Migracijska politika EU: nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju

Zbirka DELA

Tjaša Učakar (1983) je raziskovalka na Oddelku za sociologijo na Filozofski fakulteti Univerze v Ljubljani. V svojem raziskovalnem delu se ukvarja predvsem z migracijskimi študijami in študijami mej, njen širši raziskovalni interes pa zajema še vprašanja članstva, državljanstva in tujosti, ki jih obravnava s konceptualnim aparatom kritične teorije.

Leta 2010 je diplomirala iz sociologije in geografije na Filozofski fakulteti UL in za svoje diplomsko delo »Izbris ali prenos: boj za interpretacijo izbrisanih« prejela študentsko Prešernovo nagrado Filozofske fakultete.

Leta 2016 je na isti instituciji doktorirala iz sociologije kulture, z nalogo »Perspektive imigracije v Evropski uniji: sociološka rekonceptualizacija članstva in pripadanja«. Že v času doktorskega študija je delala kot raziskovalka na oddelku za sociologijo FF UL, kjer je zaposlena še danes.

Tjaša Učakar Migracijska politika EU:

Tjaša Učakar Migracijska politika EU: nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju

nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju

19,90 EUR

Tjaša Učakar Migracijska politika EU: nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju

Filozofska fakulteta Univerza v Ljubljani Oddelek za sociologijo Ljubljana, 2017

5

— Migracije, EU in neoliberalni duh Spremna beseda

7

— Predgovor

11

— 1 Uvod

16

1.1

18

1.2 1.3 1.4

19 21

23 25 30 33 36 39

— 2 Značilnosti migracijske politike EU 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

40 42 44 48 50 54

2.6 2.7

54 58 61 63 66

69 72 75 77 80 83

Pomen razumevanja načinov artikulacije migracijske politike Cilj in raziskovalna vprašanja Metodologija Struktura

Razvoj skupne politike do migracij Institucionalna umestitev področja migracij Poimenovanje Varnost Meje in mejni nadzor Relokacija in personalizacija meje Diferencirana mobilnost Digitalizacija meje Vloga privatnih akterjev mejnega nadzora Eksternalizacija upravljanja z migracijo Mehanizmi izključevanja in marginalizacije Ilegalizacija Kriminalizacija Integracija Trg dela in ekonomska marginalizacija Kulturna marginalizacija

— 3 Ključni dokumenti migracijske politike EU 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Dokument iz Palme Maastrichtska pogodba Amsterdamska pogodba Konvencija o izvajanju Schengenskega sporazuma Vrh v Tampereju

3

145

Haaški program Stockholmski program Sklepi Evropskega sveta 2014–2019 GAMM – Globalni pristop k vprašanju migracij in mobilnosti 3.10 Evropska agenda o migracijah 3.11 Evropska agenda o varnosti

149

— 4 Nova polja produkcije tujstva v migracijski politiki EU

88 98 113 117

131

151

3.6 3.7 3.8 3.9

4.1

152 154 157 158 160 162

163 168 171

4.2

172 174 175 176

181 186

4.3

Diskurzivni premiki Od nadzora k upravljanju Od grožnje k priložnostim Od nezakonitosti k migracijam in mobilnosti Od preprečevanja migracij k omogočanju mobilnosti Od notranjih k zunanjim zadevam Od odgovornosti do zagotavljanja mednarodne zaščite k preprečevanju zlorab Od varovanja k reševanju Od zunanjega terorizma k radikalizaciji navznoter Razvoj tematskih poudarkov in ključnih vrednot Varnost / svoboda Priložnost / ogroženost Humanost / izkoriščanje Tabela terminologije

— 5 Zaključek 5.1

Sklepne misli

191

— Abstract

195

— Literatura

203

— Imensko in pojmovno kazalo

4

Migracije, EU in neoliberalni duh Spremna beseda

21. stoletje bo stoletje migracij, trdijo mnogi kritični raziskovalci migracijskih zgodovin. S tem ne mislijo samo, da bodo ljudje v vse večjem številu, prostovoljno ali prisilno, zapuščali svoje domove, in postajali migranti, pač pa predvsem, da bo globalni migrant središčni subjekt svetovne družbene ureditve. Kot so zatrjevali že mnogi za modernost, torej za čas, ko se je zdelo, da bodo družbe slej ko prej varno shranjene v mejah nacionalnih skupnosti, se je svetovni čas kapitalizma začel z migracijami delovne sile (iz vasi v mesta); utrdil z migriranjem trga (po tujih prestolnicah imperijev); in, v času, ko je nacionalna država že začela pot odmiranja, nebrzdano razbohotil po postkolonialnih periferijah (s surovinami bogatih ozemelj in obubožanega ljudstva). Danes se nemara tako lahko zdi, da teče »le« novi krog izganjanja ljudi s svojih domov. S to razliko, da nas neoliberalni duh časa tokrat prepričuje, da je svetovni migrant bolj ko ne kolateralna žrtev, in ne tarča akumuliranja bogastva. Res je prav nasprotno: svetovni migrant je utelešenje človeške konsekvence globalnega kapitalizma, obenem pričevalec o neoliberalnem razlaščanju in pogoj njegovega preživetja.

Prerokba se številčno uresničuje pred našimi očmi: v Sredozemlju, kjer je reševanje beguncev iz morja postala rutina dnevnega poročanja, na nedavno zaprti »Balkanski poti«, ki je že sinonim za eksodus 21. stoletja. Manj razvidno je, kako so usode posameznikov, ki so se v medijskih poročanjih znašli na strani brezimnih množic, migracijskih »valov«, »rek« in »sunkov«, zgodbe o humanosti v 21. stoletju.

Humanosti ne v smislu, kot ga narekujejo za spektakel brezdomstva tenkočutni mediji in politika, pač pa v elementarnem smislu človeškega eksistencialnega stanja: stanja produkcije lastnega življenja.

Vprašanje migracijskih politik, ki naj bi upravljale s to novo stvarnostjo 21. stoletja, je zato ključno družbeno vprašanje. Zadeva sociološko enigmo družbe, ki bo nastajala vzporedno s sprejemanjem in odslavljanjem migrantov, in ki bo v konstelacijah zapiranja in 5

odpiranja meja in poti po svojih ozemljih začrtovala človeški portret privilegijev. Delo Tjaše Učakar nam prikazuje prvo skico tega portreta – benevolentne humanitarne drže, ki poziva k etičnemu odnosu, medtem ko uvaja pogojevanje, prepoved in izključevanje. To je nova resničnost, ki se ji bo moral neoliberalni človek, vajen tradicij socialne države, ko je šlo zanj, šele privaditi. Za migranta je to prvo izkustvo, ki ga pričaka na mejah post-humanistične Evrope.

Migracijska politika EU: nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju nas pripravlja na novo paradigmo, po kateri se bodo politike izključevanja kazale kot solidarnostno-etični odzivi na prihajajoče nove generacije migrantov in beguncev. Mobilnost in migracija bosta postala sinonima za mejo kot priložnost in mejo kot razčlovečenje. Ker bo vzporedno tekla pripoved o povečani skrbi za globalno razseljevanje, se nam bo, tistim, ki nas je neoliberalna država podedovala od moderne liberalne, zdelo, kot da smo še naprej dediči evropskega humanizma.

Tisti, ki jih bo na mejah pričakal »spektakel izključevanja«, bodo razumeli, da gre za humanitarizem, ki si ga nihče ne želi.

Po branju tega dela bi nam moralo biti vsem, onim znotraj in onim zunaj meja, jasno, da je meja v 21. stoletju tisto mesto, kjer nastaja prihodnja družba. Ali bo to družba s prihodnostjo, bo odločila usoda migranta. red. prof. dr. Ksenija Vidmar Horvat

6

Predgovor

7

Migracijska politika EU: nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju

»Motil sem se. Nobene meje ni lahko prečkati. Nujno se je nečemu odreči. Mislili smo, da bomo lahko odšli brez težav, a zapustiti svojo državo je tako težko, kot da bi si odrl kožo. Tudi če na meji ni bodeče žice ali kontrolne točke, to ne spremeni ničesar. Za sabo sem pustil brata, kot čevelj, ki ga izgubiš med tekom. Nobena meja nas mirno ne spusti mimo. Vse meje nas ranijo.« – Laurent Gaudé, Eldorado

Zgodba je znana, ponavlja se vsak dan, vsako leto, povsod po svetu. Ljudje, ki zapustijo svoje domove in socialna okolja, da bi našli boljše priložnosti za življenje drugje, in mnogi med njimi na poti tudi izgubijo življenje. Evropa že leta opazuje ljudi v prenatrpanih čolnih v Mediteranu, se zgraža nad razmerami v sprejemnih centrih in možnostmi, s katerimi so priseljenci soočeni, ko stopijo na evropska tla. Žaluje za izgubljenimi življenji in obsoja tihotapce, ki kujejo svoje zaslužke ob omogočanju nezakonite migracije. Na drugi strani pa na svoje meje postavlja ograje, prestreza natrpane čolne na morju in jih preusmerja drugam. Finančno izdatno pomaga mednarodnim skladom za begunce, ko pa le-ti začnejo trkati na njena vrata, se humanitarnost umakne strahu, razmeroma majhno število beguncev pa je predstavljeno kot grozno velik problem. Migracije so Ahilova peta temeljnih vrednot Evropske unije. Spoštovanje človekovega dostojanstva, pravic in svoboščin se namreč ustavi na meji med nami in njimi, med znotraj in zunaj, med tistimi, ki pripadamo, in tistimi, ki šele prihajajo, načelna univerzalnost človekovih pravic pa se umakne diskurzom o ogroženosti in varovanju.

Ob tem konfliktu se ustavlja to delo in pogled obrača navznoter, v uradne dokumente EU. Sprašuje se, kako evropske politike omogočajo takšno stanje stalne krize, ogroženosti in izgube življenj na lastnem pragu. Kako je zasnovana evropska migracijska politika, ki mora na eni strani vzpostavljati normativne okvirje EU, ki naj bi ohranjali Evropsko unijo kot unijo vrednot, na drugi strani pa producira ukrepe, ki so diametralno nasprotni tem istim temeljnim vrednotam. Kakšen diskurz uporablja, da omogoča vedno bolj odkrito represivne ukrepe na evropskih mejah?

Izhodiščna predpostavka moje raziskave je bila enostavna, da se namreč z zaostrovanjem ukrepov na terenu zaostruje tudi retorika v dokumentih. A že prvo površno branje je pokazalo, da stvari niso tako črno-bele, linearne in razmejene, ter da se retorika na eni strani ne zaostruje, na drugi strani pa se celo razvija v smer večje liberalnosti in humanosti. Da bi pojasnila ta konflikt, sem se lotila zgodovinske 9

Tjaša Učakar

primerjalne tekstualne analize temeljnih dokumentov evropske politike do migracij, s katero sem lahko sledila razvoju terminov, diskurzov in širših tematskih okvirov ter v njihovem prepletu našla odgovor na vprašanje, kako je možna taka diskrepanca med uradnimi dokumenti EU, ki so prečiščeni, politično korektni in vrednotno usmerjeni, ter realnostjo vedno bolj represivnih ukrepov, ki s postavljanjem žičnih ograd ob aktualni povečani imigraciji z Bližnjega vzhoda spominjajo na čase, od katerih se je ideja Evropske unije želela za večno posloviti.

Da je to delo postalo realnost, se zahvaljujem mnogim, ki so v zadnjih letih na tak ali drugačen način del poti prehodili z mano. Najprej sociologinji in menotrici na dodiplomskem in podiplomskem študiju, dr. Kseniji Vidmar Horvat, za številne neprecenljive nasvete, usmeritve, kritična branja, intelektualne navdihe in izzive, ki so pomembno prispevali k mojemu znanstvenemu zorenju. Hvala kolegoma in prijateljema dr. Damjanu Mandelcu in dr. Ani Ješe Perković za neusahljivo vero vame, za dolge ure pogovorov, tako vsebinskih kot motivacijskih ter za ustvarjalno sodelovanje na številnih področjih, ki je med nami stkalo globoko prijateljstvo. In seveda, hvala staršem, za potrpežljivost in brezpogojno zaupanje. Iskrena hvala še vsem ostalim, ki tukaj ostajate neimenovani, prijatelji, kolegi, znanci in drugi sopotniki na tej poti, ki ste na različne načine prispevali svoj čas, razmisleke, zaupanje, svoje energije in pozitivne misli. In na koncu še zahvala Znanstveni založbi Filozofske fakultete, ki je omogočila izid te knjige.

Tjaša Učakar V Ljubljani, maja 2017

10

Uvod

11

Migracijska politika EU: nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju

Vprašanja migracije predstavljajo za Evropsko unijo eno od osrednjih tematik in izzivov že odkar se je vzpostavila kot prostor prostega pretoka blaga, storitev in ljudi. Odnos do teh vprašanj se je v diskurzu evropskih politik spreminjal od osredotočenosti na preprečevanje imigracije do upravljanja z migracijami ter povezovanja migracij z razvojnimi politikami (Bigo, 2005; Babayan, 2011) in humanitarno dejavnostjo (Albahari, 2015), na drugi strani pa smo priča utrjevanju in množenju praks, ki izključujejo nezaželene imigrante in selektivno dopuščajo vstop tistim, ki zadovoljujejo potrebe na trgu dela in prispevajo h gospodarski rasti (Calavita, 2005; Triandafyllidou, 2010). Čeprav so migracije heterogen in kompleksen družben pojav, Bigo (2005) ugotavlja, da jih EU razume zelo ozko, kot problem, proti kateremu se je potrebno boriti in proti kateremu se je možno boriti.

Izpostavlja, da je tovrsten »anti-imigracijski« diskurz (ibid.: 63), kot poimenuje vladajoči diskurz, usmerjen k zajezitvi in preprečevanju priseljevanja, v uradnih politikah in usmeritvah EU postal popolnoma normaliziran, sprejet kot dejstvo, o katerem se ne sprašuje, in podlaga za vse ukrepe evropske migracijske politike. Triandafyllidou (2010) pri tem dodaja, da so kot največja grožnja razumljene nedovoljene migracije, a izpostavlja, da politični diskurz in konkretni ukrepi pogosto ne temeljijo na dejanskih podatkih o obsegu take migracije, temveč na občutku ogroženosti. Balibar (1991: 220) je že pred dvema desetletjema pisal o »imigracijskem kompleksu«, ko naj bi bil vsak družbeni problem še dodatno otežen zaradi prisotnosti imigrantov ali vsaj grožnje njihove prisotnosti.

K negativnemu dojemanju imigracije v EU prispevajo številni diskurzivni in ne-diskurzivni elementi, ki imigracijo v Evropski uniji danes konstruirajo kot izredno, ogrožujoče stanje, imigrantom pa zapleten preplet mehanizmov izključevanja onemogoča polnopravno članstvo v evropski politični skupnosti in jih konstruira kot Druge Evrope (Guild, 2001; Cuttitta, 2015; Benhabib, 2010). Večina diskurzov in ukrepov na področju migracijske politike temelji na varnostnih okvirih in mehanizmih sekuritizacije ter kriminalizacije imigrantov (Bigo, 2005; Duvell, 2006). Čeprav se je v zadnjih letih diskurzu o varnosti pridružil tudi diskurz o razvojnem sodelovanju s tretjimi državami, je to sodelovanje še vedno tesno povezano z varnostnimi vprašanji preprečevanja nezakonitih imigracij ter selektivnim pripuščanjem na trg delovne sile (Babayan, 2011). Tudi najnovejši diskurzi humanitarnosti zgolj skrivajo represivne ukrepe nadzora (Albahari, 2015). Glavno besedo pri postavljanju agende upravljanja z migracijami imajo strokovnjaki za varnost in notranja vprašanja, največji dosežki na tem področju pa so povezani z vzpostavitvijo schengenskega območja in agencije Frontex, ki naj bi skrbela za nadzor in obrambo zunanjih mej (Schain, 2009). Že na ravni poimenovanja še 13

Tjaša Učakar

vedno obstaja opredelitev ilegalne/nezakonite migracije, ki vzpostavlja implicitno vez med migracijo in kršenjem zakona, ilegalnost pa vpisuje v sama telesa imigrantov, čeprav jih v ilegalni položaj postavljajo šele restriktivni mejni režimi (Bigo in Guild, 2005b; Pallitto in Heyman, 2008). Prek postavljanja mej in diskurza o teh mejah so imigranti predstavljeni kot tisti, ki so zunaj in ki s svojim prihodom v omejeni prostor predstavljajo nevarnost za ustaljeni red znotraj meja (Guild, 2001).

Ilegalizacija, kriminalizacija in dehumanizacija imigrantov prispevajo k njihovi marginalizaciji v družbi in onemogočajo drugačna razumevanja njihovega položaja v Evropi.

Produciranje nelegalnosti po Balibarju (2007) opravičuje uporabo represivnih metod in obstoj celotnega varnostnega aparata, kar omogoča ignoriranje načel človekovih pravic, kadar bi morale biti zagotovljene migrantom. Imigranti so v javnem diskurzu pogosto povezani s kriminalom in nasiljem (Tsoukala, 2005). Že samo s svojo prisotnostjo znotraj zamejenega območja naj bi ogrožali varnost tega območja in njegovih prebivalcev. Sama beseda imigracija se v političnih dokumentih navadno pojavlja v kombinaciji z besedami kriminal, boj, nadzor, kar implicira nevarnost imigrantov za večinsko družbo. Melossi (2008) ugotavlja, da je kriminalnost razumljena kot rezultat osebnih lastnosti priseljencev, ne pa kot rezultat součinkovanja kompleksnih družbenih procesov. Poleg tega se priseljence dojema kot kulturno drugačne, kar jim preprečuje, da bi se kadarkoli popolnoma vključili v prevladujočo družbo, zato naj bi s svojo prisotnostjo ogrožali avtohtono kulturo večinskega prebivalstva. Balibar (2007) take politike ločevanja tistih, ki naj ne bi bili kompatibilni z narodovim bistvom, prepoznava kot prispevek k »evropskemu apartheidu«, Bauman (1999) pa takšno ločevanje označi za eno glavnih značilnosti rasizma.

Celotna slika imigracije v EU pa ni določena zgolj z negativnimi mehanizmi oblasti, torej prepovedmi in zamejitvami, ki imigrante izključujejo. Pomembne so tudi opredelitve zaželene migracije, saj se tako zelo jasno, čeprav implicitno, izriše meja med zaželenimi in neželenimi priseljenci. S tega vidika je pomemben npr. pojem mobilnosti, ki opredeljuje pravico do prostega gibanja. A navkljub navdušenju nekaterih avtorjev o popolnoma prostem pretoku državljanov, ki naj bi ga pravica do mobilnosti predstavljala (Recchi in Favell, 2009), ob natančnem branju vidimo, da ta pravica še zdaleč ni neomejena, ampak ozko vezana vsaj na ekonomski status posameznikov1, etničnost2 itd.,

1 2

Pravica do mobilnosti je omogočena zgolj tistim, ki lahko dokažejo, da ne bodo predstavljali bremena socialnim sistemom v državi priselitve (Direktiva 2004/38 EC).

Primer izgona Romov iz Francije leta 2010, čeprav so bili večinoma romunski in bolgarski državljani, torej državljani EU.

14

Migracijska politika EU: nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju

vseeno pa daje vključenim, torej evropskim državljanom, navidezno nove neomejene možnosti prostega pretoka in popolne liberalizacije gibanja znotraj prostora EU. Na ta način se vprašanje prostega gibanja kaže kot neproblematično, problem pa se pojavi šele pri tistih, ki jim je mobilnost onemogočena – torej pri priseljencih iz tretjih držav.

Poudarjanje pravice do mobilnosti daje občutek, da je problem nemobilnosti dejansko problem tistih, ki ne morejo biti mobilni, ne pa rezultat součinkovanja kompleksnega okvirja migracijske politike, ki onemogoča dostop nezaželenim, navzven pa se kaže kot odprt in liberalen. Z diskurzom o prostem pretoku in evropski mobilnosti se gradi iluzija, da so meje odprte za vse in da bi morala tradicionalni termin migranta zamenjati ideja »prostega potnika« (free mover, kot ga imenuje Favell, 2008: 703).

Poleg mobilnosti so vzpostavljeni še drugi sistemi, ki navidezno omogočajo vsem, da vstopijo v EU – prek azilnega sistema tisti, ki jim grozi politična nevarnost, prek sistema mobilnosti in partnerstev s tretjimi državami tisti, ki dokažejo, da so upravičeni do vstopa, prek vizumskega sistema vsi, ki želijo vstopiti zakonito, s predložitvijo vseh dokumentov. A kot so pokazale že številne raziskave (Düvell in Jordan, 2002; Guild, 2001; Lavenex, 2004; Triandafyllidou, 2009), se vsi ti sistemi dejansko zapirajo, so izrazito selektivni in mnogim nedostopni.

Evropska unija z vidika migracij predstavlja dvoumen prostor, ki se na eni strani in le za nekatere navznoter odpira, za druge in navzven pa zapira (Van Houtum in Pijpers, 2005). A tudi zaprtost navzven ne velja popolnoma, saj so meje delno prepustne za priseljence, ki pokrivajo potrebe na trgu dela, a njihov status znotraj skupnosti ostaja prekaren (Triandafyllidou in Vogel, 2010). Večinoma so postavljeni v položaj ne-državljanov, znotraj tega pa njihov status variira glede na status stalnega ali začasnega prebivanja, ki je pogosto vezan na zaposlitveni status, zato je legalnost njihovega statusa le začasna (Calavita, 2005). Če parafraziramo Wendy Brown (2010), migracijske in mejne politike, naj se kažejo kot izključevalne ali vključevalne, dejansko služijo regulaciji, ne pa izključevanju zakonite in nezakonite migrantske delovne sile, ki jo po Brownovi potrebuje fleksibilna produkcija. Za imigrante pa prepletenost in medsebojno učinkovanje različnih pravnih statusov, ki so že sami osnovani na izključevanju (Balibar, 2007; Arendt, 2003; Benhabib, 2010) pomeni stalno negotovost, zadrževanje na obrobju evropske družbe, izločenost iz aktivnega sodelovanja, vmesno stanje med pripadanjem in nepripadanjem ter nenehno grožnjo deportacije.

15

Zbirka DELA

Tjaša Učakar (1983) je raziskovalka na Oddelku za sociologijo na Filozofski fakulteti Univerze v Ljubljani. V svojem raziskovalnem delu se ukvarja predvsem z migracijskimi študijami in študijami mej, njen širši raziskovalni interes pa zajema še vprašanja članstva, državljanstva in tujosti, ki jih obravnava s konceptualnim aparatom kritične teorije.

Leta 2010 je diplomirala iz sociologije in geografije na Filozofski fakulteti UL in za svoje diplomsko delo »Izbris ali prenos: boj za interpretacijo izbrisanih« prejela študentsko Prešernovo nagrado Filozofske fakultete.

Leta 2016 je na isti instituciji doktorirala iz sociologije kulture, z nalogo »Perspektive imigracije v Evropski uniji: sociološka rekonceptualizacija članstva in pripadanja«. Že v času doktorskega študija je delala kot raziskovalka na oddelku za sociologijo FF UL, kjer je zaposlena še danes.

Tjaša Učakar Migracijska politika EU:

Tjaša Učakar Migracijska politika EU: nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju

nove artikulacije izključevanja v 21. stoletju

19,90 EUR