Милан Кецман ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ Уџбеник за други разред економске школе Образовни профил eкономски техничар ЗАВОД ЗА УЏБЕНИКЕ Београд
Рецензенти
др Бранимир Калаш, доцент Економског факултета
Иван Поповић,
број 650-02-75/2022-03 од 22. 7. 2022. године, одобрио
уџбеник за издавање и употребу. 37.016:336.1/.5(075.3)
КЕЦМАН, Милан, 1980Јавне финансије : уџбеник за 2. разред економске школе : образовни профил економски техничар / Милан Кецман. - 1. изд. - Београд : Завод за уџбенике, 2022 (Нови Сад : Сајнос). - 204 стр. : граф. прикази, табеле ; 24 cm
Тираж 2.500. - Речник појмова: стр. 195-199. - Напомене и библиографске референце уз текст. - Библиографија: стр. 200-201. - Регистар.
ISBN 978-86-17-20792-0
COBISS.SR-ID 72046345
ISBN 978-86-17-20792-0
у Суботици, Универзитета у Новом Саду
наставник економске групе предмета у Петој економској школи „Раковица”
Габријела Селић,
наставник економске групе предмета у Другој економској школи у Београду
др
Тешмановић
др Татјана Костић Главни уредник др Милорад Марјановић За издавача
в. д. директора
Уредница
Љиљана
Одговорни уредник
др Милорад Марјановић,
© ЗАВОД ЗА УЏБЕНИКЕ, Београд, 2022. Ово дело не сме се умножавати, фотокопирати и на било који други начин репродуковати, ни у целини ни у деловима, без писменог одобрења издавача.
- Каталогизација у публикацији Народна библиотека
просвете, науке и технолошког развоја Републике Србије,
овај
CIP
Србије, Београд Министар
решењем
је
САДРЖАЈ
1.3.
1.4.
1.5.
1.6. Институције јавних финансија
2.1.
2.3.
2.4.
2.6.
2.13.
3 Предговор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Први део Појам и предмет јавних финансија . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Увод . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 1.1. Појам јавних финансија као самосталне научне дисциплине . . . . . . . . . . . . .11
Предмет јавних финансија . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
1.2.
Јавне финансије и друге научне дисциплине . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Јавне финансије и друге економске дисциплине . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
Савремене јавне финансије и активности државе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25 Други део
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 Увод . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33
Јавни расходи
Појам јавних расхода . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34
Јавни расходи, јавни сектор и јавна добра . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36
2.2.
Појам јавних добара . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38
Карактеристике јавних добара . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40
Врсте јавних добара . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
2.5.
Ефикасно обезбеђивање јавних добара . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 2.7. Структура јавних расхода . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
Ефекти (учинци) јавних расхода . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49
Теоријске класификације јавних расхода . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 2.10. Облици државне интервенције преко јавних расхода . . . . . . . . . . . . . . . . . .54 2.11. Јавни расходи за образовање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56 2.11.1. Билансни значај јавних расхода за образовање . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56 2.11.2. Разлози за државну интервенцију у образовању . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57 2.11.3. Облици државне интервенције у образовању . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 2.11.4. Издаци за образовање у Републици Србији . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 2.12. Јавни расходи за здравствену заштиту . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 2.12.1. Јавни расходи за здравствену заштиту – билансни значај и специфичности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 2.12.2. Разлози раста трошкова (расхода) здравствене заштите . . . . . . . . . . . . .61
Основе система јавне здравствене заштите у Републици Србији . . . . . .62
2.8.
2.9.
2.12.3.
Јавно пензијско осигурање – билансна релевантност, стање и тенденције . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
2.14.
2.15.
3.1.
3.2.
3.3. Појам и карактеристике
3.4.
3.5. Ефикасно и правично опорезивање
3.6. Елементи
3.7. Циљеви опорезивања
3.8. Врсте
3.9. Опорезивање дохотка
3.9.1.
3.9.2. Основни
3.9.3.
3.11.1.
3.13.2.
3.14.
4
Пензијски систем у Републици Србији ................................69
Јавни расходи за социјалну заштиту у Републици Србији – билансни значај и специфичности...................................70 Трећи део Јавни приходи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 Увод ............................................................... .79
Појам и суштина јавних прихода ......................................79
прихода ........................................81
Класификације јавних
пореза .......................................84
Законска и економска расподела пореског
.....................87
терета
...................................89
– пореска терминологија ............................92
пореза
................................................94
пореза ........................................................95
...............................................99
Порез на доходак грађана ..........................................99
облици пореза на доходак грађана ....................... 101
Порез на доходак грађана у Републици Србији ..................... 102
Елементи опорезивих прихода .................................... 102 3.10. Порез на добит предузећа......................................... 110
Разлози за опорезивање добити предузећа ....................... 111 3.10.2. Порез на добит правних лица у Републици Србији ................. 113
Елементи пореза на добит ....................................... 113 3.11. Порези на потрошњу.............................................. 116
3.9.4.
3.10.1.
3.10.3.
Порези на потрошњу и порези на доходак ........................ 118 3.11.2. Општи порези на потрошњу...................................... 118 3.11.3. Селективни порез на промет (акцизе) ............................ 119
Порез на додату вредност (ПДВ) – појам и врсте................... 120 3.11.5. Порез на додату вредност (ПДВ) у Републици Србији .............. 122 3.11.6. Акцизе у Републици Србији ...................................... 127 3.12. Порез на имовину ................................................ 128 3.12.1. Порез на имовину – теоријски аспекти ............................ 129
Порез на имовину у Републици Србији ............................ 131 3.12.2.1. Порез на имовину у статици .................................... 131 3.12.2.2. Порез на имовину у динамици .................................. 134 3.13. Остали облици јавних прихода ..................................... 136 3.13.1. Нефискални (привредни) јавни приходи .......................... 137
3.11.4.
3.12.2.
Парафискални јавни приходи .................................... 138 3.13.3. Приходи од поклона и донација .................................. 138 3.13.4. Приходи по основу концесионих накнада ......................... 138
Царине, таксе, накнаде и доприноси ............................... 139
5 3.14.1. Царине – појам, карактеристике и врсте .......................... 139
Таксе – појам, карактеристике и врсте . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 3.14.3. Накнаде као јавни приход у Републици Србији ..................... 143 3.14.4. Систем доприноса за социјално осигурање у Републици Србији ..... 144 Четврти део Буџет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 Увод .............................................................. 157 4.1. Појам буџета као институције јавних финансија....................... 157 4.2. Функције буџета ................................................... 159 4.3. Буџетска начела ................................................... 161 4.4. Буџетски систем у Републици Србији ................................ 162 4.5. Трезор – појам и функције .......................................... 163 4.6. Поступак доношења и извршења буџета ............................. 166 4.7. Завршни рачун буџета и буџетска контрола .......................... 167 4.8. Структура буџета Републике Србије . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 4.9. Буџетски дефицит ................................................. 171 4.10. Фискални федерализам ........................................... 172 Прилог – Пореске пријаве .............................................. 179 Речник појмова ....................................................... 195 Литература ........................................................... 200 Индекс ............................................................... 202
3.14.2.
6 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ
Пред вама је Уџбеник који доноси додатни и нов вид знања о економији. Полазећи од тога да сте стекли одређена почетна знања о деловању државе у економији, у Уџбенику ће бити изложене додатне чињенице које ће омогућити боље разумевање улоге државе у економији. Многе теме из свакодневног живота блиско су повезане с јавним финансијама и покушано је да се оне приближе и појасне на
Пре избора средње школе у свакодневном животу сви се сусрећемо и упознајемо с темама које су у вези с јавним финансијама. Да ли кад купује-
је напоменути да је приликом писања овог уџбеника у већини делова ослонац пронађен у универзитетским уџбеницима Јавне финансије (Раичевић, Б., 2008. и Розен, Х., Гејер, T., 2011) и уџбенику Јавне финансије за 3. и 4. разред средње економске школе (Раичевић, Б., Кецман, М., 2015).
Уџбеник, осим основних разматрања тема, садржи и увод на почетку сваког дела, питања
7
мо
плаћамо одговарајућу
прикупља приходе од пореза? Да ли су то једини јавни приходи? Како се троше прикупљена средстава? На ова и на многа друга питања у вези с бројним темама до одговора ћете доћи анализом изложеном у Уџбенику. Јавне финансије проучавају улогу државе у економији. Уџбеник је написан према плану и програму наставе и учења за предмет Јавне финансије који се изучава у другом разреду у подручју рада Економија, право и администрација, у образовном профилу економски техничар и намењен је ученицима наведеног образовног профила. Могу га користити и ученици других образовних профила за предмет Јавне финансије. Уџбеник
у четири међусобно повезана дела.
подстицајан начин.
неки производ или
услугу, плаћамо и порезе? Од кад постоје порези? Зашто се плаћају? Ко
је подељен
Битно
и задатке за проверу знања – проверите своје знање, резиме поглавља и кључне речи, као и одређена тест-питања и питања за дискусију, али и додатне изворе. Неизоставан део Уџбеника су одговарајуће табеле и илустрације. Препоручују се и занимљивости издвојене у одређеним деловима, као и кратак речник основних појмова. Занимљиво и подстицајно је било радити на овом уџбенику. Задовољство је захвалити свима који су помогли да он настане. Несебична помоћ рецензената била је значајна. Њихови коментари, идеје и предлози умногоме су допринели настанку коначне верзије Уџбеника. Захвалност се
ПРЕДГОВОР
8 упућује и уредници издавача. Њене сугестије и коментари препознати су као важан допринос коначној верзији Уџбеника. Такође, захвалност иде и колегама наставницима који су дали корисне сугестије. Бео�ра�, ав�ус� 2021. �о�ине Ау�ор
Први део ПОЈАМ
И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈA САДРЖАЈ ‣ Појам јавних финансија као самосталне научне дисциплине ‣ Предмет јавних финансија ‣ Јавне финансије и друге научне дисциплине ‣ Јавне финансије и друге економске дисциплине ‣ Савремене јавне финансије и активности државе ‣ Институције јавних финансија 9
10 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ Када савладате градиво овог поглавља, моћи ћете да: ‣ дефинишете појам јавне финансије, ‣ објасните настанак јавних финансија као самосталне научне дисциплине, ‣ направите преглед научних дисциплина с којима су повезане јавне финансије, ‣ наведете предмет анализе јавних финансија у савременој држави, ‣ разликујете специфичне институције јавних финансија.
организованих заједница људи у свим својим почетним
11 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА Увод Зашто плаћамо порезе? Усвајањем елементарних и додатних знања о јавним финансијама, доћи ћемо до бројних важних сазнања о опорезивању, као и о многим другим кључним појмовима у вези с јавним финансијама. Кад за доручак купимо кифлу и чоколадно млеко, да ли смо платили само кифлу и чоколадно млеко, или смо платили и порез? Платили смо и порез. Од када постоје порези? Сматра се да су порези стари колико и постојање одговарајућих
облицима. Често се може чути: приходи од пореза расту, повећана је државна потрошња. Објављено
да се растом државне потрошње жели помоћи привреди у тренуцима
у
ће буџетски дефицит бити у границама планираног. Наведени примери као и многи други, предмет су економске анализе деловања државе. У првом разреду сте у оквиру предмета Принципи економије стекли одређена почетна знања о економској улози државе. Карактеристичне детаље деловања државе у економији разматраћемо у јавним финансијама. Економисти су се на различите начине бавили анализама активности државе. У давним и референтним разматрањима они су, бавећи се општом економском анализом, анализирали и улогу државе. Понашањем и активностима државе касније су се бавили економисти за које се каже да су се специјализовали за одговарајуће аспекте теоријске анализе финансија, за нас важних, јавних финансија. У оквиру уводног поглавља биће речи о јавним финансијама као самосталној научној дисциплини и предмету проучавања јавних финансија. Затим следи анализа одговарајуће повезаности јавних финансија с другим научним дисциплинама, а након тога и издвајање битних елемената повезаности јавних финансија и економске науке. Утврђивање активности државе у економији и везе са савременим јавним финансијама је лекција која следи у наставку. На крају првог поглавља анализираћемо институције јавних финансија. 1.1. Појам јавних финансија као самосталне научне дисциплине „Неопходно је да повећамо порезе на имовину”, изјава је градоначелника једног града с око 200.000 становника, медитеранске државе. „Имамо бројне локалне пројекте које треба да финансирамо. Надамо се да ћемо
је
кризе. Министарство финансија је
саопштењу навело да
јавних финансија бројни теоретичари су разматрали
2
12 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ наићи на разумевање централне владе. Чекају нас дуги преговори”, допунио је поменути градоначелник своју најаву о повећању пореза на имовину. Како се могу повећати порези? Како ће евентуално повећање утицати на економију? Да ли ће грађани почети да се исељавају из града у којем се повећају порези на имовину? Да добијемо одговоре на ова и на многа друга питања, помажу нам јавне финансије као самостална научна дисциплина. Јавне финансије су једна од економских дисциплина с којом се сусрећете на
путовању кроз проучавање економије. У конципирању основних дефиниција
улогу држа-
економији. Најопштија и најчешће коришћена дефиниција јавних финансија је да јавне финансије проучавају улогу државе у економији. Овако наведено дефинисање јавних финансија је уопштено. Бројне су алатке економске анализе које се користе за разматрања улоге државе у економији и оне су се мењале током времена. То је уобичајено у науци. Јавне финансије као економска дисциплина прате крупне друштвене промене и уз њих и економске промене. Издвојмо једну дефиницију јавних финансија као научне дисциплине која је важна за почетак нашег проучавања. Јавне финансије као део финансија представљају превасходно економску дисциплину која изучава финансијску делатност државе и других правних лица јавног права – јавноправних колективитета којима је законом поверено да врше такву делатност.1 Јавне финансије дају одговор на четири питања:2 када држава треба да интервенише у привреди, на који начин држава може да интервенише, какав је ефекат тих интервенција на економске исходе (резултате), зашто се државе одлучују да интервенишу на начине на које то раде. Илустрација 1.1. – Јавне финансије као научна дисциплина
Вид. Поповић, Д.
вашем
ве у
1
(1997).
Вид. Gruber,
J. (2011).
Занимљивост
13 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА
У протеклом периоду суочени смо с епидемијом изазваном корона вирусом. Епидемија је погодила цео свет. Трошкови здравственог осигурања знатно су повећани. Реч је о сектору у којем постоји значајна улога државе. Разликује
до земље, али је у овим околностима
и видна свим грађанима. Истакнута улога државе може се сагледати на одговарајући начин на основу четири питања којима се баве јавне финансије. Теоретичари јавних финансија су ту да увидима и властитим сазнањима из
анализе обезбеде нужне информације за доношење одлука. Направимо кратак историјски осврт на саме појмове „финансије” и „јавне”. Од интереса је утврдити порекло назива јавне финансије. Сам назив финансије потиче од латинске речи finatio и значење се најчешће односило на плаћање. Финансије у данашњем облику и савременом значењу потичу из француског језика од речи finances de roi, односно les finances, које означавају прикупљање новца ради неког финансирања, односно државни приход. Откако су се издвојиле из економије као појам и дисциплина коју треба засебно посматрати, бројне су анализе јавних финансија. Значење речи финансије је слично и у другим језицима. Забележимо и издвојимо речи које се користе у енглеском, немачком и руском језику Finance, Finanzen и Финансы. Први део синтагме јавне финансије (јавне) значи заправо државне финансије. Важно је још утврдити да се у литератури у свету за означавање јавних финансија користе и појмови економија јавног сектора (енглески
of Public Sector) и јавна економија (енглески Public Economics). Анализу јавних финансија као самосталне научне дисциплине започињемо кратким освртом на историјски развој и постепено издвајање јавних финансија из опште економске науке. Бројне различите школе економске мисли за предмет разматрања имале су јавне финансије као научну област. Јавне финансије су дуго предмет интересовања различитих аутора. Истраживањима у подручју јавних финансија многи аутори су се бавили индивидуално, као и у оквиру школе економске мисли којој су припадали. С развојем економије као науке развијао се и одговарајући аналитички алат који је касније примењиван у анализи финансија уопште, као и у анализи јавних финансија. У разумевању закључака економиста о појединим питањима повезаним с настанком и развојем јавних финансија као самосталне научне дисциплине, важно је имати у виду историјске околности. Најпознатији еко-
се та улога од земље
препознатљива
сфере своје
Economics
владара (државе) представио у чувеном
1776. године дате дужности
узрoцима бо�а�с�ва наро�а. Даље, с протоком времена различите идеје у
вези с улогом државе настављају
у оквиру економске науке и свакако су и у делокругу настајућих јавних финансија. Многи аутори су крајем 19. и почетком 20. века дали различите доприносе настанку и развоју јавних финансија. Могу се издвојити A. Маршал (A. Marshall), A. Пигу (A. Pigou), Џ. М. Кејнс (J. M. Keynes) и Ф. Ремзи (F. Ramsey). Значајан допринос развоју јавних финансија током друге половине 20. века дали су и амерички економисти Р. Масгрејв (R. Musgrave), Џ. Е. Стиглиц (J. E. Stiglitz), В. Танзи (V. Tanzi) и Х. С. Розен (H. S. Rosen).
ПРОВЕРИТЕ СВОЈЕ ЗНАЊЕ
‣ Дефинишите шта су јавне финансије.
‣ Разјасните значење речи финансије.
‣ Који се појмови у другим језицима користе за означавање јавних финансија?
‣
1.2.
14 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ номски теоретичари дали су кључне доприносе у теорији јавних финансија. Издвојмо неке од њих. У разматрањима али и закључцима критичког осврта на меркантилистичке економске политике, А. Смит (A. Smith), један од родоначелника економске мисли, између осталог је исказао мишљење да од владара једне
очекивати да обавља
дужности: да заштити друштво од напада (одбрана), да заштити сваког члана друштва од неправде коју би му нанео било који члан друштва и да осигура одређене установе и јавне радове. Наведено се сматра једним од првих фундаменталних приказа
финансије као самосталну научну дисциплину. А. Смит је
земље (државе) треба
три
тема које су касније постале кључне за савремене јавне
делу
о �риро�и и
Ис�раживања
да се развијају
Које активности проучавају јавне финансије? Наведите примере.
Предмет јавних финансија Последице глобалне здравствене кризе изазване пандемијом вируса корона почетком 2019. године многе су државе широм света принудиле да мењају структуру улагања средстава из буџета. Додатно су повећана улагања у здравствени систем. Јасно је да су промењене планиране активности бројних држава: повећање улагања у здравство узроковало је смањење
купљања средстава
прихода) и њиховог коришћења (јавних расхода). Предмет изучавања јавних финансија су и микроекономске функције државе, тј. утицај пореза и јавне потрошње на алокацију ресурса и прерасподелу дохоткa.3 У конципирању предмета проучавања
економском науком, питањима позитивне и нормативне теоријске
и нормативне анализе у економији. Подсетимо се кратко. Позитивна теорија економије бави се општим описом
жаве).
Нормативна теорија економије садржи
3
15 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА улагања у неке друге области. Анализа деловања државе и у поменутим специфичним околоностима предмет је разматрања јавних финансија. Упознајмо се у наставку с наведеним темама. Предмет проучавања јавних финансија је активност државе у областима државне потрошње и прихода које држава остварује. У теорији је прихваћено да су предмет проучавања јавних финансија финансије јавног сек-
Реч
економској анализи деловања државе, и то у сфери при-
проучавају и буџет, као и одговарајуће фондове социјалног осигурања. Већина земаља је данас организована тако да у њима постоји више нивоа власти. Улога државе на различитим нивоима власти изучава се у посебном сегменту јавних финансија, фискалном федерализму. И фискални федерализам је предмет проучавања јавних финансија. У оквиру анализе предмета јавних финансија важно место припада општим питањима у вези с
анализе. У првом разреду путем различитих стручних
сте се с наведеним типичним формулацијама
света, односно описује ствари у економији онаквим какве
Економисти као научници
једне
др-
тора.
је о
(јавних
јавних финансија, важно је навести да јавне финансије
предмета упознали
позитивне
заправо јесу.
углавном објашњавају како функционише економија
заједнице (најчешће
и вредносне судове, етичка правила, правила правичности и друго. Испитујући и анализирајући економију
давање оцена, користећи поменута правила, економисти постају саветници. Улога теорије позитивне економије је да покуша да објасни оно што се догодило, што се догађа и да предвиди догађања у економији. Пружа одговоре на одређена питања у економији тако што испитује међусобну повезаност економских појава, односно како промене једне економске варијабле утичу на промене осталих варијабли. Предмет анализе нормативне економије је оно ш�о би �ребало �а бу�е и у складу с тим се одређују критеријуми и правила заснована на вредносним судовима.
уз
Вид. Розен, Х., Гејер, T. (2011).
Занимљивост Размишљање
научне методологије, предвиђају
Нормативни искази
финансијама Повећани су трошкови
здравствену заштиту Држава не треба да даје пореске олакшице новооснованим предузећима
Неки порези на добит
16 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ
економиста
први. – Каматне стопе су ниске. Постоји велика количина новца на тржишту. Ниска је стопа инфлације. Тражња за кредитима и привреде и становништва је ниска. Економиста други. – Треба наћи начина да се повећа тражња. Наведене детерминанте нису једине које су важне за доношење одлуке о узимању кредита. Нужно је да постоје одговарајући подстицаји државе и привреди и становништву. Епидемијска ситуација је све забринула и утицала је на доношење одлука. Након кратког подсећања на могуће исказе у економији, вратимо се питањима и одговорима које дају и пружају јавне финансије у вези с пред-
Јавне
теорије објашњавају оно што се догодило
догађа. У неким ситуацијама, применом одговарајуће
и шта ће се догодити.
илу-
приказујемо неколико позитивних и нормативних исказа у јавним финансијама.
искази у
Економиста
метом проучавања.
финансије у домену позитивне
или што се
На наредној
страцији
Позитивни
јавним финансијама
у јавним
за
на добит
Смањена је стопа пореза
неће узроковати оснивање нових предузећа и повећање запослености Приходи од пореза на додату вредност (ПДВ) повећали су се за 10% у овој години у односу на претходну Повећање пореза на имовину неће изазвати раст цена некретнина Илустрација 1.2. – Позитивни и нормативни искази у јавним финансијама
предузећа
17 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА Предмет јавних финансија може се приказати и илустративно. Илустрација 1.3. – Предмет јавних финансија ПРОВЕРИТЕ СВОЈЕ ЗНАЊЕ
Шта је предмет проучавања јавних финансија?
Укажите на разлике између позитивних и нормативних исказа у економији.
Направите преглед питања јавних финансија која припадају позитивној и нормативној теорији. Наведите примере. ‣ Шта одређује да ли неки исказ у проучавању јавних финансија припада позитивној или нормативној теорији?
и друге научне дисциплине Важна је улога јавних финансија у науци. И она је вишеструка. Битно је утврдити да разматрање различитих питања у оквиру јавних финансија није могуће без помоћи других наука и ослањања на њих. Усмеримо пажњу на један пример. Измењен је Закон о порезу на доходак грађана у Републици Србији. Измене наведеног закона усвојила је Народна скупштина Републике Србије. Наведено су пренели сви медији. На тај једноставан и свакако поједностављен начин, информацијом о усвајању измена једног закона, добијамо увид у повезаност јавних финансија и других научних дисциплина. У нашем примеру на првом месту истакнута је повезаност јавних финасија с правом
‣
‣
‣
1.3. Јавне финансије
којима се регулише сфера финансијско-правних односа који
средстава којима се подмирују јавни расходи.5 Пример
управним,
се
Занимљивост
5
18 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ и с бројним општим и посебним правним дисциплинама. Важна је и веза јавних финансија са социологијом и психологијом.4 Значајна је повезаност јавних финансија и права. На то практично и поједностављено указује и пример с почетка ове лекције. Током историјског развоја јавних финансија и науке о финансијама уопште занимљива је била повезаност финансијског права и јавних финансија. Та повезаност, уз одређене промене, присутна је и данас, а посебно је видљива веза јавних финансија и финансијског права. Финансијско право подразумева скуп правних прописа
се успостављају
и трошења
повезаности јавних финансија с другим гранама пра-
и објашњења у јавним
приликом прикупљања, расподеле
ва налазимо и у вези јавних финансија с уставним,
привредним, грађанским и кривичним правом. За многе анализе у оквиру јавних финансија, користи се математика. Бројни су примери повезаности јавних финансија с математиком. Математика
користи као инструмент за долажење до закључака
финансијама.
На крају
Републике Србије је усвојила Фискалну стратегију
годину
пројекцијама за 2022. и 2023. годину. Између осталог, Фискалном стратегијом је планирано да се буџетски дефицит с 8,9% бруто домаћег производа (БДП) из 2020. године смањи за три године на 1% бруто домаћег производа (БДП). Да ли је за наведене пројекције било потребно користити математику? На следећој илустрацији на занимљив начин је приказана веза између јавних финансија и права. Илустрација 1.4. – Јавне финансије и право
2020. године Влада
за 2021.
с
4 Више вид. Раичевић, Б. (2008).
Вид.
Раичевић, Б. (2008).
јавних финансија и математике?
1.4. Јавне финансије
Постоји много начина да се покаже
као самостална научна дисциплина.6
Економске дисциплине као што су макроекономија, моне�арна и фискална �оли�ика баве се
је
блиску повезаност јавних финансија с фискалном
19 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА ПРОВЕРИТЕ СВОЈЕ ЗНАЊЕ ‣ С којим научним дисциплинама су повезане јавне финансије? Направите
преглед. ‣ Како су јавне финансије повезане с правом? Утврдите примерима. ‣ Зашто је важна веза између
и
друге економске дисциплине
повезаност јавних финансија и других економских дисциплина. Размотримо наглашену везу путем примера. У претходној години трошења једне државе су била већа него приходи, што је узроковало раст буџетског дефицита и јавног дуга. Раст буџетског дефицита и јавног дуга се између осталог одразио на стопу инфлације. Јавне финансије су на различите начине значајно повезане с многим економским дисциплинама. Веза је условљена припадношћу јавних финансија групи економских дисциплина. То је јасно приказано и одабраним при-
самостална научна дисциплина настале су из-
политичке економије, те су се тако, раслојавањем научних
оквиру
формирале и јавне финансије
мером. Саме финансије као
двајањем из
дисциплина у
финансија,
изучавањем
државе. Битно
политиком. Тако се најчешће као предмет проучавања фискалне политике, између осталог, издвајају
јавне потрошње, буџетског дефицита и јавног дуга на макрое-
Из наведеног је јасна чврста веза фискалне политике и јавних финансија. Додатно, анализирана повезаност уочава се и у приказаном примеру на почетку ове лекције. Везу јавних финансија и других економских дисциплина важно је заокружити освртом на повезаност јавних финансија и историје економске мисли и на повезаност јавних финансија и статистике. Током развоја теорије јавних финансија основна питања била су која јавна добра и услуге треба да обезбеди држава (јавни сектор), у којој мери и како ће се то финансирати. Кључним питањима кроз историју развоја економске мисли бавиле су се многе школе економске мисли и њихови водећи представни6 Вид. Раичевић, Б. (2008).
функција
нагласити
утицај пореза,
кономске циљеве.
20 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ ци. Из наведеног се уочава значајна веза јавних финансија и историје економске мисли. Важно је нагласити и то да су све главне теме до данас остале предмет анализе јавних финансија. Анализе у оквиру јавних финансија нису могуће без података изложених у различитим облицима. Ту нам помаже статистика. Њена улога као инструмента за прикупљање, обраду и пројекцију података је значајна. Илустрација 1.5. – Јавне финансије и статистика Занимљивост Фискална �оли�ика је део економске политике која коришћењем јавних прихода и јавних расхода омогућава остваривања фискалних циљева. Циљеви фискалне �оли�ике поклапају се с основним економским циљевима. Путем јавних расхода, јавних прихода, буџетског дефицита и јавног дуга, држава остварује одређене циљеве фискалне политике. Како држава може да троши? На многе начине. Држава издваја средства за јавне набавке, за запослене у јавном сектору, за различита тзв. трансферна давања за незапослене, субвенције, дотације и др. Државна потрошња утиче на општи ниво потрошње а индиректно и на бруто домаћи производ (БДП). Одакле држави средства? Држава прикупља средства порезима, али их добија и на основу других јавних прихода и они имају подједнак утицај на економију државе. Порези на различите начине утичу на дохотке грађана, на привредне активности предузећа, на цене фактора производње, на штедњу итд. Наведена занимљивост помаже нам да се уверимо у нераскидиву повезаност јавних финансија и фискалне политике.
21 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА Повезаност јавних финансија и других економских дициплина приказана је следећом илустрацијом. фискална политика макроекономија статистика историја економских идеја јавне финансије Илустрација 1.6. – Јавне финансије и друге економске дисциплине ПРОВЕРИТЕ СВОЈЕ ЗНАЊЕ ‣ С којим економским дисциплинама су повезане јавне финансије? ‣ Изаберите неколико примера повезаности јавних финансија и других економских дисциплина. ‣ Да ли се у анализи јавних финансија користе одређени статистички подаци? Разјасните наведено уз наставникову помоћ. 1.5. Савремене јавне финансије и активности државе Постоје многи облици активности државе. Улога државе видљива је у различитим секторима. У нашој земљи већина ученика похађа државну основну школу. Неки од ученика користе ученичку стипендију, а неки ученичке кредите. У наведеном примеру уочљивља је улога државе. То је само једна од њених активности. У одабиру и навођењу дефиниција јавних финансија као самосталне научне дисциплине приметно је помињање улоге државе. Активности државе су тема
очава с мноштвом правила и процедура, али му и чини доступном помоћ државе у виду њених различитих активности. Многе активности обавља држава. Од тих активности значајно
Важно је утврдити неке правилности
с активностима државе које битно утичу на животе грађана. Упознајмо се
у многим државама.
школа, као и универзитета су државни. Изузетно важне услуге
22 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ која се анализира у јавним финансијама . Каква је веза између савремених јавних финансија и активности државе? Уочавамо да смо сви сваког дана на различите начине ослоњени на активности државе. Већина грађана у нашој земљи рађа се у државним болницама. Обавезан је упис у матичне књиге рођених. Увиђамо да је то први контакт појединца с одређеним правилима и активностима државе. Та правила важе све док појединац борави у тој држави. Промена места боравка, селидба из једне у другу државу, појединца опет су-
и начини живота грађана. Активности др-
мањој или већој мери разликују од државе до државе.
на почетку
утицајем
сфери образовања
важан
Тако је и у нашој земљи. Већина основних и средњих
здравствене заштите у великом броју држава и код нас у великој мери обезбеђује држава. Нема националне одбране без учешћа државе. Улога државе на тржишту рада је значајна. У нашој земљи држава је послодавац великом броју радно способног становништва. Путеве, пруге, аеродроме обезбеђује држава, бројне комуналне услуге такође пружа држава. Под њеном управом је још много тога. На који начин државе финансирају своје активности? Знамо да плаћамо различите врсте пореза, такса, накнада и других јавних прихода. Шта би се десило да држава нема могућности да прикупља одређена средства? Одговор је једноставан. Не би могла да финансира активности о којима је било речи. Треба запазити да плаћањем пореза и других јавних прихода сви заједно пружамо прилику држави да обавља активности које смо навели. Илустрација 1.7. – Активности државе
зависе
жаве се у
повезане
с
државе у сфери образовања. Допринос државе у
је
актом државе, као и законима и другим правним актима и он
23 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА
Често се у различитим медијима наглашава да је улога државе у економији велика. Колико је велики државни сектор? Како се може измерити? Најчешће се за мерење величине државног сектора користи обим годишњих расхода. За стандардно функционисање државе битан је правни оквир којим је дефинисана улога државе. Свака држава обухвата одређене институције, као што су скупштина, председник, влада, судови, градоначелници и др. Правни оквир дефинисан је уставом као највишим правним
је од посебне важности за улогу државе у економији. Поменути оквир разликује се од државе до државе. О томе ћете више учити из предмета Право. За овај сегмент наше анализе, важно је да идентификујемо значај правног оквира за улогу државе у економији. Наша земља је Уставом дефинисана као унитарна држава уз постојање аутономије на нивоу покрајина и локалне самоуправе (града Београда, градова и општина). Уставом Републике Србије дефинисане су класичне функције државе, као што су спољашња и унутрашња безбедност, здравство и др.
наведених функција подразумева одређена трошења (јавне
Исто тако, Уставом су, између осталих, гарантована права на бесплатно основно и средње образовање, право на социјалну заштиту, право на равномеран економски развој и друго, што се опет потпуно или делимично финансира из буџета државе. Сваку државу карактеришу и њена одређена, специфична права. И она се разликују од права појединца или неког правног лица. За економску анализу је важно право принуде које има држава. Плаћање пореза и других облика јавних прихода је обавезујуће. Прикупљена средства држава користи за финансирање активности (расхода) о којима је било речи. Државе се неретко за финансирање својих потреба ослањају и на различите облике задуживања. У теорији јавних финансија се наводи да држава, прикупљајући средстава, врши одређену редистрибуцију средстава. У овој анализи је важно указати и на то да држава истакнутим активностима прикупљања прихода и финансирањем расхода утиче на промену понашања привредних субјеката. Економска уло�а државе је ипак оно што у највећој мери припада предмету разматрања јавних финансија или економије јавног сектора, о чему је већ било речи. Наиме, савремене јавне финансије дају одговоре на многа питања, од којих се издваја неколико основних:7 1) зашто се држава укључује 7 Попис и шире разматрање сличних питања видети у Стиглиц, Џ. (2008).
Занимљивост
Финансирање
расходе).
различите улоге. На постављена питања јавне финансије
мији, наводимо
Одговори на нека од преосталих текућих питања која
24 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ у неке привредне активности, а у друге се не укључује, 2) зашто постоји тенденција раста државног сектора још од 19. века, 3) да ли је добро то што држава ради, 4) колико је економска улога државе ефикасна, правична, једноставна или пак сложена, 5) да ли у свим земљама држава има исте или значајно
економска дисциплина дају
Задржавајући се у оквиру улоге државе у еконо-
неколико кратких одговора на неколико постављених питања.
смо поставили
у наставку анализе у одређеним поглављима Уџбеника.
од самих почетака економске анализе тумаче како �реба ре�улиса�и �окове у �ривре�и. Аргументација бројних економиста је да је тржиште најбољи и најмоћнији механизам за ефикасну и рационалну алокацију ресурса. Прецизне и целовите закључке у вези с улогом тржишта имали сте прилике да разматрате у оквиру принципа економије у првом разреду. Кратко се подсетимо битних економских чињеница у вези с тим. До истакнуте алокације, рационалне и ефикасне, тржиште као механизам довешће само у условима савршене конкуренције који подразумевају одређене ригорозне претпоставке. Оне су тешко оствариве у реалности. Прва и најважнија претпоставка за тржишну ефикасност је савршена конкуренција. Препреке за важење ове претпоставке су бројна тржишта на којима постоје монополи који својим деловањем, користећи тржишну моћ, узрокују неефикасност тржишта. У савременој анализи економије као друга препрека деловању савршене конкуренције наводи се постојање јавних добара. О јавним добрима биће више речи у наставку. Овде за потребе аргументације која се истиче треба дефинисати јавна добра. Најчешће се за јавна добра/услуге каже да је реч о добрима/услугама које користи више корисника и да искључивост неког од корисника јавног добра није могућа. Треће, претпоставка да је исход на тржишту битан само учесницима на тржишту неретко није важећа. Бројне су ситуације у којима деловања и одлуке одређених појединаца утичу на људе који уопште нису учесници на том тржишту. Загађење представља класичан пример тржишног исхода при ком деловање једног субјекта утиче на друге субјекте који су ван тржишта на ком субјект загађивач делује. Наведени пример представља споредне ефекте, који се у економији називају екс�ерналије и реч је о још једном облику несавршености тржишта.8 8 О савршеној конкуренцији, неуспесима тржишта и доказима о ефикасности деловања тржишта видети Манкју, Г., Тејлор, М. (2016).
као
одговарајуће одговоре.
садржани су
Економисти
многе привредне активности обављају предузећа/компаније у приватном власништву, али бројне привредне активности обавља и држава. Применом
различитих прописа, пореза и субвенција држава утиче на понашање приватног сектора и мења га. Сазнали смо да су несавршености тржишта довеле
на различите начине учествује у бројним привредним активностима. Економисти су анализирали успешност, функционалност
9
номији?
‣ Доведите у везу
(2008).
25 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА Без обзира на описане поремећаје који настају у конкуренцији, постоје бројна тржишта на којима се директно може применити закључак о ефикасности деловања тржишта. У већини земаља света тржишни механизам је прихваћен као начин алокације ресурса. Осим што је тржишно регулисање најефикасније, данас су привреде у
света мешовите. У мешовитим привредама
скоро свим државама
до
држава
и ефикасност држав-
када
повећа улога државе. Издвајају се четири главна разлога за систематске неуспехе државе у остваривању својих прокламованих циљева:9 ограничене информације, ограничена контрола над реакцијама приватног сектора на њене мере, ограничена контрола бирократије и ограничења која намећу политички процеси. ПРОВЕРИТЕ СВОЈЕ ЗНАЊЕ
Наведите примере активности за које је задужена држава. ‣ Која је улога законског оквира којим се дефинише положај државе у еко-
тога да
них активности
се
‣
улогу државе и савремене јавне финансије.
Да ли су ограничене информације разлог за системске неуспехе државе?
јавних финансија У оквиру ове лекције упознаћемо се с институцијама јавних финансија. Као што вам је познато из досадашњих разматрања, држава на основу одређеног плана троши прикупљена средстава за остварење јавних функција.
економску
Објасните. ‣
Објасните. 1.6. Институције
Вид. Стиглиц, Џ.
расходе за одређена добра
расходе по основу субвенција, трансфера, камата и расходе за социјално осигурање.
Јавни приходи обухватају
приходе.
Буџетом се прикупљају јавни приходи и финансирају јавни расходи.
Фискални федерализам представља расподелу
26 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ Начини прикупљања и трошења финансијских средстава, као и адекватно планирање и усклађивање јавних прихода и јавних расхода, и то како на централном нивоу власти, тако и на нижим нивоима власти, засновани су на специфичним институцијама јавних финансија. Илустрација 1.8. – Планирање, прикупљање и трошење јавних средстава Институције јавних финансија чине јавни расходи, јавни приходи, буџет и њему сличне и сродне институције, као и фискални федерализам. Проучавање институција јавних финансија започећемо навођењем њихових важних елемената. Ево неколико најважнијих.
односе се на расходе за запослене у јавном сектору,
Јавни расходи
и услуге,
порезе, доприносе, таксе, накнаде, јавни дуг и остале
јавних функција између различитих нивоа власти уз истовремену расподелу јавних прихода који се користе за њихово финансирање. Илустрација 1.9. – Институције јавних финансија јавни расходи јавни приходи буџет фискални федерализам Институције јавних финансија
27 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА У наредним поглављима анализираћемо и истраживати институције јавних финансија с аспекта теорије, као и с аспекта актуелних практичних решења. Занимљивост Важан предмет разматрања и анализе процеса у оквиру јавних финансија јесте и међузависност институција јавних финансија. ПРОВЕРИТЕ СВОЈЕ ЗНАЊЕ ‣ Шта чини институције јавних финансија? ‣ Да ли је финансирање образовања део институција јавних финансија? Дискутујте. Објасните. ЗАКЉУЧАК – Јавне финансије – појам и предмет У уводном поглављу почели смо с проучавањем јавних финансија. Видели смо како су се јавне финансије формирале као самостална научна дисциплина. Направили смо и преглед повезаности јавних финансија с другим научним дисциплинама. Простор је дат и важној улози јавних финансија у савременој држави. Приказали смо институције јавних финансија. Следи њихова детаљнија анализа у наредним поглављима. РЕЗИМЕ ‣ Јавне финансије проучавају улогу државе у економији. Јавне финансије су економска дисциплина. Баве се разматрањем јавних прихода и јавних расхода. Важан аспект њихове анализе су и активности државе у вези с опорезивањем и потрошњом, као и с утицајем тих активности на алокацију ресурса и расподелу дохотка. ‣ Предмет проучавања јавних финансија су финансије јавног сектора. Проучавају се активности државе у областима државне потрошње и прихода које држава остварује. ‣ Приликом разматрања различитих питања, јавне финансије се ослањају на друге научне дисциплине. Значајна је повезаност јавних финансија и различитих грана права. ‣ Јавне финансије су блиско повезане с фискалном политиком.
1
28 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ ‣ Држава обавља бројне активности важне за живот грађана. Могу се издвојити утицаји државе у сфери образовања, социјалне и здравствене заштите, у обезбеђивању различитих објеката инфраструктуре, као и на тржишту рада пошто је много радно способног становништва запослено у државном сектору. ‣ Институције јавних финансија чине јавни расходи, јавни приходи, буџет и њему сличне и сродне институције, као и фискални федерализам. Кључне речи Јавне финансије Активности државе Фискална политика Институције јавних финансија Питања и задаци за понављање градива ‣ Дефинишите јавне финансије. ‣ Како су настале јавне финансије као самостална научна дисциплина? ‣ Шта повезује јавне финансије и фискалну политику? ‣ Шта је предмет анализе јавних финансија у савременој држави? Објасните. ‣ У којим секторима је важна улога државе? ‣ Наведите институције јавних финансија. Тест за проверу знања
слово испред тачног одговора.) a) тржишну ефикасност, б) савршену конкуренцију, в) улогу државе у економији.
. Који од наведених исказа се сматра „позитивним исказом о јавним финансијама”? (Заокружите слово испред тачног одговора.) a) држава треба да даје подстицаје за отварање радних места у неразвијеним подручјима, б) приходи од пореза на добит повећали су се у овој години у односу на приходе од пореза на добит у истом периоду прошле године, в) повећање пореза на имовину утицаће на пораст цене некретнина.
. Јавне финансије проучавају: (Заокружите
2
3 . Јавне приходе чине: (Заокружите слово испред тачног одговора.) a) плате за запослене у јавном сектору, б) таксе, в) камате за јавни дуг.
Питања за дискусију
‣ Јавне финансије као самостална научна дисциплина издвојиле су се из економије. Зашто? Који фактори су утицали на то? Анализирајте.
‣ У наставку се даје неколико тврдњи. (а) У 2020. години значајно
за
29 ПОЈАМ И ПРЕДМЕТ ЈАВНИХ ФИНАНСИЈА
држава света у односу на издвајања у претходним годинама.
Порески приходи могу се повећати већом пореском контролом. (в) Већим издвајањем државе за куповину савремених рачунара и опреме у школама, повећаће се дигиталне компетенције ученика. Одредите која од наведених тврдњи је у складу с позитивном, а која је у складу с нормативном анализом у економији. ‣ Влада једне земље жели да повећа пореске приходе. На основу њеног предлога, усвојене су измене неколико пореских закона. Имајући у виду наведени пример, успоставите однос између јавних финансија и других научних дисциплина. Изведите одговарајуће закључке. ‣ Установите каква је веза између јавних финансија и активности државе. Одаберите неколико примера повезаности савремених јавних финансија и активности државе. Истражите утицај државе на економију у нашој земљи. Објасните тај утицај. Пројекат Од 19. века приметан је значајан раст државног сектора у многим земљама у свету. Који фактори утичу на величину државног сектора? Успоставите везу између историјских околности и величине државног сектора. Изаберите неколико фактора важних за величину државног сектора. Прикупите одређене релевантне информације. Истражите. Презентујте резултате рада. Заједно с наставником вреднујте резултате рада.
су порасла издвајања
здравство у већини
(б)
факултет,
оград, 2008. и Розен, Х., Гејер, T., Јавне финансије, осмо издање, Београд (ЦИД), Економски факултет, Београд, 2011.
‣ За додатно разумевање економских активности државе видети више у Стиглиц, Џ., Економија јавно� сек�ора, друго издање (ЦИД), Економски факултет, Београд, 2008.
‣ Одређена основна теоријска разматрања у
дефиниције у
с важним темама овог поглавља, као и додатна и прецизна објашњења појмова можете погледати у Јакшић, М., ред. [и др.], Економски речник, треће измењено и допуњено издање (ЦИД), Економски факултет, Београд, 2010.
30 ЈАВНЕ ФИНАНСИЈЕ
Додатни извори
повезаних с уводном анализом
Б., Јавне
издање
Економски
‣ За додатна разматрања почетних појмова
јавних финансија, могу се користити уџбеници Раичевић,
финансије, друго измењено и допуњено
(ЦИД),
Бе-
вези с порезима и улогом др-
ћете у једном од најпознатијих и најчешће коришћених
уџбеника економије у свету и код нас, Манкју, Г., Тејлор, М., Економија, друго издање
Економски
Београд,
‣
жаве пронаћи
универзитетских
(ЦИД),
факултет,
2016.
Основне
вези