Pisa, 27 gennaio 2016 Prot. n. 7215
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Al Sig. Governatore della Banca d’Italia Dr. Ignazio Visco
e, per conoscenza, -
Al Presidente nazionale dell’ANCI On. Piero Fassino
OGGETTO: Criticità rilevate nel rapporto con soggetti prestatori di polizze fideiussorie per pagamento di oneri di urbanizzazione dilazionati e
a
garanzia
di
opere
da
eseguire
a
scomputo.
Richiesta
di
rafforzamento del sistema d’informazioni e di vigilanza preventiva.
Signor Governatore, il Comune di Pisa ha dovuto richiedere alla Banca d’Italia, Servizio Supervisione Intermediari Finanziari, informazioni relative a polizze fideiussorie con note del Dirigente de Servizio Edilizia Privata Prot. n. 75807 del 29 ottobre 2015 e n. 80820 del 18 novembre 2015 e, anche ad esito delle risposte riscontrate, nell’ambito di un indagine
interna
all’amministrazione
disposta
per
direttiva
dello
scrivente, ha dovuto esporre segnalazioni all’autorità giudiziaria delle criticità rilevate. Lo scorso sabato 23 gennaio 2016 l’autorevole quotidiano “Il Sole 24 Ore”, in un articolo intitolato “Enti locali, allerta su false fideiussioni” scriveva che “nonostante il grado di attenzione degli organi di vigilanza, i casi di truffa in cui soggetti non autorizzati rilasciano false fideiussioni continuano a perpetrarsi. Con la crisi del credito esplosa negli ultimi anni, le banche hanno scelto via via di uscire da questo mercato e rilasciano con difficoltà fideiussioni e le attività criminose trovano terreno fertile nella complessità del quadro normativo che regola il 1
settore. Ora se Bankitalia interviene con ispezioni e sanzioni su una banca vigilata l’intervento può avere una sua efficacia, ma su soggetti «patologici» (che aprono e chiudono una società dietro l’altra) il provvedimento spesso giunge quando i buoi sono scappati”. Questa frase sintetizza bene la situazione. E non è un caso quindi che truffe e vicende opache si siano moltiplicate negli ultimi mesi. Da una rassegna sicuramente incompleta degli articoli di stampa recuperabili sul web si può facilmente scoprire che ad essere messi difficoltà sono state istituzioni di primo piano: nella vicenda Madoff sono stati coinvolti Ministeri, uffici dell’Agenzia delle Entrate e dell’INPS, Questure, Dogane, Camere di Commercio, ASL, Regioni, Province e molti Comuni, anche di rilevanti dimensioni; nella vicenda Confidimpresa risultano coinvolte la presidenza del Consiglio dei Ministri, tre ministeri, Regioni, Province, Comuni, l’Agenzia delle Entrate, il Demanio, Tribunali, Prefetture, Questure,
Università,
Aziende
Ospedaliere,
enti
previdenziali,
federazioni sportive. Il 2 dicembre 2015 sempre il Sole 24 Ore ricostruiva “il boom dell’abusivismo finanziario” parlando di oltre 2700 denunce da parte della Guardia di Finanza negli ultimi cinque anni. Come si è detto, lo spartiacque è l’inizio della crisi economica del 2008. Fino a quel momento chi aveva bisogno di garanzie da rilasciare ad enti pubblici si rivolgeva alle proprie banche che, fiduciose nel buon esito delle operazioni immobiliari, rilasciavano polizze solide. La crisi ha via via indotto o costretto le banche ad uscire da questo mercato e i vari attori imprenditoriali si sono rivolti, direttamente o tramite broker, ad altri soggetti. La nebulosità delle norme (l’articolo 106 del TUB è stato modificato sei volte dal 1994 al 2012) ha fatto il resto. Allo stato attuale, per il Comune di Pisa risultano attive circa duecento polizze. Dai controlli svolti risulta che: - non vi siano criticità in riferimento a polizze collegate a lavori pubblici; - sono state individuate n. 27 polizze con criticità, riguardanti 14 convenzioni urbanistiche: 7 a garanzia del pagamento degli oneri di urbanizzazione dilazionati per un totale di € 1.087.149 di oneri da 2
riscuotere; 20 a garanzia di opere a scomputo per un totale di € 13.982.573,39 di opere. La
tematica
afferente
la
prestazione
di
garanzie
relative
alla
realizzazione di opere a scomputo è assimilabile alla disciplina concernente il sistema di garanzie fideiussorie nell’ambito degli appalti pubblici di lavori. Sul punto la Corte dei Conti ha sottolineato la necessità dell’ “attivazione di strumenti legislativi per disciplinare compiutamente le lacune esistenti (…) e l’attivazione di adeguate iniziative a livello amministrativo per consentire la conoscibilità da parte delle medesime (amministrazioni) di una c.d. “black list”” in cui iscrivere i garanti inaffidabili” (Indagine conoscitiva del 2009). In altra sede la Corte ha evidenziato, tra le soluzioni possibili, quella di utilizzare i riscontri derivanti dalla prassi per creare degli “indici di anomalia che, diffusi tra le amministrazioni, potrebbero metterle in allarme tempestivamente al fine di poter valutare l’affidabilità dei garanti “ (Deliberazione Corte dei Conti n. 12/2011). Sul punto si registrano anche recenti interventi dell’ANAC, con i comunicati del Presidente emessi in data 1 luglio 2015 e 21 ottobre 2015. Secondo il Presidente dell’ANAC, in relazione alla fattispecie di presentazione di polizze fideiussorie concernenti l’esecuzione di lavori pubblici, “al fine di assicurare che le garanzie, preordinate ad assicurare la serietà e l'affidabilità dell'offerta e l'esatto adempimento della prestazione, siano rilasciate da soggetti preventivamente autorizzati dalla Banca d'Italia e sottoposti ai controlli prudenziali dell'organismo di vigilanza, gli operatori economici e le stazioni appaltanti dovranno verificare che le polizze fideiussorie presentate ai sensi degli articoli 75 e 113 del Codice siano state rilasciate dai soggetti iscritti negli appositi elenchi consultabili sul sito internet della stessa Banca d'Italia”. L’autorità segnala inoltre che sul sito della Banca d’Italia “è presente anche un elenco dei soggetti non legittimati allo svolgimento dell'attività bancaria e 3
finanziaria in Italia e un elenco di segnalazioni di abusiva attività bancaria e finanziaria ricevute da Autorità di vigilanza estere, che potranno essere consultati nei casi dubbi”. L'ANAC precisa inoltre che, in caso di presentazione di una cauzione provvisoria rilasciata da un soggetto non autorizzato, la stazione appaltante dovrà procedere all’esclusione del concorrente dalla procedura di affidamento. Il presidente ANAC, anche nel comunicato del 21 ottobre 2015, rimarca l’invito alle stazioni appaltanti alla consultazione delle liste pubblicate sul sito della Banca d’Italia e vi aggiunge inoltre la necessità di “consultare (anche) gli Elenchi delle imprese italiane ed estere ammesse ad operare in Italia, il Registro unico degli intermediari assicurativi e l’Elenco degli intermediari sui sito dell’ IVASS .” Le considerazioni contenute nei provvedimenti sopra citati inducono a ritenere che sulla materia non pare esservi un orientamento univoco sulla configurabilità automatica di una responsabilità in capo al funzionario pubblico che abbia accettato una polizza fideiussoria da parte di un soggetto poi rivelatosi non autorizzato secondo la normativa vigente. Fatti salvi principii generali di tutela delle amministrazioni pubbliche, non si rileva un espresso dettato normativo che imponga un obbligo di verifica e controllo circa la sussistenza dei requisiti di validità/regolarità delle polizze fideiussorie. Sia la Corte dei Conti nella deliberazione del 2011, sia l’ANAC nei recentissimi pronunciamenti di novembre 2015, fanno riferimento a raccomandazioni e a proposte finalizzate
a
futuri
interventi
legislativi
necessari
per
elaborare
un’adeguata disciplina al caso in esame. Appare opportuno, tuttavia, sottolineare che eventuali profili di responsabilità da parte dei funzionari pubblici potranno meglio evidenziarsi solo dopo un approfondito esame del contenuto delle dichiarazioni effettuate dai soggetti garanti, secondo approfondite istruttorie interne delle amministrazioni interessate, quella del Comune di Pisa in specie, che dovranno verificare nel concreto la reale dinamica
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dei fatti, i contenuti e l’apparente fondatezza delle dichiarazioni espresse negli atti fideiussori. Con la presente, dunque, si segnala un caso di seria sofferenza di un’amministrazione locale e si richiede che, a complemento delle segnalazioni già prodotte da codesta Istituzione e delle iniziative rimarcabili già intraprese, sia attivato un confronto utile a creare un innovativo sistema d’informazioni e di vigilanza preventiva capace di aiutare i comuni, particolarmente esposti, a ripararsi dal rischio d’incorrere in tentativi di truffa a loro danno, in primo luogo là dove i soggetti prestatori di garanzie perdano i requisiti previsti dalla legge e/o quando intervengano modificazioni normative. Per questo ho inviato la presente nota, per conoscenza, al Presidente azionale dell’ANCI e mi farò parte attiva perché si realizzino le interlocuzioni necessarie. Certo della Sua attenzione, saluti cordiali
On. Marco Filippeschi
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