Железные дороги Китая
Реформа железных дорог Китая Согласно обнародованному в марте 2013 г. плану реформы упразднено министерство железных дорог КНР (MOR), прозванное последним оплотом системы плановой экономики. Функции планирования и формирования политики развития железных дорог доверены министерству коммуникаций (MOC), прочие административные функции переданы новой организации — Администрации государственных железных дорог (SRA), коммерческая деятельность перешла в ведение новой корпорации China Railways (CRC) — государственной компании, подчиненной непосредственно центральному правительству. CRC контролирует перевозки пассажиров и грузов, несет ответственность за эксплуатацию и управление национальной железнодорожной сетью, готовит инвестиционные планы по строительству новых железных дорог и представляет правительству предложения по финансированию и строительству инфраструктуры. Кроме того, CRC отвечает за выполнение железнодорожных проектов и безопасность движения. Финансировать деятельность CRC будет министерство финансов, регулировать — MOC и SRA. В CRC входят 18 региональных железнодорожных бюро со штатом около 2 млн чел. Большинство организаций, ранее подконтрольных министерству железных дорог, например научно-исследовательский институт и издательский дом, вошли в CRC. Исключение представляют функции службы безопасности, судебных органов и прокуратуры.
Рис. 1. Высокоскоростной поезд CRH2 железных дорог Китая в Нанкине
Почти 80 % из 900 служащих министерства перешли в CRC, причем многие с повышением статуса и перспектив роста. В функции SRA со штатом 130 чел., в основном перешедших из министерства железных дорог, войдут подготовка технических стандартов, надзор за безопасностью движения и перевозок, контроль уровня предоставляемого обслуживания, мониторинг выполнения проектов в соответствии с принятыми стандартами. Кроме того, SRA станет преемником министерства в ОСЖД. Предполагалось, что SRA начнет свою деятельность в июне 2013 г., но подготовительный период вышел за рамки предусмотренного графиком на неопределенный срок. Первые несколько лет SRA и CRC будут базироваться в здании бывшего министерства железных дорог. Согласно плану реформирования SRA подчиняется министерству коммуникаций, CRC — Государственному совету. Включение железнодорожного сектора в структуру министерства коммуникаций преследует цель создания комплексной национальной транспортной системы. Наряду с перераспределением ряда полномочий центрального правительства комплексное планирование позволит повысить экономичность железнодорожного строительства, оптимально использовать людские и материальные ресурсы. Кроме того, правительство рассчитывает на
повышение экономичности деятельности железных дорог благодаря разработке более строгих рабочих стандартов и контроля за их выполнением со стороны SRA. Между тем, по мнению некоторых экспертов, именно централизованный менеджмент оказался ведущей силой ошеломляющего роста железнодорожной сети Китая в последние годы (рис. 1). Ликвидация MOR может спровоцировать такие проблемы, как рост цен до уровня, сравнимого с воздушным транспортом, проблемы в области эксплуатационной безопасности. К концу 2012 г. в Китае действовали 98 тыс. км обычных железных дорог и 9356 км высокоскоростных (рис. 2). Это значит, что если учесть численность населения страны, равную 1,3 млрд чел., то на душу каждого приходится эквивалент длины сигареты. Для сравнения: в США с населением 314 млн чел. работает сеть протяженностью 272 тыс. км. Поставленная правительством задача предусматривает к 2020 г. увеличить протяженность сети до 120 тыс. км. В 2013 г. на железнодорожную инфраструктуру выделены инвестиции в размере 650 млрд юаней (105,9 млрд дол. США, в том числе 520 млрд юаней на строительство 5200 км новых линий). В начале 2013 г. министерство железных дорог заверяло, что намеченные инвестиции выделяются и строительство ведется по намеченным планам. Но в перспективе государство будет финансировать строительство только социально необходимых железных дорог, а к реализации планов коммерческих проектов необходимо активнее привлекать частный сектор. Если MOR не испытывало трудностей в привлечении банковских средств в силу своего статуса, то взаимодействие CRC с банками может сложиться менее оптимистично.
22 ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ МИРА — 2013, № 10
Железные дороги Китая
Решением должно стать диверсифицированное финансирование. Предполагается усились роль местных властей в железнодорожном строительстве. Если строительство магистральных линий — прерогатива государственного уровня, то к строительству фидерных линий предпочтительнее привлекать частный и иностранный капитал. Эта политика заявлена несколько лет назад, но пока примеров успешных частных инвестиций в железнодорожное строительство не было. Долгосрочная задача состоит в увеличении протяженности сети до 280 тыс. км к концу 2050 г. Однако, по данным годового отчета MOR, накопленная задолженность уже выросла к концу 2012 г. до 2,66 трлн юаней, включая 14 млрд иностранных займов и 1,4 трлн внутренних. За исключением Цинхай-Тибетской высокогорной железной дороги (рис. 3), которая обошлась в 40 млрд юаней и финансировалась правительством, строительство всех других железных дорог после 1949 г. обеспечивало MOR путем привлечения заемных средств. Ежегодные выплаты MOR по обслуживанию долгов достигали 100 млрд юаней. А CRC наследует не только активы MOR, но и его долговые обязательства. Вносились разные предложения по вопросу ослабления долгового бремени CRC. Некоторые эксперты подчеркивают необходимость списания части долга, обусловленной тем, что значительный объем перевозок в прошлом выполнялся в национальных интересах без должной оплаты. Важно достижение консенсуса в вопросе разграничения старых и новых долгов CRC и ответственности CRC в части последних. Правительство намерено найти приемлемое решение по урегулированию проблемы долгов и, что очевидно, будет поддерживать CRC так же, как и в свое время MOR. Планируется, что в будущем только правительство или социаль-
Рис. 2. Поезд CRH380AL на высокоскоростной линии Пекин — Шэньчжэнь, самой длинной в мире
ные инвесторы будут финансировать строительство социально необходимых железных дорог. CRC наделяется правом выходить на рынок и действовать, ориентируясь на получение прибыли. Изучаются варианты субсидирования социально важных транспортных услуг; государство должно компенсировать выпадающие доходы от перевозок студентов, военнослужащих-инвалидов и сельскохозяйственной продукции по заниженным тарифам, а
также расходы по эксплуатации железных дорог в Тибете и на юге Синьцзян-Уйгурского автономного района. Предложено не облагать налогами доходы CRC от пользования государственным имущественным комплексом до решения вопроса по историческим долгам наряду с сохранением льготных налоговых режимов, ранее применявшихся в отношении MOR, сохранить другие формы поддержки железных дорог.
Рис. 3. На Цинхай-Тибетской высокогорной железной дороге
ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ МИРА — 2013, № 10 23
Железные дороги Китая
По мнению некоторых экспертов, в таких условиях CRC сможет справиться с долговыми обязательствами и получать прибыль.
Динамика изменений В Китае инвестиции в железнодорожные проекты обычно окупаются в течение 15 лет, не исключение и высокоскоростные линии. По данным проведенного MOR в 2012 г. аудита, доход после удержания налогов достиг 196 млн юаней, что на 532 % превышает уровень доходов аналогичного периода предыдущего года, а отношение задолженности к активам составило 62,2 % (2,79 трлн/4,49 трлн юаней). Такое соотношение не вызывает обеспокоенности в плане перспектив компании — по прогнозам, через несколько лет CRC сможет перейти к этапу безубыточной работы. В августе 2013 г. Национальная комиссия развития и реформ подтвердила готовность активно содействовать привлечению частных инвестиций к развитию сетей железных дорог и метрополитенов в поддержку проводимых рыночно ориентированных реформ. Призывая национальные и местные органы управления открыть для частного капитала большее число проектов, комиссия гарантирует устранение излишнего административного давления. Доля частных источников в национальном инвестиционном бюджете стабильно растет начиная с 2010 г., когда Государственный совет КНР призвал к усилению их роли. В результате, по данным комиссии, доля частных инвестиций в национальную инфраструктуру выросла с 55,9 (2010 г.) до 63,7 % в первой половине 2013 г. Хотя частный капитал и привлекался к реализации проектов некоторых второстепенных линий и углевозных железных дорог во взаимодействии с региональными властями и государственными компаниями, железнодорожный сектор,
по оценке комиссии, пока недоиспользует возможности такого сотрудничества. При поддержке правительства министерство железных дорог могло пользоваться низкопроцентными займами, сейчас комиссия и CRC планируют реформу в области финансирования железнодорожного строительства для открытия этого рынка с целью ускорения реализации крупных проектов, запланированных на период 2011 – 2015 гг. Предусмотрено создание фонда развития железных дорог с привлечением государственных и частных источников; местные власти и частные партнеры наделены правом владеть и управлять как междугородными, так и местными линиями. Власти ряда городов уже активно привлекают средства частных инвесторов в форме государственно-частных партнерств для строительства метрополитенов. Так, пекинская администрация Beijing Commission of Reform & Development заявила в августе 2013 г., что нуждается в привлечении 130 млрд юаней частного капитала для реализации 126 проектов стоимостью 338 млрд юаней. Эта программа включает, в частности, строительство пересадочного комплекса на западном конце линии 1 — первого из шести подобных; к работам планируют приступить в начале 2014 г. Для повышения эффективности обслуживания и снижения расходов планируется реформировать и грузовые перевозки. CRC намерена добиться повышения спроса на грузовые перевозки и их прибыльности. В 2012 г. Национальная комиссия развития и реформ согласовала повышение грузовых тарифов на 1,5 цента/т, тем самым положив конец мораторию, продолжавшемуся 30 лет. В апреле 2013 г. CRC приступила к реформе самой системы грузовых перевозок. Кроме того, начат эксперимент с гибкими пассажирскими тарифами. Эти меры направлены на рост доходов железных дорог.
Страна быстро развивает сеть высокоскоростных линий, инвестиции на 5‑летний период до 2015 г. составляют 1,9 трлн юаней, но объем грузовых перевозок снижается. В 2012 г. он сократился на 0,7 % — до 3,9 млрд т из‑за экономического спада и снижения спроса на уголь, в 2013 г. тенденция продолжается: в первом квартале снижение составило 0,8 %. Задача состоит в переключении фокуса с массовых грузов на предоставление полного комплекта логистических услуг. Железнодорожные грузовые перевозки в стране до настоящего времени имели репутацию неудобных, требующих сложных процедур при сдаче отправок, отличались большими сроками доставки и неэффективностью. Согласно плану реформы грузоотправители получат возможность оформлять грузовые отправки в электронном виде. Пока железные дороги Китая гарантируют своевременную доставку таких массовых грузов, как уголь и нефтепродукты; ставится задача обеспечить такое же обслуживание отправителям электроаппаратуры и товаров повседневного спроса. Реформа обязывает железные дороги планировать перевозки с учетом реальных потребностей клиентуры по прозрачным тарифам. Дочерние структуры компании в провинциях Гуандун, Хунань и Хайнань в числе первых организовали обслуживание по схеме от двери до двери, включая операции по сбору, погрузке, упаковке, транспортировке и доставке отправок. Раньше грузоотправитель должен был сам организовывать подвоз и вывоз грузов. Корпорация Guangdong Railway работает над предложением интегрированных услуг по перевозкам с участием железнодорожного, морского и воздушного транспорта. International Railway Journal, 2013, № 8, p. 18 – 22; Railway Gazette International, 2013, № 9, p. 26; материалы South China Morning Post (www.scmp.com).
24 ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ МИРА — 2013, № 10