Governo Parlamentare e Democrazia Maggioritaria

A.D. MDLXII

U NIVERSITÀ DEGLI S TUDI DI S ASSARI F ACOLTÀ

DI

G IURISPRUDENZA

___________________________

CORSO

DI

L A U R E A M A GI S T R A L E

IN

G I U R I S PR U D E N ZA

GOVERNO PARLAMENTARE E DEMOCRAZIA MAGGIORITARIA

Relatore: PROF. OMAR CHESSA

Tesi di Laurea di: NICOLA IBBA

ANNO ACCADEMICO 2010/2011

Ai miei genitori

Indice

INTRODUZIONE

Pag. 1

CAPITOLO I

Aspetti evolutivi della forma di governo inglese dalla monarchia costituzionale alla forma di governo parlamentare a predominio dell’esecutivo.

a) Premessa

Pag. 4

b) Profili storici del diritto costituzionale britannico.

Formazione dello Stato britannico: dalla Monarchia inglese assoluta a quella costituzionale

Pag. 7

c) La forma di governo parlamentare

Pag. 9

d) Lo sbilanciamento dell’asse di Governo a favore dell’esecutivo: forma di Governo Parlamentare, di Gabinetto o del Primo Ministro

Pag. 12

CAPITOLO II

La questione della unwritten Constitution: la pluralità di fonti costituzionali nel sistema inglese

Pag. 12

a) Il sistema di Common Law e le sue origini

Pag. 15

b) La questione della unwritten constitution

Pag. 20

c)La pluralità delle fonti del diritto

Pag. 24

d) I valori supremi dell’ordinamento: I principi “Irrivedibili”

Pag. 32

CAPITOLO III

Il ruolo del Parlamento nel modello maggioritario: il bicameralismo debole, l'accentramento del potere legislativo nella House of Commons, lo Show Cabinet e l'istituzionalizzazione dell'opposizione

a) Introduzione

Pag. 38

b) La House of Lord

Pag. 40

c) La House of Commons

Pag. 44

d)

Lo

Show

Cabinet

e

l'istituzionalizzazione

dell'opposizione

Pag. 48

e) Le funzioni parlamentari originarie

Pag. 52

f)Le funzioni parlamentari oggi

Pag. 54

CAPITOLO IV

Modello di Westminster come forma di governo parlamentare a prevalenza dell'esecutivo. Il sistema di Governo Britannico: i poteri del primo Ministro, Il Cabinet e l'organizzazione del Government.

a) Introduzione

Pag. 68

b) Il Governo e la sua composizione

Pag. 71

c) Il Primo Ministro

Pag. 75

d)La responsabilitĂ politica del Governo

Pag. 84

e) Conclusioni

Pag. 86

CAPITOLO V

Il Ruolo della Corona nel sistema britannico come simbolo dell'unitĂ nazionale

a) La monarchia Inglese

Pag. 89

b) Le prerogative Regie

Pag. 93

CAPITOLO VI

Il two-party system Britannico: l'alternanza al potere del partito conservatore e del partito laburista. Il sistema elettorale maggioritario: il metodo elettorale del first past the post. Il ruolo degli altri partiti (il social democraty party e il liberal party) come terzo potere

a) Premessa

Pag. 98

b) Il suffragio universale: una conquista moderna

Pag. 100

c)L'organizzazione dei partiti

Pag. 102

d) Il Leader del partito

Pag. 104

e) Il funzionamento del sistema bipartitico

Pag. 106

f) Il sistema elettorale

Pag. 108

g) Gli strumenti di democrazia diretta

Pag. 115

h) Il ruolo degli altri partiti (il social democraty party e il liberal party) come terzo potere

Pag. 116

CAPITOLO VII

La trasformazione delle strutture ordinamentali del Regno Unito: il processo di devolution e la sua regionalizzazione. Il Fenomeno del Local Government e il trasferimento di poteri a territori caratterizzati da una identitĂ nazionale autonoma.

a) La sfida alla sovranitĂ del Regno Unito

Pag. 119

b) Il processo di devolution

Pag. 121

c) La devolution Scozzese

Pag. 122

d) Devolution gallese

Pag. 125

e) L'Irlanda del Nord

Pag. 127

f) La devolution-regionalizzazione progettata per l'Inghilterra

Pag. 128

CAPITOLO VIII

Profili comparatistici del modello maggioritario: L'Italia si dirige verso il modello di Westminster?

a) La questione istituzionale in Italia: la ricerca di una forma di governo che funzioni

Pag. 130

b) Il principio maggioritario e la riforma costituzionale Italiana Pag. 132 c) La nomina del Primo Ministro nell'esperienza inglese e italiana.

Pag. 136

d) La questione dello scioglimento anticipato del Parlamento in Italia: profili comparativistici con il modello di Westminster.

Pag. 141 e) Lo statuto dell'opposizione : una riforma possibile in Italia ?

Pag. 145 f) La trasfor,azione istituzionale de l sistema politico e il ruolo del Presidente della Repubblica

Pag. 150

g) L'Italia si dirige verso il modello di Westminster? Pag. 151

Bibliografia

Pag. 155

INTRODUZIONE

«Il segreto che rende efficace la Costituzione inglese può essere individuato nella stretta unione, nella fusione pressoché completa del potere esecutivo con quello legislativo. La dottrina tradizionale dominante pretende che la bontà della nostra Costituzione consista nella completa separazione dell’autorità legislativa da quella esecutiva; ma, in verità, la sua superiorità sta proprio nella loro eccezionale vicinanza. Il loro connettivo è costituito dal gabinetto...o il gabinetto riesce a legiferare, o scioglie l’assemblea. E’ una creatura che ha il potere di distruggere il proprio artefice [...] esso è stato fatto ma può disfare; pur dipendendo da un altro per la sua creazione, quando è all’opera può distruggere il suo creatore». W. BAGEHOT 1

1

W. Bagehot, The English Constitution, Oxford University Press, London (1867; 1872; 1928), trad. it., La Costituzione inglese, Il Mulino, Bologna 1995, p. 52 e 55.

1

La forma di Governo inglese è considerata da sempre il modello da tutti gli ordinamenti giuridici contemporanei, tuttavia la storia di questo Paese dalla fine del XVII secolo ad oggi, nonostante un unico quadro giuridico formale di riferimento, a conosciuto varie forme di governo. Il

Regno

Unito

(formato

dall'Inghilterra,

dall'Irlanda del Nord, dalla Scozia, dal Galles) è riuscito a prescindere da una Costituzione documentale scritta e rigida a garanzia dei principi fondamentali del sistema, questo grazie a quel particolare modo di intendere il diritto che caratterizza i sistemi di Common law, tra i quali questo Paese rappresenta l'esempio paradigmatico. Il Regno Unito è lo Stato dove si è affermata in seguito di un lenta e graduale evoluzione la forma di governo parlamentare. Tuttavia il sistema inglese non è rimasto sempre lo stesso, ma ha subito profonde trasformazioni nel corso degli eventi trasformandosi da forma di governo parlamentare

a forma di

governo parlamentare a prevalenza dell'esecutivo. Si tratta di una forma di governo caratterizzata: da un lato dalla centralità del rapporto tra corpo elettorale, Camera dei Comuni e Governo, da un ridimensionamento del ruolo istituzionale della Corona ( oramai relegato a compiti puramente formali), e una marginalizzazione del

2

ruolo della Camera dei Lord tanto che alcuni costituzionalisti contemporanei parlano di quasi-unicameralismo; dall'altro dalla non positivizzazione dei principi costituzionali in un testo scritto, la quale ha determinato la formazione di un architettura costituzionale unica caratterizzata da una pluralitĂ di fonti; infine il sistema bipartitico e il sistema elettorale maggioritario (plurality sistem) garantiscono la formazione di governi stabili.

Nel corso degli anni le vicende costituzionali della forma di governo parlamentare hanno subito un evoluzione anche in seguito alla attribuzione di enormi poteri al Primo Ministro britannico tanto da far parlare di un passaggio da un Governo Di Gabinetto ad un Governo del Primo Ministro.

Un ruolo importante nella modificazione dell'assetto costituzionale Inglese è rappresentato infine dal processo di devolution che non rientra in un disegno costituzionale unitario, anzi

si ispira alle vicende storiche che caratterizzano la storia

dell'Irlanda del Nord, della Scozia e del Galles, ecco perchĂŠ la maggior parte della dottrina parla di devolution asimmetrica.

3

CAPITOLO I

Aspetti evolutivi della forma di governo inglese dalla monarchia costituzionale alla forma di

governo

parlamentare

a

predominio

dell’esecutivo.

a) Premessa

Per comprendere la forma di governo britannica è necessaria una premessa di carattere formale senza la quale non si potrebbe capire lo sviluppo delle sue istituzioni politiche. L’essere l’ordinamento costituzionale britannico in continua evoluzione senza la necessità di una costituzione scritta da parte del legislatore in funzione costituente, evidenzia un processo di formalizzazione e

4

razionalizzazione della forma di governo che non trova precedenti in nessun altro ordinamento.

Molti dei principi fondamentali e istituti nati in Inghilterra quali, per citarne alcuni, la separazione dei poteri e il concetto di democrazia rappresentativa, sono il prodotto dell’evoluzione storica ovvero, con un’espressione in madrelingua che rende maggiormente il concetto, di una “high degree historical continuity”2.

Segue che, per comprendere e analizzare il sistema costituzionale Britannico non si può prescindere dall’analisi dell’evoluzione storica della sua forma di governo.

Infatti pensare storicisticamente la Costituzione comporta studiarla dando importanza alla sua continuità nella storia, alla sua evoluzione, al suo passato.

Il rifiuto del positivismo giuridico comporta l’assenza di codificazioni di carattere nazionale, ma non l’assenza di regole scritte, come testimoniato dal fatto che la Costituzione Inglese è composta da atti diversi a partire dal 1215 con la Magna Charta Libertatum.

2

A. Torre, Regno Unito, Bologna, Il Mulino, 1995, pag 37

5

Il quadro giuridico sulla cui base portare avanti le nostre riflessioni necessita di diverse chiavi di lettura per comprendere il funzionamento delle istituzioni britanniche. La prima chiave ci porta ad approfondire il diritto che caratterizza i sistemi di Common Law, di cui l’Inghilterra è il modello rappresentativo; per capire tale diritto, attraverso una indagine storico comparativa, cercheremo anche un confronto critico fra le due grandi famiglie, quella Germano Romanica e quella di matrice Inglese.

La seconda, ma non in ordine di importanza, è accolta con giudizio unanime da parte dei giuspubblicisti contemporanei e la si può ricordare con le parole di Augusto Barbera e Carlo Fusaro “ogni assetto di Governo, nessuno escluso, prima di essere influenzato dai modelli coevi affermatisi in altri ordinamenti o da quelli teorici elaborati dalla dottrina, è prima di tutto figlio di quelli che l’hanno preceduto ed è a sua volta destinato a condizionare quelli che li seguiranno”.3 I due Autori ci ricordano che nell’affrontare questi temi di particolare importanza non dobbiamo dimenticare quali rischi possono derivare da una comparazione inadeguata, infatti le forme

3

A. Barbera, C. Fusaro, Il governo delle democrazie, Bologna, Il Mulino, 1997 Pag 21 ss

6

di governo, così come sono in un altro Paese, non è possibile trapiantarle, poiché sono legate al loro contesto e alla loro cultura nazionale.

b)

Profili

storici

del

diritto

costituzionale

britannico. Formazione dello Stato britannico: dalla Monarchia inglese assoluta a quella costituzionale

Nella analisi sugli aspetti evolutivi dell’ordinamento costituzionale inglese si parte da una data storica e simbolica, il 1066, che segna la salita al trono di Inghilterra di Guglielmo il Conquistatore

ed

è

assunta

come

inizio

dell’esperienza

costituzionale di questo Paese e come affermazione dell'istituzione monarchica in questo paese.

Le successive vicende costituzionali sono caratterizzate da conflitti di ordine religioso e feudale tra opposte fazioni politiche, tra partito della Corte e partito del Parlamento, che portarono tra il 1640 e il 1658 al “lungo Parlamento” e alla “dittatura di

7

Cromwel”4, entrambi avvenimenti indicativi del conflitto tra Corona e Camera dei Comuni.

Tuttavia è con la Glorious Revolution del 1688 che si affermò il principio della “Sovranità del Parlamento” e con il “Bill of Rights” dell’anno seguente si positivizzò il divieto da parte del Sovrano di abrogare le leggi del Parlamento.

Le

tappe

storiche

successive

portano

nel

1707

all’unificazione di Scozia e Inghilterra con la formazione di un unico Stato unitario e all’acquisizione di un vasto impero coloniale che portarono all’Inghilterra il primato mondiale come Stato colonizzatore. È nell’Ottocento che si assiste al passaggio dalla monarchia assoluta “limitata” alla monarchia costituzionale.

In particolare l’emancipazione del Parlamento dalla Corona si compie sotto la dinastia degli Stuart con la proclamazione del Bill of Rights (1689)5.

Dunque tra il ‘600 e il ‘700 il Parlamento non rappresenta più un mero limite alle prerogative regie. Già qualche anno più tardi

4

W. Begehot – La costituzione Inglese, Il Mulino, Bologna, 1995 pag. 253 ss Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005 pag 1 ss 5

8

si afferma la “Teoria dello Stato misto” secondo la quale il potere legislativo spetta al “King in Parliament”, quindi il potere spetta al complesso organo costituito dalle Camere e dalla Corona. 6 Pur essendo il Monarca titolare dell’indirizzo politico, la sovranità parlamentare non è esercitata su un piano secondario, anzi l’esercizio di poteri sulla Corona da parte del Parlamento, quali il controllo sulla finanza e sulla tassazione e il condizionamento della politica reale attraverso la decisione parlamentare sulla destinazione delle entrate, sono indicativi delle prevalenza dell’organo legislativo.

c) La forma di governo parlamentare

È solo con la Seconda Rivoluzione tra il 1688 e il 1689 che si afferma il principio della Supremacy of Parlament ovvero la supremazia del Parlamento che diviene espressione della funzione legislativa dell'assetto costituzionale.

6

Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005 pag 4 ss

9

Nel sistema Inglese la centralità del Parlamento va in parallelo con il ridimensionamento del Cabinet che, da ufficio formato da consiglieri del Re la cui esistenza era condizionata alla fiducia regia, si trasforma sotto la presidenza di un Ministro, e poi Primo Ministro, e accresce la propria autonomia dal potere regio attraverso

la

richiesta

della

“fiducia”

alla

maggioranza

parlamentare.7 Nell’evoluzione

delle

istituzioni

Inglesi

questa

trasformazione è collegata a due principi: in primo luogo il principio della irresponsabilità regia; in secondo luogo il principio della responsabilità dei Ministri per gli atti della Corona. È chiaro però che l’influenza della Camera sullo sviluppo dell’azione di Governo sarà tanto maggiore quanto maggiore sarà la concentrazione della direzione politica nelle mani di pochi Ministri che devono esseri in sintonia con la maggioranza parlamentare, seppur ancora formalmente nominati della Corona.

Un esempio, nel corso degli eventi, significativo del legame di carattere politico tra il Cabinet, e in particolare il Primo Ministro, e il Parlamento, che porterà poi alla nascita del rapporto fiduciario è

7

G. De Vergottini – diritto costituzionale comparato, 6° ed, vol. I CEDAM 2004, pag. 488

10

l’episodio che nel 1782 portò a chiedere l’allora Primo Ministro Lord North le dimissioni in seguito a una mozione di sfiducia della Camera dei Comuni per la perdita delle colonie Nordamericane, pur godendo della fiducia regia di Giorgio III.8 Tale vicenda ci mostra come la responsabilità del Primo Ministro, dapprima incentrata nel rapporto di dipendenza al Re, evolve verso forme di responsabilità politica nei confronti del Parlamento.

Sul piano politico-costituzionale quindi, da un lato il distacco dell’esecutivo dalla Corona, dall’altro la sua dipendenza dal rapporto fiduciario con il Parlamento, sono indici importanti del passaggio da una Monarchia Costituzionale a una forma di Governo Parlamentare. In questa fase la subordinazione politica del Governo nei confronti del Parlamento è resa chiara dalle parole di Walter Bagehot, che la rappresenta come “una commissione parlamentare deputata all’esecuzione”9.

Alla base della forma di Governo Parlamentare cosiddetta “classica” ci sono elementi che legittimano il ruolo prevalente del

8

A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001 9 W. Bagehot – La Costituzione Inglese, Bologna, Il Mulino, 1995 A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001

11

Parlamento, il quale, se da un lato è titolare della funzione legislativa in maniera esclusiva, dall’altro determina l’indirizzo politico che il Governo deve realizzare attraverso la figura del Primo Ministro legato alla maggioranza parlamentare.

d) Lo sbilanciamento dell’asse di Governo a favore dell’esecutivo: forma di Governo Parlamentare, di Gabinetto o del Primo Ministro

Sarebbe un grave errore, tuttavia, non considerare che la dinamica costituzionale Britannica vede il ruolo del Parlamento ridimensionato a favore del Cabinet e del Primo Ministro. Tale evoluzione è stata frutto in primo luogo del sistema politico adottato, in secondo luogo del ruolo determinante assunto dal sistema elettorale maggioritario. 10 Il

sistema

politico

bipartitico

caratterizzato

dalla

contrapposizione dei Wights e dei Torries e il sistema maggioritario 10

A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001

12

a turno unico hanno consentito una sostanziale continuità nel funzionamento dell’ordinamento Britannico fino ai nostri giorni. In ordine al primo elemento, è la radicata consuetudine di fedeltà dei parlamentari alle indicazioni di voto del proprio partito che assicura un ruolo direttivo all’esecutivo nei confronti della Camera dei Comuni. Anche rispetto al secondo punto, cioè il sistema first past the post, è indubbio che funzioni in quanto garantisce una stabile maggioranza, infatti in tale ordinamento sono rari i casi in cui il Parlamento vota la sfiducia al Governo e al Primo Ministro.

Al contrario invece spetta al Governo il potere di scioglimento delle Camere, sia quando cerca di rafforzare la sua maggioranza attraverso l’appoggio dell’elettorato, sia quando le vicende politiche minano la stabilità della maggioranza. I riflessi istituzionali, che abbiamo visto caratterizzare tale modello, ci portano a qualificarlo come una forma di Governo Parlamentare a prevalenza dell’esecutivo, il cosiddetto Modello Westminster . È importante notare che anche all’interno di questa formula vi è stata un’evoluzione: dapprima si è parlato di “Governo di Gabinetto”, proprio per sottolineare la prevalenza del Cabinet alla guida dell’esecutivo Britannico, poi, durante i governi Thatcher e

13

Blair, si è assistito a una nuova individualizzazione del potere, carattere

evidenziato

nella

formula

“Forma

di

Governo

Parlamentare del Primo Ministro”.11 Un ulteriore aspetto fondamentale è rappresentato dal ridimensionamento del ruolo della Corona rispetto alle sue funzioni iniziali; infatti il Monarca, in tale forma di governo, svolge poteri di natura meramente rappresentativa e formale rimanendo nei secoli il simbolo dell’unità nazionale.

Un ruolo rilevante nel sistema è esercitato dall’opposizione che, proprio nella sua funzione di controllo nei confronti del Governo, si prefigge di essere la valida alternativa nelle successive elezioni. È proprio da questo avvicendamento dei due partiti al Governo che si fonda il “principio dell’alternanza al potere” che ha consentito al sistema Britannico la creazione di governi così stabili.

La formazione di governi stabili e in grado di attuare il programma politico sono l’effetto più rilevante e la conferma dell’efficienza del sistema maggioritario.

11

Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005

14

CAPITOLO II

La questione della unwritten Constitution: la pluralità di fonti costituzionali nel sistema inglese

a) Il sistema di Common Law e le sue origini.

Gli esperti di diritto comparato sono soliti distinguere due legal systems: da un lato il sistema di civil law, nel quale la fonte del diritto prevalente è la legge scritta, di solito racchiusa in un codice, tanto che i Paesi legati ad una tradizione romano-germanico sono detti “paesi a diritto codificato”; dall'altro il sistema di common law, nel quale l'ordinamento giuridico si è evoluto attraverso le decisioni giurisprudenziali piuttosto che con i codici, il quale trova la sua massima espressione nell'ordinamento del Regno Unito, ma anche in tutti i sistemi legali anglofoni, per

15

esempio nei paesi del Commonwealth, con differenze rilevanti rispetto al sistema inglese12.

La definizione di common law, accettata dalla maggioranza della dottrina, può essere sintetizzata dalla espressione “the decisions of the Courts”, che non indica altro se non il diritto giurisprudenziale,

cioè

un

corpus

di

regole

di

origine

giurisprudenziale elaborato nelle corti regie di Westminster. 13 Nei

suoi

aspetti

fondamentali

la

common

law

è

caratterizzata in primo luogo da un ordinamento in costante evoluzione che consegue nei secoli senza fratture; in secondo luogo da una costituzione non scritta, infatti non si assiste nel Regno Unito al fenomeno della codificazione, ma alla redazione di testi unici che dettano norme in materie rilevanti e hanno un valore assimilabile a quello legislativo; in terzo luogo dal carattere della storicità, cioè l’evoluzione e l’origine del diritto inglese si ritrovano nella storia di questo Paese; in quarto luogo dall’essere considerato il diritto inglese diritto giurisprudenziale, in quanto trova origine storicamente per opera delle corti regie di Westminster.

12

A. Torre – Interpretare la Costituzione Britannica, itinerari culturali a confronto-, Giappichelli ed, Torino, 1997 pag 1 ss 13 A.Torre Regno Unito, Bologna; Il Mulino, 2005

16

Tale diritto giurisprudenziale è definito case law in contrapposizione al cosiddetto statue law che rappresenta il diritto legislativo inglese.

La nascita della common law viene fatta risalire all'invasione normanna del 1066 dell’Isola ad opera di Guglielmo il Conquistatore.

Prima della conquista normanna, in Inghilterra vigevano un insieme di leggi barbariche, poi, grazie all'opera dei giudici delle corti di giustizia di Westminster, si assiste alla formazione della cosiddetta common law. Tali corti di giustizia rimangono tribunali eccezionali fino al 1875 ma, successivamente,

opereranno in

maniera permanente incrementando il raggio della

loro

giurisdizione. 14 I sudditi, dapprima, dovevano rivolgersi al Re, in seguito al dignitario della Corona, il Cancelliere, per ottenere un writ, un ordine del Re, necessario per la soddisfazione del diritto del ricorrente.

Il writ era una procedura per mettere in moto la macchina della giustizia, ma ben presto questo sistema entrò in crisi, in primo

14

A.Torre Regno Unito, Bologna; Il Mulino, 2005 pag 25

17

luogo a causa della mancata e non adeguata tutela di alcuni diritti fondamentali; in secondo luogo a causa della necessità di procedure piuttosto copiose per rivolgersi alle corti regie; infine fu stabilito un limite alla creazione di nuovi writs con le Provisions of Oxford, con la conseguente riduzione della possibilità di adire le corti regie.15 La nascita del sistema di giustizia dell’equity va in parallelo con la crisi della common law.

Infatti un suddito, quando non riusciva ad ottenere giustizia per opera delle corti di Westminster, inviava le sue petizioni al Re, in seguito al Cancelliere, in qualità di rappresentante del sovrano, il quale basava appunto le sue decisioni sull' equity.

Infatti, quando una decisione era ritenuta non equa ovvero quando non era possibile adire le corti regie, i sudditi avevano la possibilità di fare appello al Monarca.

La divisione del diritto inglese tra common law ed equity troverà una gerarchizzazione ad opera di Giacomo I, il quale stabilì la prevalenza delle decisioni di equity su quelle delle corti regie di Westminster in caso di contrasto.

15

Giorgio Rebuffa- le radice della costituzione inglese in Materiali per la storia della cultura giuridica, anno XXXVI, n° 2 Dicembre 2006

18

Tuttavia

questi

due

sistemi

continuarono

ad

agire

parallelamente fino alla riforma dei Judicature Acts del 1873-1875, i quali soppressero ogni distinzione formale tra corti di common Law e corti di equity.

Questo nuovo sistema di corti

portò alla riunione di

precedenti corti superiori nella Supreme Court of Judicature, abilitata ad applicare sia le norme di Common Law che quelle di equity.

E' stato necessario approfondire in questa sede le origini della common law, in quanto tale definizione ci tornerà utile, perchè taluni studiosi di diritto comparato rappresentano la Costituzione inglese come il prodotto del diritto consuetudinario, oppure, come dice Alessandro Torre, una “costituzione di common law”.16 Vi è infatti chi descrive la costituzione non scritta come il frutto del formalismo convenzionale, seppur imbrigliato entro il tradizionalismo consuetudinario.

Prima di analizzare le fonti del diritto inglese dobbiamo anzitutto capire, guardando l'esperienza costituzionale Britannica, 16

A. Torre – Interpretare la Costituzione Britannica, itinerari culturali a confronto-, Giappichelli ed, Torino, 1997 pag 5

19

come l'assenza di un testo scritto, la non esistenza di un organo deputato al controllo della legittimità costituzionale delle leggi, la non rigidità del source of the constitution riescano a garantire la permanenza delle norme supreme di carattere consuetudinario essenziali per il funzionamento del sistema istituzionale inglese.

In questo il Regno Unito costituisce una eccezione .

b) La questione della unwritten constitution.

Cosa si intende per unwritten constitution?

Perchè nel

Regno Unito è assente una costituzione formale?17 Dobbiamo, per cercare di dare una risposta al primo quesito ponendoci da un punto di vista comparativistico, guardare al di là della Manica, dove la maggior parte degli Stati ha incluso in un documento unitario i loro principi: un esempio per tutti la nostra Costituzione del 1948.

17

A. TORRE Interpretare la costituzione britannica. Itinerari culturali a confronto – Torino, GIAPPICHELLI 1997

20

Al contrario, in Gran Bretagna nessuna costituzione è stata elaborata dal legislatore o da una assemblea costituente; tuttavia questo è vero solo in parte, in primo luogo perchè, come ben evidenziato da Alessandro Torre18, uno dei maggiori esperti di diritto costituzionale Britannico, un esempio di costituzione scritta prodotta nell'Isola c'è stato e ci riferiamo all'Instrument of Government emanato nel 1653, che può essere considerato l'eccezione rispetto alla esperienza costituzionale inglese legata alla regola della plurisecolare tradizione non scritta; in secondo luogo alcuni Autori parlano di una costituzione scritta ma non codificata, come ben sottolineato da Justin Orlando Frosini che, nel suo saggio, indica come in l'Inghilterra, anche se non esiste una Costituzione scritta, tuttavia alcuni dei maggiori principi e istituti tipici sono contenuti in leggi costituzionali19.

In realtà nonostante il prevalere della costituzione materiale su quella formale e nonostante molte delle regole costituzionali siano figlie dell'evoluzione storica non mancano, come sottolineato in precedenza, importanti leggi costituzionali che a loro volta rappresentano la positivizzazione di conquiste politiche.

18 19

A.Torre Regno Unito, Bologna; Il Mulino, 2005 pag 25 J.O:Frosini,La Manutenzione Costituzionale,Cedam, 2007

21

La questione della unwritten constitution è stata oggetto anche in passato di una vivace diatriba: da un lato forti critiche sul tema sono state portate da parte dei costituzionalisti occidentali legati dal mito delle codificazioni; dall'altro attraverso l'analisi del pensiero di tre giuristi del passato, Jhon Stuart Mill, Lord Gladstone e Walter Bagehot, emerge l'idea della superiorità della costituzione britannica e della non comprensione da parte dei giuristi occidentali.

Illuminante

nella

descrizione

della

costituzione

dell'ordinamento Britannico è la metafora utilizzata da Walter Bagehot che descrive la costituzione del suo Paese come la maglia metallica di un cavaliere che da un lato deve essere resistente e proteggere il cavaliere dalle aggressioni esterne, dall'altro deve essere confortevole e consentire la massima libertà di movimento20.

Continuando a svolgere la metafora, l'Autore afferma che l'armatura metallica, con il passare del tempo, viene erosa dalla ruggine e quindi vengono messe a punto nuove tecnologie difensive che la sostituiscono.

20

W. Bagehot – La Costituzione Britannica, il Mulino, Bologna, 1995

22

Prima di analizzare le fonti del diritto costituzionale Britannico è importante capire le ragioni della mancanza di una costituzione formale.

In primo luogo si può constatare che nel Regno Unito non vi sono stati episodi prodotti da conflitti religiosi o di razza tali da rendere necessaria una costituzione rigida; in secondo luogo non si sono

verificati

nell'esperienza

storica

inglese

avvenimenti

drammatici, come invece si sono verificati in Italia dopo la seconda guerra mondiale, che rendevano necessaria la redazione di principi sui quali basare il funzionamento del sistema istituzionale.21 Per tali ragioni nell'ordinamento inglese non si è assistito all'adozione di un testo costituzionale scritto, ma si è preferita la via dell'evoluzione gradualistica e flessibile.

L'assenza di un testo unitario, di una costituzione codificata, rende obbligatoria una classificazione delle fonti del diritto, cercando di indicarle con accuratezza.

21

A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001

23

c)La pluralità delle fonti del diritto

Con il termine fonte intendiamo il procedimento attraverso il quale si crea nuovo diritto; nello Stato di diritto la fonte per eccellenza si identifica con la legge scritta, ma nei Paesi di Common law questa conclusione è accettabile solo in parte.22 Non possiamo esimerci, nel trattare il tema delle fonti, dal volgere lo sguardo alle Costituzioni degli Stati civilizzati, nei quali è vero che vi è una Costituzione, ma non tutti possiedono un testo scritto, come ad esempio la nostra Costituzione del 1948.

Infatti in altri Paesi, come nel Regno Unito, la costituzione ha una struttura di base diversa, non codificata in un testo, tuttavia la mancata positivizzazione non crea una fonte suprema caratterizzata da minori garanzie dei diritti e delle libertà fondamentali.

In una visione gerarchica, come la nostra, si intende la costituzione-fonte come legge fondamentale, alla base di tutto: in essa si racchiudono i rapporti tra gli organi dello Stato e quindi le

22

A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001, pag. 33

24

norme per il suo funzionamento e il

fondamento dell’assetto

costituzionale.

In Inghilterra la natura di Costituzione superiore nasce

come fonte

attraverso l'evoluzione storica, graduale e

flessibile, attraverso il consolidamento di consuetudini e valori supremi (separazione dei poteri e garanzia dei diritti). 23 Lo studio delle fonti costituzionali Inglesi non può che essere preceduto da un altra essenziale distinzione tra strict law, il quale rappresenta il diritto in senso stretto (e comprende la common law, le consuetudini e la statute lawe), e le conventions of the constitution, cioè le convenzioni costituzionali.

Il sistema delle fonti inglese infatti è un sistema pluralistico dove troviamo, da un lato le regole non scritte, tipiche del sistema di common law; dall'altro le regole scritte, le quali non trovano collocazione all'interno di un codice.

Il source of the constitution è un sistema organizzato sulla base di un parità tra fonti eterogenee: in primo luogo analizziamo la Common law sources, le quali sono norme giuridiche di natura consuetudinaria che, risultando particolarmente rilevanti nella tutela 23

A. TORRE Interpretare la costituzione britannica. Itinerari culturali a confronto – Torino, GIAPPICHELLI 1997

25

dei diritti dei cittadini, trovano origine nella prassi seguita dai giudici di utilizzare le decisioni precedenti per l'emanazione delle successive.

Tale complesso meccanismo, detto vincolo del precedente, si afferma intorno al XIX secolo ed è strettamente legato alla gerarchia delle corti; infatti, da un lato solo quelle inferiori hanno il dovere di attenersi ai precedents di quelle superiori, dall'altro il vincolo della sentenza riguarda solo il principio normativo.

Il principio del precedente giudiziario esprime in realtĂ un paradosso

della

common

law:

questa

affermazione

trova

testimonianza nel fatto che, pur essendo presentato come una sorta di diritto immodificabile, prodotto dalla storia, tuttavia tale diritto si caratterizza per un evoluzione piĂš rapida rispetto al corrispondente processo legislativo. 24 L'esistenza di tale sistema non ci deve portare ad escludere che in Inghilterra non ci siano mai stati testi scritti; possiamo distinguere in primo luogo i Constitutional documents, testi di rango costituzionale e di natura non legislativa, che attengono alle

24

G. AMATO e A. BARBERA Forme di stato e forme di governo – Bologna, IL MULINO 1997

26

regole fondamentali che governano i principi di libertà, tra i quali: la Magna Charta Libertatum del 1215, che, elaborata dai nobili e dal clero, racchiude il complesso di concessioni fatte da Giovanni Senza Terra, Re d'Inghilterra, e che riconosceva il diritto dei nobili di non essere processati in maniera arbitraria; la Petition of Rights del 1628, formata dal Parlamento e imposta a Carlo I per rivendicare, da un lato la competenza parlamentare nel determinare nuovi tributi, dall'altro per protestare contro gli arresti arbitrari e contro il controllo della Corona sull'esercito; il Bill of Rights del 1689, atto del Parlamento attraverso il quale vennero imposti limiti alle prerogative regie con l'affermazione del principio che anche il Sovrano è sottoposto alle leggi del proprio Paese.

Possiamo anche ricordare, solo citandole, la Act of Settlement del 1701, lo Statue of Westminster del 1931, Il Parliament Act del 1911, e poi i più recenti Government of Wales, il North Ireland Act e lo Scotland Act del 1998, i quali hanno mutato i rapporti con

la madrepatria e hanno dato vita al processo di

devolution.25

25

G. De Vergottini – diritto costituzionale comparato, 6° ed, vol. I CEDAM 2004

27

In secondo luogo dobbiamo analizzare alcuni atti legislativi, gli Statutes, che, se pur privi di forza superiore alle altre leggi, sono ritenuti fondanti del sistema istituzionale britannico.

Tale fonte è legata all'affermazione del principio della supremacy of parliament considerato la base del costituzionalismo inglese. È una prassi consolidata ritenere che tale principio si sia affermato nel periodo storico tra 1688 e il 1689 con la Gloriosus Revolution, ed è con esso che si attribuisce la funzione legislativa al Parliament, infatti prima di tale data gli statutes erano emanati dal Monarca. 26 È solo con l'Act of Settlemnt del 1701 che la funzione legislativa sarà svolta dal Parliamet attraverso un procedimento che vede impegnate entrambe le camere.

Per una analisi sul procedimento legislativo si richiama alla parte dedicata all'analisi del Parlamento e del suo funzionamento.

Sicuramente non possiamo non ricordare che, tra le fonti di produzione del diritto, lo Human Rights Act del 1999, rappresenta per gli inglesi un testo scritto di natura costituzionale nel quale è 26

A. TORRE Regno Unito – Bologna, IL MULINO 2005

28

riprodotta la Convenzione Europea per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

Allo scopo di assicurare la superiorità delle norme della Convenzione i giudici nazionali, nelle loro decisioni, dovranno fare ricorso agli articoli percepiti dalla Convenzione ma anche dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea di Strasburgo.

Segue che le norme interne non potranno essere interpretate in contrasto con la Convenzione e infatti, in caso di interpretazione non

conforme

a

quest'ultima,

sarà

necessario

dichiararne

l'incompatibilità.

Lo sforzo del giudice è quello di applicare la legge in maniera conforme alla Costituzione, ma in caso di fallimento è indispensabile l’azione del Parlamento.

Lo Human Rights Act del 1998 rientra nelle fonti note come community source, le quali nascono per l’applicazione diretta di norme comunitarie poste a tutela dei diritti fondamentali dell'uomo nell'ordinamento domestico.

Un ulteriore complesso di fonti, la più autorevole dottrina, books of authority, rappresenta una peculiarità del sistema delle fonti britanniche, una fonte sussidiaria, la quale pur priva di valore

29

vincolante, tuttavia influisce in modo significativo sulle decisioni dei giudici. Sono le antiche opere della dottrina, ad esempio Commentaries on the Laws of England di Blackstone, che ci permettono di ricostruire il diritto posto dalle corti in questo periodo.

Segue che anche il funzionamento del sistema britannico può essere chiarito attraverso la citazione e l'analisi di trattazioni classiche come ad esempio The English Constitution di Walter Bageot, utile per la conoscenza della forma di governo parlamentare di età vittoriana.

Rientra nel catalogo delle fonti del diritto, ma solo in funzione di fonte sussidiaria, la consuetudine (usage).

L’insieme di regole di natura convenzionale, che possono essere riassunte nella nozione di custom, trova applicazione infatti solo quando non vi siano né leggi del Parliament né precedenti decisioni.

Per consuetudine si intende l'insieme di regole di condotta che sono seguite in modo spontaneo da un gruppo di individui, in modo costante e con la convinzione che le stesse siano

30

giuridicamente vincolanti, conformi e in linea con i principi della common law.

Infine il sistema pluralistico delle fonti è completato dalle convention of the constitution: si tratta di “non regal rules”, cioè di fonti non giuridicamente vincolanti importanti per comprendere le dinamiche istituzionali Britanniche.

Quindi si tratta di regole non scritte le quali regolano i reciproci rapporti tra i supremi organi costituzionali e sono dagli stessi ritenute vincolanti.

Secondo Jennings le convenzioni “costituiscono la carne che rimpolpa le ossa secche della legge”,27 con queste parole l’Autore vuole evidenziare l’efficacia delle stesse convenzioni nel funzionamento delle istituzioni.

Non possiamo non menzionare la definizione che ci tramanda il costituzionalista inglese Dicey sulle convenzioni costituzionali: “le convenzioni costituzionali consistono in massime e pratiche che, pur disciplinando la condotta quotidiana della Corona, dei ministri e degli altri attori del sistema costituzionale ,

27

Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005

31

in senso stretto non possono definirsi leggi”; con tale formula l’Autore quindi sottolinea l’aspetto della cosiddetta non azionabilità ( non enforceable) delle convenzioni davanti ai giudici, un aspetto di differenza sostanziale rispetto alle leggi che rimangono soggette al controllo delle corti.

Tra le principali conventions of the constitution ricordiamo: in primo luogo l’approvazione del Royal Assent alla legislazione delle Camere; in secondo luogo quelle che regolano i poteri del Premier nei confronti dell’esecutivo; poi la responsabilità dell’esecutivo nei confronti del Parliament; infine la nomina a Primo Ministro del leader del partito che conquista la maggioranza parlamentare.

d) I valori supremi dell’ordinamento: I principi “Irrivedibili”

Alla luce dell’anzidetta elencazione delle fonti del diritto è opportuno prendere in considerazione i “principi irrivedibili” dell’ordinamento giuridico britannico.

32

Nell’ambito dei valori supremi dell’ordinamento giuridico emergono i tre principi fondamentali: la rule of law, la separazione dei poteri e la sovereignity of the Parliament .

Il principio di sovranità del Parlamento è considerato da Dicey “la chiave di volta dell’ordinamento costituzionale”, con ciò sottolineando la superiorità del Parilament rispetto a tutte le altre istituzioni. Infatti in linea di principio l’ordinamento britannico non consente il judicial review di una legge parlamentare.28 Dire che il Parliament non tollera limitazioni giuridiche da parte degli altri poteri è vero solo in parte, infatti tale illimitatezza non ha trovato una applicazione piena;

da un lato perché ne

costituiscono un limite formale le consuetudini e le convenzioni; dall’altro si assiste ad un ridimensionamento dei poteri parlamentari dovuti in primo luogo dal fenomeno del trasferimento di competenze legislative al Parlamento Scozzese; in secondo luogo dall’adesione alla Unione Europea: in terzo luogo bisogna considerare sia il fatto che non esiste nel Regno Unito un organo deputato al controllo di costituzionalità, sia il più ampio uso del referendum hanno portato ad un affievolimento di questo principio.

28

A. TORRE Regno Unito – Bologna, IL MULINO

33

Un tentativo nel corso della storia di imporre una forma di controllo sull’attività legislativa risale al Dr Bonham’s Case dove nel conflitto tra potere legislativo ed esecutivo fu il primo a prevalere con il consolidamento del principio della sovranità del Parlamento.

Quanto al primo principio si deve osservare che la rule of law è una formula traducibile sia con “dominio della legge“, sia con “supremazia del diritto”.

Ricostruiamo la struttura del principio della rule of law attraverso il pensiero tramandatoci da Dicey, il quale lo suddivide in tre articolazioni: il principio di legalità, il principio di imparzialità, il principio secondo cui la costituzione è il prodotto delle leggi del Paese.29 Riguardo al primo principio possiamo notare come questo esprime la regola secondo cui nessuno può essere punito tranne che per una violazione di legge che sia prevista da norme legalmente statuite e da una Corte legittimamente stabilita; in altre parole anche il Governo e le istituzioni pubbliche non devono agire 29

A. TORRE Regno Unito – Bologna, IL MULINO Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005

34

arbitrariamente, ma nella legalità. In questa accezione la rule of law non significa altro se non il primato della legge ordinaria.

Con il secondo, invece, si afferma l’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge, quindi nessuno può porsi al di sopra della legge e i cittadini tutti sono soggetti alla giurisdizione ordinaria.

Infine, passando ad esaminare il terzo principio utilizziamo ancora una volta le parole di Dicey, che in Introducion to the law of the Costitution: “in Inghilterra la Costituzione e poco più che la generalizzazione dei diritti individuali che le Corti garantiscono agli individui”, infatti nel Regno Unito, a causa della mancanza di una Costituzione scritta i diritti degli individui sono tutelati dalla giurisdizione delle Corti; sono i giudici che creano il diritto e in un certo qual modo anche la Costituzione.

Infatti lo stesso Dicey era convinto che i diritti dei cittadini fossero meglio tutelati dalla common law che da una Costituzione codificata.

Proseguendo questa analisi, un altro principio di indubbia importanza è quello della separazione dei poteri anche se sarebbe meglio parlare di check and balance.

35

Quando si parla di separation of powers si richiama la famosa distinzione per la quale il potere esecutivo spetta ai ministri, i quali sono responsabili in nome della Corona; il potere legislativo è attribuito ai due rami del legislativo di Westminster; infine il potere giudiziario è esercitato dalla Corti.

Dunque il fine ultimo della separation of powers è quello di prevenire l’esercizio di tutti i poteri da parte di un solo organo.

Importante ricordare che, al contrario di altre costituzioni, nel Regno Unito il sistema di pesi e contrappesi non trova riconoscimento in modo esplicito, tuttavia lo trova nella tradizione.

Non bisogna dimenticare inoltre che in Inghilterra non vi è una chiara distinzione tra i poteri esecutivo, legislativo e giudiziario, infatti ciascuno di essi esercita più funzioni. Qualche esempio forse rende meglio questo “intersecamento” dei poteri: il Governo governa in nome della Regina; la Corona inaugura le sessioni del Parlamento.

Un altro esempio possiamo trarlo dalla analisi sul tema di Bagehot. L’Autore sottolinea una fusione tra il Governo e il Parlamento, infatti afferma che da un lato il Governo si forma in seno al Parlamento e sopravvive solo se riesce a garantirsi una

36

stabile maggioranza dei seggi nella Camera dei Comuni, dall’altro che se il Governo gode di un’ampia maggioranza (e questo in Inghilterra non è raro grazie al sistema elettorale maggioritario a turno unico) allora non incontrerà ostacoli nell’approvare il programma legislativo.30 Quindi quella che era supremazia del Parlamento diventa di fatto supremazia del Governo, come osservato da Dicey.

Tuttavia il pericolo può annidarsi nell’abuso di potere di un organo, ecco perché si cerca di prevenirlo attraverso strumenti di controllo.

30

W. BAGEHOT La costituzione inglese – Bologna, IL MULINO 1995

37

CAPITOLO III

Il

ruolo

del

Parlamento nel

modello

maggioritario:

il

bicameralismo

debole,

l'accentramento del potere legislativo nella House of

Commons,

lo

Show

Cabinet

e

l'istituzionalizzazione dell'opposizione.

a) Introduzione

Nell'ordinamento britannico il Parilament è formato da due Camere, l' House of Commons (Camera dei Comuni) e l' House o f

38

Lord (Camera dei Lord) , le quali hanno sede a Londra, nel palazzo di Westminster, e dal Monarca: (Queen in Parliament).31 Questi organi svolgono normalmente i loro poteri separatamente, salvo i casi in cui si riuniscono, quali ad esempio l'apertura della sessione parlamentare.

Il Parliament rappresenta un tipico esempio di Parlamento bicamerale imperfetto o diseguale, infatti da un lato la House of Lord ha un potere molto limitato rispetto alla sua corrispondente, dall'altro solo la House of Commons è l'organo decisionale ed è solo con quest'ultima che intercorre il rapporto fiduciario con l'esecutivo.

Dall'analisi di Lijphart sul modello di democrazia di Westminster emerge che nel Regno Unitovi vi i sono requisiti per considerare il Parliament come una istituzione caratterizzata dal bicameralismo cosiddetto debole.

31

C.Chimenti Noi e gli altri Compendio di diritto costituzionale iataliano e elementi comparativi,vol II Sintesi di ordinamenti stranieri Parte I Gran Bretagna, Giappichelli, Torino,2004pag8-9.

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino, pag 65 e ss.

39

Infatti in tale Paese in primo luogo manca il carattere della simmetria nella distribuzione dei poteri tra le due camere, in secondo luogo solo la House of Commons è elettiva.32 La minore importanza politica della House of Lord non dipende quindi dai soli poteri formali a questa attribuiti, ma anche dal fatto che in tale ramo del Parliament i membri sono scelti per nomina.33 La seconda Camera anche se priva di legittimazione popolare, anche se non partecipa al cosiddetto rapporto di fiducia con il Governo, tuttavia come afferma Chimenti, non diviene un organo puramente ornamentale. 34

b) La House of Lord

La Camera dei Lord, o Camera Alta, non è una Camera rappresentativa; i Pari, appartengono a diverse categorie.

32

A.Lijphart, Le democrazie Contemporanee, Il Mulino, Bologna,1988.

Idem pag 106 34 C.Chimenti Noi e gli altri Compendio di diritto costituzionale iataliano e elementi comparativi,vol II Sintesi di ordinamenti stranieri Parte I Gran Bretagna, Giappichelli, Torino,2004pag9.

33

40

Il poter di nomina dei Pari, da sempre prerogativa della Corona, è stato affidato al Premier anche se si mantiene l'approvazione del Monarca sulle designazioni di quest'ultimo. 35 È possibile fare una divisione tra : a) i Lord temporali e b) i Lord spirituali.36

a) All'interno della prima è possibile fare una sottodivisione considerando che la parte più consistente è formata da Lord vitalizi (discendenti di famiglie nobiliari), i quali sono nominati dal Monarca

su

indicazione

dell'esecutivo;

l'altra

categoria

è

rappresentata dai Lord per diritto di sangue, la quale ha subito un ridimensionamento ad opera del House of Parliament Act del 1999, infatti si ha avuto una riduzione della componente ereditaria a 92 membri; infine l'ultima parte è costituita dai Lord giudiziari (Law Lord), categoria istituita con l'Appellate Jurisdiction Act 1876, i

35

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino, pag 78 e ss.

36 C.Chimenti Noi e gli altri Compendio di diritto costituzionale iataliano e elementi comparativi,vol II Sintesi di ordinamenti stranieri Parte I Gran Bretagna, Giappichelli, Torino,2004pag9. A. Torre, Regno Unito, Bologna, Il Mulino, 1995

41

quali prestano la loro opera nella piĂš alta Corte con giurisdizione sulle questioni interne.37 Riguardo a quest'ultima va sottolineato come in seguito alla riforma del 2005 le funzioni di giudice supremo, che prima erano esercitate da tali giudici, sono attribuite alla Supreme Courts of the United Kingdom.

Questa riforma

dunque, prevedendo una piĂš netta

separazione tra funzioni giudiziarie e quelle legislative, cerca, in maniera prudente, di porre ordine nel complesso delle istituzioni Britanniche, anche se

nel periodo precedente alla riforma mai

l'indipendenza dei giudici era stata pregiudicata.

b) Il Lord spirituali che al contrario sono nominati tra i Vescovi e gli Arcivescovi in funzione di rappresentanti

della

Chiesa Anglicana.

La presidenza della Camera dei Lords infine spetta, in seguito alla Costitutional reform Act del 2005, al Lord Speaker eletto dai Lords stessi.

37

A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001, pag. 36

42

Come già sottolineato, la competenza legislativa non è esercitata in condizione di parità da entrambe le Camere, infatti si parla di prevalenza della Camera dei Comuni.

La Camera Alta, in funzione di Camera di ripensamento, ha il potere di ritardare l'approvazione delle leggi, sino ad un massimo di un anno, ad eccezione delle Money Bill che si tramuta in legge dopo un mese anche in assenza del voto di quest'ultima.38 Tuttavia nella prassi tale potere di veto è stato poco utilizzato dai Lord, infatti la dissonanza con l'indirizzo politico della Camera dei Comuni è rara.

La progressiva riduzione delle competenze della House of Lord e insieme la riduzione della componente ereditaria in seno a questo consesso sono fattori determinanti per la riforma delle istituzioni di questo Paese.

Vi sono alcuni studiosi che propongono la possibilità di introdurre un metodo elettivo per la nomina dei Lord nella Camera Alta, altri invece pensano ai risvolti che si porterebbero

38

C.Chimenti Noi e gli altri Compendio di diritto costituzionale iataliano e elementi comparativi,vol II Sintesi di ordinamenti stranieri Parte I Gran Bretagna, Giappichelli, Torino,2004pag9. A. Torre, Regno Unito, Bologna, Il Mulino, 1995

43

dall'introduzione della rappresentanza regionale in questo ramo del Parliament.

Se il Regno Unito dovesse introdurre una seconda Camera elettiva ciò sarebbe sicuramente un elemento di legittimazione democratica, tuttavia l'estrema prudenza del legislatore britannico ad abbandonare le istituzioni tradizionali rende difficile attuazione di tali riforme.39

c) La House of Commons

In Gran Bretagna il bicameralismo asimmetrico può essere definito quasi un monocameralismo.40 Infatti il Parliament, pur essendo bicamerale, trova la sua massima espressione nella Camera dei Comuni. Questo ramo del Parlamento è costituito da 659 parlamentari eletti con un sistema uninominale maggioritario a un solo turno, detto first past the post.

L'intero territorio del Regno Unito è suddiviso in collegi uninominali, o constituencies, sulla base della seguente distinzione: 39 40

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino, A.Lijphart, Le democrazie Contemporanee, Il Mulino, Bologna,1988 pag37

44

per l'Inghilterra 529 seggi, per la Scozia 72 seggi, per l'Irlanda del Nord 18 seggi e per il Galles 40 seggi.41 Le elezioni devono svolgersi ogni cinque anni anche se non è raro che il Primo Ministro ne anticipi la data ; invece non è possibile un prolungamento della durata massima ( questo però si è verificato durante le due guerre mondiali).

Una serie di fonti di common law e leggi stabiliscono le condizioni per l'accesso all'elettorato passivo, per il quale non è necessario essere cittadini del Regno Unito, infatti godono di quest'ultimo anche i cittadini Irlandesi e quelli di uno Stato del Commowealth.

Numerosi sono i requisiti e le cause di ineleggibilità: in primo luogo è necessario per essere eletti aver compiuto il ventunesimo anno di età; in secondo luogo che tali persone fisiche non rispondano alle condizioni di ineleggibilità ( persone affette da malattia mentale, condannate per bancarotta ovvero condannate a più di un anno di reclusione, che si siano rese responsabili di reati elettorali, ecc.).

41

A. Torre, Regno Unito, Bologna, Il Mulino, 1995 pag 63

45

A proposito delle sue articolazioni interne, la Presidenza è attribuita allo Speaker (o Presidente), il quale è eletto dai deputati ma su proposta del Governo. Più precisamente la sua nomina è fatta si su indicazione del Governo, ma in accordo con l'opposizione in modo da essere gradito a tutta la Camera.

Dunque la figura dello Speaker rappresenta, come scrive C. Chimenti, l'emblema di imparzialità politica tanto che non di rado lo stesso Speaker uscente viene riconfermato anche se il suo partito è sconfitto alle elezioni e non si presentano candidati alternativi.42 Questo atteggiamento di assoluta imparzialità è confermato da un lato dalla non partecipazione alle votazioni parlamentari ne alla vita di partito (infatti si dimette dal proprio partito), dall'altro dall'esercizio di funzioni di rappresentanza esterna della Camera, dell'organizzazione dei dibattiti, della direzione amministrativa interna.43 Un altra articolazione interna della Camera Bassa è il sistema delle commissioni che rappresenta un aspetto importante della sua struttura. Le commissioni Parlamentari si dividono: in 42

C.Chimenti Noi e gli altri Compendio di diritto costituzionale iataliano e elementi comparativi,vol II Sintesi di ordinamenti stranieri Parte I Gran Bretagna, Giappichelli, Torino,2004pag 17 43 P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino,pag 71

46

primo luogo in standig commissions, le quali svolgono una funzione legislativa e non hanno competenze specifiche per materia, in secondo luogo in select commissions, che hanno compiti di controllo nei confronti dell'operato dell'esecutivo.

Per un esame sul sistema delle commissioni si richiama la parte del testo dove si tratta delle funzioni del Parilament.

A

proposito

della

architettura

del

Parlamento

di

Westminster si nota come esso non presenti la tipica configurazione “ad emiciclo” tipica della maggior parte degli altri Stati europei, ma vi sono due file di banchi paralleli che si fronteggiano tra loro.44 È interessante notare come il bipartitismo e la centralità dei partiti politici trovano la loro conferma visiva in tale struttura, infatti questa rende più facile e diretto il dibattito fra maggioranza e opposizione o, in maniera più specifica, tra i membri del Governo (che occupano i primi banchi sulla destra) e quelli dello Shadow Cabinet (che siedono alla sinistra dello speaker). 45

44

A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001 45

G. De Vergottini – diritto costituzionale comparato, 6° ed, vol. I CEDAM 2004 C.Chimenti Noi e gli altri Compendio di diritto costituzionale iataliano e elementi comparativi,vol II Sintesi di ordinamenti stranieri Parte I Gran Bretagna, Giappichelli, Torino,2004pag9.

47

d) Lo Show Cabinet e l'istituzionalizzazione dell'opposizione.

Nel

sistema

dell'alternanza

alla

parlamentare guida

del

britannico paese,

il

cioè

principio l'aspettativa

dell'opposizione di trasformarsi in governo, trova le sue basi in primo luogo nel sistema politico bipartitico, in secondo luogo nel modello elettorale maggioritario.

Di conseguenza, come reso chiaro da Leyland, il Governo dell'opposizione

si

presenta

come

potenziale

Governo

in

aspettativa. 46 Il ruolo dell'opposizione può essere distinto in: a) opposizione-funzione, esercizio della funzione da parte del partito di opposizione, e quindi del leader di opposizione, sia di controllare l’operato del governo, sia quella di condizionare e influenzare l’indirizzo politico sulla base di un diverso programma in vista di una futura sostituzione della compagine governativa; b)

opposizione-organizzazione,

cioè

un

sistema

organizzativo e amministrativo, o meglio un apparato burocratico, il 46

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino,pag74

48

quale trova collocazione all'esterno del Parliament e prende il nome di Governo Ombra ( Shadow Cabinet). 47 Quello

del

Governo

Ombra

è

un

istituto

tipico

dell'opposizione Inglese, in esso diventa rilevante il ruolo del leader dell'opposizione che diviene Shadow Prime Minister.

Di conseguenza è vero che nel Regno Unito, per consuetudine, diventa Premier il leader del partito che vince le elezioni, ma decisive sono anche le funzioni svolte dal leader dell'opposizione.

Quest'ultimo costituisce il fulcro organizzativo dello Shadow Cabinet, infatti accentra su di se innanzitutto i poteri di formazione del Gabinetto Ombra e l'assegnazione degli incarichi, poi i poteri di indirizzo e funzionamento.48 Il partito di opposizione al fine di svolgere e contrapporre il suo programma politico necessità: in primo luogo di tempi garantiti nel dibattito parlamentare al pari della maggioranza, in secondo luogo di una rappresentanza in tutte le commissioni parlamentari.

47

A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001 48

G.Devergottini, Diritto costituzionale comparato, Cedam,Roma,2004 G.Devergottini, lo Shadow Cabinet, saggio comparativo sul rilievo costituzionale dell'opposizione nel regime parlamentare,Milano,Giuffrè,1973.

49

La presidenza dello Shadow Cabinet non rappresenta una sovraordinazione

gerarchica,

infatti

rispetto

al

leader

dell'opposizione è stata respinta la tesi del primus inter pares.49 L'estremo rilievo della funzione dell'opposizione ha consentito una formalizzazione della posizione costituzionale del leader dell'opposizione. Infatti sia con il Ministers of Crown Act del 1937 e il successivo Ministerial Salaries Act del 1995, grazie anche all'assimilazione alla funzione esercitata dal Premier, si verifica una “istituzionalizzazione dell'opposizione”, o come dice P.Leyland, un opposizione ufficiale.50 Questo comporta che il capogruppo parlamentare e il leader dell'opposizione sono stipendiati per la funzione che svolgono, ulteriore segno questo del riconoscimento istituzionale del loro status.51 Benché l'istituto del patronage sia confinato nelle prerogative del Primo Ministro, non possiamo non considerare che anche il leader dell'opposizione ha il suo limitato patronage.

Quest'ultimo infatti, pur non potendo influire sulle decisioni di

49

Ibidem cit.pag 607 P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, Giappichelli, Torino, 51 Ibidem cit pag 84 50

50

spettanza del Premier, tuttavia può porre la premessa di futuri riconoscimenti per i membri del suo partito condizionati al verificarsi dell'acquisto della maggioranza alle prossime elezioni.52 Segue

che

l'assegnazione

da

parte

del

leader

dell'opposizione degli Shadow Portfolios ai suoi collaboratori costituisce un gradino molto importante della carriera degli stessi in quanto i Shadow Minister verranno inserito nella compagine di Governo.

Nella organizzazione dell'opposizione, l'Opposition Front Bench Spokesman rappresenta quell'insieme di parlamentari della minoranza che sono abilitati a intervenire ufficialmente ai dibattiti.

Lo Shadow Cabinet e l'organizzazione dell'opposizione hanno una struttura costruita su immagine speculare del Cabinet e della compagine governativa.

Ancora una volta si tratta di un modello governativoistituzionale che permette, in un sistema politico bipartitico come quello del Regno Unito, la piĂš agevole realizzazione del principio alla base del sistema stesso: il principio dell'alternanza.

52

G.Devergottini, Diritto costituzionale comparato, Cedam,Roma,2004 pag 609-619

51

Quindi il modello di Westminster mette in funzione, così come scrive Lijphart, un meccanismo di “Governo contro opposizione” che è in primo luogo competitivo, quindi avversariale e rappresenta una delle caratteristiche tipiche e peculiari del modello maggioritario.53

e) Le funzioni parlamentari originarie

E' un dato acquisito da un moderno costituzionalismo quello per cui il potere legislativo spetta al Parlamento, così come è indiscussa la sua competenza in materia di bilancio e decisione sulle imposte.54 Nell'analisi sulle principali funzioni parlamentari possiamo prendere le mosse dalla suddivisione fatta da Bagehot, che già in età vittoriana distingueva: elective function, la designazione del capo dell'esecutivo; expressive function, funzione che consiste nel dare voce al sentimento politico del Paese; teaching function, che trova espressione nelle riforme attraverso le quali il Parlamento guida il 53 54

A.Lijphart, Le democrazie Contemporanee, Il Mulino, Bologna,1988 pag 34 A. Torre – Regno Unito, il Mulino, Bologna 2005, pag 69 ss

52

progresso del

Paese; function of legislation, l'esercizio della

funzione legislativa posta dall'Autore alla fine della suddivisione, ma non ultima in ordine di importanza.

Invece per quanto riguarda la financial function, lo stesso Autore sosteneva che già in età vittoriana era di pertinenza dell'esecutivo, con una funzione di mera ratifica da parte della Camera dei Comuni. 55 Sebbene anche per Bagehot è “il Parlamento che fa le leggi”, tuttavia non colloca la funzione legislativa al di sopra delle altre.

In realtà bisogna considerare che ai primordi il Parliament non svolgeva funzione legislativa ma piuttosto prestava consiglio al Sovrano nell'esercizio delle sue funzioni.

Ma le prerogative dell'istituzione parlamentare crebbero anche in relazione all'esercizio della funzione giurisdizionale, tanto che per lungo tempo i Law Lords sono stati investiti della qualifica di supremo tribunale d'appello del Regno, ruolo che oggi spetta, come abbiamo già evidenziato, alla Supreme Court of the United Kingdom in seguito alla riforma del 2005.

55

W. Bagehot – La Costituzione Inglese, Il Mulino, Bologna 1995, pag 142 ss

53

Si può dire in conclusione che solo in età avanzata con la svolta di fine 600 e l'affermazione della supremacy of parliament si apre la fase legislativa del Parliament, anche grazie a statutes, quali il Bill of Right del 1689 e l' Act of Settlement del 1701, basilari per l'affermazione della superiorità del Parliament di Westminster.

f)Le funzioni parlamentari oggi

Relativamente alle funzioni parlamentari oggi esse si suddividono: in primo luogo nell'approvazione delle leggi; in secondo luogo nella predisposizione di mezzi finanziari perchè il Governo possa esercitare le sue funzioni; in terzo luogo nel controllo dell'attività di governo; infine nel potere di disciplina dei propri lavori attraverso l'attività regolamentare.

Riguardo all'ultima funzione il potere regolamentare è tipico di ogni istituzione parlamentare, ma la singolarità del caso inglese sta nel fatto che la disciplina dell'attività del Parliament è contenuta

54

da un lato negli stading orders ( regolamenti interni) dall'altro numerose regole che sono disposte dalla dottrina.56 Come già sottolineato, la competenza legislativa anche se esercitata da entrambe le Camere, tuttavia queste ultime nell'esercizio della funzione legislativa non si trovano sul piano di parità. Questa precisazione è necessaria per l'analisi del complesso procedimento legislativo inglese.

Il disegno di legge, cosiddetto bill, può essere presentato in Parlamento da ogni membro di questo e decade ad ogni sessione.

Rilevante è anche la distinzione tra atti di iniziativa legislativa veri e propri che riguardano le politiche pubbliche (pubblic bill) e gli atti nella forma delle petizioni che attengono alle questioni personali, ai rapporti di proprietà o agli interessi degli enti locali.57 Ma sicuramente i bill più rilevanti sono quelli che hanno maggiore possibilità di trasformarsi in Act of Parliament, che derivano dall'iniziativa legislativa dell'esecutivo.

56

C.Chimenti, Noi Altri Compendio di diritto costituzionale italiano e di elementi comparativi volume II sintesi di ordinamenti stranieri parte I Gran Bretagna, Giappicchelli editore, Torino 2004 57 A. Torre – Regno Unito, il Mulino, Bologna 2005

55

Il Governo è libero di presentare il disegno di legge ad una o all'altra Camera, salvo che non si tratti di un Money bill, infatti in questo caso il progetto può essere presentato solo alla Camera dei Comuni

sulla

base

del

principio

“no

taxation

whithout

rapresentation”.58 Nel Regno Unito i progetti di legge in materia finanziaria approvati dalla Camera dei Comuni si trasformano in legge dopo un mese anche senza il voto della Camera dei Lords.

Diverso invece è il procedimento per i bill di altro contenuto, infatti per superare il veto della Camera dei Lords, in funzione di “Camera di ripensamento”, è necessaria una seconda votazione ad almeno un anno dalla prima da parte della Camera dei Comuni.

Come risaputo il procedimento legislativo britannico può essere preceduto da un attività di consultazione attraverso la quale viene creato un fascicolo detto rapporto ufficiale, riguardante il disegno necessario per ottenere pareri da parte di singoli ovvero di organizzazioni.

58

Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005

56

In tempi recenti è stata introdotta la prassi di pubblicare i disegni di legge con largo anticipo rispetto al passaggio in Parlamento, prassi nota come indagine pre-legislativa.

All'interno della Camera dei deputati è previsto un procedimento legislativo, il famoso metodo delle tre letture, un antica procedura che viene adottata in maniera molto simile anche nella Camera dei Lords.

La fase iniziale è nota come prima lettura (o first reading); questa in realtà è una mera presa in considerazione della proposta, cioè consiste nell'enunciazione della legge e nella distribuzione del testo del disegno ai parlamentari. La seconda lettura (o second reading) consiste in un dibattito sui principi generali in assemblea.

Quest'ultima può decidere in primo luogo di rinviare la decisione all'esame di una commissione, che valuti la proposta di legge articolo per articolo con la possibilità di introdurre emendamenti; in secondo luogo può insabbiare il progetto, cioè rinviare la decisione. Nella prima ipotesi, ottenuta l'approvazione dell'intera Camera, il disegno di legge passa alla fase di commissione, detta committee stage. In tale commissione, formata

57

da 16-50 membri, i partiti sono rappresentati in proporzione alla loro consistenza nella Camera dei Comuni.

Inoltre i deputati componenti la commissione sono nominati dai capigruppo, ciò è significativo in quanto i capigruppo usano la loro influenza per mantenere integre le proposte del governo anche quando la commissione voglia proporre emendamenti.

Nella terza fase, se il testo è approvato senza emendamenti, si procede alla «terza lettura», altrimenti il progetto è rimesso all’assemblea per un’ulteriore discussione che si conclude con la richiesta: that the bill be now read a third time. 59 Alcune regole procedurali disciplinano l'approvazione dei progetti di legge e sono orientate in favore del Governo in modo da assicurarsi che il maggior numero di progetti governativi vengano inseriti nel calendario dei lavori parlamentari.

Citiamo ad esempio la clousure che serve per abbreviare il dibattito, su di essa si vota ma è richiesto il sostegno di 100 membri; la guillotine implica l'adozione di una rigida tabella di marcia per la discussione di ogni parte del progetto di legge;

59

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino

58

l'adozione del kangaroo al report stage fa in modo che per la discussione siano selezionate solo specifiche parti.60 Così il Finer designava la funzione legislativa della Camera dei Comuni: “I Comuni non sono un vero e proprio corpo legislativo, ma un prolungamento dell'esecutivo. Dei progetti di legge che concludono positivamente il loro iter, nove su dieci sono governativi. Il dibattito che su essi si svolge ai Comuni è soltanto l'ultima parte, non la più importante e mai creativa, del dibattito che si svolge nel corso dell'iter legislativo”61 L'applicazione di queste regole procedurali dipende dalla cooperazione tra Governo ed opposizione, infatti è una caratteristica del sistema parlamentare del Regno Unito (che condivide con l'Italia) quella di mantenere una maggioranza in Parlamento.62 Dopo che un progetto è stato approvato da una Camera viene trasmesso all'altra , dove affronta le stesse fasi.

Un importante differenza si ha nel committee stage che alla Camera dei Lords avviene davanti al plenum dell'assemblea.

60

G. De Vergottini – diritto costituzionale comparato, 6° ed, vol. I CEDAM 2004 Caravale,Il governo legislatore,Giuffrè,Milano,2004pag 22 62 A. Torre – Regno Unito, il Mulino, Bologna 2005 61

59

Quando il testo è stato approvato dalle due Camere, esso è inviato al Sovrano che partecipa al processo legislativo.

La Regina deve prestare il proprio assenso (Royal assent) affinché un progetto di legge possa divenire legge; esiste una costitutional convention in base alla quale quest'ultima presta sistematicamente il suo assenso ai progetti di legge, che sono stati regolarmente votati dalla House of Commons e dalla House of Lords.

Del Royal Assent si fa portavoce il Lord Chancellor, pronunciando l’antica formula: «la Reine le vuelt» (per i public e i local bills); la formula opposta,« la Reine s’avisera» con la quale la sanzione è rifiutata venne espressa l’ultima volta nel 1707.63 Dopo la sanzione la legge è pubblicata dal Her Majesty’s Stationery Office, ed entra subito in vigore se non diversamente disposto.

Non possiamo trascurare le alte funzioni giudiziarie che svolte da alcuni Lords (Law Lords) in quanto formano un comitato (Appellate Committee) che costituisce la più alta giurisdizione di

63

Caravale,Il governo legislatore,Giuffrè,Milano,2004pag 25

60

appello in materia penale per l’Inghilterra e civile per tutto il Regno Unito.

Nella veste Comitato giudiziario del Consiglio Privato si prendono in esame proposte contro le sentenze degli Stati del Commonwealth che sino ad oggi non hanno abolito questo ricorso, ad esempio Nuova Zelanda.

Si potrebbe pensare che in un certo qual modo che la Camera dei Lords assolva quella funzione che in un paese come l’Italia ha la Suprema Corte di Cassazione.

Ma non è così, vi sono straordinarie differenze. Innanzitutto avverso le decisioni della Court of Appeal il ricorso ai Lords è del tutto eccezionale.

L’appello non ha luogo di diritto, ma deve essere autorizzato. Inoltre il diritto inglese ignora l’istituto della Cassazione con rinvio; La House of Lords decide nel merito dei ricorsi di cui essa è investita.

Al Judicial Committee of the Privy Council è stata sottratto l’importante potere relativo al dirimere i conflitti di competenza istituendo un apposito giudice per questo .

61

Ad un esame più attento emerge che una delle funzioni più importanti delle istituzioni parlamentari è il controllo sull'attività dell'esecutivo. Questa attività è svolta sulla base di interrogazioni da parte delle commissioni e dall'aula sulle questioni di pubblico interesse e comportano l'obbligo da parte dei Ministri di rispondere sul loro operato.64 Ordinariamente il controllo si svolge attraverso il question time: si tratta di uno spazio di confronto nel quale l'opposizione ha la possibilità di criticare l'operato del Governo; in esso i deputati che non fanno parte dei vertici dei partiti (backbanchers) riescono a obbligare i Ministri a pronunciarsi su argomenti specifici da essi indicati.

Due volte alla settimana anche il Primo Ministro risponde alle domande e alle interrogazioni che gli vengono rivolte, si tratta del Prime Minister Question Time.

Secondo Bagehot, il controllo dell'esecutivo da parte del Parliament rappresenta la caratteristica più rilevante del processo

64

C.Chimenti, Noi Altri Compendio di diritto costituzionale italiano e di elementi comparativi volume II sintesi di ordinamenti stranieri parte I Gran Bretagna, Giappicchelli editore, Torino 2004

62

legislativo. Infatti l'Autore affermava “proprio questo è il grande segreto Costituzione Britannica “.65 Quanto alla relazione fiduciaria la House of Commons in primo luogo accorda la fiducia con l'approvazione del discorso della Corona (Address), in secondo luogo ha la possibilità di costringere il Governo alle dimissioni attraverso l'approvazione della mozione di sfiducia ovvero la mancata approvazione del Bilancio.

Allo stesso modo il Governo può dimettersi qualora la Camera bassa respinga una proposta dell'esecutivo ritenuta qualificante il proprio programma.66 Tuttavia la tradizionale disciplina dei partiti rende questi casi rari, infatti dal 1885 solo tre volte il Governo si è dimesso in seguito al voto di sfiducia della Camera dei Comuni.

La questione relativa ai rapporti tra leadership politica, premiership di Governo e Parlamento è in parte determinata da un lato dalla riforma dei Pari che, se in futuro fatta in maniera integrale, porterebbe alla totale sostituzione dei Lords ereditari con Lords di nomina governativa provocando la scomparsa dell'ultimo

65

A. Torre – Regno Unito, il Mulino, Bologna 2005 W. BAGEHOT La costituzione inglese – Bologna, IL MULINO 1995 66 De Vergottini, Diritto Costituzionale comparato,sesta edizione, Cedam,2004

63

elemento di indipendenza della Camera alta, dall'altro è determinante lo stretto rapporto tra Premier e maggioranza alla Camera dei Comuni per la crisi della sovranità parlamentare.

Nella

seconda

metà

del

Novecento

la

democrazia

maggioritaria di Westminster è stata segnata dalle forti leadership di Margaret Thatcher e Tony Blair, che hanno impresso

dei

caratteri cosiddetti postparlamentari a questo modello.

Tuttavia come evidenzia Torre il Parliament in Inghilterra non si è mai scrollato di dosso l'impalpabile polvere di sovranità.67 Quindi

le

tre

funzioni

attribuite

tradizionalmente

all'Assemblea parlamentare, quella legislativa, quella giudiziaria di organo di tutela dei diritti, quella di controllo dell'esecutivo hanno subito un ridimensionamento nel tempo a causa di profondi e significativi cambiamenti.

Uno dei temi centrali sulla forma di governo è proprio il rapporto tra esecutivo e legislativo. L'esperienza Inglese mostra una tendenza generale verso un accrescimento dei poteri dell'esecutivo a discapito del legislativo.68

67 68

A. Torre – Regno Unito, il Mulino, Bologna 2005 G.Caravale,Il governo legislatore,Giuffrè,Milano,2004

64

Tale evoluzione si colloca nel quadro del più ampio fenomeno che nasce dalla caduta del mito liberale della legge come fonte di produzione normativa primaria, definito dalla dottrina maggioritaria come “crisi della legge”.

Dobbiamo fare un salto indietro e trattare della posizione della legislazione nel diritto inglese. La dottrina classica vede nella legge

una fonte secondaria del diritto. La legge non fa che

apportare una serie di corrigenda e di addenda al corpo principale del diritto inglese costituito dal diritto giurisprudenziale.69 Opera di un Parlamento sovrano, le leggi meritano un rispetto totale; infatti verranno applicate alla lettera dai giudici, i quali applicheranno certo la norma contenuta nella legge, ma questa non verrà pienamente riconosciuta e incorporata nel diritto inglese, se non dopo che sarà interpretata e applicata dalle Corti.

In altre parole al posto del testo di una legge, si citeranno non appena possibile, le sentenze che hanno dato applicazione a questa legge. Solo in presenza di queste sentenze si saprà veramente cosa vuol dire legge, perché solo allora ritroverà la norma giuridica

69

G.Caravale,Il governo legislatore,Giuffrè,Milano,2004

65

sotto

l’aspetto

che

gli

è

familiare,

quello

della

regola

giurisprudenziale.

La legislazione delegata, o come viene chiamata da alcuni “sussidiaria”, è in regime derogatorio alla common law.

Nel Regno Unito infatti la progressiva espansione dell'esecutivo nel campo legislativo non riguarda l'intera produzione del diritto, ma solo quella parte di essa riconosciuta dal diritto legislativo.

Il carico di lavoro Parlamentare ha comportato una crescita dell' utilizzo della delega di poteri all'esecutivo. Attraverso l'adozione di leggi-quadro da parte del Parliament, dette skeleton legislation si permette ai Ministri di redigere norme secondarie con le quali disciplinare i dettagli tecnici.

L'incremento dell'uso della legislazione delegata ha consentito di attribuire poteri più estesi ai Ministri e funzionari.

Il mutamento nel riparto di competenze tra legislativo ed esecutivo in questo settore è percepibile attraverso il volume della legislazione delegata. Tuttavia è da notare come le procedure per l'esame parlamentare non sono adeguate. Infatti è vero che la legislazione delegata viene sottoposta al Parliament prima di essere

66

introdotta, ma è vero anche che la maggior parte delle misure entrano in vigore automaticamente allo scadere del quarantesimo giorno, salvo che non siano formalmente sollevate contestazioni.70 La facilità con cui possono essere adottate le fonti delegate è espressione del grado di supremazia dell'esecutivo sul Parlamento.

Alla luce delle critiche sollevate nei confronti dell'organo parlamentare dovremmo abbandonare l'idea che il Parliament sia principalmente un legislatore , dovendolo concepire piuttosto come controllore e organo di indirizzo normativo del Governo.71 Rimane

comunque

la

considerazione

che

anche

l'affermazione del ruolo del Governo nel procedimento legislativo non abbia espressamente negato il principio secondo il quale la sovranità del Parlamento costituisce il principale presidio delle libertà.

70

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, TorinoG.Caravale,Il governo legislatore,Giuffrè,Milano,2004 71 P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, TorinoG.Caravale,Il governo pag 104

67

CAPITOLO IV

Modello di Westminster come forma di governo

parlamentare

a

prevalenza

dell'esecutivo. Il sistema di Governo Britannico: i poteri

del

primo

Ministro,

Il

Cabinet

e

Westminster

si

l'organizzazione del Government.

a) Introduzione

Secondo

Lijphart

il

modello

di

caratterizzerebbe per nove elementi: accentramento del potere esecutivo: governi monopartitici a maggioranza risicata; fusione del potere e predominio dell'esecutivo; bicameralismo asimmetrico; sistema bipartitico; sistema partitico unidimensionale; sistema

68

elettorale maggioritario (plurality system); sistema di governo unitario e centralizzato; costituzione non scritta e sovranità parlamentare: democrazia esclusivamente rappresentativa.72 Lo stesso Autore sottolinea come il sistema politico, così descritto, si è in realtà mantenuto strettamente conforme solo dal 1945 al 1970 quando sono iniziate diverse deviazioni rispetto a quasi tutte le nove caratteristiche del modello.

L'ordinamento

inglese

costituisce

il

modello

della

democrazia maggioritaria, cosiddetto Modello di Westminster: tale modello è, così come afferma Massari, “il risultato di una plurisecolare evoluzione storica, che da una forma classica di governo parlamentare, dualistica prima e monistica poi, arriva a configurarsi come responsible party government”.73 Nel modello inglese infatti il Governo non è solo responsabile nei riguardi del Parlamento, ma anche verso gli elettori che hanno attribuito al partito politico “vincente” il potere : la maggioranza di governo.74

72

A.Lijphart, Le democrazie Contemporanee, Il Mulino, Bologna,1988 O.Massari, Come le istituzioni regolano i partiti. Modello di Westminster e partito laburista,il Mulino, Bologna, 1994 pag 17 74 G.Devergottini, Diritto Costituzionale comparato, Cedam,Roma,2004 pag 601 73

69

Si deve in proposito ricordare quanto sia difficile inquadrare la

forma di governo inglese: infatti alcuni costituzionalisti

britannici parlano di Cabinet Government, fondato sulla centralità del Gabinetto; altri invece di Prime Minister Government, fondato sulla supremazia del Premier; altri ancora parlano di Ministerial Government, modello che attribuisce il potere all'intera compagine governativa.75 Anche se il

sistema britannico risulta di difficile

interpretazione, tuttavia l'elemento centrale è rappresentato dal Primo Ministro (o Premier), ma la sua attività e le funzioni sono influenzate dalla correlazione con gli altri organi.

Anche parte della dottrina italiana sposa il modello del Prime Ministerial Government, come emerge

dalle parole

di

Biscaretti di Ruffia: “è necessario sostituire la definizione di governo parlamentare con quella assai più esatta di Governo del Primo Ministro”.76

75

G.Caravale, Il governo del Premier nell'esperienza costituzionale del Regno Unito.

P.Biscaretti di Ruffia, Introduzione al diritto costituzionale comparato, Giuffrè, Milano,1988,pag173 76

70

b) Il Governo e la sua composizione

Secondo la concezione di Bagehot, il Gabinetto è “un trattino che unisce, una fibbia che collega la componente legislativa alla componente esecutiva dello Stato. Se geneticamente essa appartiene alla prima, per le funzioni disimpegnate fa parte della seconda”.77 Il Governo (Her Majesty's Government) infatti è il vero detentore dell'indirizzo politico del Paese ed è un organo disciplinato quasi totalmente da convenzioni costituzionali.

Esso è formato dal Primo Ministro, nominato dalla Regina, e dagli altri Ministri, nominati anche essi dalla Corona su proposta del Premier.

Il Governo dispone pienamente dell’ordine del giorno della House of Commons quindi è in grado di predisporre i tempi precisi in cui devono contenersi i dibattiti ed effettuarsi le votazioni. Il programma governativo è preparato dal Governo ed è contenuto nel discorso che ogni anno la Regina legge all’inizio della sessione della House of Commons. Tale programma di massima è 77

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino

71

puntualmente

attuato

tramite

approvazione

da

parte

della

maggioranza delle proposte governative. 78 Spetta al Governo il potere di scioglimento anticipato della camera elettiva, che viene esercitato, da un lato quando la gravità della situazione politica mette in pericolo la stabilità della maggioranza parlamentare del Governo, dall'altro quando il Primo Ministro ritiene che l’elettorato sia favorevole al suo partito e quindi intravede la possibilità di rafforzare la sua maggioranza.79 Il Governo comporta una ulteriore distinzione nella sua organizzazione interna: in primo luogo il Cabinet, il gabinetto ministeriale; in secondo luogo il Government, il governo in senso lato.

Continuando a parlare del Cabinet, esso

è l'organo che

assume le decisioni politiche più rilevanti; ecco perchè a quest'ultimo partecipano sia

il Primo Ministro, che lo presiede e

decide l'ordine del giorno, sia una ventina di ministri scelti dallo stesso Premier,

solitamente tra quelli a capo dei dicasteri più

importanti, tra quest'ultimi si possono ricordare i responsabili dei principali dicasteri (Senior Ministers), alcuni ministri senza 78 79

G.Caravale, Il governo del Premier nell'esperienza costituzionale del Regno Unito.

G. De Vergottini – diritto costituzionale comparato, 6° ed, vol. I CEDAM 2004

72

portafoglio (non departmental Ministers) e quei ministri di cui il Premier ritiene opportuna la stabile presenza.80 Il Gabinetto Ministeriale è quindi il vero organo d’indirizzo e può funzionare anche in forma ristretta (Inner Cabinet).

Tra i ministri britannici esiste, inoltre, una precisa gerarchia definita formalmente dal Ministerial and Other Salaries Act del 1972 che ha distinto in primo luogo i Ministers of State, che dirigono i ministeri; i Secreteraries preposti ad un office; poi i Junior Minister, che coadiuvano il proprio Cabinet Minister nel lavoro amministrativo e dirigono settori particolari del Departmant cui fanno capo. Infine i Parliamentary Secretaries, funzionari con compiti d’informazione parlamentare, i quali ragguagliano il ministro sui lavori della camera a cui non hanno accesso. 81 I ministri sono responsabili di fronte alla magistratura ordinaria per gli atti compiuti al di fuori dell'esercizio delle proprie funzioni e gli atti commessi nella loro attività di governo (Crown Proceedings Act 1947), salvo i casi nei quali è prevista l'immunità per i funzionari pubblici . 82

80

De Vergottini, Diritto Costituzionale comparato,sesta edizione, Cedam,2004 pag 602 P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino 82 De Vergottini, Diritto Costituzionale comparato,sesta edizione, Cedam,2004 pag 602 81

73

La necessità di consulenze, analisi e assistenza ai fini di una più puntuale attività del Gabinetto è assolta dal Cabinet Secretariat, una ramificazione del Cabinet Office, la cui sovrintendenza è affidata al Permanent Secretary (ovvero Secretary of Cabinet).

I

compiti

del

Cabinet

Secretariat

riguardano

la

predisposizione della documentazione inerente i temi di discussione fra i membri del Cabinet e la convocazione di questi ultimi, la compilazione dell’ordine del giorno e dell’agenda delle political issues, la verbalizzazione delle sedute e la conservazione di tali atti, la verifica sulla corretta esecuzione delle delibere adottate, la preparazione di pareri per il Primo Ministro.83 Quest’ultima attribuzione ha fatto ipotizzare che il Cabinet Secretariat si andasse trasformando come dipartimento o ufficio esclusivo del Primo Ministro.

83

De Vergottini, Diritto Costituzionale comparato,sesta edizione, Cedam,2004 pag 602

74

c) Il Primo Ministro

Il

Primo

Ministro

detiene

una

posizione

centrale

nell'esecutivo non in virtù di una legge, ma della legittimazione elettorale quasi diretta e del controllo sul partito di appartenenza.

Secondo tale concezione il leader che

acquista la

maggioranza alla Camera dei Comuni viene nominato Primo Ministro dal Sovrano. I poteri di un Primo Ministro possono essere distinti, secondo Oreste Massari, tra:

“formali/istituzionali,

informali/politici e personali, dovuti cioè alle caratteristiche della sua personalità”.

Successivamente l'Autore elenca i poteri del Primo Ministro inglese: “I poteri istituzionali di un Primo Ministro derivano dalle principali funzioni che egli/lei deve espletare. Così un Primo Ministro: è Capo del governo; è Presidente (Chairman) del Cabinet e di varie commissioni del Cabinet; in questa veste coordina le politiche e supervisiona le attività dei dipartimenti ministeriali; sceglie i ministri del Cabinet; nomina gli altri membri del Governo (cioè ministri non facenti parte del Cabinet), attualmente di numero attorno ai 115; può spostare i ministri da un posto all’altro

75

(tecnicamente un reshuffle); può far dimettere i ministri, sia del Cabinet che del Governo (potere di dismissal); è il primo responsabile della Nazione negli affari internazionali e interni; esercita il patronage, ha cioè il potere di nomina di numerose cariche in uffici pubblici, compresi quelli giudiziari ed ecclesiastici, dispensa onorificenze e titoli, tra cui quello di Pari (che permette l’accesso alla Camera dei Lord); è il capo politico del Civil Service e collabora con il Capo dell’Home Civil Service in merito alle nomine e promozioni dei funzionari di più alto grado (senior Civil Service); scioglie il Parlamento e indice le elezioni politiche”.84 Il sistema politico britannico è caratterizzato da una grande flessibilità degli organismi che ne fanno parte.

La mancanza di un costituzione scritta e l'assenza di norme di legge che fissino e limitino i poteri degli organi costituzionali fanno si che l'intero apparato di Governo sia caratterizzato da una grande adattabilità alle esigenze del Governo che di volta in volta si presentano.

84

Oreste Massari I poteri del Primo Ministro inglese:verso la presidenzializzazione? in Pasquino, G. ( a cura di), I capi di governo nelle democrazie contemporanee, Bologna, il Mulino 2005

76

Il Primo Ministro, pur se coadiuvato nell'esercizio delle sue funzioni da numerosi organi, risulta privo di una struttura di supporto dicasteriale, di consulenza e assistenza, che in altri paesi, come per esempio il nostro, costituisce di solito la Presidenza del Consiglio.

Nell'esercizio delle sue funzioni il Primo Ministro è affiancato in primo luogo dal Private Office, un organo che ha lo scopo di tenerlo informato su tutte le questioni riguardanti l'organizzazione del Governo e di metterlo in contatto con i dicasteri e con il Monarca (composto di sei membri che rimangono in carica per tre anni); in secondo luogo da consiglieri politici che hanno il compito di tenerlo in contatto con il partito e quest'ultimi formano il Political Office.85 Nel caso del Premier si può sottolineare come la situazione attuale risponde alla tradizione costituzionale inglese che sembra insofferente a rigide strutture prefissate; infatti la presenza di consiglieri politici e tecnici sopperisce alla mancanza di un dipartimento ben definito ed offre il vantaggio di modellarsi

85

Idem,cit.pag 40

77

secondo la personalitĂ del singolo Premier, consentendo a quest'ultimo di evitare errori del suo predecessore.

Abbiamo detto che il Primo Ministro dispone di enormi poteri

e

gode

di

una

considerevole

discrezionalitĂ

nella

determinazione dell'indirizzo politico del Paese secondo il proprio stile personale. Il grado di discrezionalitĂ del Premier nella scelta dei ministri dipende da molti fattori, quali innanzitutto il carisma personale, poi il rapporto tra le diverse correnti di partito. Il fatto di aver vinto le elezioni attribuisce al Primo Ministro, di regola, la possibilitĂ di indicare persone di sua fiducia ovvero di chiederne la sostituzione nel corso del mandato senza provocare crisi di governo.

78

Primi ministri dal XX secolo Primo Ministro Periodo Partito Marquess of Salisbury 1895-1902 Conservative/Unionist Arthur James Balfout 1902-1905 Conservative/Unionist Sir Henry Campbel-Bannerman 1905-1908 Liberal Hebert Henry Asquith 1908-1916 Liberal David Lloyd George 1916-1922 National Liberal/National Andrew Bonar Law 1922-1923 Conservative Stanley Baldwin 1923-1924 Conservative Ramsay MacDonald 1924 Labour Stanley Baldwin 1924-1929 Conservative Ramsay MacDonald 1929-1931 Labour Ramsay MacDonald 1931-1935 National Labour/National Stanley Baldwin 1935-1937 Conservative/ National Neville Chamberlain 1937-1940 Conservative/ National Wiston Churchill 1940-1945 Conservative/ National Clement Attlee 1945-1951 Labour Sir Winston Churchill 1951-1955 Conservative Sir Anthony Eden 1955-1957 Conservative Harold Macmillan 1957-1963 Conservative Sir Alec Douglas-Home 1963-1964 Conservative Harold Wilson 1964-1970 Labour Edward Heath 1970-1974 Conservative Harold Wilson 1974-1976 Labour James Callaghan 1976-1979 Labour Margaret Thatcher 1979-1990 Conservative John Major 1990-1997 Conservative Tony Blair 1997-2007 Labour Gordon Brown 2007Labour

Alcuni Primi Ministri nel corso degli eventi, per esempio Jhon Major, prediligono un sostegno collegiale alla loro politica, secondo il modello cosiddetto primus inter pares; altri, come Margareth Thatcher e Tony Blair, delineano l'ufficio intorno alla

79

propria personalità, connotandosi per una leadership a carattere presidenziale (di fatto, un Monarca elettivo). 86 Quando ha avuto origine l'ufficio del Primo Ministro?

La nascita viene fatta risalire intorno al Diciottesimo secolo, quando al Monarca sembrò opportuno circondarsi di uno stretto gruppo di ministri, la cui guida veniva assunta dalla personalità più autorevole tra essi. Sir Robert Walpole, il quale è riconosciuto generalmente come il primo ad aver assunto tale carica, rivestiva l'ufficio di Primo Lord del Tesoro. Si trattava di un politico che esercitava il potere esecutivo e l'indirizzo politico in regime di monopolio, ma per rivendicare lo status di capo del Governo doveva necessariamente godere della fiducia del Sovrano e del pieno sostegno del Parlamento.87 Attualmente è cruciale il sostegno della Camera dei Comuni, ossia della Camera elettiva. Dopo un elezione generale, il leader del partito politico della maggioranza nella Camera dei

86

G.Caravale, Il Governo del Premier nella esperienza costituzionale del Regno Unito,Milano, 1997 87 P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale comparato del Regno Unito, Giappichelli Editore, Torino2005pag 108

80

Comuni viene convocato dal Sovrano per formare un Governo, in tale momento diviene automaticamente Primo Ministro.88 Formalmente non esiste alcuna elezione diretta del Premier.

Solo per consuetudine la guida del Governo viene affidata al leader del partito di maggioranza.

La Corona può, in qualsiasi momento, rigettare il Governo, tuttavia l’esercizio di questa funzione in opposizione al volere del Parlamento e quindi dell’elettorato, è da ritenersi incostituzionale.89 Insediato nella sua carica al Premier spetta la formazione del Governo. L'unico limite alle sue scelte è imposto da una regola convenzionale la quale stabilisce che tutti i Ministri devono essere membri del Parlamento e che determinati Ministri, dotati di particolare autorevolezza, come il Cancelliere dello Scacchiere, devono essere scelti tra i membri della Camera dei Comuni.

Per convenzione infatti il Primo Ministro deve essere membro del House of Commons; i membri del Governo in media sono un centinaio, appartenenti al partito che ha vinto le elezioni e si dividono in Departmental Ministers o anche detti Secretaries of State che dirigono un ramo dell'amministrazione; in non88 89

Giulia Caravale, Il Governo Legislatore,Giuffrè, Milano, 2004 De Vergottini, Diritto Costituzionale comparato,sesta edizione, Cedam,2004 pag 604

81

Departmental Ministers i quali possono essere assimilati ai nostri sottosegretari.90 Da sottolineare un altra importante funzione del Primo Ministro che, come Capo del Governo, rappresenta la Nazione a livello internazionale e presso gli organismi dell'Unione Europea.

In forza di questa competenza, il Premier britannico assume sovente un ruolo determinante insieme al titolare degli Esteri, quando conduce la stipula dei trattati con le altre Nazioni. Ăˆ opinione comune che la supremazia del Primo Ministro nell'ambito del Gabinetto abbia subito un costante incremento nel corso del Ventesimo secolo.

La circostanza che il Primo Ministro abbia il potere discrezionale di nominare e destituire i ministri implica ovviamente che egli eserciti un enorme potere nei confronti del Gabinetto e dagli altri Ministri .

Tuttavia i rapporti tra Primo Ministro e Gabinetto variano a seconda delle condizioni politiche; in teoria il Premier al di là dei poteri espressamente attribuiti, è un primus inter pares all'interno

90

C.Chimenti Noi e gli altri Compendio di diritto costituzionale iataliano e elementi comparativi,vol II Sintesi di ordinamenti stranieri Parte I Gran Bretagna, Giappichelli, Torino,2004

82

del Gabinet. Nella realtà molto spesso i primi ministri hanno esercitato una leadersphip paragonabile a quella del Presidente Americano sul proprio esecutivo.91 Il Primo ministro è il governante dotato di maggiore potere politico nelle democrazie contemporanee, più del Presidente degli Stati Uniti d’America.

Infatti, nel Regno Unito, diventa Primo Ministro (e rimane tale) il capo del partito che ha ottenuto la maggioranza assoluta dei seggi in Parlamento. Invece, il presidente Usa spesso non ha nessuna maggioranza in Congresso. Si noti che, contrariamente a quello che ritengono i fautori italiani del premierato, non c’è nessuna elezione popolare diretta del Primo Ministro.

Se si parte dalla considerazione che il Premier, a differenza degli Stati Uniti, gode di una maggioranza compatta e fedele alla Camera dei Comuni e che non esistono checks and balance appare appropriato definire la forma di Governo inglese un governo del Primo Ministro, così come non è del tutto eccessivo parlare di

91

De Vergottini, Diritto Costituzionale comparato,sesta edizione, Cedam,2004 P. Leyland,Introduzione al diritto costituzionale comparato, Giappichelli,Torino 2005

83

dittatura elettiva, per indicare il complesso dei poteri che egli effettivamente esercita.92

d)La responsabilitĂ politica del Governo

La relazione fiduciaria tra Parlamento e Governo , cioè la responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento si afferma in Gran Bretagna intorno al 1782, quando il Lord North criticato dalla Camera dei Comuni per la sua azione politica si dimise insieme all'intero Governo ancora prima che la Camera promuovesse contro di lui un impachtment.

Oggi nel modello di Westminster il rapporto ParlamentoGoverno si presenta in termini diversi rispetto a questo lontano precedente. Infatti si assiste alla netta prevalenza del Governo sull'esecutivo con un ridimensionamento del principio della supremacy of Parliament .

La deviazione rispetto alla forma di governo parlamentare classica caratterizzata dalla prevalenza dell'assemblea parlamentare 92

De Vergottini, Diritto Costituzionale comparato,sesta edizione, Cedam,2004 pag 603

84

sull'esecutivo è stata dettata sia dal sistema politico bipartitico (two party systems) che dall'acquisizione da parte dell'esecutivo di antiche funzioni che un tempo spettavano alla Corona.93 Non solo. Al principio della responsabilità del Governo davanti al Parlamento si affianca quello della responsabilità politica del Governo davanti agli elettori, per cui i meccanismi fiduciari pur se vigenti sono applicati come ipotesi eccezionali.

Ma è lo stesso potere di scioglimento anticipato della Camera che nel Regno Unito si configura in termini diversi.

Infatti mentre nella maggior parte dei Paesi europei i meccanismi fiducia/sfiducia servono a dirimere contrasti insorti tra queste due istituzioni, in Inghilterra tende invece ha stabilire quale maggioranza esiste in un dato momento; è quindi il Governo che può scegliere a tal fine il momento migliore per andare alle urne.94 Quindi anche il sistema inglese prevede il voto di sfiducia (vote of non confidence), anche se nella realtà l'ipotesi di cui si tratta è applicata raramente.

93

G.Caravale, Il governo del Premier nell'esperienza costituzionale del Regno Unito,Milano,Giuffrè,1997 94 G.Caravale, Il governo del Premier nell'esperienza costituzionale del Regno Unito,Milano,Giuffrè,1997

85

Di solito il mutamento della compagine governativa avviene in seguito ad elezioni o in seguito a mutati rapporti di potere interni al partito di maggioranza, quando si rompe il dialogo fra il premier e la sua maggioranza.

Se guardiamo piÚ da vicino i meccanismo fiduciari, vediamo che, mentre la fiducia al Governo viene accordata mediante l'approvazione parlamentare del Address (discorso della Corona con cui, ad inizio di ogni sessione, il Governo illustra alla Camera dei Comuni le azioni che intende svolgere), la sfiducia è irrogata mediante una mozione di censura, la cui approvazione da un lato può costringere il Governo a dimettersi, dall'altro lo induce a sciogliere la Camera.

e) Conclusioni

Tutto questo potere nelle mani del Primo Ministro può apparire un paradosso, trattandosi di una forma di governo parlamentare. Il paradosso cade nel momento in cui ci si ricorda di che i limiti che vengono imposti al leader parlamentare da parte in

86

primo luogo dalla Corona, in secondo luogo dal partito di maggioranza e dall'opposizione.

Si tratta come afferma Volpi di “una serie di contrappesi che rendono inaccettabile una sua configurazione monarchica e dittatorialeâ€?.95 Per quanto concerne il primo contrappeso la Corona ha subito un ridimensionamento dei suoi piĂš significativi poteri i quali sono passati nell'ambito delle funzioni del Gabinetto e del Primo Ministro pur rimanendo in capo al Monarca un potere prevalentemente formale.

Un esempio possono essere sia gli orders in council , atti normativi regolamentari che formalmente vengono adottati dalla Corona, ma di fatto sono decisi dal Gabinetto, sia la nomina da parte della Corona come Primo Ministro, in virtĂš di una convenzione ormai consolidata, del leader del partito che ha vinto le elezioni e nel caso in cui quest'ultimo di dimetta, del leader del partito arrivato secondo alle elezioni.

95

Morbidelli g. - Pegoraro l. - Reposo comparato,Giappichelli,Torino,2010, pag319

87

a.

-

Volpi

m.,

diritto

costituzionale

Tuttavia possono verificarsi situazioni eccezionali nelle quali il Re acquista un certo margine di azione. Ad esempio nelle ipotesi di crisi del partito maggioritario, di mancata indicazione di un leader da parte di questo e di un hung Parlament, la Corona ha una relativa discrezionalità nella nomina del Primo Ministro.

Il secondo contrappeso allo strapotere del Premier è dato dal rapporto fra quest'ultimo e il partito maggioritario. Il Primo Ministro non è eletto direttamente dal corpo elettorale, ma diventa tale in quanto è stato scelto come proprio leader dal partito maggioritario. Quindi sia nella formazione sia nella gestione del Governo egli deve tener conto degli orientamenti manifestati dal proprio partito e conservarne la fiducia, senza la quale potrebbe vedersi costretto alle dimissioni.96 Infine il terzo e più importante contrappeso al dominio del Primo Ministro

e della maggioranza è rappresentato dal ruolo

dell'opposizione, alla quale è attribuito, oltre al diritto di critica e di controllo dell'azione del Governo, quello di avanzare le proprie proposte politiche e organizzative per garantire il realizzarsi dell'alternanza alla testa dell'esecutivo.

96

Morbidelli g. - Pegoraro l. - Reposo comparato,Giappichelli,Torino,2010, pag319

88

a.

-

Volpi

m.,

diritto

costituzionale

CAPITOLO V

Il Ruolo della Corona nel sistema britannico come simbolo dell'unità nazionale.

a) La monarchia Inglese

In base alle norme costituzionali vigenti la Monarchia inglese, che si compone della persona fisica del Re ( o Regina) e della persona giuridica della Corona , è titolare di poteri in ognuna delle funzioni fondamentali dell'ordinamento .

I poteri del Monarca risalgono a tempi lontani, è comunque certo che con Guglielmo il Conquistatore si affermò il principio secondo il quale il Governo del paese era responsabilità del Sovrano.

89

Ciò implicava l'esercizio di una serie di poteri per garantire la prosperità del proprio popolo, per comandare l'esercito e per dare delle leggi, poteri che per il loro costante uso finirono per far parte della common law e presero il nome di prerogative.

Quindi la storia costituzionale inglese è caratterizzata dall'affermazione più che millenaria della forma monarchica.

Infatti solo nel periodo tra il 1649 ed il 1660 l'Inghilterra è stata Repubblica. Proprio la presenza di un Sovrano per così tanto tempo spiega il perchè nel Regno Unito non si sia formato il concetto di Stato come persona giuridica, ma ritenga al contrario tutti gli atti pubblici sono ricondotti alla Corona.

Dalla analisi della posizione costituzionale del Monarca notiamo che quest'ultimo è sia Capo dell'Esecutivo, sia parte integrante del Legislativo, Capo del Giudiziario, Comandante in capo di tutte le forze Armate, Capo della Chiesa Anglicana.

Tuttavia queste attribuzioni non sono altro che “le vestigia di un epoca passata”.97 Segue che tutte le prerogative regie si sono svuotate dei propri contenuti conservando solo aspetti puramente formali, il che 97

P.G.Lucifredi,appunti di diritto costituzionale comparato vol II,sesta edizione,Giuffrè,Milano,1992

90

si traduce nella classica formula “il Sovrano Regna ma non Governa”.98 Ancora oggi si definisce il Governo come il Governo di sua Maestà, Her Majesty’s Government, si dice che il Governo agisce in nome della Corona con una terminologia in un certo qual senso fuorviante.

Infatti anche se il Sovrano è il Capo dello Stato, tuttavia ha un ruolo costituzionale subordinato al Parlamento, al Governo e alle Corti.

Fino alla Gloriosus Revolution del 1688-1689 il Monarca poteva governare per diritto divino, poi il Bill of Rights del 1689 e l' Act of Settlement del 1701 stabilirono il principio che il fondamento del potere regio non fosse altro che la volontà del Parlamento, quale interprete della Costituzione materiale vigente.

Quindi il potere effettivo della Corona si è drasticamente ridotto nei secoli, infatti oggi la Regina svolge un ruolo imparziale: agisce solamente su proposta dei ministri, i quali sulla base del

98

P.G.Lucifredi,appunti di diritto costituzionale comparato vol II,sesta edizione,Giuffrè,Milano,1992

91

principio The Queen can do wrong si assumono la responsabilità degli atti della Corona.

99

Proprio dal principio dell'irresponsabilità regia è disceso il divieto per il Sovrano di assumere da solo un atto giuridico e l'obbligo della partecipazione e del consenso di un Ministro.

Da qui la sostanziale neutralizzazione della monarchia e la funzione prevalentemente simbolica di personificazione dello Stato.100

Sovrani britannici negli ultimi tre secoli George I (1714 – 1727)

Edward VII (1901-1910)

George II (1727-1760)

George V (1910-1936)

George III (1760-1820)

Edward VIII (1936)

George IV (1820-1830)

George VI (1936-1952)

William IV (1830-1837)

Elisabeth (1952-)

Victoria (1837-1901)

99

Morbidelli g. - Pegoraro l. - Reposo a. - Volpi m., diritto costituzionale comparato,Giappichelli,Torino,2010, pag319 100 De Vergottini, Diritto Costituzionale comparato,sesta edizione, Cedam,2004 pag 601

92

b) Le prerogative Regie

La Regina

rappresenta un valore simbolico dell'unità

nazionale e i poteri riconosciuti a quest'ultima sono essenzialmente formali, c.d. Prerogative, e vengono esercitati dal Governo.

I giuspubblicisti inglesi definiscono i poteri della Corona Royal Prerogative e li suddividono in:

a) Royal assent La Regina deve prestare il proprio assenso

affinché un

progetto di legge possa divenire legge; esiste una costitutional convention in base alla quale quest'ultima presta sistematicamente il suo assenso ai progetti di legge, che sono stati votati dalla House of Commons e dalla House of Lords.

b) Nomina dei ministri e del Premier.

La Regina è in linea di principio libera di scegliere e di nominare i ministri del suo Governo; in base ad un’altra costitutional convention, quest'ultima nomina quelli i cui nomi le sono indicati dal Premier, per consuetudine è nominato a tale carica

93

dal Sovrano il leader del partito che ha vinto le elezioni. Di fatto il Sovrano avrebbe una certa discrezionalità non solo nel caso in cui nel post-elezioni, non vi fosse una maggioranza certa( ipotesi assai remota in Gran Bretagna), ma anche quando vi sia l'assenza di un vero proprio leader nella maggioranza, ad esempio per effetto di un repentino ritiro dalla vita politica.

c)La dissoluzione della Camera dei Comuni Il potere di sciogliere la Camera Bassa è formalmente attribuito alla Corona, ma sostanzialmente spetta al Primo Ministro.

Anzi per convenzione costituzionale il Premer può scegliere il momento che gli appaia più opportuno, cioè il momento più propizio per il proprio partito politico, quando la situazione sia tale da lasciare ragionevolmente prevedere che il responso delle urne gli sarà più favorevole.101 Il Consiglio privato della Corona (privy council) è l’organo in cui il Sovrano adotta formalmente certi provvedimenti normativi che in realtà sono decisi dal Governo. (Orders in Council).

101

P.G.Lucifredi,appunti di diritto costituzionale comparatovolII,sesta edizione,Giuffrè,Milano,1992

94

In conclusione possiamo prendere le mosse dalle parole di Bagehot che in età vittoriana scriveva: “In una monarchia parlamentare come la nostra, il Monarca ha tre poteri: il diritto di essere consultato, il diritto di incoraggiare e il diritto di ammonire.

Ed un Monarca sagace non vorrà averne altri, constatando che il fatto di non avere altri poteri gli consentirà di usare questi con singolare efficacia”.102 Sempre lo stesso Autore contrappone The dignified part of the Constitution, cioè la parte solenne che attribuisce la titolarità formale di un funzione e The efficient Part, che consiste nelle strutture che esercitano effettivamente il potere.

Un esempio di quanto detto può essere Il Discorso della Corona (Speech from the Throne), atto solenne con cui si apre la sessione parlamentare, prima del quale non è consentita alcuna attività delle Camere, salvo l'eventuale elezione dello Speaker e il giuramento dei nuovi membri.

Bagehot conclude la sua trattazione sulla Monarchia scrivendo In The English Constitution : “La Monarchia vive perchè

102

W.Bagehot, la costituzione Inglese,Il Mulino,Bologna,1995pag 67

95

è misteriosa. La Royalty deve essere venerata: se si va troppo a frugare, la venerazione si dissolve”.103 E' da considerare che il trasferimento di fatto delle prerogative regie a favore del Primo Ministro non sta alla base del principio della irresponsabilità regia.

La regola secondo cui non può mai presumersi che il Re abbia commesso errori, regola di common law che vietava di perseguire il Re davanti a qualunque corte di giustizia, non deriva invece dal fatto che il Re ha perduto la titolarità delle prerogative.104 Viene da porsi la domanda su come mai nell'ordinamento inglese non si è pensato di adeguare la distribuzione dei poteri alla nuova realtà, formalizzando in un testo normativo la configurazione dei veri titolari dei poteri.105 Insomma perchè decidere di non formalizzare la propria costituzione mantenendo “oscuro” il limite dei poteri esercitati per prerogativa.

103

Ibidem cit. pag 94 P.G.Lucifredi,appunti di diritto costituzionale comparatovolII,sesta edizione,Giuffrè,Milano,1992 105 G.Caravale, Il governo del Premier nell'esperienza costituzionale del Regno Unito,Milano,Giuffrè,1997 104

96

La verità è che le prerogative si sono dimostrate un espediente molto utile per il corretto funzionamento della forma di governo.

Infatti l'esercizio dei poteri in forma di prerogativa da parte della Corona sottrae alla critica del Parlamento l'operato del Primo Ministro: ad esempio lo scioglimento della Camera dei deputati potrebbe essere oggetto di dibattito da parte del Parlamento se dipendesse formalmente dall'esercizio del potere ministeriale.

97

CAPITOLO VI

Il two-party system Britannico: l'alternanza al potere del partito conservatore e del partito laburista. Il sistema elettorale maggioritario: il metodo elettorale del first past the post. Il ruolo degli altri partiti (il social democraty party e il liberal party) come terzo potere

a) Premessa

La forma di governo parlamentare di Westminster rappresenta la massima espressione del parlamentarismo non razionalizzato, in quanto non disciplinato da norme scritte.

98

Alla base del modello di Westminster, secondo la dottrina maggioritaria, si pone un sistema bipartitico, o two party system, il quale, in connessione con il sistema elettorale maggioritario, tende ad evitare la necessità di formare Governi di coalizione.

Si può considerare il fatto che il sistema elettorale maggioritario contribuisca alla realizzazione di quel regime di alternanza, regime in base al quale il partito di maggioranza è indotto a non abusare del proprio potere perchè consapevole di poter diventare minoranza alle successive elezioni e quindi andare incontro ad analoghi abusi.106 Nel modello di Westminster l'intreccio sia del sistema partitico adottato che del sistema elettorale ha portato l'elezione popolare indiretta del Governo, e quindi del suo Premier, attraverso l'elezione della Camera dei Comuni, poiché il Governo sarà affidato al leader del partito politico vincitore.

Quindi si ha la formazione di un doppio regime di responsabilità politica, da un lato quella del Governo nei confronti

106

C.Chimenti,Noi e gli altri,Compendio di diritto costituzionale italiano e di elementi comparativi,vol II, sintesi di ordinamenti stranieri, Parte I Gran Bretagna, Stati Uniti, Germania, G.Giappichelli editore,Torino,2004,pag 13

99

del Parlamento, dall'altro quella diretta del Premier dinnanzi all'elettorato.

b) Il suffragio universale: una conquista moderna

Il sistema di governo inglese non può essere inteso se non si tiene presente il ruolo svolto dal sistema bipartitico.

La divisione della Camera dei Comuni in due schieramenti, l'uno a favore del Governo l'altro a favore del Monarca, risale assai indietro nel tempo.

Abbiamo giĂ detto che il principio dialettico su cui si basa il sistema si riflette anche nell'originale disposizione dei seggi nell'aula: non un semicerchio, l'uno contrapposto all'altro, posti alla sinistra e alla destra dello Speaker .

Tuttavia si trattava di aggruppamenti solo a livello Parlamentare infatti, a seconda delle varie vicende politiche e delle proprie convinzioni personali,

formavano maggioranze o

minoranze: cavalieri e teste rotonde, Whigs e Tories.

100

Da sottolineare quindi che da un lato non esisteva alcuna organizzazione partitica al di fuori del Parlamento, dall'altro le divisioni non erano mai cosĂŹ nette, permanenti e definitive.

Infatti attraverso l'uso del patronage regio si poteva determinare il passaggio da uno schieramento all'altro.

Per arrivare alla concezione di partito come la intendiamo in senso moderno bisognerĂ attendere l'estensione del suffragio universale.107 L'Inghilterra perviene lentamente al suffragio universale , infatti in un primo momento soltanto una percentuale molto bassa della popolazione era titolare del diritto di voto, si trattava di restrizioni di carattere censitario ampiamente variabili in rapporto ai privilegi e alle consuetudini locali.108 Solo con il Reform Act del 1862

si assiste alla quasi

uniforme estensione del suffragio universale sul territorio nazionale e le urne accessibili al sette percento della popolazione.

Ma è solo nel 1918 che il suffragio universale è esteso alle donne, ma si conservano alcuni residui criteri restrittivi che scompaiono solo dopo la seconda guerra mondiale.

107 108

A.Torre, Regno Unito, Il Mulino,Bologna, pag 133ss G.Devergottini,diritto costituzionale comparato,Cedam,Bologna,2004

101

L'elettorato attivo è stato esteso, con alcune eccezioni relative ai membri della Camera alta, a tutti i cittadini che hanno compiuto il diciottesimo anno di età, a seguito della Representation of the People Act del 1969; invece per quanto riguarda l'elettorato passivo ci sono delle restrizioni: non hanno diritto di voto gli infermi di mente, ne coloro che non hanno compiuto ancora il ventunesimo anno di età, ne quanti si trovino nelle condizioni indicate nella House of Commons Disqualification Act del 1957.109

c)L'organizzazione dei partiti

L'evoluzione storica dinnanzi esposta è essenziale per la comprensione del sistema partitico moderno. È chiaro già da allora l'estensione del suffragio universale rendeva necessaria la creazione di un organizzazione partitica che se da un lato svolgeva un azione di propaganda e di stimolo per l'ulteriore estensione del suffragio medesimo, dall'altro attraverso la

109

P.G.Lucifredi,Appunti di diritto costituzionale comparato,vol II,il sistema britannico, sesta edizione ,Milano,Giuffrè editore,1992, pag115

102

creazione di programmi d'azione cercava di dare risposta e risoluzione alle nuove necessità.

Il sistema partitico inglese è caratterizzato dalla presenza di due grandi partiti: il Partito Conservatore e il Partito Laburista.

Bipartitismo non vuol dire che solo due partiti sono presenti in Parlamento, né tanto meno significa che concorrono alle elezioni solo due formazioni politiche.

Infatti prendono parte della scena politica anche altri partiti, che tuttavia non riescono ad esercitare un peso politico tale da poter competere per la vittoria assoluta.110I All'interno dell'organizzazione partitica l'unità di base è il comitato locale di partito, questa ultima struttura presente in ogni collegio svolge importanti funzioni: in primo luogo ha il compito si selezionare i candidati; in secondo luogo di sostenerli durante la campagna elettorale; in terzo luogo svolge un intensa diffusione delle idee e del programma di partito.111 Naturalmente ogni partito ha degli uffici centrali a Londra, infatti quelli del partito conservatore sono il Central Office e il 110

A.Lijphart,ledemocrazie contemporanee,Il Mulino, Bologna,1995 pag 31 P.G.Lucifredi,Appunti di diritto costituzionale comparato,vol II,il sistema britannico, sesta edizione ,Milano,Giuffrè editore,1992, pag115 111

103

National Union of Conservative and Unionist association mentre il paritito laburista, che ha una struttura in parte diversa dal primo, è distinto Trade Union Congress, ma legato da un costante rapporto attraverso il National Council of Labour.

Sempre

all'interno

dell'organizzazione

di

partito

è

necessario ricordare il Chief-Whip , in qualitĂ di capo di gruppo parlamentare che ha il dovere di assicurare la presenza in aula dei parlamentari dei rispettivi movimenti in occasione di dibattiti e votazioni di particolare rilevanza.

d) Il Leader del partito

Veniamo ora a considerare il tema relativo alla scelta del Leader del partito, che in entrambe i partiti è elettiva anche se con procedura a tratti diverse.

Fino al 1965 all'interno del partito conservatore si ammetteva la scelta del nuovo Leader da parte di quello uscente, poi si introdusse la procedura di elezione.

104

La scelta del Leader in Inghilterra è competenza esclusiva dei parlamentari eletti nelle file del partito, infatti la scelta non è rimessa a un consiglio nazionale o a un comitato nazionale come avviene nella maggior parte dei sistemi continentali.

Lucifredi sottolinea come il sistema adottato per la scelta del Leader è perfettamente coerente con il sistema: è logico che intervenga in materia il gruppo parlamentare, dal momento che bisogna scegliere colui che deve guidare il partito e dal cui appoggio dipende.112 La fiducia del parliamentary party è indispensabile per la conservazione della qualità di leader, infatti nel caso in cui il consenso venisse meno l'unica alternativa possibile sarebbero le dimissioni.

Abbiamo più volte sottolineato come nel sistema inglese da un lato il Leader del partito del partito di maggioranza assume la carica di Primo Ministro, dall'altro il Leader del partito di minoranza,

stipendiato

a

spese

dello

Stato

e

quindi

istituzionalmente riconosciuto come tale, è posto al vertice dello

112

P.G.Lucifredi,Appunti di diritto costituzionale comparato,vol II,il sistema britannico, sesta edizione ,Milano,Giuffrè editore,1992, pag115

105

Shadow Cabinet

insieme ai più stretti collaboratori (da lui

nominati) per esercitare una valida opposizione.113

e) Il funzionamento del sistema bipartitico

Il sistema bipartitico britannico trova il suo fondamento nella consuetudine. La maggioranza emersa dall'esito delle votazioni ha diritto di governare e di portare a compimento il proprio programma politico: riesce ad arrivare alla realizzazione degli obiettivi attraverso il controllo delle Camere che approvano sollecitamente le leggi proposte dal governo.

Al contrario la minoranza ha una funzione di critica e controllo dell'operato della maggioranza attraverso tutte quelle attività di denuncia, a tal fine utile sarà il question time come è stato in precedenza sottolineato.

La funzione di controllo e critica è fatta in maniera costruttiva, infatti coloro i quali sono ora all'opposizione si pongono come valida alternativa alla maggioranza astenendosi dall'utilizzare 113

P.G.Lucifredi,Appunti di diritto costituzionale comparato,vol II,il sistema britannico, sesta edizione ,Milano,Giuffrè editore,1992, pag120

106

comportamenti demagogici e irresponsabili così realizzando un altro aspetto fondamentale del sistema : il principio dell'alternanza.

Una

caratteristica

che

è

necessario

prendere

in

considerazione è la teoria del mandato: quest’ultima si basa sulla regola per cui alla maggioranza è concesso solo la realizzazione di quelle riforme che trovano espressione nel programma di Governo, con la conseguenza che, se nel corso della legislatura si manifesta una questione controversa sulla quale il partito non ha preso posizione, si torna alle elezioni anticipate facendo così decidere la questione direttamente al corpo elettorale.

In un sistema bipartitico caratterizzato da una sostanziale omogeneità l'esito elettorale verrà deciso da quella parte di cittadini che viene definito elettorato fluttuante, cioè cittadini che non sono legati direttamente a un partito piuttosto che a un altro, ma che scelgono di volta in volta il candidato, il partito al quale esprimere la propria adesione.

Nell’esperienza del parlamentarismo inglese di fatto, oltre ai due partiti dell’alternanza, sono presenti, sebbene non influenti alla formazione della maggioranza, alcuni partiti “localistici”, ossia il cosiddetto “terzo partito”, il quale, pur avendo una dimensione

107

nazionale, tuttavia viene estromesso da gioco del governo a causa della sottorappresentazione impostagli dal sistema elettorale.

f) Il sistema elettorale

Prima di analizzare il sistema elettorale del Regno Unito si rende doveroso ai fini della comprensione evidenziare una serie di definizioni basilari per la comprensione della materia in esame.

Per sistema elettorale si intende sia il complesso di regole che disciplinano tutte le operazioni che precedono accompagnano e seguono lo svolgimento delle elezioni, sia il meccanismo matematico attraverso il quale i voti vengono trasformati in seggi (formula elettorale) .114 Le formule elettorali possono essere classificati in due categorie:

a) Formule maggioritarie, le quali attribuiscono i seggi a quei candidati che hanno ottenuto la maggioranza, vengono di 114

G.Morbidelli,L.Pegoraro,A.Reposo Diritto pubblico comparato,terza edizione;G.Giappichelli Editore, Torino2009

108

regola

applicate

in

collegi

uninominali

(caratterizzati

dall'assegnazione di un solo seggio);

b)Formule proporzionali, le quali attribuiscono i seggi in proporzione al numero di voti conquistato in ciascun collegio, trovano applicazione in collegi plurinominali (caratterizzati dalla distribuzione in piĂš seggi).

Concentrando

la

nostra

attenzione

sulle

formule

maggioritarie, quelle ora utili ai fini del nostro discorso, si suddividono a loro volta a seconda che per l'elezione dei candidati sia necessaria la maggioranza relativa ( o plurality system), oppure la maggioranza assoluta dei voti ( o majority system).

E' proprio la prima formula elettorale che trova applicazione nel Regno Unito.

Il sistema maggioritario, che trova applicazione soprattutto nei paesi di matrice anglosassone, è caratterizzato dalla presenza di un collegio uninominale.

Per collegio uninominale si intende il collegio nel quale è eletto un solo candidato. In ogni collegio uninominale viene eletto il candidato piÚ votato in un unico turno elettorale, determinando la

109

dispersione di tutti gli altri voti e può provocare gravi disparità nella rappresentanza.

I sistemi maggioritari a collegio uninominale si suddividono a loro volta in due sottogruppi: a turno unico e a doppio turno. In quest’ultimo sottosistema, nel caso in cui nessun candidato riesca a superare la soglia del 50% più uno dei voti, i candidati più votati accedono da soli ad un secondo turno, cosiddetto “ballottaggio”.

Per quanto riguarda il sistema elettorale in Inghilterra si è affermato il modello maggioritario uninominale ad un turno, definito first past the post.

In tale sistema la massima importanza è rappresentanza dal fatto che i seggi destinati a comporre la camera bassa corrispondono a collegi aventi un numero non troppo diverso di elettori.

Bisogna sottolineare inoltre che tale sistema, essendo in vigore dal XIII secolo, ha fortemente influenzato sotto il profilo dell’elezione indiretta del Governo la struttura costituzionale britannica.

La formazione del Governo sarà compito del leader del partito che ha acquisito la maggioranza alla Camera dei Comuni; tale maggioranza sarà assoluta, perché il sistema elettorale adottato

110

in Inghilterra, come sostiene C. Cimenti, “rende assoluta in seggi anche una maggioranza relativa in voti”115.

Attraverso il sistema first past the post si assiste a un vero e proprio bilanciamento tra, da un lato i vantaggi in termini di legittimazione

democratica

dei

governanti,

dall’altro

gli

inconvenienti tipici del sistema, quali per esempio la penalizzazione del “terzo partito” a causa della sottorappresentazione dello stesso con un restringimento della competizione effettiva ai soli due partiti maggiori, la possibilità di risultati elettorali in cui ad un maggiore numero di voti non corrisponde un maggior numero di seggi.

Attualmente il territorio del Regno Unito è suddiviso in 659 Costituences ognuno dei quali ha diritto a un seggio alla Camera bassa (collegio uninominale).

In seguito alla emanazione del Redistribution of Seats Act del 1885 vengono fissati dei criteri di massima per impedire che si verifichino eccessive differenziazioni del numero nel rapporto tra popolazione e collegi elettorali introducendo la regola del collegio uninominale.

115

C.Chimenti,Noi e gli altri,Compendio di diritto costituzionale italiano e di elementi comparativi,vol II, sintesi di ordinamenti stranieri, Parte I Gran Bretagna, Stati Uniti, Germania, G.Giappichelli editore,Torino,2004,pag 14

111

Attualmente, come abbiamo già visto, il totale dei 659 seggi è così distribuito: 529 seggi spettano all’Inghilterra, 40 al Galles, 72 alla Scozia, 18 all’Irlanda del Nord.116 Ad ogni collegio è assegnato un seggio cosicché i partiti politici presentano un solo candidato per collegio (sistema delle candidature singole).

La combinazione degli istituti quali, in primo luogo, il collegio uninominale, in secondo luogo il voto singolo, in terzo luogo la candidatura singola, infine la maggioranza relativa (cioè è eletto colui che riesce a raccogliere il maggior numero di voti) produce effetti sia nei confronti del comportamento dei singoli elettori, sia sul comportamento dei singoli candidati.117 Infatti l’elettore in questi sistemi è indotto a votare non solo in base alle sue preferenze politiche e ai suoi interessi, ma anche tenendo conto delle effettive possibilità che i candidati hanno di conquistare il seggio.

116

A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001 117 A. Torre – Regno Unito, Il Mulino, Bologna, 2005, pag 136

112

Segue che votare per un candidato che ha poche o nessuna possibilità di conseguire la maggioranza dei voti significa gettare via il voto, non essendo previsto il recupero dei voti non utilizzati.

Ecco perché in genere l’elettore è spinto alla scelta su due o tre candidati che godono delle maggiori possibilità di successo.

Inoltre tale sistema elettorale ha importanti effetti sia sui programmi, sia sul comportamento politico dei singoli candidati, infatti ciascun candidato è consapevole che, per conquistare il seggio, deve conseguire il 50% più uno dei voti. A tal fine ogni candidato si presenterà alle elezioni con un programma volto a soddisfare le aspettative della maggioranza assoluta degli elettori, l’unica che gli garantisca la conquista dei seggi.

Il criterio della maggioranza relativa svolge un effetto di moderazione sugli schieramenti politici.

Come abbiamo già sottolineato i candidati in questo sistema sanno che la vittoria e la sconfitta sono determinati dalla scelta fatta da parte di quegli elettori cosiddetti fluttuanti, i quali senza un preciso orientamento partitico, sono spinti a dare il proprio voto non in base ad una determinata ideologia o a un determinato interesse,

113

ma in base a considerazioni contingenti di volta in volta considerate.

La legge elettorale inglese quindi può essere considerata altamente manipolativa, infatti essa svolge non solo una accentuata pressione sul comportamento degli elettori, ma indirizza anche la politica generale.

L’effetto generale di questa legislazione elettorale è la creazione di un assetto partitico dualista, cosiddetto sistema bipartitico. È ancora da attribuirsi alla legge elettorale inglese il fatto che di regola esista un partito alla Camera Bassa con la maggioranza assoluta dei seggi.

Nel sistema inglese la competizione elettorale, pur se disposta uniformemente a livello nazionale, resta tuttavia una competizione che si svolge soprattutto a livello dei singoli collegi elettorali, infatti quello che conta non

è la cifra elettorale

complessiva riportata a livello nazionale dai singoli partiti, ma bensì il numero dei candidati vincenti.

114

g) Gli strumenti di democrazia diretta

Appare naturale che in Gran Bretagna la democrazia diretta non abbia ricevuto uno spazio concreto, infatti è resa superflua sia da un sistema caratterizzato da uno stretto collegamento fra governanti e governati, sia dall’efficiente funzionamento delle istituzioni in termini di rendimento.

Tuttavia negli anni ’70, in relazione a questioni di grande rilievo istituzionale per il paese quali, in primo luogo l’adesione all’Unione Europea della Gran Bretagna, verificatasi nel 1975, in secondo luogo il processo di devolution alla Scozia e al Galles, sono stati indetti due referendum che, anche se formalmente risultavano consultivi, tuttavia nelle sostanza avevano effetti decisori.

Segue che anche se il referendum può apparire in contraddizione con la teoria del mandato e il principio di sovranità nazionale, tuttavia le sue finalità puramente consultive fanno si che non si contraddica il principio della sovranità del Parlamento.

115

Un esempio è dato per l’appunto dall’adesione alla Comunità Europea dl 1975 che, accettata dal 97% degli inglesi, fu subito fatta propria dalla Camera dei Comuni.

Un ultimo ragionamento è doveroso. Pur essendo la democrazia inglese il prototipo di democrazia monista, dove esiste un solo organo competente a esprimersi all'interno di un centro unitario di imputazione, tuttavia l'introduzione dei referendum per l'adesione all'Unione Europea e per la devolution scozzese e gallese, rende l'esempio non più emblematico.

h) Il ruolo degli altri partiti (il social democraty party e il liberal party) come terzo potere

L’intero corso del sistema politico dell’Inghilterra è stato caratterizzato dal cosiddetto bipolarismo o bipartitismo.

La domanda che in questa sede ci dobbiamo porre è se il two party sistem sia veramente tale oppure si assista anche in Inghilterra all’avvento di un pluripartitismo.

116

Vi sono infatti nel Regno Unito i tre British Parties, che non sono altro se non i partiti che si rivolgono agli elettori dell’intera Gran Bretagna, ad eccezione dell’Irlanda del Nord.

Abbiamo già approfondito riguardo il principio dello alternanza fra i due maggiori partiti, tuttavia in questa sede è opportuno sottolineare che il partito che sale alla maggioranza dispone di una forza politica molto ridotta rispetto al passato.

Una novità del sistema politico inglese è la comparsa di una terza forza, il liberal democrats, che è nato dalla fusione del partito socialdemocratico liberale e il partito liberale di classica memoria.118 La struttura di questo partito rispecchia i canoni tradizionali del liberalismo, infatti ad un’organizzazione centrale priva di reali poteri fa riscontro una rete di organizzazioni locali.

L’importanza che nel tempo sta acquisendo questa terza forza nel sistema bipartitico inglese può essere espressa da un esempio: nel 1997 tale partito ha conquistato 46 seggi ai comuni, sottraendo significativi consensi ai conservatori.

118

A. Torre – Regno Unito, Il Mulino, Bologna, 2005, pag 145

117

E’ stata la prima volta che dal 1945 che un terzo potere supera la soglia dei 30 seggi.

Accanto al partito del Liberal democrats una serie di altre formazioni partitiche minori trovano affermazione in Gran Bretagna e operano per la conquista di seggi in numerosi collegi: tra essi possiamo ricordare il Green party, il Liberl Party, il Communist Party of Great Britain, il Socialist Worker Party, l’International Marxist Group, il National Front, il Referendum Party (trattasi quest’ultimo di una formazione antieuropeista che ha come fine ultimo quello di dar vita a consultazioni popolari al cui esito subordinare la permanenza di questo paese nell’Unione Europea).

118

CAPITOLO VII

La

trasformazione

delle

strutture

ordinamentali del Regno Unito: il processo di devolution

e

Fenomeno

del

la

sua Local

regionalizzazione.

Government

e

Il il

trasferimento di poteri a territori caratterizzati da una identità nazionale autonoma.

a) La sfida alla sovranità del Regno Unito

Secondo Peter Leyland, dagli anni 90' si assiste alla costruzione di un nuovo tipo di Stato, perché vi è un nuovo tipo di costituzione, la cosiddetta costituzione multistrato ( o multi-layered

119

costitution), con un governo multi-levelle:

da un lato

una

Governance di livello superiore, (Unione Europea), dall'altro una Governace di livello inferiore (devolution).119 Prima della introduzione della devolution del 1998 il Regno Unito era considerato uno Stato Unitario centralizzato, la devolution però ha conferito un'autonomia al Galles, all'Irlanda del Nord, alla Scozia e a Londra.

Per quanto riguarda la

politica estera del Regno Unito

l'avvicinamento all'Europa si è realizzato per gradi a causa delle resistenze da parte degli euroscettici che vedevano con sfavore l'ingresso di questo Paese nella Comunità Europea.

Alcuni

giuscomparativsti,

quali

per

esempio

Torre,

sostengono che nel Regno Unito una sfida interna al Paese (la devolution) e una sfida esterna (l'ingresso nell'Unione Europea) possono mettere in discussione la sovranità del Regno Unito anche a causa del processo fenomenologico del superamento dello StatoNazione che è in corso in tutta Europa.120

119

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino, pag 186 e ss.

120

A. Torre – Regno Unito, Il Mulino, Bologna, 2005, pag 149ss

120

b) Il processo di devolution

E' solo negli anni 60' che la questione della devolution prende piede nel Regno Unito, ma quest'ultima non fa parte di un disegno costituzionale unitario.

Al contrario è necessario prendere in considerazione gli eventi in relazione alla storia peculiare di ciascuna Nazione.

Infatti la Scozia è stata unita al resto del paese con l'Act of Union del 1707, anche se alcuni aspetti del sistema scozzese mai furono completamente integrati.

Al contrario il Galles è legato all'Inghilterra con l'Act of Union del 1536 e ne ha in comune le istituzioni, pur mantenendo una forte identità linguistica e culturale.121 Infine l'Irlanda del Nord ha le sue tradizioni, distinte e conflittuali, che il sistema di condivisione dei poteri cerca di riconciliare. La devoluzione del potere varia infatti in relazione a ciascuna Nation.

La legislazione sulla devolution ha dato vita ad una distribuzione asimmetrica delle competenze, ne è la riprova la 121

Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005

121

distinzione del grado dei poteri attributi al Parlamento Scozzese e a quello dell'assemblea del Galles e dell'Irlanda del Nord.122 Ecco perché è necessario trattare gli effetti della devolution separatamente per ciascun territorio.

c) La devolution Scozzese

In Scozia, grazie anche alla sua tradizione nazionalista, maggiore è stato il sostegno in favore della devolution.

La rivendicazione dell'indipendenza economica scozzese da parte dei nazionalisti è scaturita da un lato in seguito alla scoperta di riserve di petrolio e di gas in questo territorio, dall'altro in seguito all'adesione britannica alla Comunità economica Europea veniva infatti rivendicata la pretesa di una Scozia indipendente all'interno dell'Europa.123 Grazie all'emanazione nel 1999 dello Scotland Act viene creato un Parlamento al quale è stato 122

attribuito il potere di

A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001 123 Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005

122

approvare leggi primarie in date materie, quali per esempio sanità, istruzione, formazione professionale, enti locali, edilizia, sviluppo economico, diritto civile e penale, trasporti, pesca, foreste, sport, cultura ed arti, mentre le materie che non rientrano in

questo

gruppo sono di competenza del Parlamento di Westminster.

Nel caso in cui il Parlamento scozzese, nell'adottare un atto, ecceda i propri poteri, la competenza è affidata al judicial committee del privy council il quale, se lo ritiene opportuno, può annullarli.

Per quanto riguarda il sistema elettorale scozzese cosiddetto additional member system, questo si basa sull'elezione di un deputato di circoscrizione per ciascuno dei 73 collegi elettorali preesistenti nelle circoscrizioni scozzesi, più 56 membri regionali aggiuntivi.124 Ogni elettore ha il diritto di esprimere due voti, uno per il candidato regionale e uno per il candidato del collegio regionale.

Il sistema elettorale è caratterizzato da una struttura che tende ad assicurare un numero di seggi proporzionale ai voti popolari espressi a favore di ogni partito.

124

A. TORRE Regno Unito – Bologna, IL MULINO 2005

123

Il Parlamento scozzese è composto da un'unica camera di 129 membri e dura in carica per quattro anni.

La costituzione del Governo avviene dopo che il Parlamento scozzese ha nominato il First Minister. È importante sottolineare come, nel caso in cui i membri del Parlamento non riescano nella nomina di un candidato, il President Officer individua il candidato sulla base di una negoziazione con i partiti. Il First Minister, una volta accettata la carica, nomina i ministri selezionandoli fra i membri del Parlamento.

Come già sottolineato, il Parlamento scozzese ha la facoltà di approvare leggi primarie solo nei limiti della propria competenza.

Le proposte di legge possono essere presentate in primo luogo dai ministri (executive bills), in secondo luogo dai membri del Parlamento (members bills), in terzo dalle commissioni parlamentari (committee bills).125 Un tema di importanza fondamentale è il conferimento di poteri di imposizione fiscale al Parlamento di Edimburgo. Infatti, nel referendum avvenuto in Scozia per l'approvazione della

125

Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005

124

devolution, era presente un secondo quesito riguardante il potere di introdurre imposte da parte del Parlamento.

La Parte IV dello Scotland Act contiene le attribuzioni al Parlamento scozzese in materia di imposta, tuttavia queste risultano essere estremamente limitate.

d) Devolution gallese

Al contrario della Scozia il Galles fu integrato all'Inghilterra ai fini giuridici e amministrativi fin dal Medioevo. Il movimento nazionalista

Gallese

nasce

con

l'intento

di

ottenere

un

riconoscimento della propria identitĂ nazionale, della lingua e della cultura gallese.

Il referendum del 1998 raggiunse la maggioranza minima dei voti, cioè il 50,1%, per attuare il Government of Wales Act. Tale Act istituisce una assemblea monocamerale del Galles composta da 60 membri e della durata di quattro anni.

Il sistema elettorale Gallese è simile a quello Scozzese, infatti è previsto un seggio per ciascuno dei 40 collegi elettorali, e

125

quattro

per

ciascuna

delle

cinque

circoscrizioni

elettorali

dell'assemblea.

All'assemblea del Galles competono le decisioni nelle materie di sua competenza e l'esercizio del controllo sull'esecutivo tramite commissioni permanenti, tuttavia non può approvare legislazione primaria.

Quindi è competenza del Segretario di Stato per il Galles far approvare la legislazione gallese passando per il Parlamento di Westminster;

alla

Welsh

Assembly

comunque

compete

la

legislazione secondaria.

Infatti una differenza essenziale con il Parlamento Scozzese è data dal fatto che, mentre quest'ultimo ha una competenza generale sulle materie riservate, all'Assemblea del Galles i poteri sono conferiti per materie specifiche quali: pesca e alimentazione, agricoltura

e

questioni

ambientali,

sviluppo

economico

e

industriale, trasporto, difese fluviali e lingua gallese.126 Invece, per quanto riguarda l'esecutivo, si forma in seguito a un'elezione, infatti i membri dell'assemblea neoeletti votano il First Secretary, quest'ultimo, una volta eletto forma l'executive committee

126

A. TORRE Regno Unito – Bologna, IL MULINO

126

of assembly secretaries. La composizione di quest'ultima assemblea può derivare da proposte sia di un partito sia di una coalizione di partiti. È importante ricordare la commissione Richard istituita nel 2002 con lo scopo di perfezionare i poteri della Welsh Assembly e conferire a quest'ultima una competenza legislativa sulla falsa riga di quella Scozzese.

e) L'Irlanda del Nord

I rapporti fra Irlanda ed Inghilterra, sono stati sempre caratterizzati da episodi di terrorismo sfociati nel secolo passato in una guerra civile.

Il Northern Ireland Act prevede un’assemblea eletta direttamente, composta da 104 eletti ogni 4 anni, con il metodo del singolo voto trasferibile.127

127

Leyland – Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, a cura di Nino Olivetti Rason e Lucio Pegoraro, Giappichelli ed, Torino, 2005 A. Barbusco, F. Furlan, M. Iacometti, C. Martinelli, G. E. Vigevani, M.P. Viviani Schlein – Costituzioni comparate, Giappichelli Ed, Torino 2001

127

La legislazione adottata dall’assemblea richiede la sanzione regia. Essa comprende tutte le materie ad eccezione sia di quelle inderogabili (entreched matters) comprendenti le materie aventi rilievo costituzionale, sia di quelle escluse (excepted matters, ovvero moneta, difesa, ecc.).

Il sistema di governo nord-irlandese è collegato a quello della Repubblica d’Irlanda, ma anche al Regno Unito. Il NorthSouth Ministerial Council riunisce membri dell’esecutivo nordirlandese e rappresentanti del Governo dell’Eire. Il British-Irish Council, composto da funzionari nord-irlandesi e britannici, ha lo scopo di raccordare le politiche pubbliche a livello regionale e centrale.

f) La devolution-regionalizzazione progettata per l'Inghilterra

Per quanto riguarda la devolution inglese il processo sembra escludere la possibilità della costituzione di un singolo Parlamento di Inghilterra, una soluzione che di fatto tramuterebbe il Regno

128

Unito in stato federativo, indebolendo ulteriormente il Parlamento di Westminster, nel quale l'odierna devoluzione ha suscitato problemi di non semplice risoluzione.

Alcuni studiosi propongono la formazione di macro-regioni in sostituzione delle Regional Development Agency, agenzie che operano su scala territoriale e forniscono la base per un autogoverno regionale che, attraverso una serie di consultazioni locali previste dal Regional Assemblies Act del 2003, dovrebbe dar vita, anche in Inghilterra, a una devolution piena.128 Tuttavia solo le grandi aree industriali corrispondenti alle future regioni Nord East, Nord West e Yorkshire and the Humber, presentano caratteri che potrebbero rendere favorevole una regionalizzazione di tipo evolutivo.

128

A. TORRE Regno Unito – Bologna, IL MULINO 2005

129

CAPITOLO VIII

Profili

comparatistici

del

modello

maggioritario: L'Italia si dirige verso il modello di Westminster?

a) La questione istituzionale in Italia: la ricerca di una forma di governo che funzioni

Non ci si può solo affidare all'ingegneria costituzionale comparata per modellare il sistema politico costituzionale italiano e per edificare una democrazia rappresentativa riformando i rapporti tra le sue istituzioni. 129 Nella ricerca del possibile

innalzamento dei

livelli di

governabilità è necessario quel “sentimento” di

diffusa

129

R.Leo,F.Fichera,Modelli istituzionali e riforma della costituzione,Il Mulino,Bologna,1999 pag107

130

ammirazione verso i modelli attraverso i quali

in altri sistemi

costituzionali trovano applicazione i rapporti tra le varie istituzioni e il loro modo di governarsi.130 Nel nostro caso specifico l'attenzione è rivolta verso il tentativo da parte della dottrina giuscomparativista italiana

di

applicare nel nostro Paese il modello maggioritario inglese (noto come modello di Westminster) al fine di riformare l'attuale forma di Governo cercando di dotare il Paese di un efficiente governo democratico.

Due premesse sono d'obbligo, non solo riguardo al nostro tentativo di comparazione, ma anche in relazione ad ogni tentativo di trapianto di un modello costituzionale da un Paese all'altro.

Innanzitutto bisogna considerare che ciascuna forma di governo, e quindi anche quella Italiana, nel suo concreto funzionamento trova rispondenza non solo nei caratteri essenziali specifici del proprio modello, ma anche nella realtĂ storica in cui trova o ha trovato applicazione.

130

R. Leo, G. Pitruzzella – Modelli istituzionali e riforma della Costituzione, Il Mulino, Bologna 1999, pag 107

131

b) Il principio maggioritario e la riforma costituzionale Italiana

Nell'analisi del modello maggioritario dobbiamo prendere le mosse dalle caratteristiche necessarie da un lato per individuare tale modello, dall'altro per conoscere il suo funzionamento.

I risultati a cui si perviene da tale analisi non possono non prendere in considerazione la brillante descrizione di Aredent Lijphart, il quale riconosce che il modello di Westminster può trovare applicazione solo alla presenza di nove caratteristiche irrinunciabili per descrivere l'ideal-tipo di riferimento, anche se queste ultime necessitano di adattamenti a causa delle differenti dinamiche interne tra il modello maggioritario e quello italiano.131 Tale argomento è stato approfondito anche da O. Chessa, nel suo saggio La democrazia maggioritaria nell'interpretazione costituzionale della forma di governo, nel quale vengono riadattati gli elementi salienti del modello di Westminster per applicarli poi ad un esperienza qualitativamente diversa come la nostra.132

131

A.Ljiphart,Le democrazie contemporanee,Il Mulino,Bologna,1988 O.Chessa,La democrazia maggioritaria nell'interpretazione costituzionale della forma di Governo,in Dir.Pubbl.1/2004 pag 22 132

132

Il percorso della nostra indagine conoscitiva ci spinge verso una configurazione di tali caratteristiche fondamentali per la definizione di democrazia maggioritaria, le quali sono state approfondite nei capitoli precedenti, riportando di seguito quindi solo un elencazione: 1.

Sistema elettorale maggioritario uninominale e

competizione elettorale di tipo bipartitico; 2.

designazione elettorale del Premier e preminenza

del principio monocratico in seno al Governo; 3.

governi di legislatura, monopartitici o basati su

accordi di coalizione, ma non postelettorale; 4.

istituzionalizzazione della funzione oppositoria

della minoranza; 5.

il potere del Premier di scioglimento anticipato

delle camere; 6.

principio maggioritario come regola per eleggere

e per governare.

Riguardo alla scelta del sistema elettorale è oramai una verità consolidata che questa ultima assuma importanza notevole per il funzionamento della democrazia.

133

In Italia nel 1993 si è assistito al varo di una riforma elettorale ispirata al principio maggioritario, ma quest’ultima non ha trovato riscontro nelle dinamiche costituzionali e non ha portato ai risultati voluti, infatti già nel 2005 è stata sostituita da una legge che prevede un sistema proporzionale.133 Le difficoltà di funzionamento del parlamentarismo compromissorio, la crisi dei partiti, la crescente ingovernabilità e instabilità dei Governi sono le cause dell'avvicinamento dell'Italia alla democrazia maggioritaria.

Con il referendum del 1993 si interrogò il corpo elettorale sulla possibile modifica della disciplina del sistema elettorale ispirata a una sua trasformazione in senso maggioritario, ottenendo una delle più elevate percentuali di si nella storia italiana ( 80% dei consensi).

Il risultato di tale referendum diede vita alla modifica del sistema elettorale con l'introduzione in quest'ultimo di un sistema misto prevalentemente maggioritario: a) il 75% dei seggi veniva attribuito in collegi uninominali con il maggioritario a turno unico;

133

R.Bin, G.Pitruzzella,Diritto costituzionale,Giappichelli,Torino,2010

134

b) il 25 % dei seggi veniva attribuito con metodo proporzionale.

Tuttavia, come abbiamo accennato in precedenza, una nuova riforma ha nuovamente modificato il nostro sistema proporzionale con la Legge 270/2005 che ha introdotto un sistema elettorale proporzionale.

PerchĂŠ non si sono raggiunti i risultati promessi con il sistema elettorale maggioritario?

Per trovare una risposta basta analizzare il comportamento dei partiti di ciascuna coalizione (nel periodo successivo alla riforma) i quali, concludendo accordi preventivi per la scelta del nome da candidare in ciascun collegio uninominale, ripartivano le candidature tra le componenti della coalizione mantenendo una frammentazione dei partiti stessi .134

134

R.Bin, G.Pitruzzella,Diritto costituzionale,Giappichelli,Torino,2010

135

c) La nomina del Primo Ministro nell'esperienza inglese e italiana.

Con la riforma del 1993 si ha l'affermazione in Italia di una competizione elettorale bipolare, la quale ha portato con se la designazione elettorale del Premier, dirigendo il nostro Paese verso il modello delle democrazie immediate.

Si tratta della seconda caratteristica del nostro elenco, la quale abbiamo visto essere essenziale per poter inquadrare una forma di Governo nel modello maggioritario.

Tuttavia la nostra Costituzione esclude che il corpo elettorale possa scegliere in maniera formale il Presidente del Consiglio, ma la stessa disciplina costituzionale ( vedi artt 92-9394) risulta comunque non incompatibile con l'investitura popolare del vertice del potere esecutivo.135 Invece nel modello britannico, caratterizzato da una competizione

politica

bipartitica,

135

è

attraverso

un

regola

S. Merlini – Il governo parlamentare in Italia. Lezioni, Giappichelli ed. Torini 2007, pag 234 ss

136

convenzionale che il leader del partito che vince l' elezioni è nominato Premier.136 La Regina è in linea di principio libera di scegliere e di nominare i ministri del suo governo; quest'ultima, in base ad un’altra costitutional convention, nomina quelli i cui nomi le sono indicati dal Premier.

Infatti per consuetudine è nominato a tale carica dal Sovrano il leader del partito che ha vinto le elezioni.

Di fatto il Sovrano avrebbe una certa discrezionalità, non solo nel caso in cui nel post-elezioni non vi fosse una maggioranza certa (ipotesi assai remota in Gran Bretagna), ma anche quando vi sia l'assenza di un vero proprio leader nella maggioranza, ad esempio per effetto di un repentino ritiro dalla vita politica. 137 Anche nel nostro Paese la competizione politica sta diventando

tendenzialmente

bipolare

con

due

schieramenti

contrapposti (ciascuno con un proprio Leader), tuttavia nella formazione del Governo l'elettore non vota formalmente per il Capo del Governo ma per i candidati ai seggi parlamentari.

136

G. De Vergottini – diritto costituzionale comparato, 6° ed, vol. I CEDAM 2004 C.Chimenti Noi e gli altri Compendio di diritto costituzionale iataliano e elementi comparativi,vol II Sintesi di ordinamenti stranieri Parte I Gran Bretagna, Giappichelli, Torino,2004 137

137

Segue che quando gli elettori votano per un candidato del collegio per l'elezione del Parlamento, di fatto scelgono la maggioranza e il suo leader che viene nominato Premier.

La conseguenza immediata di questa logica bipolare della competizione elettorale è una personalizzazione della politica italiana con l'attribuzione al Premier di un ruolo di supremazia nel Governo.138 Un’altra differenze essenziale tra l'esperienza costituzionale britannica e la nostra risiede nel fatto che, mentre nel Regno Unito il Premier è il leader del partito maggioritario, il quale grazie al controllo del partito può esercitare una influenza dominate sia sulla maggioranza parlamentare sia sugli altri membri del governo, in Italia invece non c'è una coincidenza tra Leadership di partito e Premiership: un esempio è quello del “partito democratico”, formato attraverso un processo di confluenza tra la Dc e la Margherita, nel quale è rimasta comunque una scissione tra l'allora leader di partito (Walter Veltroni) e l'allora Primo Ministro (Romano Prodi).139

138

R. Leo, G. Pitruzzella – Modelli istituzionali e riforma della Costituzione, Il Mulino, Bologna 1999 139 R.Bin, G.Pitruzzella,Diritto costituzionale,Giappichelli,Torino,2010

138

A proposito della risoluzione delle crisi di Governo in Italia il Presidente della Repubblica dispone di due poteri: in primo luogo il potere di nomina del Presidente del Consiglio, in secondo luogo il potere di scioglimento anticipato del Parlamento senza la necessitĂ di aspettare la fine della legislatura.

Per quel che riguarda il primo potere, cioè il potere di nomina del Primo Ministro da parte del Presidente della Repubblica, fase necessaria nel procedimento di formazione del Governo, si può notare che, sebbene quest'ultimo risulta condizionato per effetto della designazione elettorale ( anche se non in maniera formale) del Premier, tuttavia ciò non significa che il Capo dello Stato sia sottoposto ad un vincolo giuridicamente rilevante con il divieto di nominare come Primo Ministro un candidato diverso da quello indicato dal partito o dalla coalizione che ha vinto le elezioni.

Pur trattandosi di un vincolo formale la nomina da parte del Capo dello Stato pare una scelta obbligata dalla maggioranza parlamentare che, in caso di nomina di un candidato diverso da quello scelto dal corpo elettorale, non sarebbe disposta a concedere la fiducia parlamentare.

139

Tuttavia questa regola non si può accettare in maniera assoluta perché, come ogni regola, presenta le sue eccezioni che nascono sia da quelle vicende quali morte, impedimento permanente, condanna penale, sia da difficoltà emerse in seno al partito vittorioso alle elezioni che non trovano altra soluzione se non il ritiro del candidato espressione della maggioranza.140 In Gran Bretagna invece una delle convenzioni più importanti del sistema riguarda il comportamento tenuto dal Sovrano nel caso in cui nessun partito ottenga la maggioranza assoluta dei seggi in Parlamento (hung Parliament); in questa ipotesi la Regina dà la veste di Premier al Leader del partito che ha ottenuto il maggior numero di seggi dando vita ad un governo di minoranza.141 In tale caso si assiste ad un riacquisto da parte della Regina di una discrezionalità nell'esercizio delle prerogative regie, per cui la nomina potrebbe ricadere sul leader di un

partito minore

coalizzato con un altro partito che insieme superino i consensi del partito di maggioranza relativa.

140

O. CHESSA La democrazia maggioritaria nell'interpetazione costituzionale della forma di governo, in Dir. Pubbl. 1/2004 141 G. De Vergottini – diritto costituzionale comparato, 6° ed, vol. I CEDAM 2004

140

d) La questione dello scioglimento anticipato del Parlamento in Italia: profili comparativistici con il modello di Westminster.

Ora

dobbiamo

analizzare

come

la

questione

scioglimento anticipato delle Camere assume

dello

rilevanza in

Inghilterra e in Italia Nei

sistemi

caratterizzati

dal

parlamentarismo

maggioritario, come nel caso inglese, l'atto regio di scioglimento del Parlamento è una mera ratifica di una decisione del Governo, in maniera più specifica del Premier. Segue che il potere di sciogliere la Camera Bassa è formalmente attribuito alla Corona, ma sostanzialmente spetta al Primo Ministro. Anzi per convenzione costituzionale il Premer può scegliere il momento che gli appare più opportuno, cioè il momento più propizio per il proprio partito politico, quando la situazione sia tale da lasciare ragionevolmente prevedere che il responso delle urne gli sarà più favorevole.142

142

P.G.Lucifredi,appunti di diritto costituzionale comparatovolII,sesta edizione,Giuffrè,Milano,1992

141

Il Consiglio privato della Corona (privy council) è l’organo in cui il Sovrano adotta formalmente certi provvedimenti normativi che in realtà sono decisi dal governo. (Orders in Council).

In Italia, dove è costante la creazione di Governi postelettorali almeno fino al 1993 attraverso l'accordo dei partiti, il potere del Presidente della Repubblica di scioglimento anticipato delle Camere ha una funzione politico istituzionale sostanzialmente diversa da quella del Monarca Inglese, quella di intermediatore politico in caso di crisi.

Ma nell'esperienza costituzionale italiana si assistito negli anni 90' al passaggio a logiche maggioritarie che comportano un ridimensionamento del ruolo del Capo dello Stato che non può fare altro se non sanzionare le scelte del corpo elettorale, salvo i casi di rottura o formazione di un nuovo Governo nei quali si ha una riespansione del ruolo di intermediatore politico.

Ma se andiamo più affondo sulla questione dello scioglimento anticipato in Italia e nel Regno Unito è subito evidente l'insieme di analogie derivanti: in primo luogo dal appartenenza di entrambi i Paesi alla forme di Governo parlamentare ( prevalenza dell'esecutivo

quella

inglese,

142

parlamentare

a

debole

razionalizzazione quella italiana); in secondo luogo, come scrive Chessa,

nel

suo

saggio

La

democrazia

maggioritaria

nell'interpretazione costituzionale della forma di governo, dal principio costituzionale non scritto in tema di scioglimento anticipato che è il medesimo per entrambe i paesi: “chi decide la fine anticipata della legislatura è sempre e solo il Parlamento, attraverso la volontà delle forze politiche maggioritarie. Con la sola differenza che in Gran Bretagna era ed è sufficiente la volontà del partito di Governo che da solo controlla la maggioranza assoluta dei seggi della House of Commons; mentre in Italia era ed è necessario l'accordo della maggioranza di tante forze politiche quante

ne

occorrono

per

raggiungere

una

maggioranza.

Maggioranza di Governo nel primo caso, Maggioranza trasversale nell'altro”.143

Dobbiamo

considerare

che

dalla

dottrina

maggioritaria lo scioglimento anticipato è stato configurato come un estrema misura, infatti solo se il Parlamento non è in grado di esprimere nessuna maggioranza e quindi nessun Governo si procede allo scioglimento stesso.

143

O.Chessa,La democrazia maggioritaria nell'interpretazione costituzionale della forma di Governo,in Dir.Pubbl.1/2004

143

Ma quali sono i presupposti per lo scioglimento anticipato del Parlamento?

La risposta è data dalla dottrina costituzionalistica la quale afferma che lo scioglimento anticipato si ha quando il Parlamento è impossibilitato a funzionare correttamente in quanto incapace di formare una maggioranza.

Segue che si può parlare in entrambe le ipotesi

di

“autoscioglimento” nella misura in cui sia la maggioranza a decidere anche se, nel caso dell'Italia, sia frutto di una maggioranza diversa da quella che ha dato la fiducia al Governo.

Se ne desume che i poteri del Capo dello Stato così come quelli della Regina sono ristretti all'espressione formale di una decisione Parlamentare.

Vi sono altre tre considerazioni utili per la comprensione della questione del potere di scioglimento anticipato in chiave comparativistica : a) la prima nasce dalla constatazione che nel caso in cui il Leader sia espressione della maggioranza, la quale appoggia le sue scelte, allora in questo caso l'esercizio di questo potere è espressione dell'esecutivo;

144

b) la seconda descrive il potere del Parlamento di “autoscioglimentoâ€? come il risultato innanzitutto del trapasso dal dualismo della monarchia costituzionale al monismo del governo Parlamentare e poi dell'affermazione della sovranitĂ Parlamentare; c) la terza nasce dal fatto che l'attribuzione di questo potere in capo al Premier inglese nasce dall'indirizzo politico unitario espresso attraverso il raccordo governo/maggioranza parlamentare, tipico del parlamentarismo maggioritario.144

e) Lo statuto dell'opposizione: una riforma possibile in Italia ?

Per statuto dell'opposizione si intende l'insieme dei poteri attribuiti all'opposizione per svolgere la funzione di controllo critico dell'operato del Governo.145 In Italia in seguito alle riforme elettorale del 1993 sono state introdotte una dinamica bipolare del sistema politico e una 144

O.Chessa,La democrazia maggioritaria nell'interpretazione costituzionale della forma di Governo,in Dir.Pubbl.1/2004 pag 34 145 R.Bin, G.Pitruzzella,Diritto costituzionale,Giappichelli,Torino,2010 pag 213

145

trasformazione del funzionamento della forma di Governo, che (come abbiamo sottolineato) si sta dirigendo verso il modello di Westminster.

In questo contesto un autorevole dottrina ha proposto l'applicazione

in

Italia

di

uno

statuto

dell'opposizione

parlamentare.146 La definizione di statuto dell'opposizione, che abbiamo brevemente cercato di spiegare, è il più delle volte confusa con quella di tutela delle minoranze contro il pericolo della “tirannia della maggioranza”. Chi ottiene la maggioranza infatti può utilizzarla per adottare provvedimenti che eliminano i soggetti rimasti in minoranza, situazione che si verifica spesso in quei sistemi pluralistici dove i gruppi politici sono stabili e organizzati.

La domande a cui rispondere sono innanzitutto se è vero che lo statuto dell'opposizione esprime un concetto diverso da quello di tutela delle minoranze, poi se la risposta risulta essere affermativa dobbiamo indagare sul come questi due concetti divergono.

Questa confusione concettuale nasce in seguito all'imporsi nel nostro ordinamento di una logica politica bipolare, la quale ha 146

G.G. Carboni – Alla ricerca di uno statuto per ‘opposizione parlamentare, Giappichelli ed., Torino 2008

146

reso inadeguati i meccanismi di tutela delle minoranze previsti in Costituzione.

Ecco perché per rispondere alle nostre domande prendiamo come riferimento il modello di Westminster dove il principio dell'alternanza

alla

guida

del

Paese,

cioè

l'aspettativa

dell'opposizione di trasformarsi in governo, trova le sue basi in primo luogo nel sistema politico bipartitico, in secondo luogo nel modello elettorale maggioritario.

Di conseguenza, come reso chiaro da Leyland, il Governo dell'opposizione

si

presenta

come

potenziale

Governo

in

aspettativa. 147 Abbiamo

già

visto

come

in

Inghilterra

il

ruolo

dell'opposizione può essere distinto in:

a) opposizione-funzione, esercizio della funzione da parte del partito di opposizione, e quindi del leader di opposizione, sia di controllare l’operato del governo, sia quella di condizionare e influenzare l’indirizzo politico sulla base di un diverso programma in vista di una futura sostituzione della compagine governativa; 147

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito,Giappichelli, Torino,pag74

147

b)

opposizione-organizzazione,

cioè

un

sistema

organizzativo e amministrativo, o meglio un apparato burocratico, il quale trova collocazione all'esterno del Parliament e prende il nome di Governo Ombra ( Shadow Cabinet).148 Di conseguenza è vero che nel Regno Unito, per consuetudine, diventa Premier il leader del partito che vince le elezioni, ma decisive sono anche le funzioni svolte dal leader dell'opposizione.

Il partito di opposizione, al fine di svolgere e contrapporre il suo programma politico, necessità: in primo luogo

di tempi

garantiti nel dibattito parlamentare al pari della maggioranza, in secondo luogo di una rappresentanza in tutte le commissioni parlamentari.

L'estremo rilievo della funzione dell'opposizione ha consentito una formalizzazione della posizione costituzionale del leader dell'opposizione. Infatti sia con il Ministers of Crown Act del 1937 e il successivo Ministerial Salaries Act del 1995, grazie anche all'assimilazione alla funzione esercitata dal Premier, si verifica una

148

G. De Vergottini – diritto costituzionale comparato, 6° ed, vol. I CEDAM 2004

148

“istituzionalizzazione dell'opposizione”, o come dice P.Leyland, un opposizione ufficiale.149 Questo comporta che il capogruppo parlamentare e il leader dell'opposizione sono stipendiati per la funzione che svolgono, ulteriore segno questo del riconoscimento istituzionale del loro status.150 Al contrario in Italia è improprio parlare di statuto dell'opposizione, o meglio di opposizione-organizzazione, fino a quando le singole minoranze politiche rimangono distinte e non unificate in un unico organismo, un “Govermo Ombra” al pari dello Shadow Cabinet inglese, sotto la guida del leader dell'opposizione.

A tale dato organizzativo per la realizzazione di uno statuto dell'opposizione nel nostro Paese è necessaria l'attribuzione a quest'ultima di adeguati poteri quali: in primo luogo il riconoscimento

del

ruolo

del

capo

dell'opposizione

nella

formazione dell'ordine del giorno del Parlamento, in secondo luogo il potere di chiedere l'istituzione di commissioni di inchiesta; infine la disponibilità di adeguate strutture organizzative di sostegno e la possibilità del Leader dell'opposizione di poter parlare, con tempo 149 150

P.Leyland, Introduzione al diritto costituzionale del Regno Unito, Giappichelli, Torino, Idem cit pag 84

149

equivalente, nelle sedute in cui prende parola il Presidente del Consiglio.

f) La trasformazione istituzionale del sistema politico e il ruolo del Presidente della Repubblica

Abbiamo più volte sottolineato che in Italia il sistema dei partiti sta attraversando una fase di crisi e ristrutturazione; proprio in queste circostanze il ruolo del Presidente della Repubblica assume una centralità nella forma di governo, perché Governi instabili e

Parlamenti delegittimati vedono in lui una figura

istituzionale su cui poggiarsi e trarre quel minimo di autorevolezza.

Tuttavia queste dinamiche politico istituzionali tendono ad attribuire al Capo dello Stato un ruolo politico anche se si tratta di un organo politicamente irresponsabile e privo di collegamento con il corpo elettorale.

Le tendenze odierne dell'assetto costituzionale potrebbero dunque sfociare da un lato nel considerare il Capo dello Stato come “struttura governante”, dall'altro nel recupero, da parte degli organi

150

dell'indirizzo politico e dei partiti, della legittimazione e della capacitĂ decisionale e allora il Capo dello Stato sarebbe ricondotto a un ruolo di tipo garantistico.

Quest'ultima tendenza si verifica in caso di consolidamento nel sistema Italiano del parlamentarismo maggioritario che trasferisce al corpo elettorale le scelte di fondo sulla formazione delle maggioranze e dei Governi ed esclude o rende eccezionali le crisi (si parla in questo caso di Governo di Legislatura), con la drastica limitazione delle sfere di intervento presidenziale.

g)

L'Italia

si

dirige

verso

il

modello

di

Westminster?

Ma è possibile affermare che in Italia si sta affermando il parlamentarismo maggioritario ?

151

Il fine della nostra ricerca è capire riprendendo le parole di Oreste Massari: “Se siamo usciti dal modello consociativo ( o meglio proporzionale) e siamo entrati in quello maggioritario.”151 La debolezza e le contraddizioni del bipolarismo italiano riflettono la fatica ad affermarsi nel nostro ordinamento delle caratteristiche che, come più volte sottolineato, sono necessarie per poter parlare di modello maggioritario.

Delle caratteristiche del modello di Westminster per ora si è affermato nel nostro Paese solo il principio dell'alternanza, mancano però due partiti o due coalizioni di partiti

tra loro

alternativi, ovvero due leader politici in competizione tra loro per ottenere la titolarità del sistema politico.

In Italia invece si tende in un logica proporzionale ad incentivare l'accordo tra i partiti, i quali concorrono ciascuno per conto proprio per conquistare i seggi parlamentari che attestano la forza politica di cui ogni partito dispone.

151

Partiti, bipolarismo e democrazia maggioritaria in Italia di Oreste Massari di pubblicazione in Perrotta C. (a cura di), Il mondo sociale: scritti in onore di Umberto CerroniLecce, Manni Editore, 2004

152

Segue che in Italia non si è finora assistito a Governi di legislatura, ma questi ultimi sono stati di fatto Governi di coalizione classici.

Per quel che concerne il

sistema elettorale italiano,

dobbiamo ricordare come è stato più volte modificato nel corso degli eventi senza però andare di pari passo con una riforma delle istituzioni.

Un’altra caratteristica del Modello di Westminster è che i due partiti o due coalizioni di partiti tra loro alternativi sono considerati legittimati a governare non solo in nome del voto popolare ma anche in virtù della condivisione di un quadro di valori e di regole assunti come comuni. E’ quest’ultima condizione che evita la possibile degenerazione del principio maggioritario, la concentrazione del potere nelle mani del potere esecutivo, cosiddetta “tirannia della maggioranza”.

Questa possibile degenerazione è evitata nel caso dei sistemi parlamentari maggioritari, come nel caso dell'Inghilterra, da un lato attraverso

la

limitazione

del

potere,

dall'altro

attraverso

l'istituzionalizzazione del partito dell'opposizione e del suo leader.

153

Secondo Massari la democrazia maggioritaria italiana presenta numerosi difetti: in primo luogo istituzionali in quanto, come è stato detto in precedenza, in Italia alla riforma del sistema elettorale non è seguita una riforma costituzionale; in secondo luogo politici in quanto il sistema partitico italiano risulta frammentato e ciò è in evidente contrasto con il modello maggioritario; infine culturali, cioè nel

modo di intendere la

responsabilità politica, tali da non poter essere surrogati da un contraddittorio e mal funzionante sistema elettorale.

154

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