있는 사람들(persons in custody)은 특히 취약한 입장에 놓여 있으며 당국은 그들을 보호 할 의무가 있다. 당국이 장애인을 감호하기로 하는 경우, 장애로 인한 특별한 필요에 적합한 환경을 마련하는데 특별한 주의를 기울여야 한다. 당 재판소는 국가가 알았거나 알았어야만 할 가혹한 대우로부터 취약한 사람들을 효과적으로 보호하기 위해 특정 조치를 취할 의무를 진다고 판시하였다. 따라서 어떤 사람이 건강한 상태로 보호 감독에 들어와서 후에 사망하게 되면, 국가는 사망에 이르게 된 경위에 대한 충분하고 설득력 있는 설명을 해야 할 의무를 지며, 특히 피해자의 주장이 의료기록에 의해 뒷받침되는 경우, 그 주장의 진실성에 의혹을 품게 할 증 거를 제시할 의무가 있다. 생명권을 보호할 국가의 의무는 공공장소에서 개인의 안전을 보장하기 위한 합리적인 수단을 강구하는 것뿐만 아니라, 심각한 상해나 사망의 경우 사실관계를 신속하게 확정하고 잘못을 저지른 자들이 책임을 지도록 하며, 피해자들에게 적절한 구제조치를 제공할 수 있게 하는 실효적이고 독립적인 사법체계를 마련하는 것 역시 포함 한다. 또한 국가의 법이 제공하는 보호는 이론상이 아닌 실제로 실효성 있는 보호이어야 한다. ⓐ 유럽인권협약 제2조의 실체적인 면

캠피누는 평생 국가에 맡겨져 살았다. 그가 18세가 된 이후 어떤 후견인도 임명되지 않았는데 이는 그의 정신 장 애에도 불구하고 그에게 온전한 법적 행위·의사능력이 있는 것으로 추정한 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 보건당

27) 제2조 생명권

1. 모든 사람의 생명권은 법에 의해 보호된다. 어느 누구도 법에 규정된 형벌이 부과되는 범죄의 유죄확정에 따른 법원의 판결을 집행하 는 경우를 제외하고는 고의로 생명을 박탈당하지 않는다.

2. 생명의 박탈이 다음의 상황에서 절대적으로 필요한 무력 사용의 결과인 때에는, 이 조문을 위반하여 가해진 것으로 간주되지 않는다.

(a) 위법한 폭력으로부터 사람을 방어하기 위해;

(b) 합법적 체포를 하거나 합법적으로 구금된 자의 도주를 방지하기 위해;

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국이 캠피누를 다룬 방식은 루마니아 정신건강법에 반한다. 루마니아 정신건강법은 의료시설의 이동에 환자의 동의를 받도록 요구하는데, 18세 이후에도 당국은 캠피누에게 동의를 구하거나 그에게 주어질 의료서비스에 관 해 고지하거나 상의한 적이 없다. 또한 캠피누를 CMSC와 PMH에 보내기로 한 당국의 결정은 캠피누가 적절한 의료서비스와 지원을 받을 수 있는지 보다는 어느 시설이 캠피누를 수용할 의사가 있는지에 따른 것이었다. 처음 수용된 CMSC는 정신장애가 있는 환자를 감당할 능력이 갖춰지지 않은 시설이었고, 캠피누는 결국 과거 에이즈 환자 처치에 필요한 시설 부재를 이유로 캠피누를 거부했던 병원인 PMH에 수용되었다. 당국은 적절한 진단 없이 그의 실제 건강상태는 완전히 무시하고 시설 간 이송을 결정한 것이다. 특히 주목할 점은 캠피누에게 적절한 에이즈 바이러스 관련 치료를 제공하지 않은 의료당국의 과실이다. 또한 캠피누가 지나치게 공격적이고 흥분하는 등 갑작스런 상태의 변화를 보였을 때 의료당국은 정신 병원인 PMH로의 이송을 결정하였는데, 에이 즈 환자 처치 시설이 없으며 정신과전문의가 없는 과에 배치하였다. 진정제와 비타민만 주어졌을 뿐 캠피누의 갑 작스런 정신상태 변화의 원인을 진단할 의학적인 검사는 전혀 행해지지 않았다. 제출된 증거를 검토하는데 있어서는 캠피누의 취약한 상태와 평생 국가가 그를 맡아왔었기 때문에 국가가 그의 치료를 책임질 의무와 그 치료에 대한 설명을 해야 할 의무가 있다는 점에 특히 주목해야 한다. 일단 캠피누가 사 망에 이르는 일련의 과정들은 의료당국의 결정에 심각한 결함이 있었음을 보여준다. 또한 정부는 피해자를 대신 하여 주장된 의혹의 진실성을 불식시킬만한 증거를 제시하지 못하였다. 나아가 정부는 캠피누의 사망 전 건강상 태에 대한 기록 부족이나 사망원인에 대한 설명의 부족을 해명하지도 못했다. 더욱이 캠피누가 PMH에 수용되 었을 당시 정부당국은 그 시설의 식량, 난방, 약물을 포함 의료직원과 자원의 부족으로 인해 그 시설의 사망자 수 가 늘었음을 잘 알고 있었다. PMH가 위와 같은 상황임에도 불구하고 극심히 취약한 상태에 있었던 캠피누를 PMH로 보내기로 결정함으로써 당국은 불합리하게 그의 생명을 위험에 처하게 한 것이다. 또한 적절한 보살핌 과 치료를 제공하지 않은 점 역시 그를 죽음에 이르게 한 또 다른 결정적인 요인이다. 루마니아 정부당국은 캠피누의 생명에 대하여 필요한 수준의 보호를 제공하는데 실패함으로써 협약 제2조의 실 체적인 요구를 충족하지 못하였다고 판단된다.

ⓑ 유럽인권협약 제2조의 절차적인 면

당국은 책임의 소재 파악을 포함하여 캠피누의 죽음을 둘러싼 정황을 밝혀내지 못했다. 또한 루마니아법에 위반 되게 캠피누 사망 후 즉시 부검을 실시하지 않았고 그를 치료한 방식에 대한 효율적인 조사도 이루어지지 않은 절차상 위반이 있다. 나아가 루마니아 법원은 기본적인 의료기록 수집에 실패하고 의료진 사이의 상반된 진술에 대해서 해명하지 못한 심각한 절차상 하자를 강조했는데, 상급법원이 그 판결을 유지하지 않아 위에 지적된 하자 들이 교정되지 않았을 뿐 아니라 다루어지지조차 않았다. 짧은 논증을 통해 하급법원의 판결을 파기한 상급법원 은 의료과실을 배제한 의료협회의 결정 및 과학수사보고서에 주로 의거하여 환자가 적절한 치료를 받았다고 결 론지었다. 그러나 이러한 결론은 캠피누에게 주어진 치료에 관한 기록이 매우 부족하고 당시 PMH의 객관적인 상태를 고려할 때 지나치게 간결한 것이다. 2002년부터 2004년 사이 PMH에서 발생한 129명의 사망자에 대한 수사가 민형사상 책임이 있는 자를 찾아내거나 책임지게 하지 않은 채 종결된 점 역시 주목해야 한다. 루마니아 정부당국은 캠피누 사건에 대해 유럽인권협약 제2조가 요구하는 철저한 조사를 하지 못했고 그의 죽음

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을 둘러싼 정황에 대한 실효적인 수사를 실시하지 못하여 유럽인권협약 제2조의 절차적인 요구를 충족하지 못하 였다고 판단된다.

② 유럽인권협약 제13조(유럽인권협약 제2조와 관련하여) 위반 여부

유럽인권협약 제13조28)는 유럽인권협약의 권리와 자유의 실체를 실현할 구제조치가 협약국의 법질서에서 어떤 형식으로든 국가적 차원에서 취해질 것을 보장한다. 따라서 협약국마다 구제 방법에 있어서는 약간의 재량이 허 용되지만 유럽인권협약에 의거한 청구의 실체를 다루는 자국 내의 구제를 제공하고 적절한 구호를 제공할 것이 요구된다. 그 구제는 법적으로 뿐 아니라 실질적으로 “실효적”이어야 한다. 생명권이나 고문·비인도적 처우의 금 지와 같이 근본적으로 중요한 권리가 문제되는 경우 유럽인권협약 제13조는 배상금의 지급뿐 아니라 청구인의 수사절차에 대한 효과적인 접근을 포함하여 책임있는 자들을 찾아내고 처벌할 수 있는 철저하고 실효적인 수사 를 요구한다. 유럽인권협약 제13조에 언급된 당국이 반드시 사법당국일 필요는 없으나 그 당국이 가지는 권한과 절차적 보장은 구제의 실효성 판단에 관련된다. 사법적 구제는 독립성이 강력히 보장되어야 하며, 피해자와 그 가족에게 접근이 허락되어야 하고, 판정된 배상금은 집행 가능해야 한다. 루마니아 정부는 유럽인권협약 제2조상 피해자임을 주장하는 정신장애를 가진 사람들을 구제할 수 있는 적절한 장치를 제공하지 못했다. 또한 캠피누의 사망으로 이어지는 정황에 대한 효과적인 수사를 하지 못했고, 당국의 책임이 독립적이고 공개적이며 효과적인 방식으로 밝혀질 수 있는 그 밖의 절차도 마련하지 못했다. 루마니아 정 부가 적절한 구제조치의 존재를 보여주는 예로 든 수단들은 그 제한적인 효과나 절차적 안전장치의 부재로 인해 불충분하거나 실효성이 부족하다. 위와 같은 점들을 고려할 때 루마니아 정부는 생명권 위반에 관한 청구인의 주장을 독립적인 기관이 검토할 수 있게 하는 적절한 사법체계를 확보·시행하지 못하였으므로 협약 제2조와 관련하여 협약 제13조를 위반하였다고 판단된다.

③ 협약 제3조 위반 여부

위와 같은 판단들이 내려진 점을 고려할 때 협약 제3조 위반 및 협약 제13조와 관련한 협약 제3조의 위반에 대해 별도의 판단이 필요한 쟁점은 없는 것으로 판단된다.

28) 제13조 실효적 구제를 받을 권리

이 협약에 규정된 권리와 자유가 침해된 모든 사람은 그 침해가 공무집행 중인 자에 의해 자행된 것이라 하더라도 국가당국 앞에서 실효 적인 구제를 받는다.

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(2) Asiye Genç v. Turkey(응급치료를 제공할 국가의 보호의무)29) 1) 사건개요

터키의 Burdur에 거주하는 청구인(Asiye Genç, 1976년생)은 2005년 3월 30일 진통이 있자 그의 남편과 Gümüşhane 공립병원에 갔다. 다음날 청구인은 제왕절개로 미숙아를 출산하였다.30) 출생 직후 태어난 아기는 호 흡곤란이 있었다. 해당병원에는 신생아 치료장치가 없어서 의사들은 100km 떨어진 Trabzon에 위치한 KTÜ Farabi 공립병원(Karadeniz 대학 부속병원)으로 아기를 이송하기로 결정했다. 2005년 4월 1일 새벽 1시 15분경, KTÜ Farabi 공립병원은 신생아 집중치료센터에 자리가 없음을 이유로 아기의 이송을 거부하였다. 새벽 2시경 아기는 (내·외과를 겸한) 의료 및 산과센터(CMOT)로 옮겨졌다. 현장에서 당직의 사는 해당센터에 아기를 위한 어떠한 인큐베이터도 없다고 설명하였고 청구인 부부는 다시 KTÜ Farabi 공립병 원으로 돌아왔다. 그들이 KTÜ Farabi 공립병원에 도착했을 때, 의사들은 신생아 센터에 이용가능한 자리가 없어 미숙아에 대한 입원수속이 불가능하다고 하였다. 결국 아기는 Gümüşhane 공립병원으로 이송 중이던 구급차 안 에서 사망하였다.31) 청구인은 국가가 필요한 의학적 치료를 보장해야 하는 의무를 위반하여 아기의 생명권을 보호하기 위한 적극적 의무를 이행하지 않았다고 주장하였다.32) 또한 청구인은 아기의 죽음에 대한 조사의 결함, 아기가 죽은 상황 및 아기의 죽음의 원인에 대한 사실과 책임을 밝히는 국내법의 실효성 있는 구제절차가 없음이 각각 유럽인권협약 제2조 생명권, 제3조 고문 및 비인도적 처우 금지 및 제13조 실효적 구제를 받을 권리 등에 위반되었다고 주장하 며 유럽인권재판소에 청구했다.

2) 판결요지

유럽인권재판소는 유럽인권협약 제2조가 국가가 자의적이고 비도덕적인 죽음을 선동하는 것을 금지할 뿐만 아 니라 자국민의 생명을 보호하기 위한 조치를 취하여야 하는 것을 요구하는 것이라고 확인한다. 이러한 원칙은 공 중보건 분야에서도 적용되었다.33) 공중보건 분야에서 유럽인권협약 제2조가 요구하는 국가의 적극적인 의무는

29) Asiye Genç v. Turkey, no. 24109/07, 27 January 2015. 세계헌법재판동향 2015년 제3호, 헌법재판연구원, 3-7면. 30) 당시 아기는 36주였고 몸무게는 2.5kg이었다. 31) 형사예심에서 Gümüşhane 공립병원의 해당 신생아 센터에서 사용할 수 있는 인큐베이터가 하나 있었고 그 마저도 고장이 난 상태였음을 확인하였고 KTÜ Farabi 공립병원에는 19명의 아기를 수용할 수 있는 공간이 있었고 당시 분만실에 5명의 아기가 있었으므로 14명의 아 기까지 수용할 수 있었다. CMOT에는 4개의 인큐베이터가 있었는데 당시 3개의 인큐베이터는 사용 중이었고 나머지 하나는 고장이 난 상태였다. 게다가 4개의 인큐베이터 모두 보조 환풍 시스템이 장착되어 있지 않았다. 이 지역에 있던 다른 두 개의 병원도 살펴보면 Fatih 공립병원은 9개의 인큐베이터 중 2개는 2005년 3월 31일 오후 3시경 이용 가능하였지만 보조환풍시스템은 장착되지 않은 것이었고 Giresun의 의료센터는 신생아센터가 아예 존재하지 않았다. 32) 청구인은 보건 정책(의료 시스템)을 운영하고 규제하는 것은 국가의 책임이라고 주장하였다. 병원이 가지고 있어야 하는 의료장비가 없 다는 이유로 응급치료를 필요로 하는 신생아가 치료를 받지 못하는 것은 비정상적인 것이고 국가는 청구인 아들 사망에 대하여 책임이 있다는 것이다. 게다가 연루된 의사들에 대한 도지사의 형사기소 거부는 관련병원에 대한 처벌을 막은 것이고 동 사건에 대한 행정조사 가 유럽인권협약 제2조의 요건들을 충족시키지 못했다고 주장하였다. 33) Powell c. Royaume-Uni (déc.), no 45305/99, CEDH 2000-V, et Calvelli et Ciglio c. Italie [GC], no32967/96, §48, CEDH 2002-I.

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무엇보다도(우선적으로) 사립 혹은 국립이건 간에 병원의 높은 수준을 보장하는 규제체제의 구축(의사들의 능력 및 교육수준)과 환자 생명의 보호를 보장하는 방법들(환자의 안전을 위한 신속한 치료, 현대적인 장비보유 등의 확인)의 채택을 전제로 한다. 그러나 체약국이 이러한 요구사항들을 충족하면, 특별히 환자치료에 있어서 의료진 일부의 판단오류 혹은 의료진들 사이의 잘못된 협조문제는 제2조의 의미에서 생명권을 보호하는 적극적인 의무 에 근거하여 체약국에게 책임을 물을 수 없다. 또한 유럽인권협약 제2조는 국가가 개인의 죽음의 원인을 확인하기 위하여 효과적이고 독립적인 사법제도를 구 축할 의무를 내포한다. 특히 죽음이 의심된다고 믿을만한 합리적인 근거가 있는 경우, 유럽인권협약 제2조는 즉 각적으로 당국이 (발생한) 상황을 확인하기 위하여 독립적이고 공정하며 효율적인 공식조사를 개시하도록 요구 한다. 이러한 맥락에서 신속하고 합리적인 사건조사는 모든 의료서비스 사용자의 안전을 위하여 중요하다. 국내 법에서 규정한 보호 메커니즘이 이론만으로 존재할 때 유럽인권협약 제2조의 국가의 의무는 충족될 수 없다. 즉 현장에서 효과적으로 작동되어야 하고 불필요한 지체 없이 신속한 조사가 이루어져야 한다. 청구인은 동 사안이 해당 의료진의 단순한 부주의(과실) 혹은 판단의 오류를 넘어 환자를 치료해야 하는 의료진 의 거부가 청구인 아들의 사망과 직접적으로 연관된 것이라고 주장하고 있다. 이러한 맥락에서 재판소는 국가기 관이 이러한 비극을 방지하기 위하여 그들이 할 수 있었던 것을 합리적으로 수행하였는지, 특히 사망한 아기의 생명을 보호하기 위하여 적절한 조치를 취했어야 하는 의무를 충족하였는지 확인해야 한다. 사건 사실에 근거를 둔 요소들과 관련 서류들을 고려하면, 재판소는 청구인 아들의 건강상태의 심각성, 미숙아 로 태어나 호흡곤란을 겪은 것, 응급치료대응의 필요성 어떤 것도 논란의 대상이 되지 않고, 반대로 병원 상호간 협력부족, 신생아 센터 내에 장비의 불충분(인큐베이터 고장), 응급의료검사의 부재라는 세 가지 상황에 의해서 위험에 처해진 것이라고 판단한다. Gümüşhane 공립병원은 만일 다른 병원에서 청구인 아들의 입원을 거부할 경우에 대한 생명의 위험성을 무시할 수 없었다. 재판소는 이러한 위험에도 불구하고 이송결정을 하기 전에 의료진은 KTÜ Farabi 공립병원에서 치료 받을 수 있도록 하는데 필요한 조치를 취하지 않았음을 지적한다. 병원 상호간 협력의 부재에 대해서 정부는 병 원의 공간 부족이 의료과실의 대상이 아니므로 의사의 책임을 야기하지 않는다고 주장하였지만 재판소는 병원 상호간의 협력실패와 어떠한 의사에 의해서도 신생아 치료가 이루어지지 않았던 점은 단순한 공간 부족에 의해 서 정당화될 수 없다고 본다. 재판소는 사건이 발생한 밤에 청구인 아들이 태어난 Gümüşhane 공립병원의 유일한 인큐베이터가 고장나 있었음 을 확인한다. 동일 지역 내 다른 병원들에서 장비의 수량과 상태 역시 만족스러운 것으로 간주될 수 없다. 이것은 국가가 의료 공공서비스의 적절한 기능과 원활한 운영에 대해 충분하게 감시하지 않았음을 보여준다. 이러한 태 만의 결과, 미숙아로 태어난 아기는 어떠한 누구로부터도 적절한 치료를 받지 못한 채 구급차 안에서 여러 번 왕 복하다 결국 구급차 안에서 사망하고 말았다.34) 따라서 청구인 아들은 적절한 응급치료에 대한 접근을 박탈당한

34) 사망한 아기의 부검 결과, 사인은 폐출혈로 인한 질식(saignements d’asphyxie)이었다.

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점에서 병원 서비스 장애의 희생자로 간주되어야 한다. 아기는 의료과실이나 치료결정의 오류 때문에 사망한 것 이 아니라 어느 누구도 적절한 치료를 제공하지 않았기 때문에 사망하였다. 이 사건에서 아기에게 치료를 하지 않은 해당 의료진에 대한 기소 거부는 유럽인권협약 제2조의 견지에서 문제 가 있다. 동 사안의 경우는 해당 의사의 유죄가능성의 문제를 넘어 의료서비스 구현에 대해 사법기관의 판단을 살펴보는 것이 중요하다. 우리는 이러한 사건에 대해서 보건 서비스와 병원규정의 요구사항이 일치하는지 여부 를 확인하는 국가기관이 있다고 기대한다. 그러나 어느 누구도 응급의 신생아 수용 시 적용되는 프로토콜 혹은 신생아 의료센터 간의 협력이 있었는지, 이러한 서비스 내에 필수적인 장비 부족에 대한 이유(특히 고장이 난 인 큐베이터 수량)에 대해 밝히지 않았다. 특히 해당 사건 기록은 도지사, 검사 및 행정법원의 어떤 기관도 사망한 아기의 생명에 위험을 끼친 결정적인 요소들에 대해서 비판 또는 의문을 제시하지 않았음을 보여주고 있다. 결론적으로 필수적인 응급치료 장비의 부족이 야기한 상황과 이와 관련하여 충분한 조사가 이루어지지 않았음 을 고려해 보건대, 당국이 유럽인권협약 제2조를 위반하였다고 판단한다. 아울러 청구인은 정신적인 손해를 이 유로 100,000유로를 요구하였으나 물질적 피해나 금전적 피해와 비용의 상환은 청구하지 않았다. 정부는 청구 인의 요구금액이 과도하다고 주장하나 재판소는 형평(衡平)에 따라 확인된 위반을 이유로 청구인이 겪은 정신적 피해에 대하여 65,000유로를 배상하는 것이 적절하다고 판단한다.

(3) Bălşan v. Romania(가정폭력으로부터 피해자를 보호하여야 할 국가의 보호의무)35) 1) 사건개요

남편에게 상습적인 구타를 당한 가정폭력의 피해자였던 루마니아 국적의 청구인이 가정폭력이 재발하지 않도록 국가가 취한 조치가 거의 없고, 이는 유럽인권협약 제3조 비인간적인 처우의 금지 및 제14조 차별의 금지에 위반 된다고 주장하며 유럽인권재판소에 제소하였다. 청구인은 당국이 청구인 남편의 가정폭력에 대해 알고 있었고, 이 행위는 청구인의 의료기록으로도 증명되었지만, 청구인의 고소에 대해 적절한 대응이 없었고, 효과적인 조사 도 하지 않았으며, 가해자에게 행정범칙금을 부과하는 제재로 그침으로써 실제 억제 효과가 있는 제재를 가하지 않아 청구인이 계속해서 학대받을 위험에 놓였었다고 주장한다.

2) 판결요지 ① 유럽인권협약 제3조 위반 여부 ⓐ 보편적 원칙

유럽인권협약 제1조는 제3조와 결합하여 국가에게 제3조가 금지하고 있는 모든 형태의 학대로부터 관할권 안에 있는 개인들을 보호할 적극적 의무를 부과하며, 이는 이러한 처우가 사인에 의해 행해진 경우도 포함한다. 유럽

35) Bălşan v. Romania, no. 49645/09, 23 May 2017. 세계헌법재판동향 뉴스레터 제25호.

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발제 I

유럽인권재판소 판례를 중심으로

인권재판소는 가정폭력 피해자들이 특별히 더 취약하다는 점과 이들을 보호하는데 국가가 적극적으로 관여할 필요성 또한 인정한다. 이러한 적극적 의무는 종종 중복되는데 1) 당국이 이미 인지하고 있었던 혹은 인지하고 있었어야 할 학대를 방지하기 위해 합리적인 조치를 취할 의무와 2) 개인이 학대가 있었다는 주장을 하는 경우, 효과적인 공식 조사를 실시할 (절차적) 의무로 이루어진다. 국가에게 적극적인 의무가 부과되기 위해서는 학대 를 받고 있었던 당시에 혹은 이것이 발생할 위험이 있었던 당시에 당국이 이를 알고 있었거나 혹은 알고 있었어 야 하고, 주어진 권한의 범위 내에서 합리적으로 판단하였다면 그 위험을 피할 수 있는 조치를 취하지 않았음이 입증되어야 한다. 또한 유럽인권재판소는 국가가 모든 형태의 가정폭력을 처벌하는 체계를 수립, 시행하고, 그 피해자들을 충분히 보호할 적극적 의무가 국가에게 있다고 판시하여왔다. 또한 유럽인권협약은 이론적인 혹은 환상에 불과한 권리가 아니라 실제적이고 효과적인 권리를 보장한다는 원 칙과 협약 제19조에 규정된 유럽인권재판소의 설립 목적을 고려했을 때, 유럽인권재판소는 국가가 관할권 내에 있는 사람들의 권리를 보호할 의무를 적절히 이행토록 감독하여야 한다.

ⓑ 이 사건에서 보편적 원칙의 적용

청구인이 겪은 신체적 고통은 진단서와 경찰 보고서에 기록되어 있다. 루마니아 정부는 청구인이 겪은 처우가 협 약 제3조가 금지하고 있는 비인간적인 처우의 범주에 포함되기 위해 필요한 최소한의 심각성에 이르지 못하였 다고 주장하지만, 신체적 상처 및 그녀의 두려움과 무력함과 같은 정신적 고통을 합하면 제3조에서 요구하는 심 각성을 충족하고 따라서 국가에 적극적인 의무가 인정된다.36) 따라서 청구인의 신체에 가해진 폭행이 재발하는 것을 막기 위해서 국가가 모든 합리적인 조치를 취했는지 여부 를 판단하여야 한다. 청구인이 거의 1년에 걸쳐 경찰에 신고를 하고, 또 정식 고소장을 제출하고, 탄원서를 제출 하는 방식으로 도움을 요청했기 때문에 관계 당국은 가해자의 폭력행위를 인지하고 있었다. 청구인의 모든 고소 장에는 진료기록이 첨부되어 있었고, 따라서 폭력의 정도를 알 수 있었다. 게다가 진료기록의 진위여부는 문제된 적도 없었다. 따라서 루마니아 정부에게는 청구인의 고소장을 받은 즉시 조치를 취해야 할 의무가 있었다. 사건이 일어났을 당시의 루마니아 형법은 상해죄를 처벌하고 있었고, 이것이 가족구성원들 사이에서 일어났다 면 더욱 무거운 형이 가해졌다. 또한 가정폭력 방지법(법 217/2003호)은 가정폭력의 피해자를 보호하기 위한 추 가적인 조치를 규정하고 있었다. 따라서 청구인이 가정폭력에 대해 고소하고 관계 당국의 보호를 요청할 수 있는 법률적 구조가 존재하였다. 이러한 상황에서 협약 제3조의 위반이 있었는지를 판단하기 위해서는 루마니아 당국 이 관련 절차규칙을 준수하였는지, 준수하였다면 그 방법은 어떠하였는지를 검토하여야 한다. 청구인은 2007년 8월 3일에 가해자를 상해죄로 형사고소 하였다. 하지만 조사는 상당히 지연되었고, 청구인이 한 달 후에 다시 두 번에 걸쳐 가해자에게 폭행당하고 나서야 조사가 시작되었다. 하지만 가해자가 아닌 청구인 이 먼저 경찰에서 조사를 받았고, 2007년 9월 11일자의 청구인의 진술서에서 가해자가 청구인의 목숨을 위협하

36) E.M. v. Romania, no. 43994/05, § 57, 30 October 2012; Milena Felicia Dumitrescu v. Romania, no. 28440/07, § 54, 24 March 2015 참조.

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고 있다는 진술을 하였음에도 불구하고, 가해자는 2007년 11월 19일이 되어서야 경찰의 심문을 받았다. 경찰조 사는 상해죄가 저질러졌다는 결론을 내리며 한 달 후에 종료되었다. 하지만 청구인이 먼저 도발을 함으로써 범죄 가 일어났기 때문에 형법상 제재를 하기에는 심각하지 않다는 이유로 행정범칙금만이 부과되었다. 경찰의 이러한 결정에 대해서 청구인이 제기한 소가 법원에서 기각되었다는 점 역시 주목할 만하다. Petroşani 지방법원은 경찰에서와 마찬가지로 가해자의 범죄가 청구인의 도발로 인해 저질러졌다는 이유로 상해에 관련된 모든 기소를 기각하였다. 청구인은 가해자에 대한 접근금지도 신청하였지만 법원은 이 신청에 대해 아무런 답 을 하지 않았다. 가해자에게 부과된 행정범칙금이라는 제재는 이러한 제재가 내려진 이후에도 청구인에 대한 가해자의 폭행이 계속되었다는 점만 보더라도 청구인의 안전을 보장해 줄 수 있는 효과적인 수단이었다고 볼 수 없다. 이 사건의 형사절차와 관련한 조사 및 재판과정에서 가정폭력 행위를 청구인의 도발로 인한 것이라고 보았다는 점과 형사적 제재가 필요할 만큼 심각하게 여기지 않았다는 점에서 우려된다. 또한 루마니아 법원은 이러한 사건 에서 법정 대리인이 피해자를 대리하는 것이 필요하다고 여기지 않았고 청구인의 국선변호인 신청도 거부하였 다. 유럽인권재판소는 이 점에 있어서 학대를 받은 피해자들의 신고를 조사할 때에는 피해자들의 실질적 참여를 보장할 절차적 의무가 존재하는데 특정 상황에서는 국가가 피해자들에게 무료로 효과적인 법정 대리인을 제공 할 의무로까지 확장될 수 있다고 판시하였다.37) 국내법을 해석하여 문제를 해결하는 것은 기본적으로 각국 법원 의 임무이고 유럽인권재판소의 임무가 아니다. 하지만 가정폭력범죄행위가 일어난 것이 확실시 되는 이번 사건 에서 당국이 택한 접근법은 국가 법체계의 목적을 달성하지 못했고, 또한 여성에 대한 폭력, 특히 가정폭력에 대 한 국제 기준에도 부합하지 않는다. 루마니아는 청구인이 이미 존재하는 구제책인 가정폭력 방지법(법 217/2003호)을 이용하지 않았다고 주장하지 만 청구인은 이 법을 사용하였고 전혀 도움을 받지 못했다. 이 사건에서 중요한 것은 가해자가 가정폭력 행위에 대해 처벌을 받았는지 이고, 이는 형사법정에서 다루어져야 할 문제이다. 청구인은 형사절차에서 가능한 모든 구 제책을 사용하였지만 루마니아 당국은 청구인의 상황을 인지하였음에도 가해자를 처벌하지 않았고 그 후의 폭 력을 막지도 못했다. 청구인에게 가해진 폭력은 2008년 내내 지속되었고, 이 기간 동안 당국은 일관되게 소극적이었다. 청구인은 2008년 상반기에만 6번의 형사 고소와 보호명령 신청을 하였고, 이 중 몇 번의 폭력은 의료기록으로도 남아있 다. 하지만 당국은 그 어떤 구체적인 조치도 취하지 않았고, 청구인이 가해자를 상대로 제출한 고소장을 증거부 족 혹은 형사 제재가 가해질 만큼 심각한 정도에 이르지 못했다는 이유로 기각하였다. 앞의 논의된 내용을 고려해보면 루마니아 당국이 청구인의 형사고소를 다룬 방식은 남편의 폭력행위로부터 청 구인을 충분히 보호해주지 못했다는 결론에 이른다. 따라서 협약 제3조에 위반된다.

37) Savitskyy v. Ukraine, no. 38773/05, § 117, 26 July 2012.

발제문

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발제 I

유럽인권재판소 판례를 중심으로

② 유럽인권협약 제3조와 결합하여 제14조 위반 여부

청구인은 자신의 성별 때문에 차별받았고, 가족폭력의 피해자들이 루마니아 국내법에 의해 적절하게 보호받지 못한다고 주장한다. 이에 반해 루마니아 정부는 청구인이 자신의 성별 때문에 국내 당국으로부터 차별을 받았다 는 점을 입증하지 못하였다고 주장한다. 또한 루마니아 정부는 이 사건이 일어났을 당시의 루마니아의 법적 메 커니즘이 가정폭력으로부터 여성들을 보호하는데 충분하였고, 관계 당국은 피해자들을 보호하기 위한 의무를 충실히 이행하였다고 주장하였다. 유럽인권재판소는 국가가 의도적이지 않았더라도 결과적으로 가정폭력 피해자인 여성들을 보호하지 못하였다 면 법 앞에서 동등하게 보호받을 권리를 위반한 것이라고 판결한 바 있다.38) 또한 여성에 대한 폭력의 정의와 범 위를 고려할 때에는 유럽인권재판소 선례를 통해 확립된 차별의 일반적 의미에 더하여 여성의 폭력에 대해 특별 히 규정하고 있는 국제협약이나 국제사법기관의 판결 역시 고려하여야 한다고 판시하였다.39) 이런 맥락에서 이 스탄불 협약40)이 여성에 대한 폭력을 여성에 대한 차별의 한 형태로 정의하고 있다는 점에 주목해야 한다. 이번 사건을 살펴보면 청구인의 남편은 지속적으로 청구인을 상대로 폭력을 휘둘렀고, 살해 위협까지 하였으며, 루마니아 당국은 이러한 점을 잘 알고 있었다. 그럼에도 불구하고 루마니아 당국은 청구인이 먼저 도발해서 가정 폭력이 일어났다고 결론내리고, 남편의 폭력이 사회에 위험을 가하지 않기 때문에 형사법적 처벌을 하지 않았으 며, 또한 청구인이 요청한 국선변호인 요청도 거부하였다. 이번 사건에서 관계 당국의 소극성은 청구인이 지속적으로 경찰과 검찰에게 보호조치 요청을 하였지만 어떠한 조치도 취하지 않은 점으로도 잘 드러난다. 가정폭력의 피해자들이 특히 취약하다는 점을 고려한다면 관계 당국 은 청구인의 상황을 좀 더 철저하게 조사하였어야 한다. 루마니아에서 가정폭력은 일반적으로 용인되고, 대부분의 사람들에 의해 받아들여지며, 신고된 사건에 대해서 형사 처벌이 이루어지는 경우가 적다는 것이 공식적 통계로 나타난다. 가정폭력의 피해자들은 매년 증가하고 있 으며, 피해자의 거의 대부분이 여성이다. 루마니아 정부는 국내법적으로 가정폭력에 대한 법률적 보호체계가 피 해자를 효과적으로 보호한다고 주장하지만 이미 앞에서 살펴본 바와 같이 그렇지 못하다. 이상의 내용을 종합해 보면 청구인에게 가해진 폭력은 여성에 대한 차별의 한 형태인 성에 기반한 폭력으로 간 주될 수 있다. 루마니아 정부가 가정폭력을 방지하고 예방하기 위하여 입법과 국가 전략도 세웠지만 사법 체계 전반적으로 이에 응답하지 않았고, 이번 사건에서처럼 가해자들이 처벌을 받지 않고 넘어간다는 점 등을 보았을 때, 이러한 루마니아 정부의 노력은 가정폭력에 대처하기 위한 적절한 조치로 보기 어렵다. 따라서 협약 제3조와 결합하여 협약 제14조에 위반되었다고 판단한다.

38) T.M. and C.M. v. the Republic of Moldova, no. 26608/11, § 57, 28 January 2014; M.G. v. Turkey, no. 646/10, § 115, 22 March 2016. 39) Opuz, v. Turkey, no. 33401/02, § 185, 9 June 2009. 40) 여성에 대한 폭력과 가정폭력 예방 및 방지에 관한 유럽의회협약(“the Istanbul Convention”)은 루마니아에서는 2016년 3월 16일 비준 되었고, 2016년 9월 1일부터 효력이 발생하였다.

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IV. 결론 유럽인권재판소는 유럽인권협약이 명시적으로 국가의 국민 안전보장의무를 규정하고 있지 않지만 다른 실체적 규정들을 통해 동일한 보호를 제공하고 있는 것으로 보인다. 즉, 유럽인권협약 제2조 생명권, 제3조 비인간적인 처우의 금지, 제8조 개인과 가정생활의 보호를 주로 활용하였으며, 이를 다투는 절차가 문제되는 경우에는 유럽 인권협약 제6조 공정한 재판을 받을 권리나 제13조 실효적 구제를 받을 권리를 이용하기도 하였다. 나아가 여기 에 차별의 문제가 발생하는 경우에는 제14조 차별의 금지를 적용하기도 하였다. 또한 유럽인권재판소는 유럽인권협약 제2조 생명권, 제3조 비인간적인 처우의 금지, 제8조 개인과 가정생활의 보호를 국가의 실체적 의무와 절차적 의무 위반 여부로 나누어 판단함으로써, 사실 관계 확정 및 내용적 위반 여 부에 대한 판단이 어려운 경우에도 해당 국가가 그 사건에서 문제되고 있는 사안에 대하여 적절한 조사나 처벌 을 하지 않았다는 절차적 이유만으로도 협약 위반을 발견할 수 있는 길을 열어 놓았다. 나아가 유럽인권재판소는 그 심사에 있어서도 (1) 해당 국가가 문제된 위험에 대하여 미리 알고 있었거나 알았어 야 했는지, (2) 그러한 상황 속에서 국가가 그 위험을 피할 수 있을 것으로 예상되는 조치를 취하였는지, (3) 그러 한 조치가 이론상이 아닌 실제적으로 ‘실효성’ 있는 조치였는지 여부를 심사한다. 이는 상당히 엄격한 심사로서 구체적인 내용적 판단이다. 이러한 유럽인권재판소의 경험은 우리에게도 상당히 시사하는 바가 크다. 즉, 우리 헌법 역시 명문의 규정으로 국가의 국민 안전보장의무를 규정하고 있지는 않다. 물론 헌법 개정을 통해 이에 대한 명시적인 근거 조문을 규 정하는 것이 더 바람직할 수 있겠으나 유럽인권재판소의 예에서 볼 수 있듯이 다른 실체적 권리 규정을 통해 국 가의 구체적 의무를 도출해내는 방법을 생각해 볼 수 있다. 이는 불확실한 헌법 개정을 기다리지 않고 현실적으 로 국가의 국민 안전보장의무를 헌법화 할 수 있는 방법이 될 수 있다. 또한 헌법상 기본권 규정을 판단함에 있어서 유럽인권재판소의 예에서 볼 수 있듯이 실체적 위반 여부와 절차적 위반 여부로 나누어 판단하는 방법의 도입도 고려해 볼만 하다. 이는 헌법재판소가 스스로 사실관계의 확정의 문 제까지 나아가지 않고 정부가 필요한 효율적인 조사를 하지 않았다는 것 자체만으로도 헌법 위반을 발견할 수 있도록 해준다. 예를 들어 대형 참사가 발생했을 때, 사고의 사실 관계를 헌법재판소가 직접 따져 생명권 위반을 판단하기 보다는(특히 그러한 사실 관계가 불확실하거나 다툼이 있는 경우), 그러한 사고가 발생한 후 필요한 조 사가 이루어졌는지, 책임자 처벌이 제대로 이루어졌는지에 대한 판단으로 대체할 수 있는 것이다. 마지막으로 심사기준에 있어서도 보통 이런 상황에서 헌법재판소에 의해 적용되었던 국가가 최소한의 보호조치 를 취하였는지를 판단하는 과소보호 금지원칙을 넘어 내용적인 판단이 이루어질 수 있는 심사기준의 도입을 생 각해 볼 수 있다. 이는 유럽인권재판소의 심사기준에 대한 더 면밀한 연구가 필요한 부분으로 다음의 연구과제로 남긴다.

토론문 토론Ⅰ

「김성진, 국가의 국민 안전보장의무: 유럽인권재판소 판례를 중심으로」에 대한 토론문

토론ⅠI

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무 - 세월호 특조위 보고서를 중심으로

토론문

토론 I

「김성진, 국가의 국민 안전보장의무 : 유럽인권재판소 판례를 중심으로」에 대한 토론문 김대환 서울시립대학교 법학전문대학원 교수

토론문

국민 안전보장의무에 대한

토론 I

토론문

I. 들어가는 말 유럽인권재판소 판례를 중심으로 한 국가의 안전보장의무에 대한 김성진 헌법연구관님의 발제를 잘 경청하였습니 다. 발표문은 우리에게 잘 알려져 있지 않은 유럽인권재판소의 판례에 대해서 공부할 수 있는 좋은 기회가 되었을 뿐 만 아니라, 이를 통해서 우리나라의 국민 안전보장의무의 이론구성과 향후 판례의 발전 방향에 대해서도 좋은 시사 점을 제시하고 있는 것으로 생각됩니다. 나아가서 발표문은 주제에 관하여 일반적인 논의보다는 개별적이고 구체 적인 사례를 중심으로 검토함으로써 논의를 더욱 깊게 하고 있다는 점에서 의의가 더욱 크다고 하겠습니다. 까다로 운 판례의 논증을 잘 정리하여 소개해주신 김성진 헌법연구관님께 토론자로서 깊은 감사를 드리는 바입니다. 또한 시대적 과제인 주제에 대해 공부할 수 있는 좋은 기회를 제공해 주신 화우공익재단에 대해서도 감사의 말씀을 드립 니다. 발제논문을 통하여 토론자는 유럽인권재판소가 국가에게 국민안전보장의무를 실현할 적극적 의무(positive obligation)가 있음을 인정하고 있을 뿐만 아니라 그에 대해 매우 적극적으로 판결하고 있음을 알 수 있었습니다. 발 표문에 따르면 유럽인권재판소는 자연재해와 환경오염으로 인한 생명과 건강을 보호할 의무, 악취로부터 개인과 가 정생활을 보호할 의무, 적절한 의료서비스를 제공할 의무, 폭력으로부터 국민의 안전을 보장할 의무 등을 인정하고 있습니다. 이러한 의무들은 주로 생명권(협약 제2조), 고문의 금지(협약 제3조), 신체의 자유와 안전에 대한 권리(협략 제5조), 사생활과 가족생활을 존중받을 권리(협약 제8조), 실효적 구제를 받을 권리(협약 제13조), 차별의 금지(협약 제14조) 등에서 인정되고 있습니다. 국가의 국민안전보장의무에 대한 유럽인권재판소의 적극적인 인정은, 결코 잊을 수 없는 세월호 참사의 비운을 생 각할 때 우리를 다시 돌아보게 합니다. 이 참사는 발표문에서 국가의 책임을 인정하고 있는 어떤 사건보다도 생명권 을 심각하게 침해했기 때문입니다. 저는 오늘 이 논의가 국가의 국민안전보장의무의 실효적 이행을 위한 필요한 조치를 시작하는 하나의 작은 계기가 되기를 바라마지 않습니다. 요제프 이젠제가 말한 것처럼 국민의 안전을 보장하는 것은 국가의 커다란 목표가 아닐 수 없기 때문입니다.

유럽인권재판소의 국민안전보장의무의 구현에 대해 탁월하게 소개한 발표문을 기초로, 우리 헌법과 관련한 논의를 위해서 필요한 몇 가지를 언급하는 것으로 토론을 대신할까 합니다.

1) Josef Isensee, Das Grundrecht als Abwehrrecht und staatliche Schutzpflicht, Rn 83.

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II. 국가의 국민안전보장의무론 발표문에서는 국가의 국민안전보장의무라는 용어를 사용하고 이로부터 체약국의 적극적 의무를 도출하고 있습니 다. 이러한 적극적 의무는 “체약국은 자신의 관할에 속하는 모든 자에 대하여 이 협약 제1절에 규정된 권리와 자유를 보장한다(secure, zusichern).”라고 규정하고 있는 유럽인권협약 제1조(인권 존중의 의무)에서 도출된다고 합니다. 그 런데 이와 유사한 규정은 대한민국헌법에서도 찾아 볼 수 있습니다. 바로 “국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인 권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”라고 규정한 헌법 제10조 제2문입니다. 이 기본권보장의무규정의 의미에 대해서는 다음과 같이 설명할 수 있을 것입니다.

1. 보장의무의 내용

보장대상이 개별기본권이냐 모든 기본권이냐에 따라 일반적 보장의무와 개별적 보장의무로 구분할 수 있을 것입니 다. 전자는 특정한 개별기본권을 전제로 하지 않고 기본권 일반에 대한 국가의 보장의무를 일반적으로 선언하고 있 는 경우에 도출할 수 있는 국가의 의무인데, 개별적 보장의무와 효력에 있어서는 다르지 않을 것입니다. 기본권의 내용에 따라서는 국가의 보장의무가 소극적인 보장의무에 그치는 것이 있고, 소극적인 보장의무 그 이상 을 요구하는 것이 있습니다. 전자에는 주로 자유권이 해당되고, 후자에는 생존권(사회권) 등이 해당됩니다.

가. 소극적 보장의무(negative obligation)

이는 자유권의 방어권적 기능을 국가의 의무적 관점에서 고찰한 것입니다. 국가는 개인의 기본권을 존중하여야하고 이를 법률유보원칙에 근거하지 않고서는 제한할 수 없습니다. 소극적 보장의무는 국가에 대해 일정한 부작위의무를 부과하는 것을 내용으로 합니다.

나. 적극적 보장의무(positive obligation)

이는 국가가 인권을 단순히 존중하고 침해하지 않는데 그치는 것이 아니라 적극적으로 보장할 의무가 있는 경우에 성립합니다. 적극적 보장의무의 주요내용은 국가에 대해 일정한 적극적 작위를 요구할 수 있다는데 있습니다. 국가의 적극적 보장의무는 생존권(사회권)이나 권리구제를 위한 기본권(절차적 기본권) 등의 경우에 성립할 수 있습 니다. 헌법이 생존권을 보장한 경우에는 국가는 최소보장의 원칙에 입각하여 최소한의 보장에 대한 국가의 적극적 의무가 도출될 수 있습니다. 또 절차적 기본권의 경우에도 국가에게는 일정한 입법형성의 의무가 도출될 수 있습니 다. 그런데 여기의 생존을 안전의 문제로 이해하는 경우에는 넓은 의미의 안전보장의무의 한 내용으로 범주화할 수 있 을 것입니다.

토론문

국민 안전보장의무에 대한

토론 I

토론문

다. 국가의 기본권 보호의무 1) 기본권 보호의무의 의의

발표문에 따르면 유럽인권재판소에서는 유럽인권협약상의 생명권(제2조), 고문(비인도적 처우)의 금지(제3조), 사생 활과 가족의 보호(제8조), 의사표현의 자유(제10조), 집회의 자유(제11조) 등에 대해서 국가의 적극적 의무를 인정하 고 있습니다.2) 이 판결들에서 말하고 있는 작위의무는 주로 국가의 적극적이고 효율적인 조사에 대한 작위의무와 그 보장을 위한 실효성 있는 절차적인 방안을 갖출 의무를 말합니다. 따라서 자유권에 관해서도 자유권을 효율적으로 보장할 실질적인 장치를 갖추지 못하고 있는 것은 이러한 국가의 적극적인 보장의무를 침해한 것이 되어 국가의 손 해배상책임이 인정되게 됩니다. 그런데 유럽인권재판소 사례들은 대체로 자유권과 관련되는 것으로 보입니다. 전통적으로 자유권은 국가로부터 의 자유를 확보하기 위한 것이고, 국가에 대하여는 소극적 보장의무 즉, 부작위의무를 지우는 것으로 이해되어왔 기 때문에, 자유권으로부터 적극적 보장의무를 이끌어 낼 수는 없다고 할 것입니다.3) 따라서 발표문에 나타난 유 럽인권재판소의 사례들은 대국가적 권리로서의 자유권에서 국가의 적극적 의무가 도출되는 것이 아니라, 자유 권에 대한 제3자로부터의 침해에 대해 당해 기본권을 보호할 국가의 의무(=국가의 기본권 보호의무)와 관련된 것으로 판단됩니다.4) 우리 헌법재판소에서도 기본권보호의무를 인정하고 있습니다. 예를 들면 두 번의 교통사고처리특례법에 대한 헌법 소원 결정에서 헌법재판소는 기본권보호의무와 관련한 일반적 논의를 전개하고 이를 긍정한바 있습니다.5) 헌법재 판소의 판례에 따르면 기본권 보호의무란 기본권적 법익을 기본권 주체인 사인에 의한 위법한 침해 또는 침해의 위 험으로부터 보호하여야 하는 국가의 의무를 말하며, 주로 사인인 제3자에 의한 개인의 생명이나 신체의 훼손에서 문 제되는데, 이는 타인에 의하여 개인의 신체나 생명 등 법익이 국가의 보호의무 없이는 무력화될 정도의 상황에서만

2) 김성진, 인권보호를 위한 국가의 적극적 작위의무, 법률신문 2012. 5. 7.자 10면도 참조. 3) 그런데 헌법재판소의 결정에서는 양심의 자유는 “가능하면 양심의 자유가 보장될 수 있도록 법질서를 형성해야 할 의무를 부과하는 기 본권”이라고 설명하고 있습니다. 여기서의 양심의 자유에 대한 입법형성의무는 자유권에 대한 국가의 적극적 기본권보장의무의 한 표현 이라고 할 수 있을 것입니다. 이 결정에서 헌법재판소는 공익이나 법질서를 저해함이 없이 대안을 제시할 수 있음에도 불구하고 대안을 제시하지 않는다면 일방적으로 양심의 자유에 대한 희생을 강요하는 것으로 되어 위헌이 될 수 있다고 판시하면서, 다만 국가가 대체복 무제도를 도입하더라도 이것이 국가안보라고 하는 공익을 효율적으로 달성할 수 있는지에 관한 문제는 남는다고 하고 있습니다. 헌법재 판소는 이 문제를 해결함에 있어서는 대체복무제도가 낙관적 그리고 부정적 예상이 모두 가능하기 때문에 이에 대한 판단의 헌법위반여 부는 명백성통제에 따라 판단할 때 헌법위반이라고 할 수 없다고 결론짓고 있습니다(헌재 2004.8.26. 2002헌가1, 16-2상, 141, 153-161, 병 역법 제88조 제1항 제1호 위헌제청(합헌)). 4) 물론 보호의무 자체는 국가의 의무라는 점에서 대국가적인 것입니다. 5) 헌재 90헌마110 (1997) 결정; 헌재 2005헌마764등 (2009) 결정. 이 두 사건의 심판대상은 교통사고처리특례법 제4조 제1항 본문 중 교통 사고로 인하여 업무상과실치상죄 또는 중과실치상죄를 범한 차의 운전자에 대하여 보험등에 가입되어 있는 경우에는 공소를 제기할 수 없도록 한 부분이 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부였습니다. 그 첫 번째 결정에서 4인의 합헌의견과 3인의 위헌의견은 모두 국 가의 기본권보호의무를 인정하고 있지만, 문제의 교통사고처리특례법 조항이 그러한 기본권보호의무를 침해하고 있는지에 대해서는 견 해를 달리하였습니다. 그리고 두 번째 결정에서도 7인 재판관이 기본권보호의무라는 개념을 명시적으로 인정하고 있습니다. 교통사고처 리특례법 제4조 제1항의 위헌여부에 대해서는 위 1997년 결정에서는 합헌으로 결정하였다가(합헌의견 4인, 위헌의견 5인) 2009년에는 판례를 변경하여 중상해를 입은 경우에 한하여 위헌으로 결정하였습니다(위헌 의견 7인, 합헌의견 2인).

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

적용될 수 있다고 하고 있습니다.6) 여기서 제3자는 자연인과 법인뿐만 아니라 자연력과 같은 것도 포함되는 것으로 이해됩니다. 그런데 기본권의 의무주체(=기본권의 수범자)는 원칙적으로 국가이기 때문에, 사인 간에 기본권의 효력 이 문제되는 경우에도 사인이 국가와 같은 기본권의 의무주체가 되는 것이 아니라, 국가가 기본권 보호의무자로서 등장하여 조율하게 되는 것입니다. 국가의 기본권 보호의무로부터 제3자에 의한 기본권적 법익의 침해가 일어나지 않도록 일반적으로 제도적 장치를 강구할 국가의 의무(일반적 적극적 보장의무)가 도출 될 수 있고, 제3자가 타인의 침해에 대해 국가에게 보호를 적극 적으로 요청하는 개별적·구체적인 경우에도 - 관련 기본권의 성격에 따라서 달라질 수는 있겠지만 – 국가의 적극적 보장의무(개별적 또는 구체적 적극적 보장의무)가 도출될 수 있습니다. 사법질서에 있어서 국가의 적극적 보장의무 의 침해도 결국은 사인에 의한 기본권적 가치의 침해에 대해 국가가 효율적인 제도적 대비책을 가지지 않는 경우에 인정될 수 있을 것입니다. 결론적으로 공법질서에서든 사법질서에서든 기본권적 법익의 침해에 대해서 국가가 절차법적 관점에서 사실에 대 한 실효적인 조사와 판단 그리고 그에 대한 대비 제도를 갖추지 않은 곳에 국가의 적극적 보장의무의 위반이 존재하 게 될 것입니다. 유럽인권재판소의 사례들은 여기에서 적극적인 보장의무를 매우 적극적으로 인정하고 있는 것으로 보입니다.

2) 기본권 보호의무 이행 여부의 판단기준

그런데 헌법재판소는 국가가 적극적으로 국민의 기본권을 보장하기 위한 제반조치를 취할 의무를 부담하는 경우에 는 설사 그 보호의 정도가 국민이 바라는 이상적인 수준에 미치지 못한다고 하여 언제나 헌법에 위반되는 것으로 보 기 어렵다고 하고 있습니다. 그 이유는 국가의 기본권보호의무의 이행은 입법자의 입법을 통하여 비로소 구체화되 는 것이고, 국가가 그 보호의무를 어떻게 어느 정도로 이행할 것인지는 입법자가 제반사정을 고려하여 입법정책적 으로 판단하여야 하는 입법재량의 범위에 속하는 것이기 때문이라고 합니다.7) 또 국가의 보호의무를 입법자 또는 그 로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야 할 것인가 하는 문제는, 원칙적으로 권력분립과 민주주의의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위 에 속하는 것으로 보고, 국가의 보호의무가 문제되는 경우에는, 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자에 의한 보호 의무의 이행은 단지 제한적으로만 심사할 수 있다고 합니다.8) 이 경우에 심사기준으로서는 국가가 적절하고 효율적 인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 이른바 ‘과소보호금지원칙’의 위반 여부를 심사기준으로 삼고 있습니다.9)

6) 헌재 2009.2.26. 2005헌마764, 21-1상, 156, 교통사고처리특례법 제4조 제1항 등 위헌확인(위헌, 반대의견 있음): “기본권의 보호의무 위 반이 청구인의 기본권적 법익 침해로서 인정되려면, 선거소음 피해에 의하여 청구인의 정신적·육체적 법익 침해가 청구인의 수인한도를 넘어설 정도에 다다르고, 나아가 경우에 따라서는 그것이 청구인의 생명·신체의 기본권적 법익 침해로 연결될 가능성이 있어야 할 것이 다. 그렇지 않은 이상 이에 대해 헌법재판소가 개입하여 판단할 필요는 없다” 7) 헌재 2008. 7. 31, 2004헌바81, 20-2상, 91, 103, 민법 제3조 등 위헌소원(합헌, 각하) 8) 헌재 1997.1.16. 90헌마110등, 9-1, 90, 121; 2007. 7. 31. 2006헌마711, 공142, 1146, 1149; 2009.02.26, 2005헌마764, 공149, 451, 459-460. 9) 연구에 따르면 헌법재판소는 기본권보호의무 위반여부를 심사하는 경우에만 심사기준으로서 과소보호금지원칙을 적용하고 있다고 한 다(정영훈, 사회보장에 대한 헌법상 권리의 침해여부에 관한 위헌심사기준, 2014 헌법재판연구원 연구보고서).

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3) 기본권 보호의무 이행의 실제

우리의 경우 기본권 보호의무의 이행여부가 문제되는 사건에서는 국가의 광범위한 재량이 허용되기 때문에 기본권 보호의무의 위반을 선언하는 데는 매우 소극적임을 알 수 있습니다.

가) 교통사고에서 형벌권의 불사용

2009년의 교통사고처리특례법 사건에 있어서 교통사고를 방지하는 다른 보호조치에도 불구하고 “국가가 형벌권이 란 최종적인 수단을 사용하여야만 가장 효율적으로 국민의 생명과 신체권을 보호할 수 있는가가 문제된다. 이를 위 하여는 무엇보다도 우선적으로 형벌권의 행사가 곧 법익의 보호로 직결된다는 양자 간의 확연하고도 직접적인 인과 관계와 긴밀한 내적인 연관관계가 요구되고, 형벌이 법익을 가장 효율적으로 보호할 수 있는 유일한 방법인 경우, 국 가가 형벌권을 포기한다면 국가는 그의 보호의무를 위반하게 된다. 그러나 교통과실범에 대한 국가형벌권의 범위를 확대한다고 해서 형벌권의 행사가 곧 확실하고도 효율적인 법익의 보호로 이어지는 것은 아니다. 형벌의 일반예방 효과와 범죄억제기능을 어느 정도 감안한다 하더라도 형벌을 통한 국민의 생명·신체의 안전이라는 법익의 보호효과 는 그다지 확실한 것이 아니며, 결국 이 경우 형벌은 국가가 취할 수 있는 유효적절한 수많은 수단 중의 하나일 뿐이 지, 결코 형벌까지 동원해야만 보호법익을 유효적절하게 보호할 수 있다는 의미의 최종적인 유일한 수단이 될 수는 없는 것이다. 그러므로 이 사건 법률조항을 두고 국가가 일정한 교통사고범죄에 대하여 형벌권을 행사하지 않음으 로써 도로교통의 전반적인 위험으로부터 국민의 생명과 신체를 적절하고 유효하게 보호하는 아무런 조치를 취하지 않았다든지, 아니면 국가가 취한 현재의 제반 조치가 명백하게 부적합하거나 부족하여 그 보호의무를 명백히 위반 한 것이라고 할 수 없다.”라고 판시하였습니다. 10)

나) 공직선거법에서 확성장치 사용 등에 따른 소음제한기준을 두고 있지 않은 입법부작위

공직선거법에서 확성장치 사용 등에 따른 소음제한기준을 두고 있지 않은 입법부작위와 관련하여 헌법재판소는 공 직선거법의 규정을 보더라도 확성장치로 인한 소음을 예방하는 규정이 불충분하다고 단정할 수 없고, 선거운동 위 반 단속의 집행력을 고려할 때 입법자가 필요한 최소한의 조치를 취한 것이라고 볼 수 있으며, 확성장치 사용에 의해 서 불편이 초래되고 있다고 하더라도 그에 대한 기본권보호의무의 인정 여부는 선거운동의 자유와의 비교형량 하에 서 판단되어야 한다는 점을 지적하고,11) 확성장치 소음규제기준을 정하지 않았다는 것만으로 청구인의 평온한 환경 에서 생활할 권리를 보호하기 위한 입법자의 의무를 과소하게 이행하였다고 평가할 수는 없다고 판시하였습니다.12)

10) 헌재 2009.2.26. 2005헌마764, 공149, 451, 460; 2008.7.31. 2006헌마711, 20-2상, 345, 359. 11) 헌재 2008.7.31. 2006헌마711, 20-2상, 345, 360. 12) 헌재 2008.7.31. 2006헌마711, 20-2상, 345, 361.

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다) 민법 제3조 및 제762조가 태아의 생명권을 보호하는데 미흡하여 국가의 기본권 보호의무를 위반하고 있는지 여부

민법 제3조 및 제762조가 태아의 생명권을 보호하는데 미흡하여 국가의 기본권 보호의무를 위반하고 있는지 여부와 관련하여서는 “이 사건 법률조항들에 따르면 사산한 태아의 경우 불법적인 생명침해에 대한 손해배상청구권이 인정 되지 않는다. 그런데 태아에게 생명침해에 대한 손해배상청구권을 인정할 것인가의 여부는 태아의 생명을 보호하기 위한 직접적인 수단이라기보다는 태아의 생명권을 침해하는 행위가 있고 난 이후에 사후적으로 불법적 생명침해행 위에 대한 손해배상을 허용할 것인가의 문제로서 그 인정 여부는 입법자에게 입법형성재량이 허용되는 영역에 속하 는 것이라고 볼 것이다. 물론 태아는 형성 중의 인간으로서 생명을 보유하고 있으므로 국가는 태아를 위하여 각종 보 호조치들을 마련해야 할 의무가 있다. 하지만 그와 같은 국가의 기본권 보호의무로부터 태아의 출생 전에, 또한 태아 가 살아서 출생할 것인가 와는 무관하게, 태아를 위하여 민법상 일반적 권리능력까지도 인정하여야 한다는 헌법적 요청이 도출되지는 않는다. 법치국가원리로부터 나오는 법적안정성의 요청은 인간의 권리능력이 언제부터 시작되 는가에 관하여 가능한 한 명확하게 그 시점을 확정할 것을 요구한다. 따라서 인간이라는 생명체의 형성이 출생 이전 의 그 어느 시점에서 시작됨을 인정하더라도, 법적으로 사람의 시기를 출생의 시점에서 시작되는 것으로 보는 것이 헌법적으로 금지된다고 할 수 없다. 물론 인간의 권리능력의 시기를 출생 이전의 어느 시점으로 정하는 것이 반드시 불가능하다고 할 수는 없겠지만, 그렇게 될 경우 구체적인 법률관계에서 권리능력의 존재를 확정하고 입증하는 데 많은 어려움이 존재하게 될 것이라는 점도 충분히 예상할 수 있다. … 그렇다면 이 사건 법률조항들이 권리능력의 존 재 여부를 출생시를 기준으로 확정하고 태아에 대해서는 살아서 출생할 것을 조건으로 손해배상청구권을 인정한다 할지라도 이러한 입법적 태도가 입법형성권의 한계를 명백히 일탈한 것으로 보기는 어려우므로 이 사건 법률조항들 이 국가의 생명권 보호의무를 위반한 것이라 볼 수 없다.”고 판시하였습니다.13)

2. 소결

이상을 종합해 보면 헌법 제10조로부터 국가는 개인의 생명, 신체, 명예, 재산, 자유 등 법익의 안전을 소극적으로 침 해해서는 안 될 뿐만 아니라, 기본권에 대한 국가의 적극적 보장의무에 따라 당해 기본권이 보장하려는 개인의 법익 이 침해된 경우에 국가는 적극적이고 효율적인 조사를 할 작위의무와 그 보상을 위한 실효성 있는 절차적 방안을 갖 출 의무가 도출될 수 있습니다. 적극적 안전보장의무와 관련하여 특히 강조되어야 하는 것은 생명과 신체의 특성과 관련된 내용으로서 ‘예방’적 내 용의 필요성이라고 할 수 있습니다. 모든 기본권의 기초가 될 뿐 아니라, 그 침해는 인간의 존엄성의 침해로 직결되 는 생명과 신체의 온전성은 한 번 침해되면 회복 불가능한 경우가 대부분이기 때문에, 이러한 법익과 관련하여 안전 보장의무는 결코 노력의무나 독일식의 국가목표규정과 같이 이해될 수 없고, 생명의 보존과 신체의 온전함이라고 하는 객관적 법익의 보장을 요구하는 것으로 이해할 필요가 있습니다.

13) 헌재 2008.7.31. 2004헌바81, 20-2상, 91, 104-105.

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그런데 발표문에서 볼 수 있는 바와 같이 유럽인권재판소는 국가의 적극적인 의무를 인정하고 적극적인 판결을 이 끌어 내고 있는 점에서 시사하는 바가 크다는 것을 알 수 있습니다.

III. 인권 보장을 위한 국제적 차원의 협력 필요성 유럽인권협약과 마찬가지로 대한민국헌법에도 일반적인 기본권보장의무규정만이 존재하고 명시적인 국가의 국민 안전보장의무 규정은 존재하지 않습니다. 그러나 대한민국헌법에는 추가적으로 제36조 제6항에서 국가에 대해 재 해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위해 노력할 의무를 부과하고 있습니다. 그러나 앞에서 살펴본 바 와 같이 우리나라에서는 과소보호금지원칙에 입각하여 기본권보장의무 위반을 선언하는 데는 매우 인색한 것으로 보입니다. 그런데 어떤 의무가 규범으로 명령되어 있다고 하더라도 그 의무의 이행은 종국적으로는 사법기관의 의지에 따라 달라진다고 할 수 있을 것입니다. 이는 국가의 기본권보장의무에 대한 우리 사법기관의 해석과 유럽인권재판소의 판결을 비교하여 볼 때 쉽게 알 수 있을 것입니다. 물론 이는 유럽인권재판소와 헌법재판소가 놓인 환경의 구조적 차이에서 오는 것일 수 있습니다. 우리나라는 국가 구조에 편입되어 있는 기관인 헌법재판소가 국가에 대해 적극적 의무위반을 선언하도록 되어 있는데 반하여, 유럽인권협약의 당사자는 체약 국가이고 제3의 독립적인 국제기구가 협약을 기초로 개별국가를 감시하는 구조입니다. 말하자면 안전보장의무를 포함하여 국가의 기본권 보장의무의 이 행여부의 감시는 국가를 초월한 국제기구가 국가 속에 편입되어 있는 국가기관보다 적극적일 수 있는 것으로 보입 니다.

IV. 안전권의 도입 1. 필요성

그렇다면 우리의 주어진 현실상황 속에서 국가의 국민안전보장의무를 효과적으로 담보하기 위해서는 어떠한 조치 가 선행되어야 할까. 권리에는 언제나 의무가 따르지만 의무에는 언제나 권리가 따르는 것은 아니라는 점14)을 생각

14) Robert Alexy, “Die Institutionalisierung der Menschenrechte im demokratischen Verfassungsstaat”, in: Stefan Gosepath/Georg Lohmann (Hrsg.), Philosophie der Menschenrechte, Frankfurt am Main 1998, S. 245). 246; 김도균, 권리의 문법, - 도덕적 권리·인권· 법적 권리, 박영사, 2008, 22쪽; 허완중, 인권과 기본권의 연결고리인 국가의 의무 – 기본권의 의무적 고찰을 위한 토대 -, 저스티스 124, 2011.6., 136-168쪽, 158쪽 참조.

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하면, 그 한 방법으로 헌법상의 권리로서 안전권을 도입하는 것을 상정해 볼 수 있을 것입니다.15) 안전권에 어떤 보장 내용이 담기게 될 것인가는 많은 논의와 합의가 필요할 것으로 볼 수 있지만, 우선 개념적으로는 “위험으로부터 헌법 상 보장된 자신의 법익-주로는 생명과 신체, 건강, 재산 등이 될 것이지만-을 온전히 보존할 수 있는 권리”를 의미한 다고 할 수 있을 것입니다. 안전권을 “위험으로부터 헌법상 보장된 자신의 법익을 온전히 보존할 수 있는 권리”라고 이해하면 안전권은 생명, 신체, 재산, 명예, 자유 등 다양한 법익의 안전을 요구할 권리가 될 것입니다. 그런데 이 법익들은 이미 헌법에 의해 보 장되는 것이기 때문에 안전권을 규범화하는 실익에 대해 의문이 제기될 수 있습니다. 그러나 안전권을 헌법규범화 하면 국가의 국민안전보장의무가 명백해진다는 점 외에 무엇보다 국가에 의한 위험초 래에 대해서도 적극적 의무의 이행을 요구할 수 있게 된다는 점을 들 수 있습니다. 예컨대 생명 등에 대한 국가에 의 한 위험초래에 대해서는 자유권으로서의 생명권의 방어적 효력을 넘어 생명에 대한 적극적 보장으로서 안전을 요구 할 근거를 가지게 된다는 점입니다. 다시 말하면, 국가가 야기한 위험으로 인해 생명 등 헌법상 법익의 안전이 침해 된 경우에는 생명에 대한 국가의 소극적 보장의무의 위반이 될 뿐만 아니라 생명보호를 위한 적극적인 의무의 위반 이 될 수 있을 것입니다. 안전권을 명문화하자는 입장에 대해서는 국가의 안전보장의무를 지나치게 강조하면 법치국가적 균형성을 상실하 고 경찰국가로의 회귀를 가져올 수 있다는 지적이 있습니다. 이 견해는 기본권보장에 개인으로부터의 관점을 넘어 국가로부터의 관점을 부활시키는 것은 바람직하지 않다고 지적하고 있습니다.16) 그러나 안전은 자유보장을 위한 전 제라는 점과 타인의 권리가 나의 기본권의 제한 사유가 된다는 것은 비단 안전권에 한하는 것은 아닐 것입니다. 나아가서 안전권은 제3자에 의해 유발된 법익의 위험초래에 대해서도 국가의 적극적인 보호의무를 요청할 수 있게 될 것입니다.

2. 시안

2009년 국회의장 헌법개정 자문위원회에서는 자연재해에 따른 위험과 전쟁·사고 등 사회경제적 위험으로부터 생 명과 자유·재산 등을 보호하기 위한 국가의 역할에 대한 기대가 높아지고 있으므로 신체의 자유와는 별도로 “모든 국민은 안전하게 살 권리를 가진다.”고 하여 안전에 대한 권리를 신설할 필요가 있음을 제안하였습니다. 현행 헌법에 대하여 국가기관이 작성한 최초의 시안을 제출한 2014년 국회의장 헌법개정 자문위원회의 안17)에서 안 전권이 제14조 제1항에 “모든 사람은 위험으로부터 안전할 권리를 가진다.”는 문구로 도입되었습니다. 특히 이 안전 권은 인간의 존엄과 가치, 생명권 등을 뒷받침하는 핵심적·기초적인 기본권이므로 기본권 서두에서 보장하고 있습

16) 송석윤, 기본권으로서의 안전권에 관한 시론적 연구, 법학논집 8-1, 2003, 16쪽 참조. 17) 국회사무처, 헌법개정 조문별 참고자료(I)-기본권 및 기본의무, 2017.1., 27쪽 참조

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니다. 같은 조 제2항은 현행 헌법 제34조 제6항에서 사회적 기본권으로 규정하고 있는 국가의 재해예방, 국민보호 의 무를 제1절 ‘인간의 존엄과 가치’에 포함시켜 보다 핵심적인 헌법적 가치로 보호하고, 국가가 준수하여야 할 보호 의 무의 수준을 제고 하였습니다. 최근에 국가인권위원회에서 제시한 기본권 개정 시안에서도 2014년 국회의장 헌법개정 자문위원회의 안과 같은 문 구로 안전권이 도입되어 있습니다.18)***

18) 국가인권위원회 기본권 보장 강화 헌법개정(안) 공개토론회 자료, 국가인권위원회 정책교육국, 2017.6., 13쪽 참조.

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세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무 - 세월호 특조위 보고서를 중심으로 박종운 변호사(법무법인 하민), 전 세월호특조위 상임위원 겸 안전사회소위원장

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토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

Ⅰ. 서론 재해/재난을 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하는 것은, 헌법이 국가에 부여한 가장 기본적인 의무이자, 국가 의 존재 이유이기도 하다. 헌법에 “대한민국의 주권은 국민으로부터 나온다.”(헌법 제1조 제2항)고 명시한 국가에서, 그 나라 정부가 국민의 생명조차 제대로 보호하지 못한다면, 그 정부는 헌법상 존립 근거를 갖추지 못한 것이라 할 수 있다. 이와 관련하여 우리 헌법은 제34조 제6항에서, 국가는 재해로부터 국민의 생명과 안전을 보호할 의무가 있 다는 점을 분명히 하고 있다. 또한 재난및안전관리기본법 제4조에서, 국가는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국 민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력 하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응·복구하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다고 한 번 더 명시하고 있다.

이 글은 ‘4·16세월호참사 특별조사위원회’(이하, ‘세월호 특조위’)에서 상임위원이자 안전사회소위원회 위원장을 지 낸 필자가, 세월호 특조위 안전사회소위원회에서 논의된 내용 특히 ‘안전사회 실현과제 보고서(초안)을 중심으로 서 술한 것이다. 세월호 참사를 통해 우리 사회가 교훈을 얻기를, 생명을 존중하고 재해/재난으로부터 국민을 보호하는 선진 대한민국으로 거듭나기를 소망해 본다.

Ⅱ. 세월호 참사의 진행 경과 1. 세월호 참사의 현재까지 진행 경과

2014. 4. 16. 304명의 무고한 생명을 앗아간 세월호 참사가 발생하였다. 그로부터 약 3년 3개월의 세월이 흘렀고, 그 사이에 많은 일이 발생하였다. ‘(사)4‧ 16 세월호 참사 진상규명 및 안전사회 건설을 위한 피해자 가족협의회’(이하, ‘416가족협의회’)를 비롯한 세월호 피해자 단체 및 많은 시민들이 세월호 참사 진상규명 활동을 계속하였고, 그 결과 ‘4‧ 16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법’(이하, ‘세월호 특별법’)1)과 ‘4‧ 16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법’2)이 각 제정 시행되었다. 세월호 특별법에 따라 세월호 특조위가, 세월호피해지원법에 따 라 ‘4·16세월호참사 배상 및 보상 심의위원회’와 ‘4·16세월호참사 피해자 지원 및 희생자 추모위원회’가 설치되어 활

1) 약칭: 세월호진상규명법, 여기에서는 일반 시민들이 주로 사용하는 ‘세월호 특별법’이라 함. 2014. 11. 19. 제정, 2015. 1. 1. 시행 2) 약칭: 세월호피해지원법, 2015. 1. 28. 제정, 2015. 3. 29. 시행

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동하였다. 그러나 세월호 특조위는 그 당시 정부, 여당, 보수 언론 및 단체 등의 끈질긴 비난과 공격을 받다가, 결국은 세월호 특별법에 정해진 목적을 달성하지 못한 채 2016. 10. 1.자로 정부/여당에 의해 사실상 강제 해산 당하고 말았 다.3)

그 이후 ‘최순실 국정(國政) 농락(籠絡) 사태’가 발생하고, 뒤이어 국회에 의한 대통령 탄핵소추 의결, 헌법재판소에 의한 대통령 박근혜 파면 결정이 났다. 그리고, 2014년 4월, ‘세월호 선체조사위원회의 설치 및 운영에 관한 특별법’ (이하, ‘선체조사위원회법’)에 따른 세월호 선체조사위원회 위원이 임명장을 받기도 전에 세월호 선체가 인양되었고, 이후에 육상 거치, 미수습자 수습, 세월호 선체 내 유류품 및 유실물 수습, 세월호 선체조사, 조사가 끝난 세월호 선체 처리 등이 진행되고 있다. 한편, 세월호 특조위가 그 목적을 달성하지 못하고 사실상 강제 해산된 점을 감안하여, 제2 기 세월호 특조위를 설치함으로써 제1기 세월호 특조위가 수행하다가 중단되어 버린 진상규명, 안전사회 건설, 피해 자 지원 대책 점검 활동 등을 계속하자는 논의가 진행되고 있고, 늦어도 2017년 11월경에는 관련 법안들이 수면 위로 떠오를 것으로 예상되고 있다.

따라서, 세월호 참사는 아직까지 끝난 것으로 볼 수 없다. 세월호 선체가 인양되었다고 해서 그것으로 마무리될 수 있는 것도 아니다. 선체 인양은 ① 미수습자 등 수습, ② 선체조사를 통한 침몰원인 규명, ③ 기억의 상징물로 활용 등 최소한 3가지 이상의 목적을 가지고 있다. 진상규명의 3대 과제로 ① 침몰원인, ② 구조실패, ③ 참사 이후 정부와 언 론의 대응 등을 들 수 있는데, 선체 인양 및 조사는 침몰원인 중 상당 부분을 규명하는 것에 불과하다. 선체가 인양되 어 침몰 원인이 일정 부분 규명되고 미수습자도 수습되고 세월호가 재발방지를 위한 기억의 상징물로 남게 될 뿐만 아니라, 제2기 세월호 특조위를 통해서 세월호 참사 구조 실패의 원인을 규명한다거나, 안전사회건설을 위한 종합 대 책을 수립한다거나, 피해자 지원 대책을 점검하는 등 제1기 세월호 특조위가 수행하다가 중단되어 버린 그 임무를 제 2기 세월호 특조위가 완수할 때, 이를 통하여 더 이상의 동일 유사한 참사들이 발생하지 않도록 대책을 수립하게 될 때, 그리하여 세월호 참사 피해자들의 희생이 헛되지 않게 될 때, 마침내 우리나라가 생명을 존중하고 안전을 중시하 는 선진사회로 나아가게 될 때, 세월호 피해자 및 그 가족이 사회적으로 개인적으로 치유될 때... 그 때에 이르러서야 비로소 우리는 세월호 참사를 과거의 일로 돌리기 시작할 수 있을 것이다. 그리고 제2기 세월호 특조위의 성과로 인 한 혜택은 결국 살아있는 우리 자신과 우리 후손이 받게 될 것이다. 따라서 세월호 참사를 우리 자신의 일이라 생각 하고 제2기 세월호 특조위가 설치되고 안전한 사회가 건설될 때까지 계속하여 관심을 가져야 할 것이다.

3) ‘사실상 강제해산’이라고 표현한 것은, 경찰 기타 공권력을 동원하여 폭력적으로 해산 시킨 경우에 해당된다고 보기는 어렵지만, 세월호 특별법에 따라 설치하게 되어 있는 세월호 특조위에 대하여, 그 당시 정부/여당이 지속적으로 설립 행위 자체를 방해하다가, 2015. 7. 27.에야 겨우 별정직 공무원 등 공무원 일부가 출근을 시작하고, 같은 해 8. 4.경에야 국무회의에서 세월호 특조위 2015년 예산이 통과되 었음에도 불구하고, 세월호 특별법 시행일인 2015. 1. 1.부터 조사활동을 시작하였다고 일방적으로 주장하면서 그로부터 1년 9개월 후인 2016. 10. 1.자로 세월호 특조위를 해체시켜 버렸기 때문이다.

토론문

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무

토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

2. 세월호 참사가 다른 재해/재난과 다른 점

어떤 분들은, 왜 세월호 참사만 이렇게 오랫동안 시끄럽고 복잡하며 정치적인 쟁점으로 남아 있는지에 대해 궁금해 하거나, 유가족들도 이제는 세월호 참사를 잊어버리고 일상으로 복귀해야 하는 것 아니냐는 등 여러 가지 견해를 이 야기 하고 있다. 여기에서는 그에 대한 답변 중 하나로, 세월호 참사가 다른 재해/재난과 어떤 점에서 다른지 살펴보 고자 한다.

그동안 대형 사회적 재해/재난이 발생하면, 국가나 지방자치단체 등 책임 있는 자에 의한 손해배상 혹은 손실보상이 이루어지는 것으로 마무리 되어 왔다. 관련 백서가 작성되기도 하지만 일정한 시간이 지나면 일반 시민들뿐만 아니 라 국가, 지방자치단체 등도 잊어버리거나 무시함으로써 실질적으로는 별다른 변화의 계기를 마련하지 못하였다. 과 거의 참사로부터 참다운 교훈을 얻지 못하고 세월만 흐르고 만 것이다. 그러나 세월호 참사는 과거의 대형 사회적 재 해/재난과는 다른 양상을 보였다.

2014. 4. 16., 세월호 침몰사고가 발생한 후, ‘단원고 학생 전원 구조’라는 희소식이 들렸을 때만 해도, 이것은 단순한 해난 ‘사고(事故)’에 불과할 것으로 생각되었다. 그러나 몇 시간 지나지 않아 ‘전원구조’라는 희소식은 오보(誤報)로 판명이 되었고, 국민들은 불안해하기 시작하였으며, 단순한 ‘사건(事件)’에 머물렀을 수도 있는 이 사고는 인명 구조 및 대처 과정에서 치명적인 문제점을 드러내면서 ‘대형 참사(慘事)’로 확산되었다. 희생자(실종자 포함)가 300명을 넘어설 것으로 예상되었고, 더군다나 그들의 대부분은 수학여행 중이었던 단원고 2학년 학생이라는 사실, 수많은 국 민들이 영상매체를 통해 지켜보는 가운데 세월호는 해저로 침몰해갔으며, “가만히 있으라.”는 어른들의 말을 믿고 기다렸던 꽃다운 생명들은 생명을 잃어야 했다는 사실... 그것은 대다수 국민들에게 엄청난 충격이었다. 해일처럼 몰 려오는 악몽이었다.

많은 국민들 특히 학부모들은, 내 자녀도 언제 어디서든지 이러한 참사를 당할 수 있다는 두려움과 함께 “왜 이러한 참사가 벌어지게 되었는가?”, “왜 해경은 침몰해가는 세월호를 지켜만 보면서 선원 선장과 스스로 탈출한 사람들 외 에는 인명 구조에 성공하지 못했는가?” 등등 각종 의구심을 갖게 되었다. 세월호 희생자 가족들은 “왜 나에게 이런 고난이 발생하는가?”, “왜 우리 자녀들이 이렇게 죽어가야만 했는가?”, “이것은 사고가 아니라 살인사건이다!”라고 고뇌하면서 죽고 싶을 만큼 고통스러워하였다. 각종 매체의 영상을 통해 침몰하는 배 안에서 3백여 생명이 죽어간 것을 알게 된 국민들도 한동안 헤어나기 어려운 고통에 빠져들었으며, 추모 분위기로 인해 국내 소비경제가 일정기 간 동안 불황에 빠졌다는 평가가 나올 정도였다.

이러한 가운데, 피해자 및 그 가족들을 포함한 많은 국민들은 이러한 참사가 왜 발생하게 되었는지, 선령(船齡) 연장, 불법 증개축, 과적, 운항 과정에서의 각종 잘못, 침몰 과정 및 침몰 이후 구조/수색 과정에서의 문제점 등, 도저히 사 회 일반인의 상식으로는 이해하기도 설명하기도 어려운 각종 문제들에 대해 의문을 갖게 되었다. 향후에 이러한 재 해/재난의 발생을 예방하려면 어떻게 해야 하는가, 불가피하게 대형 재해/재난이 발생할 수밖에 없다면 국민과 정 부는 어떻게 대응해야만 세월호 참사와 같은 비참한 결과를 초래하지 않을 것인가, 이번 기회에야말로 대한민국이

화우공익재단

국가의

제4회

국민 안전보장의무

공익세미나

: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

안전한 사회로 나아가야 하지 않겠는가?... 수많은 의문, 의혹과 답변들이 난무하는 가운데, 이러한 문제를 해결하기 위한 대처 방안에 대해 고민하게 되었다.

세월호 참사는 이전의 참사와 비교할 때 그 진행 양상이 매우 다르다. 필자가 보기에 세월호 참사는 ① 300여 생명이 살아있던 세월호가 해저로 서서히 침몰해 가는 모습을 수많은 국민들이 영상매체를 통해 지켜보았다는 점, ② 그 과 정에서 승객들 대부분을 충분히 구조할 수 있었음에도 불구하고 국민의 생명과 안전을 보호해야 할 국가기관이 제 대로 된 역할을 못하고 지켜보기만 하고 구조하지 않았고, 그 모습을 국민들이 목격했다는 점4), ③ 300여명의 생명 이 희생되었는데, 그 가운데 250명이 단원고 2학년 학생들, 꽃다운 청춘들이었다는 점, ④ 왜 그들이 희생되어야 했 는지 알고자 하는 피해자 가족, 특히 단원고 희생자 학부모들의 진상규명 의지가 강력하고 지속적이었다는 점, ⑤ 보 수적인 기득권층으로 비추어졌던 대한변호사협회(이하, ‘대한변협’)가 세월호 피해자, 특히 유가족들에 대한 법률지 원을 결정함으로써 세월호 피해자들이 법률지원을 받으면서 대등한 당사자의 지위에서 정부 측에 대해 정당한 주장 을 펼칠 수 있었다는 점, ⑥ 세월호 피해자들의 주장에 동조하면서 이번에야말로 대형 참사가 악순환 되는 고리를 끊 어내고 안전한 선진 한국사회를 건설해야 한다는 전국민적인 열망이 강력하였다는 점 등에서 예전의 참사와는 완전 히 다른 모습을 보였다. 그 결과 세월호 특별법 및 관련 법 제/개정이 이루어졌고, 세월호 특조위가 만들어졌으며, 참 사의 피해자들을 위한 배상/보상/지원대책 등이 새롭게 만들어지거나 정비되고 있다.

그러한 까닭에 세월호 참사는 아직도 해결되지 못한, 현재진행형인 사건이라 할 수 있다.

Ⅲ. 세월호 특조위 ‘안전사회 실현과제 보고서(초안)’5) 1. 세월호 특조위 안전사회소위원회 업무 내용 및 범위 세월호진상규명법 및 시행령 상 업무 내용 및 범위

세월호 특별법 제16조(소위원회의 설치) 제1항은 위원회의 업무 중 일부를 분담하여 수행하게 하기 위하여 3개의 소 위원회를 두도록 규정하고 있는데, 안전사회 소위원회도 그 가운데 하나이다.

한편, 같은 법 제5조(위원회의 업무)는 위원회의 업무로 9가지를 규정하고 있는데, 그 가운데, “2. 4·16세월호참사의 원인을 제공한 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개혁 및 대책 수립에 관한 사항 6. 재해·재난의 예방과 대응방안 마련 등 안전한 사회 건설을 위한 종합대책 수립에 관한 사항 9. 그 밖에 이 법의 목적 실현을 위하여 위원회가 필요하다고

4) 이로 인해, “국민의 생명과 안전을 지켜주지 못하는, 이것이 국가인가?”라고 하는 국가에 대한 근본적인 회의와 성찰을 가져오게 되었다. 5) 이 부분은, 2016. 9. 30. 당시 시점을 기준으로, ‘4.16세월호참사 특별조사위원회 (위원장) 중간점검보고서’를 참조하고, ‘안전사회 실현과 제 보고서(초안)’(1189쪽 분량)을 개인적으로 정리/요약한 것임을 밝힙니다.

토론문

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무

토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

판단하는 사항”이 안전사회 소위원회가 분담하여 수행하는 업무라 할 수 있다. 특히 위 6호 사항은 ‘안전사회 건설 종합대책 수립’이라는 매우 광범위하고 중차대한 업무를 안전사회 소위원회에 부여하고 있는데, 그만큼 세월호 참사 를 계기로 우리나라가 선진국 수준의 안전사회로 진입해야 한다는, 전 국민적인 열망을 반영한 결과로 볼 수 있다.

그런데, 같은 법 시행령 제7조(안전사회과) 제2항은 안전사회과장의 업무 분장 사항으로 “1. 4·16세월호참사의 원인 을 제공한 법령, 제도, 정책, 관행 등에 대한 개혁 및 대책 수립 2. 4·16세월호참사와 관련된 재해·재난의 예방 3. 4·16 세월호참사와 관련된 안전한 사회 건설 종합대책 수립”이라 규정하고 있다. 위 제1호는 세월호 특별법 제5조 제2호 를 그대로 인용한 것으로 볼 수 있지만, 제2호, 제3호는 같은 법 제5조 제6호를 둘로 나누어 규정하면서, ① “4·16세 월호참사와 관련된”으로 제한하고, ② ‘예방’만 따로 규정하고 ‘대응방안 마련’은 누락시키고 있다. 이는 행정부가 제 정한 ‘시행령’이 입법부인 국회가 제정한 ‘법’의 목적과 취지는 물론, 명문의 규정까지 위반해 가면서 안전사회 소위 원회의 업무 범위를 축소하여 규정한 대표적인 사례로 볼 수 있다.

2. 안전사회 실현과제 보고서(초안) 작성 경과

위와 같이 세월호 특별법과 같은 법 시행령에 규정된 업무 내용 및 범위에 차이가 발생하자 2015. 3. 16.에 열린 안전 사회 소위원회 제1차 준비회의6)에서부터 논란이 시작 되었다. 세월호 특별법에 따르면 업무 범위가 광대하고, 그렇 다고 해서 위 법을 축소하여 규정한 시행령에 따를 수도 없는 상황이 발생한 것이다. 이에 위 제1차 준비회의에서부 터, “위 법규상 세월호 등 해상사고 뿐만 아니라 다른 재해/재난에 대해서도 사전예방, 사후대응 등 안전사회건설 방 안을 종합보고서에 올려야 하는데, ① 한정된 기간, 적은 비용, 제한된 인력으로 6호 사유를 어느 수준까지 할 수 있 을 것인가? ② 국민안전처 등 정부 부처의 기존 업무 및 접근 방법과 어떻게 차별성을 획득할 수 있을 것인가?”를 핵 심적으로 고민하기 시작하였다.7)

위와 같은 논의는 공무원 채용 및 파견이 이루어지면서 활발하게 진행되었는데, 위 고민을 해결하기 위해 ‘방향과 기 조’를 정하고, ‘10대 핵심과제’를 선정한 후, ‘추진전략’을 수립하는데 주력하였다. 그 결과 마침내 2015. 9. 21. 안전사 회 소위원회 제3차 회의에서 ‘제15-7호 안전사회소위원회 업무보고 재수정안’이 심의 및 의결되고, 2015. 10. 05. 제14 차 세월호 특조위 전원위원회에서 ‘제15-65호 안전사회소위원회 업무계획안’이 심의 및 의결되었다.

위 ‘업무계획안’에 따르면, 안전사회과의 그 당시 정원 11명을 대응안전팀, 해양안전팀, 예방안전팀으로 나누어 10대 핵심과제(32대 세부과제)를 수행하도록 하였다. 2015년도 세월호 특조위 사업비 예산안(예비비)이 대폭 감액되어 2015. 8. 4.경 국무회의를 통과하였는데, 안전사회과 예산 또한 대폭 삭감되어 용역 관련 예산은 아예 없었기 때문에,

6) 2015. 8. 10.까지 총 9차례의 준비회의를 통해 안전사회 소위원회 업무를 준비하였고, 직원 파견 및 채용, 예산 배정이 이루어진 이후에 공 식 회의로 전환하였다. 7) 2015. 3. 16. ‘안전사회 소위원회 1차 준비회의 결과’

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국민 안전보장의무

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

재해/재난/안전 관련 전문가들을 자문/전문위원으로 위촉하여 담당 직원들이 그분들과의 ‘회의’를 통해 업무를 추 진할 수밖에 없었다. 또한, 적은 예산 및 소규모 조직의 한계를 극복하기 위해 유연한 인원 구성과 팀별 협동체계를 구축하게 되었다.

가장 진통을 많이 겪었던 ‘방향과 기조’는 ① 산업현장의 안전 확보는 국민 모두의 안전과 직결되어 있음을 주목하 고, “이윤보다 생명”, “비용보다 안전”의 사회적 가치를 분명히 확립, ② 국민의 안전을 위협하는 위험요인에 대하여 국민의 알권리를 보장하고 국민들의 활발한 공론과 정책참여를 통하여 안전사회의 기준을 스스로 정립하는 제도적 방안을 추구, ③ 재난이 발생한 경우에 국가는 신속한 구조의무를 다할 책무가 있음을 확인하며 이를 이행하기 위한 재난대응체계의 개혁방안을 마련, ④ 재난참사의 공정한 원인조사를 위하여 피해자가 참여하는 방안을 포함한 공정 하고 투명한 조사기구를 구성하도록 관련 법 제도와 정책 마련 등으로 결정되었다.

이에 발맞추어 ‘세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책 마련’과 관련하여 ① 세월호참사와 관련한 법령·제도 등 정비, ② 민관유착의 관행·구조의 개혁방안 및 기업의 책임성 강화방안 마련, ③ 안전에 관한 규제완화정책 및 외주 화·민영화 정책에 대한 점검과 대책 마련, ‘재난 예방 및 제도 개선’과 관련하여 ④ 정부 안전정책의 적정성에 대한 검토, ⑤ 안전 거버넌스 구축, ⑥ 4대 영역별 위험통제 및 안전대책 마련, ⑦ 재난 경보시스템 구축, ‘재난대응시스템 강화’와 관련하여 ⑧ 정부의 신속하고 효과적인 재난대응체계 확립, ⑨ 중앙정부와 지방정부의 역할 및 책임성 강화, ⑩ 공정하고 투명한 재난조사시스템 구축 등 10대 핵심과제 및 해당 과제에 따른 32대 세부과제가 선정되었다.

「생명중심·인권존중」의 거버넌스형 안전사회

Humanware(가치전환) 국가･ 지자체, 기업, 시민 등 안전에 대한 패러다임 변화

Software(제도 개혁)

법령, 제도, 정책, 관행, 문화 등의 개혁

Hardware(시스템 개선)

현장중심, 정보공유, 투명한 사고원인조사시스템 전환

정책분류

10대 핵심과제

전략기조

세월호참사의 구조적 원인분석 및 개선대책마련

① 세월호참사와 관련한 법령·제도 등 정비 ② 민관유착의 관행·구조의 개혁방안 및 기업의 책임성 강화방안 마련 ③ 안전에 관한 규제완화정책 및 외주화·민영화 정책에 대한 점검과 대책 마련

“ 이윤보다 생명/비용보다 안전”의 패러다임에 입각한 총체적 개혁추진

재난예방 및 제도개선

④ 정부 안전정책의 적정성에 대한 검토 ⑤ 「안전 거버넌스」 구축 ⑥ 4대 영역별 위험통제 및 안전대책 마련 ⑦ 재난 경보시스템 구축

•안전감독 의무자로서의 국가 •안전조치 책임자로서의 기업 •안전할 권리 및 참여권의 주체로서 시민

재난대응 시스템 강화

⑧ 정부의 신속하고 효과적인 재난대응체계 확립 ⑨ 중앙정부와 지방정부의 역할 및 책임성 강화 ⑩ 공정하고 투명한 재난조사시스템 구축

• 재난사고에 대한 국가의 신속하고 효과적인 구조 및 피해자보호의 책임성 강화

토론문

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무

토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

안전사회 소위원회는 안전사회과 직원 및 자문/전문위원들과 협력하여 위와 같은 과제들을 조사(실태파악 포함)와 연구 등의 방법으로 수행하였다. 원래는, 법적 근거인 시행령, 인적 근거인 조사관 채용, 물적 근거인 예산 배정이 모 두 이루어진 2015. 8. 4.경부터 조사활동이 개시된 것으로 보아, 그로부터 1년 6개월째 되는 2017. 2. 3.경까지 핵심 및 세부과제별 보고서 초안을 작성하여 공청회 등을 통해 완성도를 높이고, 권고안 마련을 위한 개선대책을 수립하는 등의 과정을 통해 핵심과제별 보고서를 완성하고, 이를 기초로 그로부터 3개월 동안 종합보고서를 작성하는 것으로 계획되었다.

그런데, 정부/여당 측으로부터 세월호 특조위의 (조사)활동기간에 대한 다른 견해들이 등장하고, 2016년에 들어와 서는, 심지어 정부/여당이 2016. 6. 30.경 조사활동을 종료시킬 것이라는 소문까지 나돌았다. 이에 안전사회 소위원 회는 과제 수행 특히 핵심과제별 보고서 초안 작성에 속도를 내었고, 10대 핵심과제 중 9개 과제에 대해 작성된 1차 초안을 2016. 4. 11.부터 6. 20.까지 한 차례씩 심의하여 수정/보완 의견을 제출할 수 있었다. 그러나, 후속 작업(수정/ 보완 및 2차 초안 작성)이 부분적으로 이루어지던 2016. 6. 30.경 정부에 의해 조사활동기간 종료 조치를 당하고, 인 력 감축은 물론이고 종합보고서/백서 작성 예산 외에 다른 예산은 아예 지급되지 않는 상황을 맞이하게 되었다. 별 정직 공무원들의 급여는 물론 각종 수당, 비용이 지급되지 않고, ‘회의비’마저 지급되지 않는 상황 속에서 핵심과제 및 세부과제에 대한 조사와 연구는 더 이상의 진전을 보기 어렵게 되었다. 이에 안전사회 소위원장은 그동안의 결과 물이라도 중간 점검해야 할 책무가 있음을 깨닫고 세월호 특조위 위원장 명의의 중간점검보고서 작성에 참여하게 되었다. 8)

한편, 설사 2016. 9. 30. 직후에 세월호 특조위가 정부/여당에 의해 강제로 해산되는 상황에 처하게 되더라도, 현재 1 차 초안 정도의 수준에 불과하여 많이 부족하고 불완전하며 심지어 안전사회 소위원회 차원에서 공식 입장으로 합 의가 이루어진 내용도 아니지만, 그동안 자문/전문/편집위원들과의 협동 작업의 성과를 모아 ‘안전사회 실현과제 보고서(초안)’를 펴내게 되었다.9) 그 당시 “부디 이 보고서(초안)가 시민사회와 중앙정부, 지방정부에게 좋은 영향을 끼쳐서 생명과 안전이 존중되는 사회, 안전한 대한민국으로 나아가는데 밑거름이 되어 주기”를 간절히 소망했던 것 으로 기억한다.

8) 2016년 4월 11일부터 6월 20일까지 핵심과제별 보고서 1차 초안에 대한 소위원회 심의시 위원들의 수정/보완 요구 핵심은 ‘방향과 기조’ 를 구체화된 제도개선안에 담아내고 있는지의 여부였다. 심의 과정에서 세부적으로는 ‘세월호 특조위가 담아낼 만한 근본적인 개선안인 지’, ‘정부의 기술적이고 관료적인 안전정책을 답습한 것은 아닌지’, ‘세월호 참사에 대한 진상규명 조사가 합당하게 수행되고 있는지’ 등 에 대해 검토하면서 이견을 보이기도 하였다. 이와 같은 사정으로, 중간보고서에 기재된 ‘핵심과제별 보고서 중간 점검’은 소위 위원들로 부터 상대적으로 긍정적인 공감대를 얻어낸 제도개선안을 중심으로 개략적인 내용이 서술되었다. 9) 그 당시, 예산도 없고 정부측 파견공무원들의 협조도 기대할 수 없는 상황이어서, PDF 파일로 만든 후 홈페이지를 통해 공개하였다. 그러 나, 세월호 특조위가 2016년 10월 1일자로 사실상 강제 해산되고 홈페이지 또한 폐쇄됨에 따라 위 자료는 관심 있는 분들에게 전달된 충 분한 시간을 확보할 수 없었다.

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

3. 안전사회 실현과제 보고서(초안)의 내용10)

<안전사회 실현과제 보고서(초안) 목차>

제1부 안전 관련 정부 정책의 검토

제1장 세월호참사와 관련한 법령‧ 제도 등 정비 제1절 해양/대형 재난사고의 원인 및 정부대책의 적정성 검토 제2절 선박분야 안전규율 현황과 선박안전의무 이행 확보 방안

제2장 민관유착 근절 및 기업의 책임성 강화방안 제1절 민관유착 등으로 인한 문제와 정책제언 제2절 기업의 안전의무 및 책임성 강화방안

제3장 안전관련 규제완화 정책 및 외주화‧ 민영화 정책 검토 제1절 안전사회 건설을 위한 규제의 역할 제2절 외주화‧ 민영화 정책에 대한 점검 및 개선방향

제4장 정부 안전정책의 적정성에 대한 검토 제1절 정부의 안전정책 검토 제2절 안전관련 정부 예산 검토 제3절 안전관련 정부 법령 검토

제2부 재난 대응 체계 개선방안

제1장 신속하고 효과적인 재난대응체제 확립 제1절 안전관련 정부조직 개편안 평가 제2절 육상 총괄 분야 재난대응체제 확립 제3절 해양 분야 재난대응체제 확립 제4절 지방정부의 역할 및 대응

10) 핵심과제별 보고서 중간 점검 부분을 어떻게 기술할 것인지에 대해서는, ① 핵심과제 선정 당시의 순서대로 배열하면서 기술하는 방식, ② 전체 내용을 포괄하여 목차를 재구성하는 방식이 있을 것인데, 여기에서는 자문/전문위원으로 구성된 ‘편집위원회’의 편집본을 요약 정리하였다. 이미 앞에서 기술한 바와 같이 해당 과제들에 대한 조사/연구가 진행되는 중에 정부의 일방적인 조치에 의해 중단된 상황이 라 아직은 부족하고 불완전하며, 안전사회 소위원회 차원에서 합의가 된 내용도 아니라는 점을 유념해 주시기 바란다. 상세한 내용은 ‘안 전사회 실현을 위한 핵심과제 보고서(초안)’ 참조

토론문

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- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

제5절 공정하고 투명한 재난조사시스템의 마련

제2장 안전/재난 거버넌스 구축 제1절 거버넌스의 제기 제2절 한국의 재난 거버넌스 돌아보기

제3부 영역별 위험통제 및 안전대책

제1장 교통‧ 물류 영역의 안전대책

제2장 원전 영역의 안전대책 제1절 세월호 참사와 원전안전 제2절 원자력안전 실태와 개선방안 제3절 후쿠시마 핵발전소 사고 이후 일본의 방사능 방재 논의와 한국의 시사점

제3장 에너지‧ 시설‧ SOC 영역의 안전대책 제1절 에너지‧ 시설‧ SOC 분야 검토의 필요성 제2절 안전사회를 위한 건설생산 인프라 구축 방안 제3절 시설‧ SOC 영역의 안전실태 및 개선방향

제4장 산업재해영역의 안전대책 제1절 사업장 안전의 정책 방향 제2절 사업장 안전 5대 정책 과제 제3절 보론 : 비밀은 위험하다 - 화학 사고와 알권리

가. 안전 관련 정부 정책의 검토 (1) 세월호참사와 관련한 법령‧ 제도 등 정비

(가) 해양/대형 재난사고의 원인 및 정부대책의 적정성 검토 - 서해훼리호에서 세월호까지 재난 이후 사회적 학습 실 패의 역사

복잡한 재난 상황을 이해하기 위해 우리에게 필요한 것은 ‘담론의 양극화’와 ‘재난 원인 인식의 분절화’라는 기존의 한계를 극복하고 재난 발생의 거시적 담론과 시스템에 대한 미시적 수정을 통합적으로 이해할 수 있는 “구조적” 관 점이다.

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제4회

국민 안전보장의무

공익세미나

: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

재난 보고서의 기능은 ① 개별 행위자들의 일탈 행위를 지적하는 것, ② 재난 발생의 구조적 원인, 즉 제도·관행·기술 적 요소들이 오작동을 일으킨 원인을 지적하고 이를 보완할 수 있는 대책을 제시하는 것, ③ 재난의 사회적 의미를 짚어줄 수 있는 재난 서사를 제공함으로써 재난 발생의 메커니즘에 대한 사회적 학습을 촉발시키는 것이다.

그런데, 재난에 대한 구조적 관점을 바탕으로 1990년대 이후 발생한 국내외 대표적인 대형 재난 관련 보고서 또는 백서를 분석해 보면, 한국의 사후 재난 관리 체계가 “장(field)의 제한”, “인식론적 축소”, “실행적 축소”라는 세 가지 한계점을 가지고 있음을 알 수 있다. 세월호참사 관련 보고서의 서술방식 또한 ① 원인의 분절화와 국소화, ② 책임 의 개인화와 말단화, ③ 대응의 관료화와 체크리스트화를 벗어나지 못하고 있다. 이로 인해, 파국에 이르고 만 기존 시스템의 구성과 운동경로를 성찰적으로 재검토하여 이를 근본적으로 전환하려는 대안은 전혀 제시되지 않고 있다.

해외 사례를 통하여 볼 때, 재난에 구조적으로 접근하고 그 교훈을 사회적으로 학습하고 공유하기 위해서는 ① 재난 조사위원회가 정치적 환경과 이해관계로부터 자유로울 수 없지만, 이를 최대한 협력적으로 이용하기 위해서는 정부, 의회로부터 독립성과 전문성을 갖춘 위원회 구성과 활동이 보장될 필요가 있다는 점, ② 위원회는 유가족과 피해자 들과의 소통 창구를 확보해야 하며, 그들의 입장과 경험을 존중하는 조사 방식을 채택해야 한다는 점, ③ 자료와 조 사 결과의 공개와 공유는 조사 활동의 주요한 목적으로 설정되어야 하고 지속적으로 추진되어야 한다는 점, ④ 재난 조사위원회와 보고서는 한 번의 과정으로 종결되거나 고정되지 않고 향후 지속적이고 다양한 조사활동이 보장되어 야 한다는 점 등 몇 가지 조건이 필요해 보인다.

결론적으로, ① 재난 발생의 원인을 표면적-구조적-심층적 원인으로 구분하고, 구조적 원인이라는 중간 층위에 대한 깊이 있는 분석을 통해 (상대적으로 논의되기 쉬운) 표면적 원인과 심층적 원인을 논리적으로 연결시킬 수 있는 틀을 갖춰야 한다는 점, ② 구조적 원인의 각 요소인 제도·관행·기술적 요소들 사이의 상호작용과 그러한 상호작용을 통 해 시스템이 때로는 정상적으로 작동하고, 때로는 오작동을 일으키는 메커니즘에 대해 이해할 수 있어야 한다는 점 이 구조적 관점의 특징인바, 이와 같은 종합적 이해에 바탕을 두었을 때 진정한 의미의 환류가 가능해지고, 이를 통 해 안전사회를 향한 사회적 회복력을 가지게 된다.

(나) 선박분야 안전규율 현황과 선박안전의무 이행 확보 방안

세월호참사의 주된 원인은, 우리나라에서 의무적으로 수립, 시행하고 있는 선박의 안전운항과 관련된 시스템이 수립 만 될 뿐 제대로 시행되지 않아 유명무실하게 운영되고(안전관리체제의 부실), 선박안전을 담보할 수 있을 만큼의 선 사에 대한 효과적인 제재규정이 없기 때문이다(기업처벌 규정의 미흡).

해운기업범죄를 억지할 수 있는 현행법상 형사제재가 없는 것은 아니나, 범죄의 고의성 여부에 대한 입증곤란이나 책임소재의 불분명으로 인하여 고위관리자에 대한 형사책임 귀속이 어렵고, 양벌규정이 법인과 자연인 행위자에게 동일한 금액의 벌금을 부과하도록 하고 있어 해운기업에 대한 위하력을 발휘할 수 없다는 문제가 있다. 따라서 기업

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- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

책임을 위한 실효적인 제도개선이 시급하고 중요하다. 양벌규정 및 법인에 대한 처벌규정이 실효성이 없기 때문에 이에 대한 일반적인 개선책으로 기업처벌법의 도입을 제안한다.

세월호참사의 또 다른 주된 원인은 안전관리체제가 제대로 시행되지 않았던 데 있으므로 안전관리체제 시행의 연결 고리 역할을 하는 안전관리책임자 제도를 입법 보완할 필요성이 크다. 따라서, 선박안전의무 이행 확보를 위한 제도 개선방안으로 안전관리책임자의 책임소재를 명확히 하고, 그만큼 처벌을 강화하는 방향으로 안전관리책임자 제도 개선을 제안하고자 한다. 안전관리체제의 실효적인 시행을 위해 해운법에 안전관리책임자 제도를 신설하였으면, 선 박안전의무 책임관계자(선장, 선원)에 대한 강력한 형사제재를 통해 철저히 엄단하여야 한다. 입법자는 공익[국민의 생명·안전에 대한 위해 예방(안전관리체제를 실효적으로 시행함으로써 선박안전사고를 사전에 예방하여야 할 공익 상의 필요성)과 세월호참사 이후 경험했던 사회적 혼란과 불안감의 예방 등]과 안전관리체제의 시행을 게을리 한 안 전관리책임자가 개인적으로 입게 되는 불이익 및 선사의 경영진이 책임관계를 추적 받을 수 있는 심리적 압박을 비 교 형량하여 입법개선 여부를 결정해야 할 것이다.

(2) 민관유착 근절 및 기업의 책임성 강화방안

(가) 민관유착 등으로 인한 문제와 정책제언

민관유착의 유형에는 ① 공직자가 퇴직 후 민간단체․ 기업․ 협회 등에 취업하여 이를 매개로 민간단체 등과 현직 공직 자가 유착되는 유형, ② 퇴직 공직자의 존재 여부와 상관없이 현직 공직자와 민간단체 등의 임직원이 잦은 접촉 과정 에서 향응이나 접대 등을 매개로 친분관계를 쌓아 유착되는 유형이 있을 수 있다.

이와 같은 민관유착은 법규의 적용과 신설, 개정이나 폐지 등 공적 업무 처리과정의 공정성과 신뢰성을 훼손하고, 특 정 민간단체 등의 요청과 처지를 합리적 수준 이상으로 반영하거나 일방적으로 수용하여 특혜성 시비를 발생시키게 된다.

여기에서는 세월호 참사와 직접 또는 간접적으로 관계있는 분야에서 민관유착이 발생한 사례와 그로 인해 정부기관 또는 공공기관에서의 공적 업무가 부당하게 진행된 사례들을 제시한 후, 나아가 민관유착으로 인한 비리와 부정을 차단하거나 억제하기 위한 정책적 제언을 하고자 한다.

정책적 제언으로는 ① 업무와 연관 있는 퇴직 공직자, 민간단체 임직원 등과 업무와 관련하여 접촉했을 경우에는 그 사실을 내부의 공직윤리 담당 부서에 신고(등록)하는 방안을 도입함으로써 불필요한 접촉을 줄이고 부패의 소지를 차단할 것, ② 법제도적으로 현직 공직자들이 민간단체 등의 임원이 되는 것을 허용함으로써 유착관계를 구조적으 로 보장하는 법 규정들을 폐지하여, 민간단체 등이 자율적으로 운영되도록 하고 정부가 육성해야하거나 지원해야 할 분야의 경우에도 육성과 지원의 공정성과 객관성이 보장될 수 있는 절차와 감독기능을 우선적으로 확보하도록 제도를 점검하고 개선할 것, ③ 현직 공직자들의 업무와 관계있는 민간단체 등에 퇴직 공직자가 취업해 있는 경우 또

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

는 현직 공직자들이 민간단체 등의 임직원을 법령에 의해 겸하고 있는 경우에는, 특별감독대상으로 지정하여 해당 민간단체 등과 관련한 업무를 처리하는 정부기관 또는 공공기관의 업무에 대해 정기적인 감사를 실시하는 방안을 도입함으로써 민간단체 등이 퇴직 공직자들을 임직원으로 영입하는 것을 자제하도록 유도하고, 만약 퇴직 공직자를 영입했다하더라도 또는 법령에 의해 현직 공직자가 임직원으로 포함되더라도 감사원 등의 특별감독대상이 되어 민 관유착을 통한 부패 발생 가능성을 사전 억제하거나 조기 적발할 수 있는 여건을 확보할 것, ④ 향응 접대 등을 통한 민관유착의 경우에는 2016. 9. 28.부터 시행되는 ‘부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률’이 민관유착 형성의 유력한 매개고리였던 향응접대와 선물제공 등을 근절하는데 크게 기여할 것으로 보이는바, 시행 때부터 또는 그 이 후에도 기준을 느슨하게 마련해서는 안 되고 또 마련된 기준을 엄격히 적용할 것, ⑤ 민관유착 근절을 비롯해 공직윤 리를 강화하기 위해서는 독립성이 강한 정부기관이 설치/운영되어야 하는데, 국가인권위원회처럼 국회는 물론이거 니와 정부로부터도 독립적인 기관으로 공직윤리전담기구를 운영할 것 등을 제시한다.

(나) 기업의 안전의무 및 책임성 강화방안

많은 사람이 죽고 다치는 대형 참사는 대부분 기업 내부에서 발생했거나 기업의 업무 수행 중에 발생하였다. 기업은 위험을 통제하고, 최소화해야 할 의무(책임)가 있다. 그런데 오늘날 기업의 위험관리는 점점 더 시스템화 되고 각 행 위자는 시스템의 한 부문에서 한정된 역할을 담당하게 된다. 따라서 오늘날 대부분의 대형재해 사건은 특정한 개인 노동자에게 책임을 돌릴 수 없는 ‘조직유발사고’의 특성을 지닌다. 기업의 의사 결정자는 모든 의사 결정에 있어 소 속 노동자와 일반 시민의 생명과 건강을 우선시해야 한다.

사용자는 피용자가 노무를 제공하는 과정에서 생명·신체·건강을 해치는 일이 없도록 물적 환경을 정비하고 필요한 조치를 강구할 보호의무(안전배려의무)를 부담한다. 기업은 이윤의 극대화를 위해서나 다른 동기로 포장된 명분을 위해서나 의사 결정자의 오판으로 위험을 감내하려는 경향이 있는데, 기업으로 하여금 생명과 건강을 우선시하게 하려면 기업 경영자의 양심 및 건전한 이성에 호소하는 것과 무분별하게 위험을 감내한 기업에 대해 엄중한 책임을 묻는 것으로 가능하다. 선진 외국은 기업에 대한 책임을 강화하는 것을 안전 사회를 위한 주된 과제로 설정하고 있 다. 기업은 활동에 있어서는 자유롭지만 그 활동에 따른 책임에 있어서는 자유로울 수 없다. 특히 안전과 관련한 책 임에 있어서는 더욱 그렇다. 기업에 엄중한 책임을 묻는 것은 안전 사회를 이루는 지름길이다.

현행 법제도상, 사업장 안전규율과 관련하여 많은 법령과 기구, 책임주체가 있으나, 현실에서는 복마전처럼 얽혀 있 어 제대로 작동되지 않고 있다. 또한, 사업장 안전규율에 있어 기업규모에 따른 혹은 업종의 종류에 따른 양극화가 확대되고 있다. 결국 현재의 사업장 안전규율은 전혀 작동하지 않고 있으며, 이로 인해 한국의 산재사망이 반복되고 있다고 할 수 있다.

이제는 진짜 책임자가 책임을 지도록 하자. 진짜 책임자라는 것은 사업주와 법인 혹은 기관의 최고 경영 책임자, 기 업주를 말하고 원·하청 관계에서는 원청 기업이 책임지도록 해야 한다는 뜻이다. 기업의 책임을 묻는다는 것은 단순

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히 더 강한 처벌, 형사적 처벌을 하자는 주장이 전부가 아니다. 가장 중요한 것은, 정확한 원인을 규명하고 이것이 사 고의 재발을 방지하는 예방수단이 되어야 한다는 점이다.

전 세계적으로 기업살인법의 제정 및 제정 노력이 이어지고 있다. 또한 기업 범죄에 대한 제재 방안으로 많이 논의되 는 것이 징벌적 손해배상(Punitive Damages)이다. 기업의 책임을 강화하기 위해서는, 특히 해양사고를 예방하기 위 해서는 선주와 경영자에 대한 형사 책임을 강화해야 한다. 안전사회를 건설하기 위해서 기업책임을 강화하는 제도 로서 법인 및 경영책임자를 처벌하는 제도, 징벌적 손해배상 제도의 도입이 긴요하고 시급하다.

(3) 안전관련 규제완화 정책 및 외주화‧ 민영화 정책 검토

(가) 안전사회 건설을 위한 규제의 역할

전세계적으로 최근의 주요 사고들에 대한 분석에서는 과거와 달리 규제의 수준, 형태, 운용 방식 등이 초점으로 부각 되고 있다. 이와 같이 안전에 영향을 미치는 새로운 요인으로 주목받고 있는 것 가운데 하나가 ‘규제완화’이다. 안전 을 보장하고 사고를 방지하는 장치로서 기능했던 여러 규제들이 사라지거나 완화되는 과정에서, 일어나지 않을 수 있었던 사고들이 발생한다는 것이다. 세월호참사 이후 국회 국정조사, 감사원 감사, 언론 보도 등을 통해 사고의 원인 에 대한 다양한 접근이 이루어져 왔는데, 그간 제기된 많은 분석들에서 선령제한 완화 및 선박검사 완화 등 규제완화 라는 요인이 공통적으로 언급되었다.

규제완화를 배경으로 하는 사고들이 전세계적으로 속출하는 주요 원인으로 전지구적 사회 변동, 소위 신자유주의화 와 안전 사이의 관계에 주목할 필요가 있다. 한국 역시 1997년 외환위기 극복 과정에서 적극적으로 신자유주의적 전 환을 추구하였으며 급격한 규제완화를 비롯하여 심대한 사회적 변화를 경험하였다. 이러한 사회변화가 만들어낸 위 험에 대하여 시민들의 안전을 확보하기 위해서는 규제에 대한 검토가 불가피한 상황이 되었다.

이와 같은 규제완화 기조에 대하여 모든 규제가 자유를 제한하는 것은 아니라는 시각 전환이 필요하다. 이를테면 ‘규 제자-피규제자-규제수익자’의 3각 구도에 입각한 인식을 고려해볼 수 있다. 규제는 직접 상대방의 관점에서는 자유 의 제한이지만, 다른 한편에서는 자유의 확대로서의 의미를 가진다. 적절하고 효과적인 규제는 기업, 시민, 노동자, 소비자의 권리, 안전을 보장함으로써 결과적으로 자유의 확대를 가져온다. 반대로, 규제완화는 기존 피규제자의 자 유를 확대하는 것일 수도 있지만 기존 규제수혜자로서는 자유를 침해당하는 것이기도 하다. 따라서 규제의 완화에 대해서도 규제 강화의 경우와 마찬가지로 신중한 접근이 필요하다. 세월호 참사에도 불구하고 규제완화를 골자로 한 정부의 규제정책에는 변함이 없다. 박근혜 대통령은 다시 규제개혁을 요구하는 발언을 하면서 기존의 규제완화 를 지속할 것을 주문하였다.

여기에서는 세월호 참사에 대한 규제완화의 영향을 분석하고, 그 과정을 살펴본 후, 특히 선령제한 기준의 완화가 세

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

월호 참사의 배경임을 언급하며, 2009년 선령제한 기준 완화의 과정과 그 근거를 검토하고 있다. 이어서 선령제한 이외의 선박규제들의 완화 양상을 살펴보고, 세월호 참사 외에 최근의 사고사례에서 규제완화가 배경으로 작용했음 을 지적한다. 나아가 한국규제정책의 흐름을 개괄적으로 살펴보고 이에 대한 나름의 평가를 시도하고 있다. 다양한 쟁점들 가운데 특히 전반적인 규제완화 기조, 경제적 규제와 사회적 규제의 구분, 규제개혁위원회에 대한 평가에 초 점을 맞추고 있다. 이와 함께 규제 관련 법령들을 살펴보아 각 법안의 목적과 내용을 검토하고, 입법 차원에서 시민 의 안전에 기여할 수 있는 제언을 덧붙인다. 최종적으로, 안전사회 건설을 위한 규제의 역할을 강조하고 그 요건 및 원칙을 제안한다.

결국 ‘시민적 규제를 통한 안전사회 건설’이 중요하다. 규제는 생산적이고 건설적이다. 규제는 시민 모두를 위한 것이 다(규제에 대한 새로운 인식의 필요성). 규제에 대한 이러한 인식을 바탕으로 ‘안전사회 건설을 위한 시민적 규제의 원칙’을 제안한다. ① 포괄성(Inclusiveness) : 규제체계 수립의 차원. 시민의 안전을 도모하기 위하여 규제체계는 공 백 없이 포괄적으로 마련되어야 한다. 이와 관련해서는 위험(risk)에 대한 포괄성, 취약집단(the vulnerable)에 대한 포 괄성이 강조되어야 한다. ② 공공성(Publicness) : 규제체계 운용의 차원. 포괄적으로 마련된 규제체계는 그 운용에 있어서 공공적이어야 한다. 이와 관련해서는 공개성(openness), 공정성(fairness)이 강조되어야 한다. ③ 책임성 (Responsibility) : 규제체계 효과의 차원. 규제체계가 포괄성을 갖추고 그 운용에 있어 공공성을 충족한다 할지라도 실질적으로 시민의 안전을 확보하기 위해서는 그 효과에 대한 책임성을 지녀야 한다. 이와 관련해서는 반성능력 (reflexivity), 개선역량(improvability)이 강조되어야 한다.

(나) 외주화‧ 민영화 정책에 대한 점검 및 개선방향

세월호 참사의 구조적 원인 중의 하나가 안전·위험의 외주화·민영화이다. 세월호가 그동안 비영리 사단법인인 한국 선급을 통해 안전 점검을 받아왔다는 사실이 알려지면서 안전 점검 민간대행 문제가 도마 위에 올랐다. 운항관리자 의 여객선 안전 점검, 안전운항의 지도·감독 업무를 한국해운조합으로 외주화한 것도 논란이다. 또한 해양안전업무 의 민영화는 해경의 수난구호 역량을 저하시켜 세월호 참사에 제대로 대응하지 못하도록 하는 요인이 되었다. 대형 참사에서 인명을 구조하는 것은 국가의 기본적인 업무인데도, 사실상 해양구조협회라는 민간기구에 안전업무를 맡 기면서 국민의 해상안전마저 시장의 논리에 내맡겨졌고, 이로 인해 사고가 참사로 바뀌었다고 해도 과언이 아니다. 세월호 참사에서 선원 다수가 기간제 계약직 노동자였다는 사실이 밝혀지면서 비정규직 남용, 위험의 외주화·안전 업무의 비정규직화로 인하여 시민의 안전이 위협받고 있음이 드러났다. 인건비 지출을 줄이기 위해 임금을 적게 줄 수 있는 계약직을 선원으로 채용하여 위험을 외주화(outsourcing)한 상황에서는 안전훈련을 한다 하더라도 효과를 발휘하기 어렵고, 선원들에게 책임감을 기대하거나 요구하기 어렵다. 이것이 위험의 외주화·안전업무의 비정규직화 를 세월호 참사의 구조적 원인으로 언급하는 이유다[생명·안전 업무 민간이양(민영화·외주화)로 인한 노동자·시민 의 안전 위협, 외주화·민영화로 인한 대형 참사 가능성 증대].

외주화·민영화 정책에 대해 점검해 보면, 위험의 외주화 및 비정규직화의 현실은 지속되고 있다. 노동시장 유연화와

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하청·외주·파견 등 노동시장 규제 완화는 안전보건 문제를 악화시키는데 결정적인 역할을 하고 있고, 산업계 전반에 확산된 위험 작업 인력의 외주화와 비정규직화도 사고 위험을 높이고 있다. 정부의 ｢안전혁신 마스터플랜｣ 에도 노동 안전과 관련된 정책은 부재하고, 비정규직 종합대책(안)상 생명·안전 관련 업무의 비정규직 사용제한에서 대상 업무 의 범위 또한 문제다. 경제적 효율성을 중심에 놓는 ‘효율성 신화’를 폐기하고, 공공부문 민영화 기조 자체에 대한 재검토가 필요한 시점이 다. 제대로 된 공공개혁을 위해서는 개혁의 대상부터 다시 규정할 필요가 있다. 해상 안전 점검을 비롯한 생명·안전 과 직결되는 업무의 외주화는 금지되어야 하고, 생명·안전 업무의 비정규직 사용은 제한되어야 한다. 유해물질 취급 업무의 외주화 문제 해결을 위해서는 ｢ 산업안전보건법｣ 이 개정되어야 하고, 자기감독식 민간위탁(안전관리업무 위 임·위탁체계)은 개선되어야 한다. 안전업무의 외주화 근절 및 직접고용 전환 실적을 기관 평가 및 정원, 예산에 반영 하여야 한다. 해수부에서도 ‘선박공영제’를 도입하여 안전과 섬 주민의 이동권을 보장하는 방안을 검토했던 적이 있 는데, 연안여객선 운송사업과 관련해서는 공영제 도입을 검토해야 한다.

(4) 정부 안전정책의 적정성에 대한 검토

(가) 정부 안전정책 검토

국민안전처에 따르면, ‘안전혁신 마스터플랜’은 우리 사회의 재난안전체계 전반을 근본적으로 혁신하고자 마련한 종 합계획이다. 세월호 참사 한 달여 만인 2014년 5월 19일 박근혜 대통령은 대국민담화에서 세월호 특별법과 안전혁신 마스터플랜을 약속했다. 그리고 2014년 8월 26일 제5차 국민경제자문회의에서 발표한 ‘국민안전 대진단 및 안전산 업 발전 방안’, 9월 23일 ‘안전혁신 마스터플랜 기본방향 및 향후 추진계획’에서 안전 정책 대강의 얼개와 방향이 제 시되었다. 이런 정책방향 하에 3월 30일 모습을 드러낸 ‘안전혁신 마스터플랜’은 재난안전 컨트롤 타워 기능 강화, 현 장의 재난대응 역량 강화, 생활 속 안전문화 확산, 재난안전 예방 인프라 확충, 그리고 분야별 창조적 안전관리 등 5대 중점과제와 100대 세부실천계획으로 구체화됐다. 이처럼 마스터플랜은 “세월호 사고를 대한민국이 다시 태어나는 계기로 만들어야” 한다는, 지난 2014년 5월 19일 박근혜 대통령의 대국민담화 내용을 구체화한 것이다. 정부는 마스 터플랜이 범정부 차원에서 재난안전체계를 총체적으로 점검하여, 근본적 대안을 고민한 결과라고 밝혔다. 그렇다면 이후의 대형 참사에 직면하여 마스터플랜은 지침 역할을 해야 한다. 하지만, 메르스 사태에서 보여진 것처럼, 마스터 플랜은 별 효과가 없었다.

안전혁신 마스터플랜의 기본방향을 제시함에 있어 하나의 이정표라고 할 수 있는 박 대통령의 담화문은 정부조직 재설계, 공직자 취업제한 강화, 공무원 전문성 강화, 사고 책임자 처벌 강화, 국가안전처 설치, 국민안전의 날 지정 등 의 내용을 담고 있다. 하지만 여기에 안전 규제 완화, 국가의 무능·무책임이 초래한 결과 등에 대한 성찰은 들어 있지 않다.

안전혁신 마스터플랜의 문제점으로는 ① 안전 규제 완화에 무게중심을 두고 있다는 점, ② 허울뿐인 “안전관리업무

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

위임·위탁체계 개선”방안, ③ 노동 안전(산업 안전) 정책의 부재, ④ ‘안전’이 아닌 ‘산업’에 초점을 둔 점, ⑤ “안전 대 책 실행 인프라”의 부실, ⑥ 국민 안전문화, 안전의식, 안전교육을 강조함으로써 안전 부실에 대한 책임을 시민들에 게 과도하게 부담시키려고 한 점 등이 지적되고 있다.

여기에서는 ‘안전혁신 마스터플랜’을 중심으로 정부가 재난안전관리체계의 밑그림이라고 제시한 안전 대책이, 사실 은 손에 잡히는 내용은 없고 안전 부실의 책임을 은폐한 채 세월호 참사를 낳은 구조적 문제의 해결을 외면하고 있음 을 지적하고 있다. 자본친화적인 기존의 정부 정책기조를 바꾸지 않으면서 기업과 시장에 대해 안전 책임을 묻지 않 을 경우 안전이 위협받을 수밖에 없다는 사실을 잊어서는 안 된다.

이에 대한 대안으로, ① 안전 대책 자체의 프레임 변화가 필요하다. 세월호 참사를 비롯하여 반복되는 산재사망사고 와 대형참사는 “안전 규제 완화, 위험의 외주화와 비정규직 고용, 솜방망이 처벌, 위험을 알고 거부하며 예방에 참여 할 권리 배제” 등이 근본원인이다. ② 무분별한 규제완화 정책을 폐기하고 규제개혁위원회를 개혁해야 한다. ③ 안전 관리·점검 업무에 대한 공적, 사회적 통제를 강화해야 한다. 안전검점, 관리·감독은 공공부문이 맡아서 할 일이지 협 회를 비롯한 민간부문에 맡길 것은 아니다. ④ 안전에 대한 기업의 조직적 책임을 강제할 방안을 강구해야 한다. 기 업이 산업현장의 안전을 온전히 책임지도록 법·제도를 개선하는 동시에, 위험을 생산하여 이윤을 획득하는 기업에 조직적 책임을 강제하는 방안을 강구해야 한다. 이를 위해서는 안전 관련 업무 종사자의 정규직화와 함께 위험·유해 업무의 외주화를 금지하기 위한 관련 법 개정이 필요하다. ⑤ 안전 거버넌스를 구축해야 한다. 현장성 있는 안전대책 수립을 위해 노동자, 시민의 참여 구조가 확보되어야 한다. 노동자들이 위험을 알 권리, 위험작업을 거부하고 중지할 권리, 예방사업에 참여할 권리가 구조적이고 제도적으로 보장될 필요가 있다. 노동자, 시민이 안전관리 시스템의 의 사결정과정에 실질적으로 참여할 수 있도록 제도적 방안도 마련되어야 하는 것이다. ⑥ 중앙정부차원의 재난관리 컨트롤타워로서 국민안전처의 역할을 재검토해야 한다. 세월호 참사 이후 제기된 다양한 안전 대책과 대응매뉴얼을 실행에 옮기려면, 그에 걸맞은 인력과 안정적인 재정 지원이 동반되어야 하며, 국민안전처가 재난관리 컨트롤타워로 서 제 역할을 하도록 해야 한다.

(나) 안전관련 정부 예산 검토

국민안전처가 출범하게 된 계기는 세월호 참사였으나 그 이전부터 재난과 안전의 문제를 총괄해서 문제의 해결과 대안 마련, 예방에 대한 계획이 일관되어야 한다는 주장은 계속되어 왔다. 그러한 주장에 따르면 국민안전처의 출범 은 재난 및 안전과 관련된 정책을 총괄한다는 점에서는 긍정적이라고 할 수 있으나, 조직의 역할과 정책이 일관성 있 기 위해서는 그를 뒷받침할 수 있는 예산의 조정 능력 및 평가 능력이 갖추어져야 가능한 일이다.

여기에서는 세월호 참사 이후 설립된 국민안전처 예산에 대한 현황과 문제점을 검토하였다. 소방 및 해양, 안전행정 부에서 담당하는 안전 관련 정책을 이관받은 조직인 국민안전처 예산에 대한 분석을 통해 정부의 안전정책이 정부 의 정책방향과 일치하는지에 대한 검토를 시도한 것이다. 이 검토는 단순히 예산의 많고 적음에 대한 평가가 아니라

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세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무

토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

정부의 재난 및 안전정책의 구체적인 내용과 중장기적 정책의 방향이 예산이라는 지표를 통해 어느 정도 반영이 되 고 있는지에 대한 평가라고 할 수 있다. 배분의 방향과 흐름을 통해 정부의 정책이 어느 분야를 더욱 중점정책으로 생각하고 있는지에 판단을 할 수 있고, 잘못된 투자 계획에 대한 평가를 통해 앞으로의 정책 방향에 대한 제언이 가 능해진다. 따라서 이번 검토를 통해 정부 정책과 정부 재정 투자 방향에 대한 공과를 명확히 하고, 그에 따른 대안을 제시하고자 하였다.

결론적으로, 우리나라 안전예산은 분류체계를 비롯해서 용어에 대한 정의에 이르기까지 뚜렷하게 정리된 것이 없다. 정부가 재분류한 체계가 있기는 하지만, 이는 행정적인 분류에 불과할 뿐, 안전에 대한 중장기적 체계와 계획이 없다. 분류체계와 국가재정운용계획 상의 분류는 완전히 다른 체계이고, 그나마 국가재정운용계획 상의 중장기 계획 역시 예산에 제대로 반영되지 못하는 것이 현실이다.

이에 대한 대안으로, ① 안전에 대한 정책 및 예산에 대한 5년 단위의 중장기 계획이 필요하다. 이러한 계획에는 모든 부처가 관여하고 있는 것이기 때문에 각 부처와의 사전 논의가 전제가 되어야 한다. 또한 이렇게 작성된 중장기 계획 에 따라 각 부처의 예산이 편성된 것인지를 판단해야 할 부서(국민안전처)에게 권한과 책임이 부여되어야 한다. 책임 부서의 주도하에 안전관련 정책 방향과 예산에 대한 중장기 계획을 세우는 것이 기본이 되어야 할 것이다. ② 국가재 정운용계획 상의 분류 조정이 필요하다. 현재 국가재정운용계획 상의 공공질서 및 안전으로서는 극히 일부의 재난 관리 만이 관리되고 있을 뿐이다. 앞서 언급한 중장기 계획과 연동하여 정책에 대한 중장기 방향에 맞춰 재정운용 상 의 관리계획 역시 하나의 방향으로 나아갈 수 있도록 해야 한다. ③ 안전 관련 정책과 예산의 일관성이 필요하다. 국 민안전처의 예산을 살펴보면, 정부에서 중요시했던 예산의 방향과 실제 예산의 편성 사이에는 차이가 있는 것을 볼 수 있다. 정부가 중요하다고 판단한 정책방향과 예산은 같이 가야함에도 불구하고 오히려 그러지 못하고 있는 이유 는 사업의 우선순위에 대한 논의는 물론, 개별 사업의 연속성 역시도 제대로 논의되지 못했기 때문이다. 이는 국민안 전처의 조직 구성과도 연관이 있다. 기존의 소방방재청과 해양경찰청, 안전행정부 중 안전관련 부서 등이 모인 것으 로 각 부서 성격이 다름에도 불구하고 세월호 참사라는 사건에서 문제가 되거나 중요성이 불거진 부처들을 합치는 형태로 조직이 구성되었기 때문에 정책의 방향이나 예산 역시 제 방향을 찾지 못하고 있다. 현재의 조직 구성 자체를 바꾸기 전에라도 현재의 상황 하에 필요한 정책과 예산의 조정 능력을 스스로 갖출 필요가 있다. 그래야 정책의 일관 성 역시 담보될 수 있을 것이다.

(다) 안전관련 정부 법령 검토

세월호 참사 이후의 한국 사회는 그 전과 질적으로 달라져야 한다. 안전한 사회로 나아가기 위한 근본적인 성찰과 이 를 바탕으로 한 기본원칙들을 새롭게 합의하고, 이를 바탕으로 광범위한 입법 및 개정 작업이 수반되어야 한다. 여기 에서는 이를 위한 기초적인 논의를 위해, ① 헌법 제34조 제6항에 규정된 국가의 재난예방의무 및 ‘재난 및 안전관리 기본법’을 중심으로 재난안전 법제를 살펴보고, ② 해외 입법례를 간단하게 소개한 후, 우리나라 재난 관련 법제의 문제점을 지적하고 개선을 위한 기본 방향을 제시하였다.

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국민 안전보장의무

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

문제점 및 개선사항을 보면, ① 국가안전관리기본계획이 미흡하다. 지금까지의 국가안전관리기본계획이 주로 태풍, 홍수 등 자연재난 중심으로 하는 정책이 추진되어 오면서 단편적인 재난에 대한 정책에 편중되어 있다 보니, ㉠ 안전 에 취약한 특정계층(어린이, 노인, 장애인)이나 특정 취약 분야(노동현장 등)에 대한 구체적인 제도나 정책이 부족하 여 국가안전관리기본계획의 안전사각지대가 발생하는 문제점, ㉡ 협력적 네트워크 미비로 인력 및 자원동원의 문제 가 발생하고 상황공유가 원활하지 않는 등 피해 규모가 확산되고 총괄 조정체계에 문제가 발생하여 재난대응에 실 패하는 문제점, ㉢ 재난안전 전문가의 전문성 부족 등을 포함한 재난안전 대응역량 부족으로 사고발생시 신속정확 한 의사결정에 어려움이 있으며, 재난이 복합적이고 지속적으로 발생하고 있음에도 불구하고 기관 간 협조·지휘체 계 혼란, 의사결정 지연, 인적·물적 자원 동원 체계 미흡, 신속 정확한 대응체계 미비 등의 대응과정상 문제점 등이 반 복적으로 지적되고 있다. ② 재난관리시스템의 콘트롤 타워 및 통합 재난관리시스템의 구축이 필요하다. 재난 발생 시 현장 지휘관에게 필요한 책임과 권한이 집중될 수 있으려면 평소 행정부가 국가 차원에서 재난관리시스템의 컨 트롤타워로서 통합된 재난관리시스템을 구축하는 것이 필요하다. ③ 중앙정부와 지방자치단체 간의 협력적 재난관 리 모델이 구축되어야 한다. 재난에 대한 예방적 측면 및 초기대응의 절대적 중요성 등을 고려할 때, 중앙정부와 지 방자치단체의 협력적 재난관리 모델 구축이 매우 중요한 과제임을 인식하고, 지방자치단체의 재난대응능력 향상을 통한 협력적 재난관리 모델을 구축하기 위한 노력이 필요하다. ④ 재난안전 업무의 민간위탁은 재검토되어야 한다. 국민의 안전이라는 헌법적 가치를 두고 ‘비용과 예산절감’을 운운할 때, 세월호 참사의 비극은 예고되어 있었는지 모 른다. 국가를 구성하는 국민의 생명은 국가가 책임지는 시스템이 완벽하게 마련되어야 한다. ⑤ 정부의 규제완화 정 책은 재검토되어야 한다. 안전과 규제는 상호 상관관계로 작용하며, 동전의 앞면과 뒷면일 수 있다. 그러나 안전을 확 보하기 위한 규제는 “더 나은 규제”로 보아 이를 강화하여야 한다는 것이 일반적 견해이다. 국민의 생명과 신체 등에 관련되는 분야에 대해서는 단순한 비용 편익만에 의해 볼 것이 아니라 안전을 우선시해야 한다. ⑥ 그밖에도, 재난관 련 담당 공무원이 타 행정 업무와 재해재난관리 업무를 병행함으로써 재난관리가 형식적으로 이루어지고 있으며, 잦은 보직 순환과 인수인계의 미흡으로 전문성이 결여되어 있다. 이를 개선하기 위해서는 정부 각 부처별로 따로 구 축하는 재난관리시스템을 통합하여 표준화, 체계화, 용어의 통일을 달성해야 하고, 정부와 지방자치단체의 재난관리 전담 인력의 확충, 교육·훈련을 통한 전문가 양성, 인사행정시스템의 도입, 재난관리 전담 부서에 대한 충분한 권한 과 책임의 부여를 통해 현장지휘 체계를 확립해야 할 것이다.

나. 재난 대응 체계 개선방안 (1) 신속하고 효과적인 재난대응체제 확립

(가) 안전관련 정부조직 개편안 평가

현대사회는 위험사회라고 한다. 경제발전을 위해서는 위험을 취하거나 취하도록 해야 하고, 위험을 취해야만 경제발 전을 이룰 수 있다. 현대사회에서 위험은 더 이상 특수한 대상, 제거의 대상이 아니라 우리의 생활주변에 항상 존재 할 수밖에 없는 공존의 대상이며, 앞으로 가면 갈수록 위험은 점점 더 증가할 수밖에 없다는 사실을 깨달아야 한다. 따라서, 위험은 위험 그 자체가 문제가 아니라 관리하지 않았을 때가 문제다. 위험을 관리하지 않으면 사고로 이어지

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기 때문이다. 작은 위험은 작은 사고를 유발하지만 대형화된 고도의 위험은 대형참사를 유발한다. 위험이 대형화, 고 도화, 집적화, 복합화된 현대사회는 늘 대형참사의 위험을 안고 있다. 위험을 관리해야 하는 이유가 여기에 있다.

한편 전 세계의 추세를 보면 환경/안전/보건에 대한 국민들의 요구수준은 대개 국민소득 수준과 비례하여 나타나 며, 1만불, 2만불, 3만불 수준에서 크게 변화하는 특징이 나타난다. 우리나라는 1만5천불의 안전인프라에, 2만5천불의 위험을 가지고 3만불의 안전을 요구하는 사회라고 할 수 있다. 우리는 위험수준과 안전인프라의 격차(gap)가 1만불 이상인 위험사회에 살고 있는 셈이다.

앞으로 다가올 미래사회는 위험이 더욱 증폭된 초위험사회가 될 것이다. 안전은 하루아침에 확보되지 않는다. 안전 문제는 모든 이해당사자가 쉽게 동의하고 협력할 것처럼 보이지만 실제로는 거의 모든 이해관계자가 서로 대립하고 갈등하는 요소이기 때문이다. 안전을 확보하기 위해서는 필연적으로 갈등을 조정하고 대립을 협력으로 바꾸어야 한 다. 오랜 시간이 걸릴 수밖에 없다. 그래서 안전사회는 어느 날 갑자기 이루어지지 않는다. 미래의 안전을 확보하기 위해서는 지금부터 서둘러 안전전략을 수립하고 실천해 나가야 한다.

바람직한 국가안전 및 재난관리체계란 무엇일까? ① 일원화가 아닌 체계화가 중요하다. ② 국민의 안전과 밀접한 관 련이 있는 환경안전·식품안전·교통안전·산업안전·생활안전 5대 체계는 각각 책임행정기관에서 업무를 수행하도록 해야 한다. ③ 재난관리조직 구조와 관련하여, 현재 재난관리조직은 국민안전처 산하에 중앙소방본부와 해양경비안 전본부가 포함되어 있으나, 소방청과 해양안전(경찰)청으로 분리되는 것이 바람직해 보인다. 또한 자연재난관리는 행정부와 지방정부에게 관리책임을 지우고, 국가재난관리를 위한 비상대응조직은 청와대 직속으로 일원화[비상시 대응조직 + 상시 대응조직(비상상황센터)]할 것을 제안한다. ④ 독립적인 사고조사 전문기관이 필요하다. 복잡한 사 고 원인망을 분석하고 그로부터 핵심요인과 근본적인 요인을 찾아내어 재발방지책과 개선방안을 만들어내기 위해 서는 고도의 전문적인 사고조사기관이 필요하다. 사고조사기관은 전문성과 함께 반드시 독립성이 보장되어야 한다. 어떤 사고든 사고에는 수많은 이해당사자의 이해관계가 첨예하게 얽혀있기 때문이다. 사고조사기관은 강력한 조사 권을 가져야 하지만 사고책임자를 밝혀내고 처벌하기 위한 수사기관과는 달라야 한다. 또한 사고조사를 뒷받침할 수 있는 안전통계 관련기관의 확보가 필요하다.

안전관련 정부조직의 설계 원칙으로 ① 안전관련 정부조직의 상설조직과 비상설조직 구분, ② 안전관리체계와 재난 관리의 구분, ③ 우리나라 재난 특성에 맞는 재난관리 조직체계 구비, 이 세 가지를 제시한다.

(나) 육상 총괄 분야 재난대응체제 확립

재난관리 매카니즘 전체의 다층적 결함들로 인해 세월호 침몰사고는 대형 참사라는 비극적인 인명피해로 이어졌고, 대한민국의 재난관리 역량에 대한 국제적 신뢰는 심각하게 손상되는 결과를 초래하였다. 여기에서는, 먼저 ① ‘세월 호 참사의 발생개요’를 살펴보고, ② ‘현 재난관리 체계와 성공요소’를 살펴 본 후, ③ 성공적 재난관리를 위한 3가지

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

요소인 “재난관리조직 및 명령통제체제”, “재난관련법 체계”, “재난관리(인력 및 자원관리) 역량” 등을 기준으로 분 야별 기본적 또는 법규적 책무를 이행한 실태와 실패요인을 분석한 후 그 대책(정책권고안)을 제시하고자 한다.

성공적인 재난관리, 즉 효과적인 재난대비, 대응 및 복구활동이 되기 위해서는 여러 측면과 요인들의 융·복합적인 효 율성과 유기적 연계성이 필요하다. 특히, 다음 3가지 성공 요소가 효율성을 발휘하는 가운데 각 요소 간 동반 상승효 과를 나타낼 때 포괄적 재난관리가 가능하다. ① 재난관리 조직 및 명령통제 체계로, 재난(위험)을 종합적, 체계적, 협 력적으로 다루는 일상적인 상황에서의 ‘재난관리전담조직’과 재난이 발생하여 가동되는 ‘비상대응/복구 프레임워 크’를 말한다. ② 재난관련법 체계로서, ‘재난관리 명령통제 체제(재난대응/복구시스템)’를 구성‧ 운영하기 위한 근본 적인 법적 근거이다. ③ 재난관리 역량(인력 및 자원관리)으로서, 재난관리의 핵심적 역할을 수행하는 재난관리 공무 원의 전문성, 국민의 위험대처 역량, 민간영역의 재난대비역량으로 나눌 수 있다.

(다) 해양 분야 재난대응체제 확립

세월호 참사의 원인 규명뿐만 아니라 사고 이후의 후속조치에 대한 면밀한 조사, 분석과 함께 향후 이 같은 사고의 재발방지와 사고발생시 인명피해를 최소화하기 위한 대책을 마련하여야 하며, 특히 해경본부의 해양수색구조 시스 템에 대한 전반적인 진단이 요구되고 있다.

선박은 지구상의 어느 수역이든 항행하고, 항상 운항중 인명사고를 비롯한 각종 사고의 발생 개연성을 안고 있으며, 사고 발생시 연안국에 막대한 영향을 미칠 수 있으므로, 오래 전부터 해양수색구조(Maritime Search and Rescue. 이 후 ‘SAR’라 함) 관련 사항은 한 국가에 의해 다루기보다는 국제적 공동 이슈로 취급하는 것이 필수적임을 인식함에 따라 국제해사기구(IMO)를 중심으로 이에 대한 국제협약 및 권고사항을 채택하고, 기술적·전문적 매뉴얼을 개발하 여 협약 체결국에게 제공하여 왔다. 각 국가는 해양수색구조와 관련된 국제협약에 가입한 후, 협약의 내용을 국내법 에 수용함과 동시에 해당 국가의 사정 및 환경에 적합한 세부적인 정책 및 제도를 수립하여, 해상에서의 인명안전에 필요한 제반 조치를 취하는 것이 전 세계적으로 일반적·공통적인 절차이다. 따라서 우리나라의 해양수색구조 시스 템을 조사·분석 및 평가하기 위해서는 우선 국제 기준과 권고사항에 대해 알아보고, 이에 추가하여 해양선진국의 제 도/시스템을 조사하는 것이 선행되어야 한다. 이를 바탕으로 상호 비교 및 벤치마킹을 통해 우리나라 해상에서의 수 색구조 시스템의 잘못된 점 및 미비점을 찾아내고, 개선점을 발굴할 필요가 있다.

여기에서는 세월호 참사원인 중 해양구조 및 현장대응의 중요 문제점을 도출하여 현장 대응 성패 핵심사항의 구성 요소인 사고보고 및 전파체계, SAR 조직‧ 지휘‧ 조정체계, SAR 전문인력 및 교육훈련, SAR 장비 및 시설, 유관기관과의 협업 및 민관협력체계에 대하여 세월호 참사 발생 당시현장대응 과정에서 드러난 문제점을 중심으로 우리나라 시스 템과 국제기준 및 해양선진국 시스템을 상호 비교분석하여 개선방안을 제시하였다. 특히, 세월호 참사 초기의 SAR 조직·지휘·조정체계상의 문제점과 관련해서는 ① 현행 구조본부 체제 유지하면서 지휘체계를 명확화하는 방안, ② 지역 및 광역구조본부 통합을 통한 행정 및 지휘체계 단순화 방안을 제시하고 있다.

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(라) 지방정부의 역할 및 대응

여기에서는 지방행정기관의 재난안전관리 현황 및 문제점을 ① 법률적 측면, ② 조직적 측면, ③ 인적자원 측면, ④ 재정적 측면, ⑤ 자치단체 책임성 측면, ⑥ 안전관리계획 수립·시행 측면 등에서 살펴보고, 지방행정기관의 재난안전 관리 조직 및 제도를 분석한 후 재난안전관리 통합적 조직체계 마련 및 운영의 필요성을 제기하였다.

지방행정기관 등의 책임성 강화방안으로 ① 자치단체장의 재난안전관리 책임성 강화를 위한 주민소환제 도입(재난 안전 피해규모 등에 따른 자동적 주민소환제 적용)과 자동적 주민소환에 의해 소환된 자치단체장의 공무담임권 제 한(재난안전 관련 자동적 주민소환에 따른 공무담임권 제한), ② 지방행정기관의 책임성 확보를 위한 제도 및 과제로 ㉠ 지방자치단체장에 대한 책임성 부여(지방자치단체 부단체장에 대한 재난안전관리 책임성과 전문성 획득 의무 부 여), ㉡ 지방자치단체 공무원에 대한 전문적 역량 강화, ③ 지방행정기관의 대응성 강화를 위한 제도 및 과제로 현행 재난안전 지방재정 관련 제도를 살펴본 후, 재난안전 지방재정 관련 문제점과 개선방안(재난안전 지방재정 현황 및 기금·특별교부세의 문제점, 신설된 소방안전교부세의 문제점, 지방자치단체의 재난안전 재정여건 개선 추진)을 제 안하고 있다.

지방정부의 재난안전 민관협력 거버넌스 구축방안을 논의하면서, 재난안전 정책전환의 배경, 현 재난관리체계의 문 제점을 살펴보고, 재난안전 정책 전환의 필요성(재난 및 안전관리의 분리를 통한 재난대응역량 강화, 재난안전 정책 패러다임의 전환, 거버넌스(Governance) 개념 도입 필요)을 설명하였다. 재난안전관리 민간자원 활용의 경우에는, 재난안전관리 민간자원 활용의 필요성, 자치단체별 민간자원 활용을 위한 정책현황 및 분석, 민간자원 활용과 관련 된 해외사례 분석을 한 후, 재난안전 민간자원 관리방안(물적자원 활용의 효율적 협조체계 구축, 인적자원의 체계적 관 리의 필요성, 자원봉사자의 활용 및 관리 방안), 재난대응 자원관련 민관협력 강화 방안(민간자원활용을 위한 거버넌스 구축의 지향점, 재난안전 민간자원 활용에 대한 민관 협력 체계 확립, 사회성과보상제도의 도입)을 모색하였다. 지방정 부의 재난안전 역량강화와 협력적 거버넌스를 위해서는 ㉠ 지방자치단체의 역할, ㉡ 안전문화운동과 주민참여을 강조 하고, ㉢ 지방정부의 재난안전 역량 강화 방안, ㉣ 지방정부의 재난안전 민관협력 강화 방안을 모색하였다. 자치체/지 역공동체 주도의 지역안전 거버넌스에 대해서는 ㉠ 지역안전거버넌스의 추진 원칙, ㉡ 지역안전거버넌스 정책, ㉢ 지 속가능한 지역안전거버넌스를 위한 과제 등을 살펴보고 대안을 제시하였다. 특히, 지역안전 거버넌스의 주민 주도성 강화를 위한 정책적 제언으로, 주민들이 스스로 창의적 의사결정을 할 수 있는 유연한 환경조성 필요, 다양한 행위주체 간 상시적 협력 환경 조성이 필요, 지역주민 거주 지역의 위험요인을 정량적으로 확인할 수 있는 안전데이터베이스(혹 은 손상감시시스템)의 구축 필요, 모범사례의 발굴과 확산, 지속적 평가 체계 구축 등을 제시하고 있다.

(마) 공정하고 투명한 재난조사시스템의 마련

국내 사고조사 시스템의 문제점을 살펴보고, 국내 및 해외 사고조사기관을 비교 분석하여, 우리나라 사고조사 시스 템의 개선을 위한 시사점을 제시하면 ① 국내 사고조사기관의 독립성 및 투명성 확보, ② 국내 사고조사기관의 전문

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국민 안전보장의무

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

성 확보, ③ 국내 사고조사기관의 위상 제고 등이 필요함을 알 수 있다. 공정하고 투명한 재난조사 시스템을 구비하기 위해서는 ① 정치적 독립성·조사과정의 투명성, ② 전문성, ③ 효율 성·현장 대응성, ④ 국민 안전성·네트워크 기능 등의 조건이 갖추어져야 한다. 따라서, 법적으로는 별도의 독립법을 근거로, 행정적으로는 대통령 직속의 독립 위원회로 설립되어, 인력 및 예산 운 용의 자율성, 재정의 독립성이 보장되는 공정하고 투명한 재난조사 시스템 구축 방안을 제안한다. 나아가, 이 위원회 가 재난원인조사를 효율적으로 수행하기 위해서는 산하에 흡수 통합하는 사고조사기구 외에, 통합 대상이 아닌 조 직으로서 재난 관련 부처 및 산하에서 재난원인 조사에 참여하는 일반 조직의 협조(① 관계 행정기관의 협조, ② 자 료·정보의 제공 협조, ③ 재난조사의 수행 협조)가 매우 중요하다.

결론 및 정책적 제언 : 과거의 재난사고에 대한 원인분석은 기존의 과오를 비난하고자 함 보다는 기존사고로부터 학 습하여 향후 유사 재난에 대비하고, 재난사고를 방지함에 있다. 그럼에도 현재 재난관리 체계는 대응과 복구에 초점 이 맞추어져 있다. 따라서 선진국의 재난사고조사 관련 조직 사례를 바탕으로 사고조사를 위한 독립기관을 구성해 야 한다. 사고조사기관의 조직이나 기능은 선진국의 사례에서 보는 바와 같이, 일반적인 사고조직에 더해 특정 사안 에 대한 전문가를 중심으로 구성된 재난 특성에 따른 부서가 함께 구성되어야 한다. 향후 제안되는 재난원인조사위 원회는 원인조사의 공정성과 투명성을 보장하기 위해 ① 독립성, 투명성, ② 전문성, ③ 효율성, 현장대응성, ④ 국민 안전성, 네크워크 기능 등의 특성을 지녀야 한다. 대형재난의 재발 방지 시스템을 구축하는 가장 중요한 방안 중의 하나는 해당 재난에 책임이 있는 행정부처로부터 독립적으로 재난원인조사기구를 설치하여 공정하고 투명한 재난 원인 조사를 실시하여 진상을 규명하는 것이다. 이를 위하여 국회가 「(가칭)한국재난조사위원회 설치에 관한 법률」 을 제정하고, 이 법률에 근거하여 대통령 직속으로 ‘한국재난조사위원회’를 설치하여 향후 세월호 참사를 비롯한 모 든 재난에 대한 독립적이고 객관적인 재난원인조사체제를 항구적으로 구축하는 방안을 제안한다.

(2) 안전/재난 거버넌스 구축

(가) 거버넌스의 제기

여기에서는 다른 주제들을 관통하는 안전/재난 거버넌스의 일반적 원칙과 선결 조건들, 그동안 한국사회에서 드러 난 재난 거버넌스의 문제점들을 검토하고자 한다.

전통적인 위험/재난 관리와 통제 방식이 아닌, 거버넌스 접근이 갖는 의의는 무엇일까? ① 거버넌스 접근은 현장성 과 다양한 주체, 자원의 동원을 통해 훨씬 효과적으로 재난에 대비하고 대응할 수 있게 해준다. ② ‘이중의 위험사회’ 라는 맥락에서 거버넌스는 정부에 대한 견제와 감시 역할을 수행함으로써 정부 책무성을 강화하고 신뢰를 높일 수 있다. ③ 다양한 주체들의 참여와 조정 과정을 통해 추진되는 정책들은 사회적 불평등을 최소화하는 수단이면서, 동 시에 정부의 정당성을 강화시키는 윤리적 토대가 된다. ④ 거버넌스의 도구적 유용성을 넘어, 참여 그 자체가 시민적 권리라는 점에서 진정한 거버넌스의 확대는 민주주의의 성장이라고 할 수 있다.

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국민은 안전한지 판단할 수 있어야 하며, 안전하지 않다고 판단했을 때 행동 할 수 있어야 하고, 행동하고자 할 때 취 할 수 있는 절차가 마련되어 있어야 한다. 이런 측면에서 볼 때 국민의 안전에 대한 권리는 크게 네 가지로 나누어 볼 수 있다. ① 알권리는 여러 사회적 재난과 사고의 상황 이전 단계에서 당사자가 일차적으로 요구하는 권리다. 위험 및 위험 발생 이후의 대응과정에 대한 정보가 제공되지 않으면, 어떠한 대비도 할 수 없기 때문이다. ② 말할 권리는 위험에 대해 문제제기하고 대책을 요구할 권리를 말한다. 국민이 안전을 만드는 주체가 되기 위해서는 말할 권리의 보장이 무엇보다 중요하다. 의사결정과정과 정책결정과정에 참여하고, 정책의 실행에 대해 감시할 수 있는 권리가 바로 여기에 해당한다. ③ ‘작업을 중지할 권리’로, 위험관리 조치가 불충분하다고 생각하거나 급박한 위험이 발생하 였다고 판단할 때 도망갈 수 있고, 이러한 도망으로 인해 어떠한 불이익도 받지 않을 권리를 말한다. ④ 위험으로 인 해 건강과 환경 및 재산상의 손실이 발생한 것을 보상받을 권리다. 작업을 중지할 권리와 보상받을 권리가 위험 발생 이후에 보장받아야 할 권리라면, 알권리와 말할 권리는 위험이 발생하지 않도록 예방하고 감시할 수 있게 하기 위한 권리다. 따라서 안전한 사회를 위한 협력적 거버넌스를 위해서는 알권리와 말할 권리가 반드시 보장되어야 한다.

어떤 거버넌스여야 하는가? 소위 ‘좋은 거버넌스’가 갖춰져야 한다. ‘좋은 거버넌스’란 어떤 것인가? UNESCO가 정 리한 좋은 거버넌스의 주요 특징은 다음과 같다.

좋은 거버넌스의 특징 직접 참여 또는 합법적 중재기구나 대표자를 통한 간접 참여. 대의민주주의에서 사회적 취약집단의 관심이 참여 (Participation)

반드시 반영되는 것은 아니라는 점을 주의해야 한다. 참여는 내용을 잘 전달받을 수 있어야 하고 조직화될 수 있어야 한다(표현과 결사의 자유보장 동반). 좋은 거버넌스는 한 사회 안의 다양한 이해관계를 전체 공동체의 관점에서 무엇이 최선이며 어떻게 도달할

합의 지향 (Consensus oriented)

수 있는지에 대하여 광범위한 사회적 합의에 이르게 하는 중재를 필요로 한다. 지속가능한 인간개발에 무엇이 필요하고 어떻게 그러한 개발목표를 달성할 것인가에 관한 거시적이고 장기적 관점이 요구된다. 이러한 합의는 한 사회나 공동체의 역사적, 문화적 사회적 맥락을 이해하는 데서 얻을 수 있다. 책무성은 정부기구와 민간부문, 시민사회조직이 공공(the public)과 각 집단의 이해관계자들에게 책임을

책무성 (Accountability)

진다는 뜻이다. 조직이나 제도는 그것의 결정이나 행위에 의하여 영향을 받는 사람들에게 책임이 있다. 책무성은 투명성과 법치 없이는 실행되지 않는다.

투명성 (Transparency) 반응성 (Responsiveness)

정책 결정과 집행이 법률과 규칙에 의해서 이루어지고 그러한 결정과 집행에 영향을 받는 사람들이 정보에 직접적으로 접근가능하고 자유롭게 이용할 수 있다는 것이다. 제도와 절차가 적절한 시간에 모든 이해관계자들에게 적용되어야 함.

효과성과 효율성 좋은 거버넌스는 사회의 필요를 충족하기 위해 최선의 자원 이용을 이루는 과정과 제도이다. 좋은 거버넌스의 (Effectiveness and 맥락에서 효과성이란 자연자원의 지속가능한 이용과 환경의 보호를 포함한다. Efficiency) 형평성과 포괄성 (Equity and inclusiveness) 법치 (Rule of Raw)

한 사회의 안녕은 모든 구성원이 사회의 주류로부터 배제되었다고 느끼지 않고 사회 안에 참여해있다고 느끼는 것을 보장하는 것에 달렸다. 이는 특히 가장 취약한 집단을 포함한 모든 집단들이 자신들의 안녕을 개선하고 유지할 수 있는 기회를 가지는 것이다. 공정한 법체계. 특히 소수집단을 포함하는 보편적 인권보장 확립. 독립적 사법체계와 공정하고 깨끗한 경찰. 좋은 거버넌스의 특징 출처: UNESCAP(2004).

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한국사회 맥락에서 특별히 세 가지 요인을 강조하고자 한다. 첫째, 좋은 거버넌스는 ‘공적 가치’와 ‘공공성’을 분명하 게 추구해야 하며(‘공적 가치’와 ‘공공성’ 실현을 목표로 하는 거버넌스), 둘째, 재난거버넌스에서 정부의 책무성이 강 조되어야 하고(정부가 분명한 책무성을 갖는 거버넌스), 셋째, 시민들의 민주적 참여가 보장되어야 한다(‘동원’이 아 닌 민주적 참여가 보장되는 거버넌스).

(나) 한국의 재난 거버넌스 돌아보기

한국의 재난 거버넌스는 ‘좋은 거버넌스’라고 할 수 있는가? ① 다양한 견해가 숙고될 수 있는 참여구조 자체가 불충 분하다, ② 거버넌스 과정의 민주적 절차, 공정성, 투명성이 불충분하다, ③ 정부의 책무성이 부족하다, ④ 공적 가치 를 지향하는 성찰적 거버넌스를 찾아보기 어렵다. 따라서, ‘좋은 거버넌스’의 일반적 원칙에 비추어 볼 때, 한국의 재 난 거버넌스는 결코 ‘좋은 거버넌스’라고 할 수 없다.

그렇다면 국내에서 이렇게 안전/재난 거버넌스가 제대로 구성되지 못하거나 작동하지 않는 이유는 무엇일까? 근본 적인 문제는 ① 정부가 시민을 재난 거버넌스의 ‘주체’로 인정하지 않고 오로지 교육과 계몽, 동원의 대상으로만 간 주한다는 점이다. ② 재난에 대한 정부의 인식 틀이 재난 ‘거버넌스’가 아닌 근대적인 기술관료적 관리 패러다임에 여전히 머물러 있다. ③ 재난 거버넌스에 의미 있는 주체로 참여할 수 있는 시민적 인프라가 매우 취약하다는 점을 지적할 수 있다.

한국사회에서 좋은 재난 거버넌스를 구축하려면 과연 무엇이 필요한 것일까? 먼저, 거버넌스에 영향을 미치는 요인 들을 살펴보면, 재난 거버넌스 시스템은 정치·사회·경제적 힘, 그리고 세계화를 포함해 세계 체제의 정치경제적 동 학, 인구사회학적 변동과 관련 있다. 재난 거버넌스는 한 사회의 일반 거버넌스 시스템에 의해 영향을 받을 수밖에 없다. 티에니는 재난 거버넌스에 영향을 미칠 수 있는 사회구조적 요인을 정부 부처 간 구조, 국가와 시민사회의 관 계, 경제체제와 재산권 보호 방식, 중앙집권과 분권화 경향, 사회변동 여부 등으로 구분해서 설명하고 있다. 거버넌스 에 영향을 미치는 또 다른 중요한 요인은 사회적 불평등이다.

‘좋은 재난 거버넌스’ 구축을 위해 필요한 조건들은 무엇일까? 좋은 거버넌스는 물리적인 조직 구조나 법/제도의 개 선만으로 달성할 수 있는 것이 아니다. 거버넌스 자체가 전반적인 사회의 구조와 제도, 신뢰나 공공가치 같은 문화와 사회적 인프라, 중앙정부와 지방정부, 정부와 시민사회, 정부와 민간(기업)과의 관계, 사회적 불평등 구조 등과 관련 되기 때문이다. 이러한 복잡성에도 불구하고, 문제를 돌파할 수 있는 몇 가지 핵심 조건들을 지적할 수 있다. ① 정부 는 거버넌스에서 정부의 책무성을 제대로 인식해야 한다. ② 정부는 시민사회와 함께 일하는 방법을 배우고 훈련해 야 한다. 이는 정책결정자, 기술관료, 일선의 담당자 모두 해당한다. ③ 평소에 해당 영역, 혹은 지역사회의 시민사회 역량을 파악하고 있어야 한다. ④ 시민참여가 가능하기 위해서는 정보의 투명한 공개와 알권리가 보장되어야 한다. 투명성 제고를 위한 정보 공개에는 두 가지 차원이 있다. ㉠ 생성된 또는 알려진 모든 정보를 예외 없이 투명하게 공 개하는 것이고, ㉡ 당사자 또는 시민에게 반드시 알려야 하는 정보를 그들이 수용할 수 있는 형식과 내용으로 전달하

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는 것이다. ⑤ 장기적으로 중요한 것은 시민사회 역량(capability)11)과 사회 전반의 민주주의 성장을 위해 적극적인 투 자를 하는 것이다.

결론적으로, ① 재난 피해자들에게 충분한 위로와 보상을 제공하고, 불필요한 사회적 갈등을 예방하며, 재난의 재발 을 막기 위해서 민주적 재난 거버넌스의 중요성을 인정해야 한다. ② 이러한 재난 거버넌스는 피해 당사자를 포함하 여 시민의 참여권을 보장하는 중요한 과정이자, 재난 대응의 효율성과 정부의 정당성을 확보하는 주요한 수단이다. ③ 그럼에도 현재까지 한국에서 위험/재난 거버넌스가 제대로 작동하기 어려웠던 것은 정부의 전통적 위험 인식 태 도와 민주주의에 대한 몰이해가 컸기 때문이다. 세월호참사 이후 정부의 대처 방식은 이를 잘 보여준다. ④ 따라서 무엇보다 정책결정자, 기술관료, 정책 실무자들의 패러다임이 위험/재난의 ‘통제/관리’에서 ‘거버넌스’로 전환되는 것이 필수적이다. 그리고 민주적 거버넌스가 작동할 수 있도록 시민사회 역량 강화에 노력을 기울일 것을 촉구한다.

다. 영역별 위험통제 및 안전대책 (1) 교통‧ 물류 영역의 안전대책

육상운송업 중 도로교통·물류분야의 구조적 문제는 여객과 화물을 운송하는 노동자들의 장시간 저임금이 핵심이며, 이로 인해 교통사고가 빈번하게 발생한다는 점이다(운전시간·임금과 교통사고 간의 연관성을 국내외 연구사례를 통해서 제시). 따라서 노동자들이 장시간 저임금에 처하게 되는 업종별 산업구조를 살펴보고 그 개선방향을 제시했 다. 특히, 철도와 지하철 등의 궤도교통과 관련하여 인력감축, 외주화, 인프라 노후화, 무인운영 등의 공공(정부)정책 이 어떻게 안전을 위협하는지 설명하고 그 개선방향을 제시했다.

도로교통 사고를 유발하는 요인은 운전자의 인적요인, 도로의 환경적 요인, 차량정비 상태, 기상요인 등 다양하다. 이 중 운전시간과 임금 등의 노동조건 등이 교통사고 유발에 많은 영향을 미친다는 사실에 집중할 것이다. 실제로 많은 국내외 연구에서도 운전시간 및 임금이 교통사고와의 관계가 밀접하다는 사실을 입증하고 있다. 해외연구 사례 및 업종별 장시간 저임금의 원인과 교통사고 현황을 살펴본 후, 버스운송업, 화물운송업, 택시운송업, 각 업종별 재선방 향을 제시하고, 운수업의 장시간 근무를 사실상 허용하는 근로기준법 제59조 해소를 위한 방향 마련을 제안하였다.

궤도(철도·지하철)교통의 경우, 안전을 위협하는 요인으로 ① 인력감축과 유지보수의 이완, ② 외주화, ③ 인프라 투 자부족으로 인한 노후화, ④ (경전철) 무인운영, ⑤ 1인 승무, ⑥ 처벌과 성과평가 위주의 안전관리체계, ⑦ 사고 시 초 동 대처의 어려움을 지적하고, 개선방향으로 ① 정부 재정투자 확대, ② 현업인력 대폭적인 충원, ③ 관료가 아닌 현 업중심의 안전관리체계로 전환, ④ 철도분할 민영화 및 안전의 외주화 철회를 제안하였다.

11) 아마티아 센이 제시한 역량(capability) 개념은 보통 개인이 가치있게 여기는 삶을 영위하고 성취할 수 있는 실질적 자유로서의 능력이라 는 의미(Sen, 1993)로 사용되나, 여기서는 시민사회나 지역사회라는 집단 수준에서의 역량으로 보다 확장하여 사용하였다.

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

항공운항 예방안전과 관련해서는, 정부의 항공안전종합대책을 검토하고, 항공운항 예방안전 전략차원에서 ① 인적 요인과 관련된 조종사 피로위험관리시스템 도입(항공법 개정관련), ② 저비용항공사 항공안전 강화방안(㉠ 인적과 실 방지, ㉡ 정비역량 강화, ㉢ 안전의식 강화, ㉣ 사고 발생 시 경영자에 대한 실효성 있는 처벌, ㉤ 정부의 항공안전 감독강화), ③ 항공·철도사고조사위원회 강화방안을 살펴보았다. 우리나라는 최근 항공사고가 증가추세에 있고, 저 비용항공사들의 비약적 영업확대와 중국 항공사들의 공격적인 조종사 영입전략으로 조종사들의 해외이직이 늘어 나는 등 조종사 인력운영의 문제점들이 발생하고 있다. 항공사고의 많은 부분이 인적요인에 의한 것이니만큼 충분 한 조종사인력양성을 위한 정부차원의 노력이 필요하다고 할 수 있다. 또한, 항공사고를 예방하기 위한 국제적 기준 의 합당한 제도적 장치마련과 정부와 항공사, 항공종사자들의 항공예방안전 의식고양 노력을 통해 항공안전운항의 기틀을 마련해 나가야 할 것이다.

(2) 원전 영역의 안전대책

(가) 세월호 참사와 원전안전

세월호참사 이후 우리 사회의 위험영역에 대한 재점검이 필요한 영역 중 하나로 많은 전문가들이 원전 사고를 지적 하였다. 안전의 외주화 문제에서부터 나라 전체를 강타했던 부품비리까지 세월호 참극의 원인으로 지적되는 문제들 이 원전 운영에서도 그대로 반복되어 나타났기 때문이다. 또한 한국 사회에서 원전 문제를 제외하고 사회안전 문제 를 논할 수는 없다. 왜냐하면 원전 사고는 상상할 수 없는 피해와 사회적 불안을 일으킬 수 있는 국가안전의 문제이 기 때문이다. 그러나 지금까지 원전 문제는 국민들 관심 밖의 문제로 여겨져 왔고, 일정 부분 회피되어온 게 사실이 다. 이 문제를 논할수록 국가 에너지정책과 기간 산업발전에 부정적 영향을 준다는 이유에서다. 더 이상 원전 안전 문제를 사고 가능성이 낮다는(확률적으로 절대 낮지 않지만) 이유로 외면할 수는 없다. 세월호참사에서 경험했듯이 다양한 사고의 근본원인들이 조그마한 사고를 낳고, 그 사고들이 모여 엄청난 재난을 초래한다. 따라서 원전 영역의 주요 문제점들을 점검해보고 원전 사고 예방을 위한 대안이 모색되어야 한다.

여기에서는 다음과 같은 네 가지 영역에 대해 문제점을 진단하고 그에 필요한 대안을 제시하였다. ① 정부의 중장기 ‘원전 정책’ 문제를 다루었다. 한국 사회의 안전을 위해 장기적으로 탈원전을 위한 정책 전환의 필요성을 설명하였고 이를 위한 단계적인 정책 대안을 제시하였다.12) ② 원전 사고시의 ‘방제체계’에 대한 문제점을 진단하고 대안을 모색 하였다. 원전 사고 시에 가장 효과적으로 대처하기 위한 조직체계와 역할, 그리고 이들이 현장에서 작동되기 위한 정

12) 탈원전 정책 시나리오의 원칙 : ① 신규원전 건설을 더 이상 하지 않는다. ② 현재 건설 중인 3개 원전은 건설을 마무리하여 총 28기의 원 전을 운영한다. ③ 노후 원전인 고리1호기, 고리2호기, 월성1호기 등을 필두로 안전성 평가에서 하위에 있는 원전부터 순차적으로 폐쇄를 한다. ④ 원전 개수의 점진적 축소를 통하여 30년 후인 2046년에는 탈원전을 달성한다. ⑤ 폐쇄된 원전에서 발생하는 사용후핵연료(고준 위방사성폐기물)는 재처리하지 않고 “직접 처분”한다.

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책대안을 제시하였다. ③ 안전사회를 위협하는 공통적인 문제인 ‘위험의 외주화와 부정(비리, 유착 관계 등)’의 문제 점을 다루었다. 현재 이루어지고 있는 외주화를 비롯한 안전관리 실태와 내부 비리 문제를 살펴보고, 정책 대안을 제 시하였다. ④ 원전 안전을 위한 ‘정부조직’의 문제점을 진단하고 대안을 모색하였다. 원자력안전위원회 등 정부 기구 의 현황과 문제점을 살펴보고, 개선을 위한 구체적인 조직 개편과 기능, 운영 원칙 등을 제시하였다. 여기서 제시된 네 가지 영역의 문제점과 대안들은 어느 것 하나 소홀히 할 수 없는 중요한 사안들이다. 왜냐하면 모든 사고는 독립 된 하나의 원인으로만 발생되지 않으며, 다양한 원인들이 상호 복합적으로 작용하기 때문이다. 따라서 네 가지의 정 책 영역은 취사선택의 문제가 아니며, 큰 틀에서 종합적으로 검토가 이루어지고 각 영역별 정책 기조 속에 세부적인 정책 방향이 결정되어야 할 것이다.

(나) 원자력안전 실태와 개선방안

원전은 핵분열 과정의 열을 이용해 전기를 생산하는 하나의 위험하고도 복잡한 기계이다. 그러나 원전은 천문학적 인 규모의 정부발주 사업이고, 참여기업이 매우 제한적이며, 소수의 이해당사자가 폐쇄적으로 관련 정책을 결정한 다. 또한 감시와 견제의 사각지대에 있으며, 이를 가능케 하는 정치-관료-산업-학계-언론의 이익공동체가 똬리를 틀 고 있다. 핵발전 정책의 결정권자들과 수혜자들의 폐쇄적이고, 비민주적이며, 감시받지 않는 관계를 주목할 필요가 있다. 조달과 계약의 투명성을 확보한다고 하더라도 구조적으로 특혜와 부패에 취약할 수밖에 없다. 더군다나 수많 은 비정규직 노동자들이 원전을 건설·운영하는 과정에서 차별과 위험에 노출돼 있고, 고용불안에 시달리고 있다. 특 히 원전 비리는 원전의 고장과 사고의 위험을 높일 뿐만 아니라, 노동자의 안전·사고·피폭의 가능성을 높이고, 구조 적으로 최하층 노동자의 임금·후생복지의 질을 저하시킨다(① 비밀·폐쇄성과 감시·견제 사각지대, ② 원전 이익공 동체와 미래 부담의 이면, ③ 노동기본권의 미보장 등).

판결문을 통해 원전비리 관련 사례들을 살펴보면, 사장부터 말단 직원까지, 본사에서 사업소까지 뇌물 수수, 한수 원 뇌물은 수주액의 3.5%, 범죄기업 6년간 2조 원 수주 등 뇌물, 원전납품비리, 품질서류 위조와의 전쟁, 원전안전에 직결되는 "짝퉁부품" 5258개 등 그 난맥상을 해결할 방법이 없어 보인다. 따라서, 원전비리 근절을 위한 대책으로 현재의 한수원 조직을 원자력발전소 건설과 운영 파트로 나눠서 분리하는 방안을 검토할 필요가 있다. 건설과 운영 이 한 조직에서 이뤄지기 때문에 취약한 상호견제 기능이 강화될 수 있다. 이 외에도 한수원 직원 재산등록 및 공개 대상 확대, 전관 취업제한 기간 확대, 피해보상 및 처벌 조항 강화, 신고포상제 등 다양한 제도적 장치를 도입할 필요 가 있다.

원전 노동자 인터뷰를 통해 원전안전에 대해 살펴보았다. 원전 노동의 쟁점은, 핵발전 노동자, 특히 최하층 노동자의 문제로 비정규직 차별과 노동기본권, 일상적인 비리와 부패로 인한 노동착취, 종국에는 시민안전 위협 등을 꼽을 수 있다. 원전 외주·하청 노동자의 평균 방사선 피폭량은 한수원 정규직 노동자의 최대 15.4배에 달했다. 노후 원전 폐 로, 원전 신규부지 선정, 밀양과 청도 등 송전탑, 생활방사능 안전, 사용후 핵연료 등 탈핵과 정의로운 전환에 대한 사 회적 관심이 고조되고 있다. 이에 반해, 핵발전 노동에 대한 사회적 관심은 지극히 적거나, 그 실태에 대한 조사와 연

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구조차 거의 없다. 더구나, 관심과 여론의 사각지대에서 원전 최하층 노동자들은 차별과 착취에 고통 받고 있고, 이는 고스란히 원전 안전에 위협요인으로 작용하며, 종국에는 시민안전에 심각한 문제를 야기할 것이다. 최하층 핵발전 노동자 문제를 인식하고 사회적으로 의제화하기 위해서 다음과 같은 과제를 다룰 필요가 있다. ① 원전 최하층 노동 자 실태조사와 모니터 시스템을 구축해야 한다. ② 실태조사를 토대로 제도개혁 과제를 연구할 필요가 있다. 원전 비 정규직 노동자 기본권 강화 방안 연구 등이 그것이다. ③ 핵발전 노동과 안전을 주제로 네트워크를 구성하고, 실천과 제를 모색해야 한다. ④ 원전 노동자의 정의로운 전환을 위한 연구와 실천이 필요하다.

원자력안전 규제를 위한 정부기구현황을 살펴본 후 원칙과 개선방안을 제시해 본다. 원자력발전의 안전을 강화하기 위해서 ① 규제와 진흥의 업무가 분리되어야 한다. ② 원자력산업계로부터 독립적인 규제시스템을 구축해야 한다. ③ 투명한 정보공개와 시민참여를 보장해야 한다. ④ 원전의 규모에 걸맞은 예산 및 인력확보가 필요하다. 구체적인 개선방안으로는, ① 원자력안전위원회, 정부로부터의 독립과 위상 강화, ② 원자력안전위원회 전원 상임위원제 도 입, ③ 투명한 정보공개 및 시민참여 보장, ④ 원전규모에 걸맞은 예산과 인력 확충을 제시한다.

(다) 후쿠시마 핵발전소 사고 이후 일본의 방사능 방재 논의와 한국의 시사점

2011년 3월 11일 오후 2시 46분. 일본 동북지방인 미야기현 동쪽 해저에서 규모 9.0의 대지진이 일어났다. ‘동일본 대 지진’으로 명명된 이 지진은 이후 거대한 쓰나미를 몰고 왔고, 이로 인해 동일본 지역은 매우 광범위한 피해를 입었 다. 지진으로 인해 일본 전국적으로 2만여명이 사망 실종되었고, 13만여 동의 건물이 붕괴되었으며, 70여만 동의 건 물이 손상되는 피해가 발생했다.

후쿠시마 핵발전소 사고 평가와 진상조사를 둘러싸고, ① 사고 발생원인과 대비책을 둘러싼 논쟁(㉠ 사고 당시 상황 에 대한 분석, ㉡ 사고를 막을 수 있는 사전 대책은 충분했는가? ㉢ 사고 책임자 규명 및 처벌 문제), ② 사고 수습 체 계 구축 실패를 둘러싼 논쟁(㉠ 도쿄전력과 규제 당국의 초기 대응이 늦은 이유, ㉡ 중앙정부와 간나오토 수상이 현 장 수습에 과잉 개입해 사고를 악화시켰다? ㉢ 오프사이드 센터(핵발전소 긴급사태 응급대책 거점센터)가 제대로 기 능하지 않았다), ③ 사고 정보공개를 둘러싼 논쟁(㉠ 지연된 긴급사태 선언과 주민피난 명령, ㉡ 주민 피난 지시와 정 보는 어떻게 전달되었나? ㉢ 전달되지 않았던 위험정보, ㉣ SPEEDI는 제대로 기능했나? 공개되지 않았던 이유는?, ㉤ 피난 과정에서 발생한 비극, 피난 가지 못했던 사람들), ④ 사고 후 생활환경 및 피해자 보호문제(㉠ 피난 구역 설 정과 피폭선량, ㉡ 보상제도, ㉢ 원전 사고 관련사와 자살자 증가, ㉣ 현민 건강조사와 갑상선 암 발병률 증가, ㉤ 원전 사고 어린이·피해자 지원법, ㉥ 사고 수습 과정에서 노동자 문제) 등의 논란이 있었다.

후쿠시마 핵발전소 사고 이후 일본의 방사능 방재 계획은 변화되었다. ① 각종 법제도의 개선과 원자력 규제기관 일 원화, ② 비상방재구역범위 30km로 확대 등이 그것이다. 그러나, ① 복합재해(지진과 쓰나미, 화산폭발과 태풍 등)에 대한 대응이 여전히 미약하다. ② 피난 경로와 피난 장소 설정이 여전히 비현실적이다. ③ 피난민들에 대한 스크리닝 (방사능 오염도 측정) 및 재염 장소 확보, 갑상선을 방호하기 위한 요오드제 배포 등에 대한 충분한 고려가 부족하다.

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④ 피난 약자(고령자, 입원환자, 장애인)들에 대한 특별한 대책이 여전히 마련되지 않았고, 시설장에게 그 책임을 떠 넘기고 있다. 이렇듯, 원자력규제위원회가 설정한 원자력 재해대책 지침은 후쿠시마 핵발전소 사고의 교훈을 충분히 반영했다고 보기 힘들다. 그밖에 지자체(광역/기초) 단위의 방재 계획도 변화되었고, 핵발전소 재가동을 둘러싼 안 전규제가 강화되었다.

후쿠시마 사고의 시사점과 관련하여, 향후 정책과제로는 ① 원자력안전위원회 중심의 ‘중앙방사능방재대책본부’ 구 성에 대한 재검토, ② 방사선비상계획구역 및 방재계획의 내실화 문제, ③ 방재 계획의 사각지대 문제 : 연구용 원자 로, 핵물질, 사이버테러 등이 제시되고 있다.

결론적으로, 지금 당장 한반도에서 운영하는 원전을 멈출 수는 없다. 아직 우리 사회가 그러한 준비를 하지 못했기 때문이다. 그렇다면 원전이 가동되는 매순간 사고가 발생하지 않도록 최선을 다해야 한다. 원전 사고를 사전에 예방 하기 위해 국내외에서 진행되는 다양한 사례를 통해 긴급하게 보완할 몇 가지 중요 조치 사항을 도출했다. ① 원전이 보다 안전하게 운영될 수 있도록 감시/규제체계를 강화하는 것이다. ② 원전 운영의 안전성을 확대하기 위해서 민간 이 원전 운영의 감시 체계에 적극적으로 결합할 수 있도록 정부가 적극적으로 거버넌스를 강화해야 한다. ③ 중앙정 부와 지방정부의 안전운영에 대한 감시 권한 공유가 필요하다. ④ 위험과 관련한 정보의 투명성, 국민의 알권리는 확 대 강화되어야 한다. ⑤ 외부의 감시 체계 강화와 더불어 원전의 안전한 운영을 위해 강화할 부분은 내부 비리 고발에 대한 강력한 보호 정책을 펴는 것이다. ⑥ 원전은 사고 위험뿐만 아니라, 상시적으로 피폭되는 원전 종사 노동자들의 안전을 강화하기 위해서는 위험영역의 외주화가 아닌 직접 고용을 통해 방사선 피폭 가능성이 높은 노동자들의 안전 을 확대해 나가야 한다. ⑦ 만약의 사고가 발생할 경우 피해를 최소화하기 위한 방사능방재대책이 보다 잘 가동되고 실제 상황 발생 시에도 주민들이 잘 피난할 수 있도록 훈련을 효과적으로 진행해야 하며, 사고시 일사불란하게 대응 할 수 있도록 지휘체계에 대한 점검도 필요하다. 그 어떤 위험분야도 마찬가지겠지만, 특히 원자력발전분야에서는 한 반도에서 불행한 사고가 발생하지 않도록 사전 예방적 차원에서 적극 개입하는 것이 우선되어야 할 것이다.

(3) 에너지‧ 시설‧ SOC 영역의 안전대책

(가) 에너지‧ 시설‧ SOC 분야 검토의 필요성

현대 사회는 기술의 활용에 따른 혜택이 증가함에 따라 이로 인한 위험도 급증하여 안전한 체제가 잘 갖추어진 독일 과 같은 선진국조차 위험사회로 정의되고 있으며, 기술의 활용에 부수되는 위험을 제대로 제어하지 못하는 사회는 사고사회일 수밖에 없다. 세월호와 같은 선박이나 건축물, 교량 등도 산업의 영역과 이해당사자의 분류는 관리상의 편의를 위한 것일 뿐, 현대사회에서 소비되는 고정된 시설물을 비롯한 모든 재화는 공통적으로 기획과 설계, 제조, 유 통, 사용 및 유지관리, 폐기의 단계를 거친다. 사고는 제조나 건설의 상류단계에서부터 누적된 요인들의 중첩으로 발 생한다. ‘관리상의 결함’으로부터 시작되는 사고발생 메카니즘은 동일하며, 사고예방의 원리도 동일하다. 따라서 어 느 한 분야의 사고사례는 다른 분야의 유사한 사고원인의 발굴과 제거에 활용되어야 하며, 안전을 위한 모든 제도는 검증된 동일한 원칙과 원리를 구현할 수 있도록 개정되어야 한다. 우리 사회의 모든 분야에서 재화의 생산과 사용의

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전 과정에 걸쳐 아직도 비리와 이로 인한 사고발생 가능성이 상존하고 있으며, 이중 에너지 분야, 시설분야 및 SOC 분야는 특별히 중요하게 다루어져야 할 영역이다. 여기에서는 산업인프라에서의 적정임금 보장, 노후시설물의 장수명화를 위한 제도 개선, 장치산업의 유지보수 및 도 시가스의 규제완화 문제를 집중적으로 다루었다.

먼저 산업인프라에서의 적정임금 확보는 언뜻 보면 대형 참사나 사고와는 거리가 있는 것처럼 보일 수도 있다. 모든 비정상적인 불안전한 상태는 최종 작업자나 담당자의 이행 조건의 미비나 역량 부족에서 발생하며, 이는 적정임금 을 지급하지 않고 역량이 부족한 부적절한 사람을 고용한 데 기인한 것이다. 따라서 적정임금을 통한 유자격자 고용 은 안전의무 이행에 필요한 최소한의 안전조치이자 근원적 대책에 해당한다. 적정 임금의 지불 없는 안전 확보는 불 가능하기 때문에 적정임금은 안전임금으로 보아야 한다.

노후 인프라 시설의 경우 압축성장을 위한 무리한 건설로 시설물 자체의 내력이 부실한데다가 신규 건설에 치우쳐 기존 시설에 대한 유지관리는 전반적으로 소홀하였으며, 내구 연한이 30년이 넘는 노후 시설이 해가 갈수록 증가하 고 있다. 따라서 기존 시설의 정비, 개보수 및 장수명화 등 예방정비를 통한 안전확보는 더 이상 미룰 수 없는 과제이 다. 이제까지는 신규건설에 치중하여 왔으나 앞으로는 기존 시설의 안전한 이용에 만전을 기해야 한다.

안전과 경영의 제1원칙은 누구의 책임인가를 명확하게 하는 것이고, 안전확보의 원칙은 ‘제3자 감시(third party inspection)’이다. 누구의 책임인가를 명확하게 천명하지 못한 제반의 제도와 대책으로는 책임을 제대로 물을 수 없 으며, 따라서 실효성을 담보할 수도 없다. 이해당사자의 책임을 명확하게 했더라도 역할과 책임의 이행 여부를 감시 할 수 없으면 제도의 실효성을 확보할 수 없다.

반드시 고려하여야 할 것은 안전의 상식인 위험의 생산자와 수익자 부담의 원칙이다. ‘진짜 위험’은 물리적인 환경이 아니라 소수의 이익을 위해 다수에게 위험을 전가하는 ‘권력’, 세칭 ‘갑질’이다. 최종 책임은 누구나 알고 있는 상식 차원의 원칙을 지키지 못한 국가에 있다. 국가는 이해당사자 모두를 포괄하는 ‘공급사슬(supply chain)’에 입각하여 의사결정권한에 따라 안전책무를 정상화·합리화시켜야 한다. 이 원칙에는 공공과 민간의 구분이 있을 수 없다. 주문 자인 갑의 위치에 있는 자의 기본적 안전 책무로 ‘안전에 역량이 있어 안전하게 작업할 수 있는 수급자’를 선정할 의 무와 ‘안전한 여건을 제공’할 의무를 이행하게 하여, 비용과 기술이 수반되지 않은 ‘위험만의 외주화’를 근절시켜야 한다. 위반 시는 징벌적 손해배상을 하게 함으로써 권력자의 ‘진짜 위험’을 근절시켜야 한다.

(나) 안전사회를 위한 건설생산 인프라 구축 방안

어느 분야든 ‘안전’은 따로 존재하지 않고 본연의 생산 과정 중 하나의 요소로서 결합돼 있다. 전문성을 갖춘 사람이 정상적인 여건 속에서 생산에 집중할 때 품질과 안전을 확보할 수 있다. 따라서 전문성을 갖춘 사람과 정상적인 여건 이 안전을 확보하는 데 매우 중요한데, 그것을 가능케 하는 것이 적정 비용이다. 비용이 부족하게 되면 이를 만회하

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기 위해 비정규직 무자격자 고용, 무리한 공기 단축, 저가 자재 사용 등 갖가지 편법이 동원되기 마련인데, 그 과정에 서 안전은 거추장스런 존재가 돼버리기 때문이다. 세월호 문제의 안전과 건설현장의 안전도 마찬가지다. ‘건설’ 관련 안전은 크게 ‘시공 과정의 안전’과 ‘사용 과정의 안전’으로 나눠볼 수 있다. 전자는 주로 시공 현장에서 일 하는 근로자들의 안전과 관련되며 ‘산업안전’이라는 영역에서 다룬다. 후자는 주로 건설생산물을 사용하는 일반 국 민들의 안전과 관련되며 통상 ‘시설물안전’이라는 영역에서 다룬다. 드러나는 위협의 양상은 대개 붕괴 사고 또는 화 재 사고 등의 형태로 표출되며 대개 인명 피해 또는 재산 피해 등으로 추산된다. 건설과 관련된 안전은 양자 모두를 포괄하는 개념이라고 할 수 있다.

여기에서는 건설 생산 요소 중 ‘공사비’ 문제에 집중하고자 한다. 공사비 부족이 건설 안전을 위협하게 되는 과정을 정 리하고, 이를 극복한 사례를 소개하며, 우리의 건설 생산 인프라에 어떻게 접목시킬 수 있을지 개선 방안을 고민하고 자 한다. 특히, 확보된 적정 공사비가 하도급자를 근로자에게까지 전달되어 안전 효과를 제고시킬 수 있는 방안을 모 색하는 데 초점을 두려 한다. ‘사용 중 안전’에 대한 통계가 부족하므로 ‘시공 중 안전’인 산재에 대해 주로 논의한다.

건설업 재해 발생 원인을 분석해 보면, 정상적인 생산 조건인 ‘공사비’가 부족하기 때문이다. 즉, ‘공사비’가 ‘산재의 근본 원인’이자 ‘개선 노력의 시작’이다. ‘공사비 부족’이 ‘재해 증가’에 이르는 가장 큰 경로는 노무비 삭감을 통해 무 리한 공기 단축과 인력 투입 감소를 야기하면서 산업안전을 위협하는 것이다(공사비 부족 노무비 부족 작업팀 축소, 미숙련노동자/외국인력 증가, 무리한 공기단축, 불법 재하도급 노동 강도 강화, 안전관리능력 부족 산재 증가). 또 다른 경로는 공사비에 포함된 산업안전보건관리비를 감축시켜 산업안전 활동을 위축시킴으로써 산재 발 생을 부추기는 것이다(저가 낙찰 산안비 감소 산업 안전 활동의 위축 : 안전관리비 부족에 따른 ① 안전 관리자 부족, ② 안전 교육 미흡, ③ 시설 및 보호구 공급 미흡).

이와 관련하여, 근로자 임금의 하한을 설정함으로써 공사비 부족을 초래하는 ‘제 살 깎기 경쟁’의 진원지인 도급 단 계 말단의 근로자 간 임금 삭감 경쟁을 막아낸 프리베일링 웨이지(prevailing wage, 이하 pw로 약칭) 제도 도입을 제 안한다(임금 삭감 억제 ⇒ 공사비 확보 ⇒ 안전 제고). pw 제도는 건설산업 전반에 걸쳐 다양한 장점을 지닌 것으로 평가되기 때문이다. ① 입찰 경쟁에서 임금 삭감 경쟁을 억제해 적정 노무비 및 공사비를 확보할 수 있도록 한다. ② 적정임금의 확보는 물론 연금제도의 가입 및 수혜도 가능케 해 근로자들의 안정적인 생활 여건을 제공한다. ③ 매주 임금 지급을 의무화하고 감독함으로써 임금 체불을 억제한다. ④ 합법적으로 pw 임금 이하로 지불할 수 있는 경우가 승인된 프로그램에 등록된 도제를 활용하는 것인데, 이것이 도제프로그램을 활성화한다. ⑤ 적정 공사비의 확보와 숙련인력의 확보 및 재생산 등을 가능케 해 산업안전 효과가 제고된다. ⑥ 건설생산물의 품질을 제고한다. ⑦ 가격경 쟁 억제를 통한 행동 변화를 유도해 건설업체의 기술경쟁을 촉진한다. ⑧ 지역사회 활성화에 기여한다. ⑨ 원수급자 에 의한 노무비 삭감을 억제해 하수급자의 경영 여건을 조성한다. ⑩ 장기적인 생애주기비용(LCC)을 절감해 비용 증가를 최소화할 수 있다.

공공공사의 입․ 낙찰 과정 그리고 시공 과정 중 임금에 대해 규율하고 있는 것이 바로 prevailing wage 제도이다. pw는

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연방·주·시 차원의 공공공사에 적용13)되는 원가 반영의 기준이자 지역별 직종별 최저임금이다. 이것을 규정하고 있 는 연방 차원의 Davis-Bacon Act(1931, 이하 DBA)는 연방정부의 재원이 포함된 2,000달러를 초과하는 공공공사에 적용된다. 주 차원에선 32개의 주에서 시행 중이다. 공공발주자는 pw를 공사원가에 반영하고 사업주는 근로자들에 게 pw를 지급해야 한다. 매 3년마다 조사를 실시한다. 입찰자는 공법개선 등을 통해 투입인력수를 줄일 수는 있으나 개인별 임금을 삭감할 수는 없다. 이것은 미국의 최저임금과는 상이한데, 최저임금은 공정근로기준법(FLSA; Fair Labor Standards Act)에 근거한 것으로 시간당 7.25불이고 국회에서 결정하며 노동부는 집행을 담당한다. pw는 건설 공사 이외에 연방정부가 조달하는 서비스업 등에도 적용된다. 뉴욕 주정부의 경우 건설공사뿐만 아니라 발주하는 청소 및 경비 등의 용역업종에도 적용한다. 요컨대, pw 적용으로 임금 삭감을 통한 과도한 ‘제 살 깎기’ 가격경쟁을 막아 적정공사비 특히, 노무비를 확보할 수 있도록 하되, 말단의 건설근로자에게까지 전달되도록 한다.

출장에서 만난 미국의 전문가들이 들려주는 한국에 대한 조언은 다음과 같다. ① 전국 차원에서의 적용 일관성을 확 보해야 한다. ② 정교한 감독시스템을 구축해 ‘위반’ 시 적발되고 처벌당한다는 것을 각인시켜야 한다. ③ 강력한 벌 칙을 마련해야 한다. 벌칙이 약하면 제도를 위반하려는 시도가 발생하기 때문이다. ④ 위반 사업체 및 관리자의 명단 을 공개해 불이익을 줌으로써 이들에 대한 부정적 이미지의 형성을 유도해야 한다. ⑤ 교육 및 홍보를 강화해야 한 다. 사업주뿐만 아니라 근로자를 대상으로 실시해야 한다. ⑥ 임금 지급에 대한 전산화를 통해 업무 부담을 경감하고 간소화해야 한다.

개선방안으로 적정 공사비 확보 및 전달 방안 제도화를 모색해 보았다. 기본방향은 ‘적정 공사비 확보 및 근로자까지 전달 방안 제시’이다. 발주자로 하여금 적정공사비가 계상하도록 하고 원수급자가 이를 확보하도록 했다고 해도 증 액된 공사비가 실제로 도급단계 말단의 근로자까지 전달하는 메커니즘이 만들어져야 한다. 이를 위한 개선 방안으 로서 미국의 pw 제도를 벤치마킹할 수 있다. 제도에 담을 주요 내용은 ① 발주자의 설계금액 산정 시 적정 노무비를 확보하는 방안, ② 입찰 시 적정 노무비를 확보하는 방안, ③ 시공 중 적정 노무비를 확보하는 방안, ④ 제도 취지의 이행을 확보하는 방안 등이다.

결론은 ‘안전’에 대한 인프라로서 또는 그 전제조건으로서 정상적인 생산여건이 조성돼야 한다는 것이다. 건설에 참 여하는 주체들이 정상적인 공법과 자재 그리고 근로자를 투입하여 양질의 생산물이 만들어질 수 있는 적정공사비를 지급하는 것이 ‘안전사회’건설을 위한 출발점이라는 것이다. 물론 적정공사비가 모든 생산단계의 요소에까지 전달되 어야 한다. 그리고 정상적인 생산 여건을 조성했음에도 불구하고 안전 관련 규정이나 방법을 위반했을 때에는 엄중 히 처벌함으로써 안전사회를 건설할 수 있다. 이러한 개선 방안을 구현하려면 근시안적 ‘코앞의 비용 절감’이 아니라 ‘멀리 그리고 널리 보는 혜안’이 필요하다. 이것은 단일 부처 또는 일부 당사자의 노력으로는 불가능하고 범정부 차 원에서 협력해야 한다. 이러한 노력은 당장 돈이 더 들어가는 것처럼 보이나 오히려 유지관리비용을 고려한 생애주

13) 호주의 Award system은 직종별 최저임금 규정을 건설업뿐만 아니라 모든 업종에 적용하고 있다.

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기비용(LCC; Life Cycle Cost)을 최소화해 국민의 혈세를 절감하도록 하고, 청년층 진입 촉진과 숙련인력 기반 확충 을 통해 지속 가능한 성장을 약속해 주며, 궁극적으로 국민의 생명을 보호하는 안전사회를 건설하도록 할 것이다.

(다) 시설‧ SOC 영역의 안전실태 및 개선방향

1) 인프라시설물의 노후 실태 분석과 지속가능한 성능개선 및 장수명화를 위한 정책제언

2014년 4월 16일 세월호 참사 이후에도 인프라시설물과 관련한 사고가 잇달아 발생하였다. 인프라시설물의 노후화 가 국민 안전의 위해요소가 되고 있다. 건설산업이 노후 인프라시설물의 안전을 구현하는 방안에 대한 새로운 고민 이 필요한 시점이다.

여기에서는 서울시 인프라시설물의 사례를 중심으로 인프라시설물의 개략적인 노후 실태를 파악한다. 참고사항으 로, 해외 선진국의 노후 인프라 실태와 정책 방향을 간략하게 고찰한다. 세월호 참사 이후, 인프라시설 안전과 관련한 중앙정부와 지자체가 추진하고 있는 정책을 정리하고, 이러한 실태 파악과 사례를 기반으로 하여 노후 인프라의 성 능개선과 장수명화를 위한 정책을 제시하고자 한다.

한국 인프라시설물은 경제성장기인 1970-80년대에 집중적으로 건설되었다. ‘인구 고령화’가 우리 사회의 현안이 되고 있는 것처럼 한국 인프라도 ‘고령화’가 급속하게 진행되고 있다. 따라서, ① 급속한 ‘고령화’에 따른 잠재적 안전사고 내 재, ② 노후 소형 사회/생활기반 시설의 방치, ③ 기상이변에 따른 인프라시설물의 복원 능력 부족, ④ 안전기준 미적용 으로 인한 인프라시설물의 성능 미달, ⑤ 지진에 취약한 학교 시설 및 사회복지시설 등이 문제로 등장하고 있다.

선진국의 경우에는 시설물 성능개선 및 유지관리 패러다임이 변화하고 있다. 재해와 재난으로부터 안전을 확보하기 위해 주요 선진국들은 국가 또는 도시 차원에서 노후 인프라시설물의 성능개선에 대한 계획을 수립하고 운영하고 있 다. 특히 일본과 호주·뉴질랜드는 생애주기관리 관점의 전략적 시설물 유지관리 개념을 도입한 자산기반의 생애주기 관리 인프라시설물관리체계를 구축·운영하고 있다. 이를 통해, 호주와 뉴질랜드의 중앙정부와 지자체는 제한된 예산 의 효율적인 배정과 생애주기 비용의 최소화라는 목표를 전략적으로 달성하기 위해 제반 노력을 경주하고 있다.

우리나라의 경우에도 ① 국가 안전대진단의 실시가 제안되고, 안전산업의 역량을 강화하기 위한 5대 과제가 제시되 었으며, ② 안전예산 개념이 도입되어 안전예산을 별도로 구분/편성하고 있고, ③ 서울시의 경우에는 “서울특별시 노후기반시설 성능개선 및 장수명화 촉진 조례안”을 2016년 7월 14일 제정·공포한 바 있다.

이와 관련하여 정책 제언으로, ① 노후 인프라 실태 백서 발행과 청년/실버 엔지니어 일자리 창출과 연계, ② 인프라 시설물 성능개선 프로젝트 재원확보 방안, ③ 인프라시설물의 지속가능성을 위한 정책과제(㉠ 인프라시설물 종합정 비프로그램 및 컨트롤타워 조직 운용, ㉡ 인프라시설평가보고서의 정기적 발간, ㉢ 인프라장수명화기본계획 수립 및 운영)를 제시한다.

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2) (위험)산업시설 계획예방정비 기준에 대한 규제 필요성과 방향

제조업의 경우 제품을 생산하기 위한 설비가 필연적으로 요구된다. 장치산업의 경우는 더욱 거대한 설비가 요구된 다. 석유화학 산업단지처럼 콤비나트형 산업의 경우가 대표적이다. 그런데 이렇게 거대한 시설이 일관생산방식이나 파이프라인으로 연결되어 있는 경우 설비가 안전하게 잘 가동되는지를 보는 것이 쉽지 않다. 물론 중앙제어를 통해 컨트롤 룸에서 시시각각 감시를 하고 있지만 이상 수치가 나타났을 때는 이미 늦다. 반응로에서 끓던 원재료가 설비 에 그냥 들러붙기 십상이기 때문이다. 이 때문에 자동화된 설비를 감시하는 노동자가 일상적으로 일을 하고 있지만 이 규모는 크지 않다. 다만, 언제 어떻게 발생할지 모르는 위험상황(제품 생산에 차질이 생기거나 원자재 누출이나 설비의 폭발 등)을 제거하기 위한 다양한 수선활동이 벌어지고 있고 이를 진행하는 노동자의 규모가 사실상 더 크다.

거대 설비를 수선하는 작업에는 ① 보통수선, ② 계획수선, ③ 특별수선, ④ 그밖에 ‘개량 수선’, ‘법정 수선’ 등이 있다. 여기에서 ‘계획수선’이라 불리는 계획예방정비의 중요성이 가장 크며, 사실상 기업에서 소요되는 비용도 회계상 ‘수 선비’의 항목으로 가장 많이 지출되고 있다. 예방정비만 잘 되면 일단의 사고는 없앨 수 있다. 뿐만 아니라 시설의 수 명도 연장할 수 있어 일석이조의 효과를 낸다. 나머지는 부품 교체 정도의 보통수선이 담당하면 된다. 예방정비의 중 요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 특히 최근 몇 년간 대기업, 영세기업을 불문하고 발생하는 각종 누출, 폭발사 고가 바로 이런 예방정비가 제대로 되지 않아 발생했다는 사실은 잘 알려져 있다.

예방정비는 특정 연도에 있어서 각 설비의 예방정비시기 및 기간을 결정하는 것을 의미한다. 이러한 연간 예비정비 계획의 목적은 계획 연간의 모든 기간 동안 신뢰도를 유지하면서 적절한 예방정비를 통해 각 설비의 성능 향상과 설 비의 수명을 연장하고, 더불어 설비계통의 신뢰도 향상과 총비용을 감소하는 것이다. 이상적인 설비 보수 계획은 생 산비용과 설비계통의 신뢰도를 함께 고려할 수 있는 것이다.

최근 우리나라에서 발생하고 있는 화학물질 사고와 관련해 살펴보면 평년의 7배에 달한다고 한다. 도대체 왜 이런 사고가 발생하고 있을까? 이유는 여러 가지가 있을 것이다. 세월호 참사에서 나타났듯이 ‘총체적 관리 부실’이 각 사 업장에서도 있었을 것으로 보인다. 정부가 이러한 상황을 뒷짐 지고 구경만 한 것 역시 문제의 원인이 될 수 있다. 좀 더 사업장 안으로 들어가 보면, 가스 누출과 같은 상황이 고의로 누출시키지 않은 상황이라면 설비에 문제가 이미 있 었다는 얘기이다. 설비 문제를 사전에 체크하는 것이 바로 계획예방정비이다. 여기서 두 가지 문제를 발견할 수 있다. ① 계획예방정비가 이루어지지 않았거나 ② 계획예방정비를 했더라도 제대로 하지 않은 것이다.

이렇듯 지속되는 장치산업 시설 노후화의 문제가 가져올 수 있는 우려되는 결과는 너무나 많다. 우선 ① 지역주민과 노동자에 대한 안전성 문제가 제기된다. ② 안정적인 산업생산으로서의 기능유지 여부이다. ③ 바로 노동자 일자리 문제이다. 그럼, 어떻게 할 것인가? ① ‘적정수선(비) 또는 적정유지보수율’개념을 도입해야 한다. ② 안전에 적절한 비용을 지 불하지 않는 기업은 ‘한계기업’으로 인식하여 시장에서 퇴출하거나 패널티를 줘야 한다. ③ 기존 법률에서 규제를 보 완해야 한다.

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(4) 산업재해영역의 안전대책

(가) 사업장 안전의 정책 방향

한국사회에서 안전사고 발생률의 측면에서 볼 때, 가장 많은 안전사고가 발생하는 공간은 직장이다. 연령대별로 보 아도 경제활동 연령대의 안전사고 대부분은 사업장에서 발생하는 것으로 알려져 있다. 한국의 산재사고 사망률은 OECD 국가 중 1위로 매우 심각한 상황이다. 산재사고 사망률은 줄어들고 있는 추세이지만, 그 속도가 더뎌 체감하 기는 힘든 실정이다. 경제가 성장하고 1인당 GDP가 높아지면 그에 따라 산재사고 사망률도 줄어드는 것이 일반적인 국제적 패턴인데, 한국은 1인당 GDP 수준과 산재사고 사망률과의 괴리가 크다. 이는 경제 발전에 걸맞는 국가 단위 의 산재예방 정책에 있어 정책 실패가 개입되어 있을 가능성을 시사한다. 산업재해로 인한 경제적 손실액도 지속적 으로 증가하여 자연재해 손실액(2013년 1,721억원)의 110배에 해당하는 19조원에 달하고 있다.

우리나라 산재 발생 현황 및 추이를 종합해 보면, 산재발생률이 다른 OECD국가들에 비해 월등히 높다는 점, 떨어짐, 부딪힘, 깔림, 끼임 등 사전 예방으로 충분히 제어될 수 있는 산재 유형이 많다는 점, 산재예방을 위한 투자 여력이 존 재하는 1,000명 이상 사업장에서 업무상 사고가 큰 폭으로 증가했다는 점, 다단계 하도급 비중이 높은 건설업 등에 서 산재 발생 비율이 줄어들지 않고 있다는 점 등이 확인된다. 더욱 심각한 점은 이러한 산재 발생 추이의 특징이 수 년간 유지되고 있다는 점이다. 이는 현 정부가 추진하고 있는 산재예방정책이 현실에서 큰 변화를 만들어내지 못하 고 있음을 보여준다.

사업장 안전이 보장되면 사회 안전도 보장된다는 것은 일반적으로 잘 알려진 사실이다. “노동자가 안전하면 시민도 안전하다”는 구호는 헛구호가 아니다. 최근 이루어지고 있는 의료기관의 환자 안전 향상과 관련된 연구에 의하면, 병 원 노동자의 안전과 건강을 위한 시스템을 갖추기 위해 노력하는 의료기관의 환자 안전 수준이 높았다.

일반적으로 사업장 안전 향상을 위해서는 ① 의식적이고 책임 있는 리더십의 형성이 중요하다. ② 노동자 안전 향상을 위한 인적·물적 자원이 지원되어야 한다. ③ 안전보건 정보에 대한 효율적이고 공개적인 의사소통이 중요하다. ④ 객관 적이고 과학적인 위험성 평가와 사고 조사가 중요하다. 이 모든 과정이 안전 시스템과 문화를 만드는 과정이다. 안전은 시스템에 의해 보장되고, 이러한 안전 시스템 구축 및 작동은 노동자 안전 시스템으로부터 시작되기 때문이다. 이와 같 이 평소에 노동자 안전을 위한 시스템과 문화를 가지고 있는 기업은 시민 안전을 위협할 가능성도 적어진다.

이를 바탕으로 총괄적인 정책 방향을 제시하면, ① 산업안전보건법 체계에서 사업장 안전과 건강에 대한 기본법 체 계로 전환해야 한다. ② 주체의 ‘의무’ 중심 체계에서 ‘권리’ 중심 체계로 전환해야 한다.

사업장 안전 패러다임 전환을 위한 정책 과제로 ① 2대 정책 목표(㉠ 사회정의 실현 관점에서 사업장 안전 체계 개편, ㉡ 노동자들의 실질적 권리와 권한 강화)와 ② 5대 정책 개선 과제(㉠ 원청 사업주가 사업장 안전에 대한 포괄적 책 임을 지도록 한다. ㉡ 국민의 사회 정의 감수성에 부합하는 사업주 처벌 시스템으로 개혁한다. ㉢ 사업장 안전을 위

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한 행정 체계를 개혁한다. ㉣ 사업장 안전에 대한 노동자의 권리를 실질적으로 보장한다. ㉤ 사업장 안전 정책 수립 의 기초가 되는 산재 통계 시스템을 개편한다.)를 제안한다.

(나) 사업장 안전 5대 정책 과제 1) 산재에 대한 원청 책임 강화 방안

하청 노동자들은 구조적으로 원청 노동자들에 비해 유해위험에 더 많이 노출되고 있다. 그럼에도 불구하고, 하청 노 동자들에 대한 실질적 명령권자이자 이들의 노동으로 최종 이익을 향유하는 원청은 사실상 법적 책임을 지지 않는 다. 따라서 하청 노동자들의 산재를 줄이기 위해서는 원청에 대한 법적 책임을 강화함으로써, 원청이 하청 노동자들 의 안전보건관리에 적극적으로 개입하도록 강제하는 것이 필요하다. 구체적 제도 개선 방향을 정리해 보면 아래와 같다. ① 산안법상 안전보건관리 책임의 수규자를 실질적 의사결정권자 내지 최종 이익향유권자까지 확대할 필요성 이 있다. ② 원청이 준수해야 할 법적 의무사항을 구체적으로 열거하는 방식이 아니라 포괄적으로 책임을 지우는 방 식으로 변화시켜야 한다. ③ 원청에 대한 처벌을 현재보다 강화할 필요가 있다. ④ 원청에 대한 하청 소속 노동자들 의 권리를 강화할 필요성이 있다.

2) 국민의 사회 정의 감수성에 부합하는 기업 처벌 시스템 마련

산안법상 처벌 규정이 명확하게 규정되어 있고 그 처벌 수위가 낮지 않음에도 불구하고, 현실에서 처벌이 제대로 이 루어지지 않는 이유는 무엇일까? ① 검찰과 법원이 산안법을 대하는 태도(산안법을 사업주 계도를 위한 법률로 해석 하는 경향)에 문제가 있다. ② 검찰과 법원이 산재 발생 사업주를 처벌함에 있어서 형사상 ‘행위자 책임의 원칙’을 엄 격하게 적용하기 때문이다. ③ 수사기관인 고용노동부와 기소권을 지닌 검찰 모두 산재 사건에 대해 전문적인 수사 인력과 능력을 갖고 있지 못하다. 고용노동부는 물론 검찰도 산재를 수사할 수 있는 인력과 능력을 충분히 갖지 못하 므로, 처벌의 기본이 되는 수사부터 부실하게 이뤄질 가능성이 크고, 1심에서 유죄가 판결되더라도 상급심 재판 과정 에서 무죄 판결이 내려질 가능성이 커진다. 현재 우리나라에서는 기업들로 하여금 산재 예방에 나서도록 촉구하는 긍정적 시그널이 아니라 산재 예방을 방기해도 문제될 것이 없다는 부정적 시그널들이 양산되고 있는 상황이다.

이와 관련하여 독일의 이원적 산업안전보건 감독 체계, 영국의 기업과실치사 및 기업살인법, 미국의 산업안전보건법 등을 보면 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. ① 사후 처벌 못지않게 사전 예방을 위한 선제적인 조치들이 중요하 다는 점이다. ② 산업안전보건을 감독하는 공무원에게 실질적 권한을 부여하는 것이 중요하다는 점이다. ③ 기업의 산재 예방 노력을 이끌어 내기 위한 다양하고 실질적인 처벌이 중요하다는 점이다. 이윤을 추구하는 기업의 속성상 처벌과 패널티 없이 자발적 노력을 기대하는 것은 의미가 없다.

제도 개선 방향으로 ① 사전 예방 조치의 강화, ② 산재 사망에 대한 처벌 강화, ③ 기업의 사회적 책임(Corporate Social Responsibility) 강화, ④ 징벌적 손해배상제도(Punitive Damages)의 도입 등을 제시한다.

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3) 효과적이고 효율적인 사업장 안전을 위한 행정 체계 개혁

이와 관련해서는 국내외 각국의 근로감독 체계와 기능적 접근 등을 고찰해 볼 때, 제도 개선 방안으로 ① 노동안전보 건청 신설과 ② 근로감독의 효과성 제고를 제안한다. ① 노동안전보건청은 전통적인 노동 담당 중앙 부처의 기능 중 노동안전보건 업무와 사회안전망 관련 업무를 통합하여 기존의 고용노동부 및 지방 고용노동청 관련 인력과 안전보 건공단, 근로복지공단 인력에 더해 추가적으로 새로운 인력을 확충하여 설립하는 새로운 행정기구다. 노동안전보건 기능과 사회안전망 기능을 통합하려는 이유는 호주의 일부 주와 뉴질랜드처럼 이와 같이 하였을 때 강력한 예방 주 도의 기관이 될 수 있기 때문이다. ② 근로감독의 효과성 제고 방안으로는, 적은 인력으로 최대의 효과를 내기 위하 여 다음과 같은 방안들이 강구되어야 한다. ㉠ 산재보험 이용 자료와 근로감독을 연계시키는 방식을 점차 줄여가야 한다. ㉡ 위험요인 유무 및 많고 적음을 알 수 있는 자료를 활용한 근로감독이 많아져야 한다. ㉢ 근로감독의 우선순 위를 정해 특정 기간 동안 그것에 집중하여 근로감독을 행하는 방식이 필요하다. ㉣ 불시에 사업장에 사전통보 없이 진행하는 근로감독을 늘려나갈 필요가 있다.

4) 패러다임 전환을 위한 필수 요소 : 노동자 권리 및 참여 강화

노동안전보건체계에서 노동자 참여를 확대하는 것은 민주주의와 노동조합 조직률의 진전에 의해서 아래로부터 성 취되는 것이 바람직하나, 제도적·정책적 추진력에 의해서도 상당한 진전을 얻을 수 있다. 세월호참사 이후 단순히 ‘안전’을 강조하는 것을 넘어, ‘안전’을 바라보는 시각과, ‘안전’의 주체에 대한 시각을 새로이 해야 한다. 그런 측면에 서 산재 예방, 사업장 안전·보건의 주체로 노동자를 세우기 위한 시도는 중요하게 다루어져야 한다.

현행 산재예방정책은 기본적으로 노동자를 안전·보건 활동의 주체로 설정하고, 그 참여를 적극 보장하고 확대하고 자 하는 패러다임이 아니라, 안전·보건 활동의 수혜자로 설정하고 있다. 그리고 그나마 있는 몇 가지 노동자 참여를 보장하는 조치나 조항마저 외주화나 유연화와 같은 변화를 반영하지 않아, 상당수의 비정규직, 하청 노동자들의 참 여가 어렵기 때문이다. 또한, 노동조합이나 노동자 대표가 없는 경우 실질적인 참여가 어려운데, 1980년대 후반 이후 노동조합 조직률이 지속적으로 하락하고 있는 현실을 고려할 때, 이 역시 노동자의 참여를 가로막는 구조이다.

제도 개선 방안으로 ① 노동자 권리 보장 패러다임으로 산업안전보건법의 질적인 변화가 이루어져야 한다. 우리나 라도 현행 산안법을 ‘국가에 대한 사업주의 의무’가 아니라, ‘사업주-노동자 관계에서 노동자가 건강하게 일할 권리 를 보장하기 위한 사회적 수단’으로 바라보는 시각의 전환이 필요하다. ② 노동자 권리의 실효적 보장 강화가 이루어 져야 한다. ㉠ 명예산업안전감독관 제도의 경우 해외의 안전보건대표제도처럼 강화할 수 있다. ㉡ 작업중지권 인정 요건을 명확하게 한다. ㉢ 산업안전보건위원회의 경우 기업 문서 접근권 등 산업안전보건위원회에 실질적인 권한을 보장하고, 비정규직 노동자 등을 포괄하여 실제로 그 사업장에서 벌어지는 안전·보건 문제를 대표하여 다루는 기구 로 작동하도록 법조항을 정비할 필요가 있다. ㉣ 알 권리의 경우 MSDS 상 영업비밀에 대한 사전승인제도를 도입하 거나, 안전보건 관련 자료에 대한 노동부의 관리/보관 의무를 도입하는 등 현재 개별 노동자와 사업주 사이의 관계 에 맡겨져 있는 문제를 정부가 판단, 관리하도록 하는 방안을 제안할 수 있다. 개별 노동자의 권리를 보장하기 위해 서는 전·현직 노동자가 해당 사업장에 대한 안전보건 자료의 공개를 청구할 수 있는 절차를 법적으로 마련해야 한

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다. ③ 노동자 참여를 위한 인프라가 구축되어야 한다. 우리나라와 같이 노동조합 조직률이 낮고 노동 유연성이 높은 사회에서, 현재처럼 개별 기업의 선의에만 맡겨 두고 실제 관리 감독, 지도가 안 되는 상황에서는, 노동자 참여를 통 한 산업재해 발생 감소, 산업안전·보건 역량 강화, 안전 문화 확립은 요원한 과제다. 노동자 참여를 위한 구체적인 재 정적, 인적, 제도적 지원이 필요하다.

5) 산재통계의 문제점과 개선 방향

국가단위에서 산업안전보건의 발전을 위해 올바른 결정을 내리기 위해서는 사업장, 업종별로 작업장의 안전과 건강 에 대한 현실을 정확히 파악하는 것이 필요하다. 국가에서 작업장의 위험을 파악하고, 이를 개선하려는 노력이 제 목 적을 달성하기 위해서는 정확하고 신뢰할 만한 산재통계가 마련되어야 한다. 업무상 사고와 질병에 대한 산재 통계 는 대부분의 국가에서 생산되고 있다. 하지만, 다수의 산재 통계가 낮은 보고율(Under reporting)로 불완전하며, 그 내용도 불충분한 경우가 많다.

우리나라 산재통계는 산업재해보상보험에서 인정된 사고와 질병으로 생산된다. 우리나라 산재통계가 부정확한 이 유는 산업재해보상보험으로 처리되는 재해가 전체 재해 중 일부이기 때문이다. 그 이유는 매우 복합적이다. 재해 중 일부만 산재보험으로 처리하는 경우가 많다. 산재보험으로 처리하지 않는 이유는 산재보험으로 처리할 경우 얻는 혜택보다 불편함과 불이익(산재보험으로 처리되는 경우 ㉠ 고용노동부로부터 집중관리대상업체로 선정되어 불편 하고 불이익을 받을 수 있다는 우려, ㉡ 산재보험료율의 증가, ㉢ 건설업의 경우는 건설 용역 수준에 부정적인 영향 이 미치는 등)이 더 많기 때문이다.

고용노동부와 한국산업안전보건공단에서는 기존의 산재통계에 문제와 한계가 있음을 인지하고 많은 개선 노력을 수행하였다. 노력의 방향은 추가적인 통계방법으로 산재통계를 보완하는 것이었다. 각국에서 사용하고 있는 산재통 계 생산 방법을 모두 시도해 보았다고 해도 과언은 아니다.

우리나라 산재 통계는 기존 산재보상자료를 이용한 보상통계만으로 이루어졌으나, 2014년 7월 이후 사업주의 산업 재해 보고자료를 통해 만들어지는 보고통계가 주축 산재통계로 전환되는 시점에 있다. 보고통계 강화가 사업주와 노동자의 자발적인 참여를 당연 전제로 하고, 통계 생산 체계 및 형식을 유지하는 것만으로는 정확한 산재통계가 생 산될 수는 없다. 보고통계가 정확해지기 위해서는 산업안전보건 전반에 걸친 문화, 인식, 태도의 변화가 필요하다. 보 고통계 강화를 위한 구체적인 조건은 ① 산업재해 미보고 사업장에 대한 감독 강화와 ② 재해 발생 사업장에 대한 지 원 방안 모색을 통해 산업 재해 보고 활성화의 기반을 마련하는 것이다.

(다) 보론 : 비밀은 위험하다 - 화학 사고와 알권리

2012년 구미 불산 누출사고 이후 화학물질사고는 안타깝게도 계속 증가추세이다. 2013년 한해에만 총 87건이 발생 하여 예년 평균 12건에 비해 7배 이상 급증한 이래, 2014년 103건, 2015년 115건의 사고가 전국 도처에서 발생했다. 구

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미 불산누출 사고는 국가기관의 부실한 대응은 물론이고 관련 법규의 한계, 그리고 지역주민의 알권리 등 여러 가지 문제점들이 드러나면서 다시 한 번 총체적 부실을 확인하는 계기가 되었다. 공장에 인접한 지역 주민들은 평소에 그 공장에서 어떤 위험한 물질을 취급해왔고, 그 물질이 얼마나 위험한지 등 관련 정보를 모르고 있다가 막대한 경제적 피해와 건강 피해를 직접 몸으로 겪고 나서야 알았다고 한다. 즉, 화학물질 관리에서 가장 중요한 지역 사회 알권리 (Community Right to Know)가 완벽하게 무시된 문제점이 확인된 것이다.

일련의 사고들을 종합해보면 총제적인 부실이다. 언제 어디에서 터져 나올지 두렵다. 왜 이렇게 원시적인 사고가 반 복되고 있을까? 그 원인으로 유해 화학물질 관리 법·제도 문제, 사고발생시 화학물질별 수습관리체계의 문제, 재난 구조시스템의 미비, 지역사회의 알권리 부재 등을 들 수 있다(① 복잡한 유해물질 관리체계, ② 사각지대를 양산하는 허술한 법 관리 규정, ③ 사고 시 초기대응, 즉 즉각적인 응급조치를 위한 실행매뉴얼 부재, ④ 부실한 사고원인 조사, ⑤ 유착관계, ⑥ 형식적인 지역주민 알권리).

정부의 자원이 부족하고, 법적 근거도 미약하며, 강제력도 부실한 상황에서 정부가 기업을 감시·감독할 것이라고 믿 기 어렵다. 정부감시의 실패 원인으로는 ➀ 정부 감시의 불완전성과 ➁ 친기업정책 및 온정주의를 들 수 있다. 국가에 의 한 감시가 실패하였다는 판단과 함께 중요한 질문이 던져진다. “정부가 기업을 감시하지 못한다면, 누가 감시해야 할 것인가?”, “정부가 제대로 기업을 감시하는지 국민이 감시하려면 무엇이 필요한가?” 이에 대한 국민의 인식 전환이 필요하다. 기업의 화학물질 생산, 사용, 폐기에 대하여는 정부의 감시가 필요하고 정부감시의 방법으로서 산안법에 사업주의 화학물질 관리의무 및 정보제공의 의무를 명시하는 등 규제가 필요하다.

체계적인 알권리제도의 구축 방향으로는, 알권리에 대한 이해가 부족한 현행법의 한계를 넘어 체계적으로 알권리제 도를 구축할 필요가 있다(① 목적의 확립, ② 알권리의 재구성). 이와 관련하여, 지역사회알권리법과 화학물질관리법 일부 개정 법률안을 제안한다.

4. 소결 가. 정책권고

안전사회 실현 과제 보고서(초안) 내용 중에는 제안, 대안, 정책 제언, 개선사항, 권고사항 등이 많이 있고, 해당 분야 자문/전문위원 혹은 편집위원이 특별히 별도로 ‘정책 권고’ 사항이라고 명기한 경우도 있으나, 안전사회 소위원회에 서 총괄적으로 협의가 된 것이 아니므로 여기에서는 생략한다.

나. 한계 및 향후 과제

이미 앞에서 살펴본 바와 같이, 안전사회 소위원회의 업무가 방대한 것에 비하면 1년 6개월의 조사활동기간은 너무

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짧았고, 그나마 정부의 일방적인 조사활동기간 종료 조치로 인하여 불과 10개월여 정도밖에 조사 및 연구를 진행하 지 못하였다. 예산 문제로 인하여 전문가 집단에 단 1건의 용역도 맡길 수가 없었고, 오로지 위원 및 직원들이 직접 자 문/전문위원들과 만나 수많은 회의를 통해 각 과제를 연구 혹은 조사해야만 하는 상황은, 소규모의 한시적인 조직으 로는 극복하기 힘든 것이었다.

세월호 특별법이 정한 안전사회 소위원회의 업무 범위가 방대하다 보니 10대 핵심과제(32대 세부과제)를 선정하게 되었는데, 소규모의 한시적인 조직에 주어진 시간과 예산을 감안하면 당연한 선택이라 할 수 있지만, 자연재난은 처 음부터 배제하고 사회재난 영역에 집중하였고, 재난 취약계층 문제 등을 제외하게 된 것은 지금도 아쉽게 생각된다.

10대 핵심과제 중 9개 과제는 1차 초안을 마련하였다. 전적으로 담당 직원들과 자문/전문위원들의 노고 덕분이다. 하 지만, “업무계획안 확정(기조/방향성/핵심과제 선정 등) -> 핵심과제별 보고서 초안 작성 –> 안전사회 소위원회 심 의 –> 수정/보완 작업을 통해 핵심과제별 보고서 초안 완성 –> 공청회/세미나 등을 통한 공론화 과정 –> 핵심과제별 보고서 완성 –> 핵심과제별 보고서를 토대로 종합보고서 작성”이라는 원래의 계획과는 달리, 1차 초안을 부분적으로 수정하는 정도에 머물렀고, 각 주제별 완성도 또한 많이 다르다. 그나마 편집위원들이 수고를 해 주신 덕에 자료집 형태로나마 만들 수 있게 되었다.

정부가 2016. 6. 30.경 조사활동기간을 종료시킬 것이 예상되면서, 초안 작성에 속도를 내는 과정에서, 각 주제마다 다 양한 원인과 문제점들을 추출해 내기 보다는 가장 핵심적인 원인 혹은 문제점 1~2개를 중심으로 연구하여 대안을 제 시하려고 집중하게 되었다. 그러다보니, 상대적으로 덜 중요하다고 여겨진 부분은 조사/연구를 하지 못하게 되었다.

또한 안전사회 소위원회에서 1차 초안을 심의하는 과정에서 드러난 바와 같이 소위원회 위원들도 하나의 관점과 목 소리를 내지는 못하였다. 2015. 10. 5.경 ‘안전사회소위원회 업무계획안’이 전원위원회에서 의결됨으로써 기조와 방 향성이 정해졌지만, 막상 각 주제를 바라보는 구체적인 관점과 방향성이 달랐던 것이다. 이러한 다양성이 때로는 풍 성한 논의를 가능하게 했다는 점에서 장점이 되기도 하였지만, 때로는 속도를 내어 앞으로 나아가지 못하게 하는 장 해물이 되기도 하였다.

많은 점이 부족하고 미완성 상태이다. 그러나 충분한 시간, 아니 1년 6개월의 시간만이라도 분명하게 주어졌더라도 상당부분 성과를 낼 수 있었을 것이다. 왜냐하면, 2016년 5월경부터는 여러 어려움을 극복하고 조직이 안정화되면서 조사와 연구에 가속도가 붙고 있는 시점이었기 때문이다.

여기서 중단할 수는 없다. 세월호 특별법이 정한 목적과 취지가 달성될 때까지 세월호 참사의 진상규명, 안전사회 건 설을 위한 조사 및 연구 활동은 계속되어야 한다. 향후에 현재의 세월호 특조위던든, 제2의 특조위든, 생명과 안전을 존중하는 시민단체 혹은 전문가 그룹이든, 현재까지의 안전사회 소위원회의 결과물을 토대로 하여 한걸음 더 전진 해 주기를 기대한다. 비록 완성되지 못하였고 부족하지만, 일보 전진을 위한 밑거름으로는 충분하리라.

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특별히, 안전사회 실현과제 보고서(초안)의 내용을 꼼꼼하게 읽어봐 주시길 당부 드린다. 아직은 부족하다는 것을 알 고 미완성작품임에도 불구하고 세상에 내보내는 이유가 여기에 있기 때문이다. 자세히 읽어보시라. 관련 연구자라면 좋은 아이디어와 새로운 지식을 얻을 수 있을 것이고, 공무원이나 정치인이라면 ‘생명과 안전을 존중하는’ 좋은 정책 을 입안 혹은 법제화할 수 있을 것이며, 대통령을 꿈꾸는 분이라면 대선 공약으로 내놓을 만한 내용도 발견할 수 있 을 것이다. 전문 연구자와 시민사회에서는 이 보고서를 기초로 더 나은 정책을 계발할 수 있을 것이고, 정부와 국회 를 감시하고 모니터링하는 좋은 기준이 될 수도 있을 것이다.

완성되지 못한, 아니, 완성을 향해 나아가다가 중단 당하고만, 그래서 더욱 부족하게 보이는 이 보고서가 한국 사회에 서 조금이라도 빛을 보는 것이, 여기에 담긴 소위원회 위원들과 직원들, 그리고 자문/전문/편집위원들의 열정과 노 고에 답하는 것이라 믿는다.

Ⅳ. 시민사회의 정책 제안 세월호 특조위가 해체된 후, 최순실 국정 농단 사태를 거쳐 새로운 정부가 들어선 지금까지도 시민사회에서는 안전 사회를 위한 정책 제안들이 쏟아지고 있다.

그 가운데, ‘안전한 나라를 만들기 위한 시민사회단체 연대’의 ‘안전한 나라를 만들기 위한 정책 제안’을 잠깐 소개한다.

[생명존중 안전사회를 만들기 위한 기본 원칙] | 공동 제정 : 안전한 나라를 만들기 위한 시민사회단체 연대

[안전한 일터와 사회를 위한 우선 10대 과제] | 대표집필 : 강문대 민변 사무총장

[영역별 안전과제] 1. 산업재해 안전 (민주노총 최명선 노동안전보건국장) 2. 공공교통 안전 (공공교통네트워크 나상윤 정책위원장) 3. 생활안전GMO (유경순 두레생협연합조합원교육활동센터 사무국장) 4. 탈핵안전 (안재훈 핵없는사회를위한공동행동 사무국장) 5. 화학사고 안전 (현재순 일과건강 기획국장) 6. 피해자 권리 (강찬호 가습기살균제피해자와가족모임 대표) 7. 안전권과 국민안전기본법 제정 (송경용 안전사회 시민네트워크 준비위원장) 8. 안전한 일터와 시민안전을 위한 개혁 과제 (민주노총 최명선 노동안전보건국장) 2017년 6월 19일 안전한 나라를 만들기 위한 시민사회단체 연대

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[생명존중 · 안전사회를 만들기 위한 기본 원칙]

2017년 4월 13일 ‘생명 안전의 날’ 안전한 나라를 만들기 위한 시민사회단체 연대

우리사회는 위험사회이다. 사람의 생명을 돈보다 가볍게 여기는 사회, 생명의 안전을 개인의 책임으로 돌리는 사회 가 되었기 때문이다. 위험이 점증하는 지금, '생명의 존엄과 안전'을 사회의 중요한 의제로 삼아야 한다. 그것이 세월 호참사가 우리에게 남긴 과제이다.

1. 생명 존중이 안전이다. 정부는 안전을 '영토안보'와 '재산권보호'로 간주한다. 안전을 위해서 시민들은 통제에 따라야 한다고 생각한다. 하지 만 안전은 '생명을 존중'하는 것이며, 사회의 제도와 정책이 생명 존중의 가치를 전제로 해야 함을 의미하는 것이다.

2. 기업의 이윤보다 사람의 생명이 더 중요하다 기업의 이윤을 사회의 가장 중요한 가치로 여기기 때문에 시민과 노동자의 생명이 위험에 처한다. 생명의 안전을 비 용으로 간주하고, 안전장치를 규제로 여기는 인식을 변화시켜야 하며, 노동자와 시민의 생명을 기업의 이윤보다 중 요하게 여겨야 한다.

3. 위험은 결코 평등하지 않다. 사회적 약자가 더 많이 보호되어야 한다. 우리사회에서 위험은 사회적 약자에게 더 집중된다. 위험에 대한 정보를 제대로 알 수 없고 자신의 권리에 대해 말하 기 어려운 조건 때문이다. 생명 안전과 관련하여 사회적 약자는 더 많이 보호되어야 하고, 제도적 자원이 더 많이 사 용되어야 한다.

4. 안전에 대한 책임은 개인에게 있지 않다. 생명 안전을 지켜야 할 책임은 개인이 아니라 정부와 기업에 있다. 기업과 정부가 시민과 노동자의 안전을 위해 최선 의 노력을 다하지 않았다면 그 자체로 위법한 행위이며, 안전에 노력을 다하지 않은 기업과 정부의 실질 책임자는 처 벌을 받아야 한다.

5. 생명·안전에 대한 책임은 정부와 기업에게 책임이 있다. 정부와 기업은 위험예방에 최선을 다해야 하며 일상적으로 위험을 관리·감독해야 한다. 재난과 참사가 발생했을 때 생명구조를 일순위로 하며, 재난관리 체계를 갖추고 일상적 훈련을 해야 한다. 재난과 참사가 발생했을 때 피해자의 권리를 적극 보장해야 한다.

6. 재난과 참사에서 피해자의 권리가 보장되어야 한다.

토론문

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무

토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

재난과 참사 피해자는 참사와 관련한 모든 정보를 투명하게 알아야 하고, 권력의 책임이 큰 경우 별도의 독립적 기구 를 통해 진실규명이 이루어지도록 할 권리가 있다. 그리고 충분하게 배상을 받고 치유받을 권리가 있다.

7. 생명·안전을 지키려면 시민과 노동자의 권리를 보장해야 한다. 생명의 존엄과 안전을 위한 주체는 시민과 노동자이다. 노동자와 시민은 위험에 대해 알 권리, 위험작업이나 환경을 회피하거나 거부하고, 기업과 정부에 개선을 요구할 권리, 안전을 위한 각 제도에 참여할 권리를 갖는다.

8. 생명과 안전을 위해 사회 전체가 노력해야 한다. 재난과 참사를 공동체의 과제로 인식하여 재난과 참사에 대해 기억하고 기록해야 한다. 피해의 회복은 공감과 연대 로부터 가능하다는 것을 인식하고 고통을 나누어야 한다. 사회 전체가 국가와 기업이 생명 안전의 책임과 의무를 다 하도록 감시하고 견제하는 역할을 해야 한다.

Ⅴ. 세월호 참사로부터 교훈을 얻자 1. 교훈을 얻을 것인가?

역사로부터 교훈을 얻지 못한다면 우리 세계에 진보는 없을 것이다. 세월호 참사 진행 과정에서 필자가 가장 분노한 것은, 세월호의 침몰, 구조 실패보다도 세월호 참사 이후 그 당시 정부/여당/언론의 태도였다. 세월호가 침몰한 것도, 정부가 승객 구조에 실패한 것도 엄청난 문제이지만, 세월호 침몰과 구조 실패가 이미 과거로 되어 버린 이후 상황에 서 가장 중요한 것은, “세월호 참사로부터 어떤 교훈을 얻을 것인가?”와, 교훈을 얻은 결과 “세월호 참사와 동일/유사 한 참사가 발생하지 않도록, 세월호 참사 희생자와 같은 희생이 다시는 발생하지 않도록 안전한 사회로 한걸음 전진 하였는가?”이다. 그러한 점에서 필자는 그 당시 정부/여당 측에 “세월호 참사가 발생한 것은 불행한 일이고 정부/여 당에 불리할 수도 있지만, 만일 정부/여당이 세월호 참사로부터 교훈을 얻어 안전한 사회로 만들어 나간다면 오히려 그것은 현 정부/여당의 커다란 성과요 치적(治績)이 될 것”이라면서 세월호 참사의 진상규명, 안전사회 건설, 피해자 지원 점검에 적극 나서줄 것을 이런저런 방식으로 호소한 적이 있다. 그러나 그 당시 정부/여당/언론은 세월호 참사 로부터 교훈을 얻어 생명과 안전에 관한 한 선진국으로 나아가려고 하기 보다는, 어떻게 하면 세월호 참사를 이른 시 일 내에 덮을 것인가, 세월호 참사의 진상을 규명하고 안전사회로 나아가자고 주장하고 외치는 개인과 집단에 대해 어떻게 하면 흠집 잡고 비정상적인 집단으로 몰아가서 더 이상 목소리를 내지 못하도록 재갈을 물릴 것인가를 획책 하였다.

이제는 세월호 참사를 정직하게 직면하고 그로부터 교훈을 얻어야 한다. 헌법과 법률에 정한 국가의 국민안전 보장 의무는 세월호 참사로 인하여 더욱 구체화되고 더욱 강력한 의무로 진화되어야 한다. 헌법 개정 논의 중에는 아예 헌 법에 명문으로 국가의 국민 생명안전 보장의무를 규정하자는 견해도 있다. 면밀하게 원인을 분석하고 안전사회건설

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

을 위한 종합대책을 헌법과 법령, 제도와 시스템으로 정착시켜 나간다면, 세월호 참사를 계기로 우리나라도 개선되 고 발전된 법령, 제도와 시스템에 의하여 대형 참사가 예방되고 적절하게 대응할 수 있게 될 수 있을 것이다. 불가피 한 상황에서 참사가 발생하더라도 철저하게 진상을 규명하여 그로부터 얻은 교훈에 따라 더욱 철저한 안전대책(사 전예방, 사후대응)을 마련하게 될 것이다. 그리고 선진국 수준의 배상, 보상, 피해자 지원을 받게 될 것이다. 그로 인한 혜택은 살아남은 우리들, 세월호 유가족들과 우리 국민들 그리고 우리의 자녀 등 미래의 국민들이 받게 될 것이다. 그러한 점에서 필자는 세월호 유가족들께 항상 감사한 마음을 갖고 있다.

세월호 참사로부터 교훈을 얻어 생명과 안전이 존중되는 선진 한국이 되기를 소망한다. 이를 위하여 우리 법률전문 가들이 법과 제도로 생명과 안전을 담보할 수 있게 되기를 소망한다. 그때야 비로소 세월호 참사로 인하여 희생된 분 들의 희생이 헛되지 않게 될 것이고, 세월호 참사로 인한 피해자들 특히 유가족 분들이 사회적으로 치유되고 새로운 삶을 살아갈 수 있게 될 것이다.

우리나라가 국가에 의해 국민의 생명이 존중되고 안전이 보장되는 선진사회가 되는데, 세월호 특조위 안전사회 소 위원회의 성과 특히, 안전사회 실현과제 보고서(초안)가 일정하게 기여하게 되기를 소망한다.

2. 세월호 참사의 사회적 해결을 위한 제언

언론 보도에 의하면, 2017. 5. 11.경 문재인 대통령은 청와대 신임 수석비서관과 오찬을 갖고 조국 민정수석비서관에 게 "(국민이) 세월호 특별조사위원회가 제대로 활동하지 못하고 끝났기 때문에 다시 좀 조사됐으면 하는 것 같다"라 며 세월호 사건 재조사가 필요하다는 뜻을 밝힌 것으로 전해졌다.

세월호 참사에 대한 문 대통령의 언급은 일정 부분 세월호 특조위의 재가동을 염두에 둔 것으로 해석되고 있다. 그런 데, 제2기 세월호 특조위가 설치되려면, ① 여/야(특히, 자유한국당) 간의 갈등이 촉발될 것이고, ② 수사권, 기소권을 포함하여 조사 권한 강화 및 업무 범위에 대한 논쟁이 치열할 것이며, ③ 위원 구성에 있어서 특정 여당이 추천한 위 원들이 여전히 세월호 특조위의 조사활동에 소극적이거나 오히려 방해가 될 가능성이 있고, ④ 여소야대의 상황이 기 때문에 정당 간의 견해 차이로 입법 자체가 장시간 소요될 것으로 예상된다.

그렇다면, 제2기 세월호 특조위가 구성될 때까지 아무 것도 할 수 없는 것인가? 필자는 그렇지 않다고 판단한다. 이미 대통령 선거 과정에서 각 정당과 대통령 후보들이 생명과 안전 관련 공약을 발표한 바 있고, 그 내용 중에는 앞에서 살펴본 세월호 특조위의 ‘안전사회 실현과제 보고서(초안)’에서 언급된 정책들도 일부 포함되어 있다. 또한, 스승의 날을 기화로 문재인 대통령이 세월호 기간제 교사 문제의 해결을 지시하였고 얼마 전에 실제로 해결이 되었듯이, 제 2기 세월호 특조위가 설치되기 전이라도 대통령과 행정부의 결단만 있으면 우선적으로 해결할 수 있는 문제들이 존 재한다. 청와대와 행정부, 피해자 단체, 세월호 특조위 등 관계 당사자들 간의 충분한 사전 협의가 필요하고 그 협의를 통해

토론문

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무

토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

충분한 공감대가 형성된 상태14)에서 진행되어야 할 것이지만, 제2기 세월호 특조위가 출범하기 전까지, 청와대, 행정 부 등의 차원에서 해결할 수 있는 문제들은 해결할 필요가 있으므로, 이를 위하여 가칭 “세월호 참사의 사회적 해결 을 위한 대통령 직속 기획/자문 위원회”라는 행정위원회 성격의 위원회 설치를 제안한다. 제2기 세월호 특별법 제정 을 국회에 맡겨 놓고, 위 기획/자문위원회에서 ① 제1기 세월호 특조위의 성과를 큰 틀에서 정리하고, ② 제2기 세월 호 특조위가 출범하기 전에 청와대, 행정부 등의 차원에서 해결할 수 있는 문제들을 발굴하여 대통령께 건의하며, ③ 제2기 세월호 특조위를 준비한다면, 충분히 의미가 있을 것으로 판단된다. 제1기 세월호 특조위의 업무 중 진상규명 영역은 ① 세월호 참사 이후 정부와 언론 대응의 적정성에 집중하여, ② (세월호 특조위는 쉽지 않지만) 청와대와 행 정부 차원에서는 보다 쉽게 해결할 수 있는 문제들 예컨대, 위법 부당한 제1기 세월호 특조위 해체 문제, 세월호 참사 관련 언론 및 SNS 상의 허위 왜곡 사실 유포 문제, 그 당시 정부의 언론 장악 및 특정 세력의 여론 왜곡 문제, 세월호 인양을 둘러싼 의문점 등을 위 기획/자문위원회에서 발굴하여 건의하면, 대통령/총리/장관의 지시, 검찰 재수사/보 강수사, 감사원 감사, 국정조사 등의 여러 방법을 사용하여 해결을 도모하고, ③ 안전사회, 피해자 지원 영역 또한, 제 2기 세월호 특조위에서 완성된 종합보고서를 제출하기 전에라도, 기존 제1기 세월호 특조위(특히 안전사회 소위원 회)에서 정리한 내용 중 일정 부분을 실행해 나가는 것이 바람직 할 것이다. 위와 같은 위원회를 통해 그동안 세월호 참사 관련 민/관의 활동과 노력을 종합/평가하고 향후 올바른 방향성을 잡아가는 임무를 부여하는 것도 의미가 있 을 것이고, 사회적 치유의 효과 또한 기대할 수 있을 것으로 보인다.

3. 제2기 세월호 특조위를 위한 제언

세월호 참사 진상규명활동은, 신청된 조사 사건을 동시다발적으로 모두 조사해서 개별 사안들 사이의 연관성을 밝 혀내야만 종합적인 결론을 내릴 수 있다는 특징을 갖고 있다. 따라서 세월호 참사 진상규명을 위해서는 필요한 상당 기간의 조사기간이 보장되어야 하고, 조사기간 내에 여러 사안들에 대한 다방면의 조사를 동시다발적으로 수행해야 한다.

세월호 특조위가 짧은 실제 활동 기간에도 불구하고 여러 가지 새로운 사실들을 많이 밝혀냈지만, 정부의 조사활동 강제종료 및 해산 조치로 인해 세월호 참사 당시부터 제기되었던 국민적 의혹들, 특히 세월호 침몰의 원인, 해경이 세월호 선원들만 구조하고 학생들을 구조하지 않은 이유, 청와대 등 컨트롤타워의 역할 등 핵심 사항에 관한 조사는 진행 중에 중단되고 말았다.

세월호 특조위의 미완의 과제 해결을 위해서는 불가피하게 국가 차원의 조사기구가 필요하다. 민간 차원의 진상조 사도 의미가 없는 것은 아니지만, 세월호 참사 관련 조사대상자들이 주로 정부기관 소속이라는 점을 감안하면 민간 차원의 조사에는 한계가 있으므로, 강력한 조사권한을 가진 제2의 특조위가 반드시 필요하다.

14) 어떤 위치와 역할, 임무, 세월호 특별법 및 특조위와의 관계 등

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

제1기 특조위는 국회가 제정한 세월호 특별법에 근거해서 설치된 법률상 국가기구임에도 불구하고 그 권한 행사에 너무나 많은 제약을 받았다. 세월호 참사 관련 인적 물적 증거를 눈 앞에 두고 보면서도 확보할 수 없는 경우가 많았 고, 조사대상자들이 조사를 거부할 때 이를 해결할 수 있는 효과적인 수단이 없었다. 그렇다면 제2의 특조위는 실질 적인 권한을 행사할 수 있는 국가기구가 되어야 한다. 이를 위하여 제2의 특조위는 진상규명 조사활동의 실효성을 뒷받침할 수 있는 장치, 수단과 방법15)을 스스로 확보하고 있어야 한다.

① 제2기 특조위의 조사활동기간 기산점을 분명하게 규정해야 한다. 통상적인 조사위원회는 법률 제정 – 시행령 제 정 – 법령에 따라 예산 확정 및 직원 채용 – 제1차 위원회 전원회의 개최 및 위원장/부위원장 등 임원 선출 – 출범식 등의 절차를 밟고 조사활동을 개시하게 되는데, 제1기 특조위는 그렇게 되지 못하였다. 실제로 조사활동을 할 수 있 는 준비가 될 때까지 정부의 지속적인 방해로 인해 8개월가량이 소요되었고, 정부는 설립 준비기간을 포함하여 위 8 개월 가량을 모두 조사활동기간에 산입하여 계산한 후 제1기 특조위를 조기 해산시켜 버렸다. 또 다시 이런 악순환이 반복되어서는 아니 된다.

② 제2기 특조위는 내부 갈등 해결 방안을 보유해야 한다. 제1기 특조위는 파견공무원은 물론이고 심지어 특조위 위 원이 앞장서서 특조위 활동을 방해하는 경우가 있었다. 이러한 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 자체 통제 및 정화기능을 가져야 한다. 예컨대, 특조위 활동을 방해하는 공무원(파견 공무원 포함)에 대한 자체 징계권한, 특조위 활동을 중대하게 방해하는 위원에 대한 제명권한 등이 필요하다.

③ 제2기 특조위는 자료 등 수집에 있어서 일정 부분 강제성을 보장받아야 한다. 제1기 특조위는 세월호 참사 관련 자 료를 발견해도 상대방이 임의로 제출하지 않으면 확보할 수 없었다. 제2기 특조위는 제한적으로나마, 세월호 참사 관 련 자료에 대해서만이라도 직접 혹은 우회적인 방법을 통해 압수/수색 영장을 청구할 수 있는 권한을 법률로 보장해 야 한다.

④ 제2기 특조위는 특조위의 조사활동을 방해하는 개인 및 세력에 대해 이를 저지, 무력화시킬 수 있는 수단을 확보 해야 한다. 제1기 특조위는 심지어 동행명령장을 회피하고 거부해도 이를 제지할 방법이 없었다. 제2기 특조위는 동 행명령장 회피 거부, 눈 앞에 분명하게 현존하는 증거에 대한 조사 방해 등 명백한 조사활동 방해에 대해서는 직접 혹은 우회적으로라도 수사하고 기소할 수 있도록 법률에 규정해야 한다.

⑤ 제2기 특조위가 국회에 특검을 요청할 경우, 이러한 특검 요청안은 곧바로 국회 본회의에 상정되어, 국회가 이른

15) 아래 열거한 내용은 세월호 특조위 권영빈 상임위원의 제안에 필자의 생각을 반영한 것입니다.

토론문

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토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

시일 안에 국회 본회의에서 의결할 수 있도록 법률로 규정할 필요가 있다.

⑥ 제2기 특조위를 설립할 경우, 위원회 구성 및 운영에 대한 중요사항을 시행령이 아닌 법률에 직접 규정하거나, 위원회가 제/개정할 수 있도록 해야 한다. 제1기 특조위는 정부 측에서 특별법 취지에 반하는 시행령을 제정함으로 써 특조위 활동에 여러 난관이 있었다. 조직 체계와 국과별 담당자, 파견공무원의 역할을 법에 직접 규정할 필요가 있다. 예컨대, 소속 직원들 중에서 진상규명조사 등 본질적인 업무는 별정직 공무원이 맡고, 파견 공무원은 행정지 원 업무만 맡도록 법률로 규정하고, 예산편성권한 또한 특조위 위원장에게 있다고 법률로 규정할 필요가 있다. ⑦ 세월호 특별법 제정 과정에서 논의된 바와 같이 부분적으로 수사권과 기소권을 특조위에 주는 방법을 강구해야 한다.

제2기 특조위의 성공적인 활동을 통하여, 더 이상의 대형 재난/재해가 발생하지 않기를 기대한다. 그때야 비로소 세월호 유가족들의 눈물도 마를 날이 올 것이고, 피해자들의 희생 또한 의미있게 될 것이다.

세월호 특조위 활동일지16) 일자

주요경과

2014년 04월 16일

세월호참사 발생

07월 15일

350만 1,266명의 특별법 제정 촉구 서명 국회 전달

10월 31일

여・야, 세월호 특별법 합의

11월 07일

특별법 국회 본회의 의결

11월 19일

특별법 공포

12월 06일

희생자가족대표회의, 위원 3명 선출

12월 10일

해수부, 이석태 위원장 예정자에게 업무보고

12월 11일

새누리당 위원 5명 추천, 대한변협 위원 2명 추천

12월 16일

새정치민주연합 위원 5명 추천

12월 17일

4・16세월호참사 특별조사위원회 설립준비단 출범 대법원, 위원 2명 추천

12월 18일

4・16세월호참사 특별조사위원회 설립준비단 업무 개시

12월 24일

제1차 상임위원 예정자 제1차 회의개최

12월 29일

국회, 위원 10명 선출안 의결

2015년 01월 01일

특별법 시행

01월 12일

4・16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 국회 본회의 의결

01월 16일

김재원 새누리당 원내수석부대표, 특조위 세금도둑 발언

01월 22일

조대환 부단장, 파견공무원 복귀 무단 지시

01월 23일

해수부·행자부 직원 4명 복귀

01월 27일

이석태 위원장 예정자 등 상임위원 예정자 5명, 새누리당 김무성 대표, 새정치민주연합 문희상 비상대책위원장 등 면담

16) 이 부분은 2016. 09. 29.경 배포된 “4.16세월호참사 특별조사위원회 (위원장) 중간점검보고서”를 참조하였습니다.

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: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

01월 28일

4・16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 공포

02월 02일

해수부, 행자부에 공무원 파견 요청

02월 03일

해수부 직원 3명 파견

02월 06일

행자부 직원 1명 파견

02월 17일

행자부・기재부・해수부에 직제 및 예산(안) 송부

03월 05일

상임위원 5명 임명장 수여(국무총리)

03월 06일

이석태 위원장 등 상임위원, 안산 정부합동분향소 분향

03월 09일

제1차 위원회 회의 - 위원장 이석태, 부위원장 조대환 선출 / 비상임위원 12명 임명장 전수

3월 27일~4월 6일

해수부, 특별법 시행령 입법예고

03월 29일

4・16세월호참사 피해구제 및 지원 등을 위한 특별법 시행

04월 02일

위원회 회의, “시행령안 철회 요구 결의문” 의결

04월 06일

특별법 시행령 관련 의견서 제출

04월 13일

위원회 청사(나라키움 저동빌딩) 입주

04월 16일

세월호참사 1주기

04월 22일

중앙재난안전대책본부, ‘세월호 선체인양 결정(안)’ 심의・확정

04월 27일

이석태 위원장, 시행령 철회를 위한 기자회견 및 농성 돌입

04월 29일

해수부, 특별법 시행령 공개

04월 30일

시행령, 차관회의 통과

05월 06일

시행령, 국무회의 통과

05월 11일

시행령 공포

05월 18일

2015년 예비비 요구안(총 159.8억, 사업비 45.8억) 기재부 제출

05월 21일

제6차 위원회 회의 - 시행령 전부개정(안) 의결

05월 27일

제1차 별정직 채용 공고

05월 29일

여야 원내대표, 세월호 특별법 및 시행령 개정 관련 합의

06월 04일

제7차 위원회 회의 - 활동기간 6개월 연장 의결

06월 23일

해수부, ‘세월호 인양업체 선정을 위한 기술제안서 마감 결과’ 발표

06월 25일

특조위, 기재부에 ‘2016년도 예산요구(안) 제출’ 공문

07월 03일

제1차 별정직 채용 합격자 발표

07월 15일

해수부, ‘세월호 인양 우선협상대상자 선정 결과’ 발표

07월 17일

최경환 기재부 장관, 국회 예결특위에서 “행정지원실장, 기획행정담당관, 조사1과장 없는 기관에 예산을 편성・지원 할수 없다” 발언

07월 23일

조대환 부위원장 의원 면직(2015. 1. 1. ~ 7. 23.)

07월 27일

별정직 30명 임명장 수여

08월 04일

2015년 예산안 국무회의 통과 – 예비비 89억원

08월 11일

국회, 이헌 변호사를 상임위원으로 선출

08월 17일

대통령, 이헌 변호사를 상임위원으로 임명

08월 19일

특조위, 기재부에 ‘2016년도 예산 요구(안)제출’ 공문

토론문

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무

토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

08월 20일

오하마나호 실지조사

08월 24일

이헌 상임위원을 부위원장으로 선출

08월 28일

참사 500일, 이석태 위원장 등 상임위원 정부합동분향소 분향

09월 02일

상하이 샐비지 바지선 실지조사

09월 07일

조사신청 개시 담화문 발표 및 공고

09월 08일

2016년 예산(안) 국무회의 의결

09월 14일

조사신청 접수 개시

10월 24일

농해수위 예산소위, 세월호특조위 예산 증액(61.7억→122.4억)

10월 27일

특조위, 국무조정실・국민안전처・보건복지부에 ‘세월호참사 관련 민간잠수사 보상 및 지원방안에 대한 의견서 제출’ 공문 발송

11월 10일

특별법 시행령에 따라 정원 90명에서 120명으로 증원

11월 17일

진상소위, 참사 당시 청와대 행적 조사개시 의결

11월 18일 ~ 22일

진상규명국, 사고해역 실지조사 실시

11월 23일

위원회 회의, 참사 당시 청와대 행적 조사개시 의결

11월 25일

석동현 위원, 새누리당 입당에 따라 당연퇴직

12월 03일

특조위 예산, 국회 본회의 통과

12월 14일 ~ 16일

제1차 청문회 개최 (장소 : 서울YWCA)

12월 14일

황전원 위원, 새누리당 입당에 따라 당연퇴직

2016년 1월 4일

시무식

02월 12일

이헌 부위원장, 사퇴표명 및 사직원 제출

02월 15일

제25차 위원회 회의, 특별검사 임명을 위한 국회 의결요청안 의결

02월 18일

이헌 부위원장 의원면직(2015. 8. 17. ~ 2016. 2. 18.)

02월 22일

특별검사 임명을 위한 국회 의결요청안, 법사위 회부

03월 28일 ~ 29일

제2차 청문회 개최 (장소 : 서울시청)

04월 11~12일

진도사고해역 실지조사

04월 16일

세월호 참사 2주기

04월 25~27일

진도사고해역 실지조사-달리하오 승선

05월 19일

국회, 특조위 상임위원으로 황전원 의결

05월 25일

대통령, 황전원 상임위원 임명

05월 27일 ~ 6월 3일 해양경비안전본부 본청 실지 조사, TRS 녹취록 입수

05월 28일 ~ 29일

세월호인양작업 선수들기 공정 실지조사

06월 08일

서울중앙지검 실지조사

07월 27일

특별법 개정 및 특검 처리 촉구 광화문 단식 농성시작

08월 20일

단원고 기억교실 이전

09월 1 ~ 2일

제3차 청문회 개최 (장소 : 연세대 김대중도서관)

09월 30일

화우공익재단

국가의

제4회

국민 안전보장의무

공익세미나

: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

위원회의 조직체계 □조직 • 1사무처, 1실 1국 3담당관 5과 • 제정(’15.5.11) 시 ~ 6개월(11.10) : 90명(정무직 5명 포함) • 6개월(’15.11.11) ~ : 120명(정무직 5명 포함) - 행정지원실・진상규명국・안전사회과・피해자지원점검과

위원장 부위원장

보좌관

진상규명 소위

안전사회 소위

지원 소위

사무처

행정지원실

진상규명국

피해자지원점검과

안전사회과

과

조사 3

과

조사 2

과

조사

대외협력담당관

운영지원담당관

기획행정담당관

토론문

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무

토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

진상규명조사 활동 - 신청사건

신청조사 분류 현황

(’16.9.30.현재, 단위: 건)

구분

건수

접수 건수

238

국/과별 배정 현황

취하 및 배정

상임위 분류

상정

분리

병합

소계

조사 취하

238

248

진상규명국 부서 배정

조사1 (가)

조사2 (다)

조사3 (라)

111

229

취급사건 현황(사건분리 및 병합, 직권사건 포함)

안전 사회과 (나, 마)

피해자 지원과 (바)

(’16.9.30.현재, 단위: 건)

소위원회 병합

신청사건 (부서배정) ⓐ

직권사건 ⓑ

소위원회 분리 ⓒ

이관 ⓓ

병합대상

병합후

병합감소 ⓔ

229

103

-73

174

소계

194

-57

153

조사1과

-15

-20

조사2과

111

-30

조사3과

-7

안전사회과

피해자지원점검과

-16

구분

합계

진 상 규 명 국

이 중 조사가 완료되어 위원회 회의에서 의결된 사건은 총 4건으로 ‘세월호 도입 후 침몰까지 모든 항해시 화물량 및 무게에 관한 조사의 건’(2015-94-가-25)과 ‘세월호 참사 생존학생에 대한 보호 및 지원조치의 적정성 여부’(병합(바-5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13)), ‘공동모금의 배분현황과 배분기준, 배분과정에서 드러난 문제점 및 해결방안’(2016-1-직바-1), ‘진 도어민에 대한 손실보장 현황 및 실태파악과 대안모색’(2016-2-직바-2) 등이었다. 전체 신청사건에 비해 적은 수의 사건만이 완료되었다는 점은 부인하기 어렵다. 하지만 조사관들의 조사역량이 향상됨과 아울러 조사자료가 수집되 어 각 사건들의 실마리와 전체 윤곽이 막 잡히기 시작할 때, 후술하는 바와 같이 정부의 강제적인 조사중단 조치가 2016년 6월 30일 내려짐으로써 더 이상 사건의 진상을 밝히지 못하게 되었다는 점이 보다 중요한 요소로 감안되어 야 할 것이다.

화우공익재단

국가의

제4회

국민 안전보장의무

공익세미나

: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

예산 삭감 내역 2015년 세월호 특조위 예산요구안 대비 정부 지급액

(단위:백만원)

특조위 요구안

정부 지급액

삭감액

삭감률

합계

15,981

8,910

-7,071

-44%

기관운영

11,399

7,487

-3,912

-34%

2,197

1,898

-299

-14%

9,202

5,589

-3,613

-39%

2,971

1,770

-1,201

-40%

여비

819

104

-715

-87%

업무추진비

304

-234

-77%

직무수행경비

340

280

-60

-18%

연구개발비

222

127

-95

-43%

보전금

민간이전

-5

-28%

건설비

1,550

1,240

-310

-20%

기타유형자산

2,018

1,026

-992

-49%

무형자산

893

세월호참사조사

4,580

1,422

-3,158

-69%

소통협력

536

269

-267

-50%

참사실태조사·연구

321

-270

-84%

진상규명실지조사

1,343

433

-910

-68%

청문회 및 감정·검증실시

309

125

-184

-59%

안전사회건설 종합대책수립

679

117

-562

-83%

피해자지원대책점검

807

362

-445

-55%

자료기록관 설치·운영

583

-521

-89%

인건비 기본경비 운영비

토론문

세월호 참사와 국가의 국민안전 보장의무

토론 II

- 세월호 특조위 보고서를 중심으로

2016년 세월호 특조위 예산요구안 대비 정부 지급액

(단위:백만원)

특조위 요구안

정부 지급액

삭감액

삭감률

합계

19,867

6,171

- 13,696

- 69%

기관운영

10,817

5,134

-5,683

-53%

인건비

4,606

2,887

-1,719

-37%

기본경비

6,213

2,247

-3,966

-64%

운영비

3,391

1610

-1,781

-53%

여비

1,639

132

-1,507

-92%

업무추진비

444

-356

-80%

직무수행경비

578

310

-268

-46%

보전금

민간이전

-52

-59%

9,050

1,037

-8,013

-89%

소통협력

280

123

-157

-56%

참사실태조사·연구

303

-261

-86%

진상규명실지조사

6,098

315

-5,783

-95%

청문회 및 감정·검증실시

538

269

-269

-50%

안전사회건설 종합대책수립

521

-440

-84%

피해자지원대책점검

363

160

-203

-56%

자료기록관 설치·운영

414

-367

-89%

보고서기록단

533

-533

-100%

자산취득비 등 세월호참사조사

화우공익재단

국가의

제4회

국민 안전보장의무

공익세미나

: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

연사약력 김성진 김대환 박종운 *발제 및 토론 순서

김성진 헌법재판연구원 비교헌법팀장

학력 - 고려대학교 지구환경과학과 졸업 - 미국 루이지애나 주립대 로스쿨 졸업(Juris Doctor) - 프랑스 Aix-Marseille Law School - 남아프리카공화국 Witwatersrand Law School

주요 경력 현 헌법재판소 국제심의관 겸 헌법재판연구원 비교헌법연구팀장 현 헌법재판소 헌법연구관 현 베니스위원회 한국 담당 연락관 현 베니스위원회 헌법재판공동위원회 위원 전 헌법재판연구원 국제조사연구팀장 전 유럽인권재판소, 유럽평의회(베니스위원회) 파견 전 남아프리카공화국 헌법재판소 Law Clerk

연사약력

화우공익재단 제4회

연사약력

공익세미나

김대환 서울시립대학교 법학전문대학원 교수

학력 - 독일 괴팅엔대학교 박사 후 과정 및 방문교수 - 서울대학교 대학원 법학박사 - 서울대학교 대학원 법학석사 - 연세대학교 법과대학 법학사

주요 경력 현 서울시립대학교 법학전문대학원 교수 현 대한민국 국회 입법지원 위원 현 중앙행정심판위원회 위원 현 법제처 법령해석심의회 위원 현 국가인권위원회 행정심판위원회 위원 현 국가인권위원회 기본권강화포럼 위원 전 국회의장 헌법개정자문위원회 위원 전 대법원 사실심충실화 사법제도개선위원회 위원 현 한국교육법학회 부회장 전 한국공법학회, 한국헌법학회, 유럽헌법학회 부회장

주요 저서 <위헌심사기준론> (서울시립대학교 출판부, 2007) <기본권제한의 한계> (법영사, 2001) <주석 헌법>(박영사, 2014) <민주적 헌법국가: 역서>(시와진실, 2015)

박종운 변호사, (전) 4.16세월호참사특별조사위원회 상임위원/안전사회소위원장

학력 - 성균관대학교 법학 학사 - 사법연수원 제29기 수료

주요 경력 현 법무법인 하민 변호사 현 KPI(한반도평화연구원) 연구/운영위원 현 성균관대학교 법학전문대학원 초빙교수 현 대한변협 생명존중재난안전 특별위원회 위원 현 서울지방변호사회 인권위원회 위원장 현 대한변협 인권위원 현 국가인권위원회 장애인인권전문위원회 장애차별분야 위원 전 대한변협 세월호특위 대변인/현장대응지원단장/특별법제정팀장 전 416세월호참사특별조사위원회 상임위원(차관급)/안전사회소위원장

연사약력

화우공익재단

국가의

제4회

국민 안전보장의무

공익세미나

: 세월호 참사 이후 법적 논쟁

100

화우는 환경을 생각하여 콩기름잉크를 사용하였습니다.